1. 

Sud je u svojoj praksi stalno naglašavao da je prethodni postupak instrument suradnje između Suda Europske unije i nacionalnih sudova putem kojeg potonjima daje smjernice u pogledu tumačenja prava Unije koje im je potrebno kako bi odlučili o sporovima koji se pred njima vode ( 2 ). Sud je također naglašavao duh suradnje, koji je ključan dio tog postupka, a koji od nacionalnih sudova zahtijeva da imaju u vidu zadatak povjeren Sudu, a to je da im pomaže u rješavanju sporova u državama članicama, a ne da im pruža savjetodavna mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima ( 3 ).

2. 

Ta načela danas imaju još i veću važnost jer se od Suda iz godine u godinu zahtijeva da donese nezabilježen broj odluka, od kojih se većina odnosi upravo na zahtjeve za prethodnu odluku ( 4 ). U nekim prethodnim odlukama Sud mora protumačiti odredbe u novim područjima prava Unije, a u drugima mora primijeniti ključna načela pravnog poretka Unije na nove okolnosti iz kojih mogu proizlaziti osjetljiva etička ili socio‑politička pitanja ( 5 ).

3. 

Iako se Sud u prošlosti relativno nerado proglašavao nenadležnim prema članku 267. UFEU‑a te je bio blagonaklon ocjenjujući dopuštenost zahtjeva, danas se postavlja pitanje treba li Sud u tom pogledu zauzeti nešto stroži stav. Kao što sam to jednom prilikom već istaknuo, znatno proširenje nadležnosti Suda koje je posljedica stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, zajedno s proširenjem Europske unije tijekom posljednjeg desetljeća, moglo bi imati bitan utjecaj na mogućnost Suda da rješava slučajeve potrebnom brzinom, zadržavajući kvalitetu svojih odluka ( 6 ).

4. 

Smatram da predmet u pitanju nudi mogućnost da se sudska praksa Suda dodatno razjasni u pogledu tih pitanja, obraćanjem pozornosti na neke nedavne odluke Suda koje naznačuju određene trendove. Smatram da su ti trendovi u skladu s analizom predloženom u ovome mišljenju.

5.

Pružanje farmaceutskih usluga u Italiji Zakonom br. 468/1913 definirano je kao „primarna djelatnost države“ kojom su se ljekarne na lokalnoj razini ili privatne ljekarne mogle baviti samo uz vladino odobrenje. Uspostavljen je administrativni instrument za kontrolu opskrbe: „pianta organica“, oblik teritorijalne mreže osmišljene kako bi se osigurala ravnomjerna distribucija medicinskih proizvoda diljem cijelog državnog područja. Važno je naglasiti da je kasnije donesena Kraljeva uredba br. 1265/1934, prema kojoj pravo prodaje svih medicinskih proizvoda imaju isključivo ljekarne (članak 122.).

6.

Zakonom br. 537/1993 provedeno je ponovno razvrstavanje medicinskih proizvoda na osnovi sljedećih klasa: „klasa A“ za nužne medicinske proizvode i medicinske proizvode za kronične bolesti; „klasa B“ za medicinske proizvode (osim onih iz „klase A“) koji imaju važan terapeutski značaj; i „klasa C“ za medicinske proizvode osim onih iz klasa A ili B. Prema članku 8. stavku 14. Zakona br. 537/1993, cijenu medicinskih proizvoda iz klasa A ili B u cijelosti snosi „Servizio Sanitario Nazionale“ (u daljnjem tekstu: SSN; talijanski zavod za javno zdravstvo), dok cijenu medicinskih proizvoda iz klase C u cijelosti snosi kupac.

7.

Kasnije je člankom 85. stavkom 1. Zakona br. 388/2000 ukinuta „klasa B“, dok je člankom 1. Zakona br. 311/2004 stvorena nova kategorija medicinskih proizvoda – „klasa C‑bis“ – koja obuhvaća medicinske proizvode za koje nije potreban recept te koji se, za razliku od proizvoda iz drugih kategorija, mogu javno reklamirati (obično ih se naziva: „lijekovi preko pulta“). Kao što je to slučaj s medicinskim proizvodima iz klase C, trošak medicinskih proizvoda iz klase C‑bis snosi kupac.

8.

Uredba sa zakonskom snagom br. 223/2006, pretvorena u Zakon br. 248/2006, omogućila je otvaranje novih trgovina, različitih od ljekarni. Njih se obično naziva „drogerijama“ te su ovlaštene prodavati medicinske proizvode preko pulta (proizvodi iz „klase C‑bis“).

9.

Uredba sa zakonskom snagom br. 201/2011, pretvorena u Zakon br. 214/2011, nedavno je dodatno proširila kategorije medicinskih proizvoda koje drogerije mogu prodavati, tako da one sada mogu javnosti nuditi i neke proizvode iz klase C za koje nije potreban recept. Radi provedbe tog zakona, usvojena je Uredba ministarstva od 18. travnja 2012. Konačno, Uredba sa zakonskom snagom br. 1/2012, pretvorena u Zakon br. 27/2012, povećala je broj ljekarni predviđenih u instrumentu „pianta organica“: umjesto jedne na svakih 4500 osoba, zakon sada predviđa jednu ljekarnu na svakih 3300 osoba.

10.

D. Giuseppe Gullotta (u daljnjem tekstu: tužitelj) kvalificirani je farmaceut registriran pri Ordine dei Farmacisti di Catania (Udruga farmaceuta Katanije) te upravlja drogerijom u Italiji.

11.

U postupku pred sudom koji je uputio zahtjev, tužitelj pred Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (u daljnjem tekstu: TAR Sicilia) pobija Naredbu br. 0034681 koju je izdao Ministero della Salute (Ministarstvo zdravstva) od 13. kolovoza 2011. (u daljnjem tekstu: pobijana naredba), kojom je odbijen tužiteljev zahtjev da mu se dopusti prodaja medicinskih proizvoda za koje je potreban liječnički recept, ali čiji trošak ne pokriva SSN. Tužitelj tvrdi da je talijansko zakonodavstvo na koje se u pobijanoj naredbi poziva Ministero della Salute iz više razloga u suprotnosti s pravom Unije.

12.

U okviru tog postupka, talijanski je sud, s obzirom na to da je imao sumnje u pogledu usklađenosti odnosnog talijanskog zakonodavstva s pravom Unije, odlučio prekinuti postupak te uputiti Sudu sljedeća tri pitanja radi donošenja prethodne odluke:

13.

Budući da je raspolagao primjerkom presude Suda u predmetu Venturini ( 7 ), koji se odnosi na isto nacionalno zakonodavstvo kao što je ono u postupku koji vodi, TAR Sicilia 1. kolovoza 2014. pisano je obavijestio Sud da želi zadržati drugo i treće pitanje koje je uputio radi donošenja prethodne odluke.

14.

Pisana očitovanja u ovom postupku podnijeli su D. Gullotta, Federfarma, talijanska, grčka i španjolska vlada kao i Komisija. Sud je odlučio nastaviti s postupkom bez održavanja rasprave.

15.

Prije analize, redom, svakog od upućenih pitanja, smatram da bi bilo korisno iznijeti neka uvodna zapažanja u pogledu dvaju različitih, ali usko povezanih koncepata: nadležnosti Suda prema članku 267. UFEU‑a i dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Doista, čini se da strane koje su podnijele očitovanja u ovom postupku u određenoj mjeri miješaju ta dva koncepta. To nije iznenađujuće jer se Sud nije uvijek u prošlosti u svojoj praksi koristio dosljednom terminologijom.

16.

Uloga i funkcija Suda, kao i svih drugih institucija Europske unije, određene su načelom dodijeljenih ovlasti. U tom pogledu, u članku 13. stavku 2. UEU‑a stoji: „svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima“.

17.

U skladu s tim, nadležnost Suda određena je sustavom pravnih lijekova uspostavljenih Ugovorima, koji su dostupni samo kada se ispune uvjeti predviđeni relevantnim odredbama ( 8 ).

18.

U pogledu prethodnog postupka, članak 267. UFEU‑a izričito podvrgava nadležnost Suda određenim uvjetima ( 9 ). Točnije, prema prvom dijelu tog članka, upućena pitanja moraju se ticati odredbi prava Unije čije su tumačenje ili valjanost upitni u glavnom postupku. Nadalje, prema drugom dijelu tog članka, tijelo koje upućuje pitanje mora biti sud države članice te odluka o upućenom pitanju mora biti potrebna kako bi taj sud donio presudu u glavnom postupku. Taj posljednji uvjet osobito znači da se pred sudom koji je uputio zahtjev mora uistinu voditi spor te da odgovor koji Sud treba dati mora biti važan za rješavanje tog spora ( 10 ).

19.

Ti uvjeti moraju biti ispunjeni ne samo u trenutku kada nacionalni sud upućuje Sudu zahtjev za prethodnu odluku nego i tijekom cijelog postupka. Ako ti uvjeti nisu ispunjeni ili više nisu ispunjeni, Sud se mora proglasiti nenadležnim, a to može učiniti u bilo kojem trenutku postupka ( 11 ).

20.

Ako informacije koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev nisu dostatne da bi se Sud proglasio nadležnim ili, radije, da bi pružio odgovor koji bi sudu koji je uputio zahtjev bio od koristi, zahtjev se može proglasiti nedopuštenim. Informacije koje moraju biti uključene u zahtjev za prethodnu odluku predviđene su člankom 94. Poslovnika. Te informacije u biti imaju dvostruku svrhu: ne samo da služe Sudu da pruži korisne odgovore nego i omogućuju vladama država članica i drugim strankama da podnesu očitovanja u skladu s člankom 23. Poslovnika Suda ( 12 ).

21.

Dvije opisane situacije (nenadležnost i nedopuštenost zahtjeva) stoga su povezane s različitim postupovnim pitanjima. Dok je nenadležnost u biti odraz granica nadležnosti Suda, u smislu da on nema ovlast odlučivanja u određenim slučajevima, nedopuštenost obično proizlazi iz pogreške u postupku nastale zbog nepoštovanja postupovnih pravila suda koji je uputio zahtjev.

22.

U teoriji se stoga te dvije situacije trebaju razlikovati ( 13 ). Međutim, postoji i praktičan razlog za takvo razlikovanje. Sud koji je uputio zahtjev načelno ne može ispraviti činjenicu nepostojanja nadležnosti. Stoga zahtjev za prethodnu odluku koji je odbačen zbog nepostojanja nadležnosti Sud nikada neće razmotriti, osim ako su, naravno, postojali važni činjenični elementi kojih Sud nije bio svjestan ( 14 ). S druge strane, nacionalni sud čiji je zahtjev proglašen nedopuštenim može, kada je to prikladno, uputiti novi zahtjev za prethodnu odluku koji ispunjava sve uvjete iz članka 94. Poslovnika ( 15 ).

23.

Mogu se povući određene usporedbe između zahtjeva za prethodnu odluku i izravnih tužbi. I u kontekstu izravnih tužbi sudovi Europske unije prave razliku između predmeta u kojima su nenadležni i predmeta u kojima je tužba nedopuštena. Primjerice, tužba za poništenje odbacuje se zbog nenadležnosti ako tužitelj osporava valjanost akata koje su usvojile nacionalne vlasti ( 16 ) ili presuda koje su donijeli nacionalni sudovi ( 17 ) ili drugi međunarodni sudovi ( 18 ). Također, sudovi Europske unije proglasili su se nenadležnima u pogledu tužbi za naknadu štete podnesenih protiv tijela koja nisu tijela Europske unije, kao što su upravne vlasti država članica ( 19 ).

24.

S druge strane, postupovne pogreške tužitelja koje onemogućuju nastavak postupka po tužbi dovode samo do proglašenja tužbe nedopuštenom. To je obično slučaj s, primjerice, tužbama za poništenje podnesenima nakon isteka roka od dva mjeseca predviđenog u članku 263. UFEU‑a ( 20 ), tužbama podnesenima od pojedinaca koje ne zastupa odvjetnik ( 21 ) ili tužbama zbog povrede prava podnesenih bez poštovanja predsudske faze postupka predviđene u članku 258. UFEU‑a ( 22 ).

25.

Međutim, razlika između nenadležnosti i nedopuštenosti ne treba se prenaglašavati jer one u praksi imaju istu posljedicu. Sud odbacuje zahtjev nacionalnog suda bez raspravljanja o sadržaju upućenih pitanja.

26.

Prvim pitanjem TAR Sicilia u biti traži od Suda upute u pogledu usklađenosti s odredbama prava Unije o slobodi poslovnog nastana nacionalnog prava koje isključivo ljekarnama daje pravo maloprodaje farmaceutskih proizvoda za koje je potreban recept, ali čiji trošak ne snosi SSN, nego kupac.

27.

Moram odmah naglasiti da, prema mojem mišljenju, treba smatrati da je sud koji je uputio zahtjev povukao ovo pitanje.

28.

Slično je pitanje Sudu uputio TAR Lombardia u gore navedenom predmetu Venturini ( 23 ). Tajništvo Suda dostavilo je TAR‑u Sicilia primjerak presude Suda u tom predmetu. Kao odgovor na to, TAR Sicilia naveo je da želi zadržati drugo i treće pitanje, iako se nije izričito izjasnio u pogledu prvog pitanja. Temeljem tog odgovora može se zaključiti, a contrario, da sud koji je uputio zahtjev želi povući prvo pitanje. Čitav ton odgovora TAR‑a Siclia, u kojem se taj sud osvrće na presudu u predmetu Venturini, podupire takav zaključak.

29.

Stoga ću se na prvo pitanje samo kratko osvrnuti, s obzirom na to da mi ono daje priliku naglasiti neka važna postupovna pitanja.

30.

Federfarma osporava dopuštenost prvog pitanja. Ističe da su svi aspekti postupka koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev ograničeni na Italiju. U skladu s tim, budući da odredbe prava Unije o slobodi poslovnog nastana nisu primjenjive, pitanje se treba smatrati hipotetskim.

31.

Točno je da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako činjenično stanje u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev nema nikakve veze s primjenom temeljne slobode, ispitivanje usklađenosti relevantnog nacionalnog zakonodavstva s odnosnim odredbama prava Unije načelno nije potrebno da bi nacionalni sud donio odluku. Budući da odredbe Ugovora nisu primjenjive na postupak pred sudom koji je uputio zahtjev, odgovor na upućena pitanja nije relevantan za rješavanje spora ( 24 ).

32.

Međutim, Sud se u nekim predmetima proglasio nadležnim te donio presudu iako se činjenično stanje ticalo samo jedne države članice.

33.

U svojem mišljenju u predmetu Venturini pokušao sam pružiti kratak prikaz tih predmeta, razvrstavajući ih u tri najvažnije skupine odluka. U prvoj skupini odluka („sudska praksa Oosthoek“) Sud je istaknuo, iako je činjenično stanje predmeta ograničeno na jednu državu članicu, da se određeni prekogranični učinci pobijanog nacionalnog zakonodavstva ne mogu isključiti temeljem informacija iz spisa predmeta. U drugoj skupini odluka („sudska praksa Guimont“) Sud je upućena pitanja smatrao dopuštenima unatoč unutarnjoj naravi glavnog postupka zato što je sud koji je uputio zahtjev tumačenje odnosnog prava Unije smatrao korisnim jer je nacionalno pravo za državljanina predviđalo ista prava koja bi u istoj situaciji državljanin druge države članice imao temeljem prava Unije, odnosno nacionalno je pravo zabranjivalo obratnu diskriminaciju vlastitih državljana. Konačno, u trećoj skupini odluka („sudska praksa Thomasdünger“) Sud je naveo da je nadležan donijeti prethodnu odluku u pogledu pitanja koja se tiču prava Unije u slučajevima kada je činjenično stanje u postupcima pred sudovima koji su uputili zahtjev izvan izravnog područja primjene odredbi prava Unije, ali kada se te odredbe primjenjuju putem nacionalnog prava koje je za unutarnje situacije usvojilo isti pristup kao i pravo Unije ( 25 ).

34.

Nakon utvrđivanja ovih skupina odluka, tvrdio sam da predstavljaju ispravnu primjenu članka 267. UFEU‑a. Doista, odnosile su se na predmete u kojima, unatoč tome što su svi relevantni činjenični elementi bili ograničeni na jednu državu članicu, relevantni pravni elementi nisu. Međutim, također sam dodao da se u nekima od tih predmeta čini da se Sud proglasio nadležnim samo temeljem pretpostavki, bez provedbe ikakve ozbiljnije analize u pogledu pitanja jesu li ispunjeni relevantni uvjeti. Doista, zahtjevi za prethodnu odluku nisu sadržavali nikakve elemente temeljem kojih bi se Sud mogao proglasiti nadležnim. Taj sam pristup smatrao – te još i danas smatram – problematičnim ( 26 ).

35.

Budući da je nadležnost Suda u situacijama koje su ograničene isključivo na jednu državu članicu iznimka od općeg načela, u predmetu Venturini predložio sam da Sud treba biti stroži pri utvrđivanju jesu li ispunjeni svi relevantni uvjeti ( 27 ). Osobito sam predložio da se Sud proglasi nenadležnim u predmetima u kojima ni u spisu predmeta ni u tekstu odluke kojom je upućeno prethodno pitanje nisu navedeni razlozi zbog kojih bi Sud trebao biti nadležan unatoč činjenici da je glavni postupak isključivo unutarnje naravi. U tom smislu, naglasio sam da je u takvim situacijama dužnost nacionalnog suda da objasni Sudu zašto, primjerice, nacionalna mjera koja se preispituje može predstavljati prepreku inozemnim gospodarskim subjektima u ostvarivanju temeljne slobode ili da upozori na postojanje pravila ili načela unutar svojeg nacionalnog pravnog poretka koje zabranjuje obratnu diskriminaciju, a koje se može primijeniti na odnosnu situaciju ( 28 ).

36.

Nezavisna odvjetnica Kokott kasnije je u predmetu Airport Shuttle Express došla do sličnog zaključka. Ona je u svojem mišljenju također kritizirala neke odluke u kojima je Sud odgovorio na upućena pitanja unatoč očitom nedostatku bilo kakvih prekograničnih aspekata u činjeničnom stanju glavnog postupka. Nezavisna odvjetnica Kokott istaknula je da Sud mora temeljitije postupati pri ocjenjivanju svoje nadležnosti prema članku 267. UFEU‑a u predmetima koji se čine ograničenima isključivo na jednu državu članicu. Navela je da će Sud u nekima od tih predmeta i dalje morati pružiti odgovor na upućena pitanja ako, primjerice, mjerodavno nacionalno pravo zabranjuje obratnu diskriminaciju. Međutim, nezavisna odvjetnica Kokott naglasila je da je u tim okolnostima zadaća nacionalnog suda da Sudu pruži detaljne, ažurne i pouzdane informacije o tom aspektu nacionalnog prava. Ako takve informacije nedostaju u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, Sud se ne bi trebao olako proglašavati nadležnim te bi stoga općenito trebao odbiti odgovoriti na upućena pitanja ( 29 ).

37.

Od tada je iz nekoliko odluka Suda vidljivo strože postupanje pri ocjenjivanju svoje nadležnosti prema članku 267. UFEU‑a u predmetima u kojima, unatoč činjenici da je spor isključivo unutarnje naravi, nacionalni sud traži tumačenje odredbi Ugovora o temeljnim slobodama.

38.

Štoviše, u gore navedenoj presudi u predmetu Airport Shuttle Express Sud je slijedio mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott te se proglasio nenadležnim u vezi s pitanjem koje je nacionalni sud uputio u pogledu tumačenja članka 49. UFEU‑a. Sud je istaknuo da se glavni postupak odnosio na situaciju koja je bila ograničena isključivo na Italiju te da zahtjev za prethodnu odluku nije sadržavao nikakve informacije o načinu na koji nacionalne mjere koje tužitelji pobijaju mogu utjecati na inozemne gospodarske subjekte. Sud je stoga zaključio da traženo tumačenje članka 49. UFEU‑a nema utjecaj na sporove u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev ( 30 ).

39.

U predmetu Tudoran Sud je odbio odgovoriti na pitanje koje se odnosilo na usklađenost određenih odredbi rumunjskog zakona o parničnom postupku s člancima 49. i 56. UFEU‑a jer je situacija iz glavnog postupka bila ograničena isključivo na Rumunjsku te u zahtjevu za prethodnu odluku nije bilo naznaka da se gore navedena sudska praksa Guimont ili Thomasdünger ( 31 ) može primijeniti ( 32 ).

40.

Slično tomu, u predmetu Szabó Sud se proglasio nenadležnim u pogledu jednog od upućenih pitanja jer se glavni postupak odnosio na slučaj koji je bio ograničen isključivo na Mađarsku te sud koji je uputio zahtjev nije objasnio zašto bi se odredbe prava Unije čije je tumačenje tražio mogle primijeniti na taj postupak ( 33 ).

41.

Sud je imao sličan pristup u drugim predmetima koji se nisu odnosili na temeljne slobode, ali za koje se smatralo da su, zbog činjenice da nisu imali nikakvih poveznica s pravom Unije, ograničeni isključivo na jednu državu članicu. Primjerice, u predmetu C Sud je odbio odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosio na tumačenje odredbe Direktive 2004/80/EZ o naknadi žrtvama kaznenih djela ( 34 ), s obzirom na to da je tužiteljica u glavnom postupku bila žrtva nasilnog kaznenog djela počinjenog na području države članice u kojoj je boravila. Sud je naglasio, prvo, da Direktiva 2004/80 predviđa naknadu samo kada je nasilno međunarodno kazneno djelo počinjeno u državi članici različitoj od one u kojoj žrtva ima uobičajeno boravište. Potom je naglasio da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, čak i u situacijama isključivo interne naravi, Sud može pružiti traženo tumačenje ako nacionalno pravo obvezuje sud koji je uputio zahtjev da spriječi obratnu diskriminaciju vlastitih državljana. Ipak, Sud je dodao da to ne bi bila njegova dužnost da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje nije očito da nacionalni sud uistinu ima takvu obvezu. Važno je naglasiti da ništa u vezi s tim pitanjem nije spomenuto u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje u tom predmetu ( 35 ).

42.

Nadalje, u predmetu De Bellis i dr. Sud se proglasio nenadležnim da odgovori na pitanje u vezi s načelom zaštite legitimnih očekivanja jer odnosna situacija nije imala nikakve poveznice s pravom Unije, a odredbe nacionalnog prava nisu se izričito pozivale na pravo Unije. Uvjeti predviđeni sudskom praksom Thomasdünger stoga nisu bili ispunjeni ( 36 ).

43.

U svjetlu ovih nedavnih odluka, zaključujem da Sud u predmetima isključivo unutarnje naravi više ne pretpostavlja da su uvjeti za njegovu nadležnost ispunjeni ako spis predmeta sadrži samo nejasne dokaze koji bi tomu išli u prilog. U takvim slučajevima Sud sada od sudova koji upućuju zahtjev za prethodnu odluku zahtijeva da pruže razumljiva i potkrijepljena objašnjenja razloga zbog kojih bi Sud trebao biti nadležan.

44.

Ovakav trend u sudskoj praksi Suda, kada je riječ o načinu na koji procjenjuje svoju nadležnost prema članku 267. UFEU‑a, treba pozdraviti. Spremnost da surađuje s nacionalnim sudovima, prema mojem mišljenju, ne smije dovoditi Sud u situaciju da odgovara na pitanja koja bi mogla biti hipotetske naravi, a osobito kada je njegova nadležnost kao takva u najboljem slučaju dvojbena.

45.

U kontekstu navedenog, da pitanje nije bilo povučeno, Sud bi vjerojatno po službenoj dužnosti ispitivao svoju nadležnost da na njega odgovori ( 37 ). Doista, nesporno je da su svi činjenični elementi iz glavnog postupka ograničeni na Italiju: tužitelj je talijanski državljanin koji boravi i upravlja drogerijom u Italiji. U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nema naznaka nikakvih prekograničnih elemenata. Ta odluka ne sadrži ni bilo koje druge informacije u pogledu razloga zbog kojih bi tumačenje članka 49. UFEU‑a bilo korisno za rješavanje spora. Prije svega, nije naznačeno da se bilo koja odredba talijanskog prava treba tumačiti na isti način kao pravo Unije. Osim toga, nigdje se ne navodi da bi tužitelji u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev mogli biti zaštićeni odredbom nacionalnog prava koja zabranjuje obratnu diskriminaciju.

46.

Činjenica da se u prošlosti jedna odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ili više njih pristiglih iz iste države članice možda izričitije pozivala na pravilo ili načelo koje zabranjuje obratnu diskriminaciju vlastitih državljana nije valjan razlog za pretpostavku da se takvo pravilo ili načelo može primijeniti i u postupku koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. Takva bi pretpostavka bila puko nagađanje, s obzirom na to da Sud ne zna sa sigurnošću (i ne može znati) koje je područje primjene tog pravila ili načela, ili njegovo mjesto u hijerarhiji pravnih normi, ili relevantno zakonodavstvo ili trendove u sudskoj praksi u toj državi članici ( 38 ).

47.

U pogledu merituma prvog upućenog pitanja, iako je malo vjerojatno da će se Sud htjeti njime baviti, smatram da je odgovor na njega jasan.

48.

U predmetu Venturini Sud je zaključio da odnosno nacionalno zakonodavstvo može predstavljati ograničenje ili učiniti uspostavu poslovnog nastana na području Italije manje privlačnim za farmaceuta koji je državljanin druge države članice te namjerava ondje otvoriti drogeriju. Stoga je to zakonodavstvo predstavljalo ograničenje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a. Ipak, Sud je zaključio da je to zakonodavstvo prikladno za postizanje ciljeva osiguravanja opskrbe javnosti medicinskim proizvodima i stoga osiguravanja zaštite javnog zdravlja te da ne prelazi ono što je potrebno za postizanje tog cilja ( 39 ).

49.

Budući da je nacionalno zakonodavstvo relevantno za glavni postupak jednako onomu koje je Sud proučavao u predmetu Venturini, odgovor na prvo pitanje – da nije povučeno – bio bi jednak: članak 49. UFEU‑a mora se tumačiti na način da ne zabranjuje nacionalno zakonodavstvo poput onoga u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev, koje ne dopušta kvalificiranom farmaceutu da se u drogeriji koje je vlasnik bavi maloprodajom medicinskih proizvoda za koje je potreban recept čiji trošak ne snosi SSN, nego kupac.

50.

Drugim pitanjem TAR Sicilia u biti pita mora li se članak 15. Povelje („sloboda izbora zanimanja i pravo na rad“) tumačiti na način da zabranjuje nacionalno zakonodavstvo poput onoga u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev, koje u pogledu prava na prodaju medicinskih proizvoda navedenih u prvom pitanju pravi razliku između farmaceuta koji su vlasnici ljekarni i farmaceuta koji su vlasnici drogerija.

51.

Talijanska vlada i Komisija smatraju da Sud nije nadležan odgovoriti na drugo pitanje koje je uputio TAR Sicilia, s obzirom na to da Povelja nije primjenjiva na situaciju iz glavnog postupka.

52.

To stajalište ne smatram pravilnim.

53.

Prema do sada već jasno utvrđenoj hijerarhiji, područje primjene Povelje u pogledu radnji država članica predviđeno je njezinim člankom 51. stavkom 1., prema kojem se odredbe Povelje odnose na države članice samo kada primjenjuju pravo Unije ( 40 ).

54.

Ta odredba također potvrđuje ustaljenu sudsku praksu u smislu da je predviđeno da se temeljna prava zajamčena pravnim poretkom Unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije, ali se ne mogu primjenjivati izvan tih situacija ( 41 ). Ako određena pravna situacija ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud nije nadležan o njoj odlučivati te nijedna odredba Povelje sama po sebi ne može biti osnova za takvu nadležnost ( 42 ).

55.

U ovom kontekstu također treba istaknuti da koncept „primjene prava Unije“ iz članka 51. stavka 1. Povelje zahtijeva viši stupanj povezanosti od činjenice da su odnosna pitanja usko vezana ili da jedno od njih ima neizravan utjecaj na drugo ( 43 ). Kako bi se utvrdilo uključuje li nacionalno zakonodavstvo primjenu prava Unije u smislu članka 51. Povelje, neke od točaka koje treba utvrditi jesu: (i) ima li to zakonodavstvo za cilj primjenu prava Unije; (ii) narav tog zakonodavstva te slijedi li i druge ciljeve osim onih obuhvaćenih pravom Unije, čak i ako može neizravno utjecati na pravo Unije; i također (iii) postoje li posebne odredbe prava Unije o tom pitanju te mogu li na njega utjecati ( 44 ). Osobito, Sud je zaključio da se temeljna prava Europske unije ne mogu primijeniti na određeno nacionalno zakonodavstvo jer odredbe prava Unije u odnosnom području ne nameću nikakve obveze državama članicama u pogledu situacije koja se u tom predmetu razmatra u glavnom postupku ( 45 ).

56.

U kontekstu tih načela, sada ću analizirati pripada li pravna situacija iz koje je proizišao predmet pred sudom koji je uputio zahtjev u područje primjene prava Unije u smislu članka 51. Povelje.

57.

Nažalost, odluka kojom je upućeno prethodno pitanje ne sadrži nikakve konkretne informacije u tom pogledu. Međutim, unatoč njezinim očitim nedostacima, smatram da odgovor na to pitanje treba biti pozitivan. Moje je tumačenje povezanosti između činjeničnog stanja predmeta i odredbi prava Unije primjenjivih u glavnom postupku sljedeće.

58.

S jedne strane, čini se da cilj odnosnog zakonodavstva, u užem smislu riječi, nije bila primjena prava Unije: to zakonodavstvo uređuje, s općenitim ciljem zaštite javnog zdravlja, maloprodaju medicinskih proizvoda na području Italije kako bi se osiguralo da opskrba javnosti takvim proizvodima bude sigurna i kvalitetna ( 46 ).

59.

U tom kontekstu, treba se prisjetiti da, temeljem članka 168. stavka 7. UFEU‑a, aktivnosti Unije u području javnog zdravlja moraju poštovati ovlast država članica da same uređuju svoju zdravstvenu politiku te organizaciju i pružanje zdravstvenih usluga i medicinske skrbi. U sudskoj je praksi ustaljeno da ovlasti država članica uključuju upravljanje zdravstvenim uslugama i medicinskom skrbi te raspodjelu sredstava za te namjene. Nadalje, Sud je također zaključio da je načelno na državama članicama da utvrde razinu zaštite koju žele pružiti javnom zdravlju te način na koji se ta razina treba postići. Budući da se razina zaštite može razlikovati od jedne države članice do druge, države članice moraju u tom pogledu imati marginu prosudbe ( 47 ).

60.

Međutim, s druge strane, pravo Unije sadrži posebne odredbe – konkretno, članak 49. i članak 52. stavak 1. UFEU‑a – koje, načelno, mogu utjecati na primjenjivost odnosnog zakonodavstva u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev.

61.

U tom pogledu, Sud je zaključio da, kada se država članica poziva na važne razloge u općem interesu radi opravdavanja odredbi koje mogu ograničiti primjenu neke od temeljnih sloboda, takvo opravdanje, predviđeno pravom Unije, mora se tumačiti u kontekstu općih načela prava Unije, posebno temeljnih sloboda koje su sada zajamčene Poveljom. Stoga odnosne odredbe nacionalnog zakonodavstva mogu potpadati pod predviđene iznimke samo ako su u skladu s temeljnim pravima čije poštovanje osigurava Sud ( 48 ).

62.

Iz toga slijedi da obveza poštovanja temeljnih prava jasno ulazi u područje primjene prava Unije te stoga i u područje primjene Povelje. Zato se iznimke predviđene pravom Unije koje primjenjuje država članica radi opravdavanja ograničenja temeljne slobode zajamčene Poveljom moraju smatrati – kako je Sud zaključio u predmetu Pfleger – „primjenom prava Unije“ u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. ( 49 )

63.

U kontekstu predmeta u pitanju, članak 49. i članak 52. stavak 1. UFEU‑a talijanskim vlastima nameću određene obveze u pogledu situacije iz postupka pred sudom koji je uputio zahtjev. Uz ostalo, mjere koje predstavljaju ograničenje slobode poslovnog nastana (ograničenja u pogledu maloprodaje određenih medicinskih proizvoda) moraju se primjenjivati bez diskriminacije; moraju biti prikladne za postizanje legitimnog javnog cilja te ne smiju prelaziti ono što je nužno za postizanje tog cilja ( 50 ).

64.

Stoga smatram da je Sud nadležan odgovoriti na drugo pitanje koje je uputio TAR Sicilia. Bez obzira na to, imam izrazite sumnje u pogledu njegove dopuštenosti.

65.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u kontekstu suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, potreba za pružanjem tumačenja prava Unije koje bi bilo korisno sudu koji je uputio zahtjev obvezuje taj sud da odredi činjenični i zakonodavni kontekst upućenih pitanja ili, u najmanju ruku, da objasni činjenične okolnosti na kojima se ona temelje ( 51 ). U tom kontekstu, Sud je naglasio da je važno da nacionalni sud navede konkretne razloge zbog kojih nije siguran u tumačenje prava Unije te zbog kojih smatra da je Sudu potrebno uputiti prethodna pitanja ( 52 ). Osobito, Sud je naglasio da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje treba sadržavati barem osnovno objašnjenje o razlozima izbora odredbi prava Unije čije se tumačenje traži i o vezi, kako je shvaća sud koji je uputio zahtjev, između tih odredbi i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog na postupak koji se pred njim vodi ( 53 ).

66.

Kako je to navedeno u točki 20. ovog mišljenja, uvjeti u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku izričito su navedeni u članku 94. Poslovnika i nacionalni sud – kako je to Sud nedavno naglasio – treba ih biti svjestan te ih se treba strogo pridržavati ( 54 ).

67.

U kontekstu tih načela, smatram da, kada je riječ o drugom pitanju koje je upućeno u ovom predmetu, odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne ispunjava te uvjete.

68.

U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije čak ni ukratko objašnjeno zašto sud koji je uputio zahtjev smatra da je tumačenje članka 15. Povelje potrebno za rješavanje spora koji se pred njim vodi. Nacionalni sud samo navodi da nije siguran mogu li se načela sadržana u toj odredbi primijeniti na farmaceutsku struku, iako su toj struci, iz razloga općeg interesa, nametnute mnogobrojne obveze.

69.

U vezi s tim, bez ograde mogu reći da svaki radnik i svaki poduzetnik koji je aktivan na unutarnjem tržištu – neovisno o tome mora li, iz razloga općeg interesa, ispuniti određene obveze – mora uživati pravo sadržano u članku 15. Povelje. Također, ne mogu poreći da zakonodavstvo koje je predmet postupka koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev može djelomično ograničiti to pravo ( 55 ).

70.

Međutim, kada bi se utvrdilo da je to ograničenje opravdano potrebom zaštite javnog zdravlja ( 56 ), ne vidim koji bi dodatni aspekti neusklađenosti između odnosnog nacionalnog zakonodavstva i prava Unije mogli proizlaziti iz članka 15. Povelje.

71.

Doista, člankom 52. stavkom 1. Povelje predviđeno je da se ograničenja ostvarivanja tih prava, kao što su ona iz članka 15. Povelje, mogu nametnuti pod uvjetom da su predviđena zakonom, da poštuju bit tih prava i sloboda te da, uz poštovanje načela proporcionalnosti, zaista odgovaraju postizanju ciljeva općeg interesa priznatih od Europske unije ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih ( 57 ).

72.

Gotovo je suvišno isticati da, u tom kontekstu, Povelja kao temeljno pravo u članku 35. predviđa da svaki pojedinac mora imati pristup preventivnoj zdravstvenoj zaštiti i pravo na liječenje.

73.

S obzirom na navedeno, moglo se očekivati da se u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ponudi nekakvo objašnjenje u pogledu razloga zbog kojih je sud koji je uputio zahtjev smatrao da odnosnim nacionalnim zakonodavstvom nije uspostavljena odgovarajuća ravnoteža između tih dvaju temeljnih prava, ili da se tim zakonodavstvom ne poštuje bit prava predviđenog člankom 15. Povelje.

74.

U nedostatku bilo kakvog objašnjenja u pogledu tog ključnog pitanja, moram zaključiti da je drugo pitanje koje je uputio TAR Sicilia nedopušteno zato što odluka kojom je upućeno nije u skladu s člankom 94. Poslovnika.

75.

U vezi s meritumom drugog pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, svoju ću analizu svesti na sljedeće.

76.

Ni u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje ni u očitovanju koje je podnio D. Gullotta ne vidim ništa iz čega bi proizlazilo da nije postignuta pravedna ravnoteža između slobode izbora zanimanja i prava na rad, s jedne strane, i prava na zdravstvenu zaštitu, s druge strane,. Također, ne vidim ništa što bi upućivalo na to da je pravo zajamčeno člankom 15. Povelje bilo tako snažno ograničeno da bi se njegova bit mogla smatrati ugroženom.

77.

Temeljem navedenog, ne smatram da članak 15. Povelje zabranjuje zakonodavstvo poput nacionalnog zakonodavstva koje je predmet postupka koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.

78.

Konačno, svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita moraju li se članci 102. i 106. UFEU‑a tumačiti na način da zabranjuju nacionalno zakonodavstvo poput onoga u glavnom postupku, koje samo ljekarnama, isključujući drogerije, daje pravo maloprodaje određenih medicinskih proizvoda.

79.

I u pogledu trećeg pitanja moram izraziti sumnju u njegovu dopuštenost. I u ovom slučaju u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nedostaje bilo kakvo objašnjenje o razlozima zbog kojih sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku smatra da odnosno zakonodavstvo nije u skladu s člancima 102. i 106. UFEU‑a.

80.

Prvo, kada je riječ o članku 102. UFEU‑a, ne razumijem u potpunosti treba li se, s gledišta suda koji je uputio zahtjev, smatrati da svaka (ili neke) od više od 15.000 ljekarni koje se nalaze na području Italije ima jedinstven vladajući položaj ili pak da ti subjekti drže zajednički vladajući položaj. Drugo, pod pretpostavkom da se vladajući položaj uopće može ostvariti, potrebno je utvrditi na koji se način on može nezakonito iskoristiti s ciljem uklanjanja konkurencije s odnosnog (odnosnih) tržišta.

81.

Dalje, u pogledu članka 106. UFEU‑a, mora se istaknuti da je Sud nedavno ponovno potvrdio stajalište iz svoje sudske prakse da država članica krši zabrane navedene u članku 106. stavku 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 102. UFEU‑a, ako usvoji bilo kakav zakon, uredbu ili administrativni propis koji javno poduzeće ili poduzetnika kojem je dodijelila posebna ili isključiva prava, samim ostvarivanjem povlaštenih prava koja su mu dodijeljena, navodi na to da zlouporabi svoj vladajući položaj ili kada ta prava mogu stvoriti situaciju u kojoj je poduzetnik naveden da počini takvu zlouporabu. Sud je također jasno naglasio da je za povredu članka 106. stavka 1. UFEU‑a, tumačenog u kontekstu članka 102. UFEU‑a, potrebno postojanje potencijalnog ili stvarnog negativnog učinka na tržišno natjecanje koji bi proizlazio iz činjenice da je država nekim poduzećima dodijelila posebna ili isključiva prava ( 58 ).

82.

S obzirom na navedeno, jasno je – pod pretpostavkom da se može smatrati da odnosno zakonodavstvo dodjeljuje ljekarnama posebna ili isključiva prava u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a – da je potrebno objasniti kako se, s gledišta suda koji je uputio zahtjev, ljekarne mogu navesti da počine zlouporabu vladajućeg položaja temeljem posebnih ili isključivih prava koja su im dodijeljena.

83.

Unatoč tome, ni o jednom od tih pitanja nije pruženo nikakvo objašnjenje. U tim je okolnostima stoga nemoguće razumjeti zašto bi ili kako članci 102. i 106. UFEU‑a mogli zabranjivati nacionalno zakonodavstvo poput onoga u postupku koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev ( 59 ).

84.

Štoviše, istaknuo bih da je slično pitanje upućeno Sudu u predmetu Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, u kojem je talijanski sud postavio pitanje zabranjuju li članci 102. i 106. UFEU‑a nacionalno zakonodavstvo kojim se centrima za porezno savjetovanje – javnim društvima s ograničenom odgovornošću koja je ovlastilo talijansko ministarstvo financija – dodjeljuje isključivo pravo da se bave određenim aktivnostima pružanja poreznih savjeta i pomoći. U svojoj odluci Sud je naglasio da činjenica stvaranja vladajućeg položaja dodjelom posebnih ili isključivih prava nije sama po sebi u suprotnosti s Ugovorima. Stoga je za povredu članka 102. i članka 106. stavka 1. UFEU‑a potrebno ne samo da se odnosnim nacionalnim zakonodavstvom određenim poduzetnicima dodjeljuju posebna ili isključiva prava već i da takvo zakonodavstvo može navesti te poduzetnike da počine zlouporabu vladajućeg položaja. Unatoč tome, Sud je zaključio da ni odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ni pisana očitovanja ne sadrže činjenične i pravne informacije temeljem kojih bi mogao utvrditi jesu li ispunjeni uvjeti u pogledu postojanja vladajućeg položaja ili njegove zlouporabe, u smislu članka 102. i članka 106. stavka 1. UFEU‑a. Stoga je pitanje proglasio nedopuštenim ( 60 ).

85.

Isti se zaključak, prema mojem mišljenju, nameće u ovom predmetu.

86.

Kao što je to navedeno u ovom mišljenju, ni u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje ni u očitovanju koje je podnio D. Gullotta ne vidim nikakve naznake postojanja moguće povrede članka 102. i članka 106. stavka 1. UFEU‑a.

87.

Zbog toga ne vidim zašto bi članke 102. i 106. UFEU‑a trebalo tumačiti na način da zabranjuju nacionalno zakonodavstvo poput onoga u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev, koje samo ljekarnama, isključujući drogerije, daje pravo maloprodaje određenih medicinskih proizvoda.

88.

Godine 2014. bilo je gotovo 40 predmeta u kojima je Sud odbacio zahtjeve za prethodnu odluku, bilo zato što su u cijelosti bili nedopušteni, bilo zato što očito nije bio nadležan. U jednako značajnom broju predmeta zahtjevi nacionalnih sudova iz tih su razloga bili djelomično odbačeni. U velikoj većini tih predmeta bila su prisutna upravo postupovna pitanja koja su razmotrena u ovome mišljenju: (i) pitanja o tumačenju temeljnih sloboda unatoč činjenici da su svi aspekti glavnog postupka bili ograničeni na jednu državu članicu ( 61 ), (ii) pitanja o tumačenju Povelje u predmetima koji nemaju jasnu poveznicu s pravom Unije ( 62 ) ili (iii) odluke kojom se upućuju prethodna pitanja koje ne pružaju ni osnovni činjenični i pravni kontekst upućenih pitanja ( 63 ).

89.

Nažalost, nije neobično da nacionalni sudovi upućuju pitanja Sudu izražavajući sumnju u pogledu usklađenosti nacionalnih prava s pravom Unije isticanjem relativno velikog broja odredbi prava Unije, ali bez pružanja objašnjenja o tome zašto bi svaka od njih mogla biti relevantna za odnosni predmet. Slični problemi nastaju u slučaju zahtjeva za prethodnu odluku koji, pak, dovode u pitanje usklađenost nacionalnog prava s pravom Unije bez isticanja ikakvih određenih odredbi prava Unije.

90.

Takva praksa nije prihvatljiva. Svaki predmet odbačen iz postupovnih razloga zahtijeva znatan trošak sredstava i za nacionalni sud koji upućuje pitanja i za sudove Europske unije (osobito zbog potrebe prevođenja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje na sve službene jezike Europske unije). Kada je riječ o strankama u glavnom postupku, bez ikakvih pozitivnih učinaka odgađa se rješavanje spora.

91.

Članak 19. stavak 1. UEU‑a određuje i Sud i nacionalne sudove država članica kao čuvare pravnog poretka i sudskog sustava Europske unije. Doista, sudovima i Unije i država članica povjerena je zadaća osiguranja pune primjene prava Unije u svim državama članicama i osiguranja sudske zaštite prava pojedinaca predviđenih tim pravom ( 64 ).

92.

U kontekstu ovog ključnog ustavnog načela, Sud je spreman, koliko god može, pomoći nacionalnim sudovima da izvršavaju svoju sudsku funkciju u okviru pravnog poretka Unije. Ipak, Sud je svjestan ograničenja koja njegovim aktivnostima nameću Ugovori.

93.

Nacionalni sudovi također trebaju imati na umu ta ograničenja. Osobito trebaju biti svjesni nedavnih odluka koje upućuju na činjenicu da Sud zauzima stroži pristup pri procjeni vlastite nadležnosti da odgovara na pitanja prema članku 267. UFEU‑a i dopuštenosti takvih pitanja.

94.

Općenitije, nacionalni sudovi uvijek trebaju imati na umu da se načelo iskrene suradnje, koje je temelj postupka iz članka 267. UFEU‑a ( 65 ), recipročno primjenjuje. Trebaju pomoći Sudu… da bi on pomogao njima.

95.

S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud drugo i treće prethodno pitanje koje je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia u predmetu C‑497/12 proglasi nedopuštenim.