1.

Možda zvuči iznenađujuće, ali u sudskoj praksi Suda rasipanje gnojiva jedna je od najvažnijih tema prava okoliša u poljoprivredi ( 2 ). Stoga se činilo prikladnim učiniti primanje poljoprivredne subvencije ovisnim o poštovanju primjenjivih pravila. To je učinjeno uvođenjem takozvanog „cross‑compliancea“ u Uredbi (EZ) br. 1782/2003 ( 3 ) te je prošireno na druge programe pomoći, osobito na pomoć iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) na temelju Uredbe (EZ) br. 1698/2005, koju u ovom slučaju valja ispitati ( 4 ).

2.

Sada se postavlja pitanje pod kojim je uvjetima korisnik potpore odgovoran za povredu odredaba o rasipanju gnojiva po zemljištima koja su predmet potpore. U tom pogledu Raad van State uputio je Sudu pitanja koja su od mnogo šireg interesa, a ne samo u pravu okoliša u poljoprivredi. Naime, riječ je o pretpostavkama namjernih radnji i o njihovom utvrđenju kao i o tome u kojoj se mjeri radnje trećega mogu pripisati korisniku potpore u slučaju kad je potonji s tim trećim ugovorio rasipanje gnojiva.

3.

Okvir prava Unije određen je Uredbom (EZ) br. 1698/2005 kao i uredbama za njezinu provedbu (EZ) br. 1975/2006 ( 5 ) i br. 796/2004 ( 6 ).

4.

Pomoći za potporu ruralnom razvoju dodjeljuju se na osnovi Uredbe (EZ) br. 1698/2005. Vlasnici gospodarstva koji su korisnici takvih pomoći obvezni su na temelju članka 51. na cijelom svojem gospodarstvu poštovati određene minimalne zahtjeve. U svojoj primjenjivoj verziji stavak 1. glasi kako slijedi:

„1.   Ako se korisnici plaćanja sukladno članku 36. točki (a) podtočkama i. do v. i točki (b) podtočkama i., iv. i v. na cijelom gospodarstvu ne pridržavaju, zbog radnje ili propusta koji im se izravno može pripisati, obvezujućih zahtjeva navedenih u člancima 4. i 5. i u prilozima III. i IV. Uredbi (EZ) br. 1782/2003, umanjuje se ili isključuje ukupan iznos plaćanja odobrenih u kalendarskoj godini u kojoj se dogodi nepoštovanje.

Umanjenje ili isključenje navedeno u prvom podstavku primjenjuje se i u slučajevima kada se korisnici plaćanja sukladno članku 36. točki (a) podtočki iv. na cijelom gospodarstvu ne pridržavaju, zbog radnje ili propusta koji im se izravno može pripisati, minimalnih zahtjeva za gnojivo i korištenje sredstava za zaštitu bilja navedenih u članku 39. stavku 3.“

5.

U skladu s člankom 4. i Prilogom III. točkom 4. Uredbi (EZ) br. 1782/2003, Direktiva 91/676 ( 7 ) dio je spomenutih zahtjeva. Na temelju spomenute direktive države članice usvajaju mjere o rasipanju gnojiva.

6.

Članak 22. Uredbe br. 1975/2006 predviđa da se na umanjenja ili isključenja koja se trebaju primijeniti u slučaju utvrđenja nepridržavanja, među ostalim, primjenjuje članak 65. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004. Upućivanje na taj članak ukinuto je člankom 1. točkom 10. Uredbe (EZ) br. 484/2009 ( 8 ) s učinkom od 1. siječnja 2010.

7.

Članak 23. drugi i treći podstavak Uredbe br. 1975/2006 (naslovljen „Izračun umanjenja i isključenja“) uređuje izračun umanjenja:

„Kada je razlog nepridržavanja nemar korisnika, umanjenje se računa u skladu s pravilima određenima u članku 66. Uredbe (EZ) br. 796/2004.

Kada je nepridržavanje namjerno, umanjenje se računa u skladu s člankom 67. Uredbe (EZ) br. 796/2004.“

8.

U svojoj prvotnoj verziji članak 65. stavak 2. Uredbe br. 796/2004 glasio je kako slijedi:

„Radi primjene članka 6. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1782/2003, radnja ili propust mogu se izravno pripisati dotičnom poljoprivredniku koji je izravno povezan s nepridržavanjem i koji je u trenutku kada je nepridržavanje utvrđeno odgovoran za dotično gospodarstvo, površinu, proizvodnu jedinicu ili životinju. Ako su dotično gospodarstvo, površina, proizvodna jedinica ili životinja preneseni na poljoprivrednika nakon što je započelo nepridržavanje, preuzimatelj se također smatra odgovornim ako nije spriječio nepridržavanje pod uvjetom da ga je razumno mogao utvrditi i prekinuti.“

9.

Članak 65. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004 izmijenjen je člankom 2. točkom 3. Uredbe (EZ) br. 239/2005 ( 9 ) na način da je riječ „izravno“ iz njega obrisana u različitim, ali ne svim, jezičnim verzijama.

10.

Članak 65. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004 ukinut je člankom 2. točkom 3. Uredbe (EZ) br. 319/2008 ( 10 ) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 319/2008), s učinkom od 1. travnja 2008., međutim, njezin članak 3. određuje:

„Članak 65. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004, u svojem izričaju prije nego što je ukinut na temelju članka 2. točke 3. ove uredbe, ostaje na snazi radi primjene članka 22. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1975/2006.“

11.

Članci 66. i 67. Uredbe (EZ) br. 796/2004 određuju za koliko se mogu umanjiti potpore u slučaju nemara ili namjernog nepridržavanja.

12.

U skladu s člankom 5. stavkom 1. vladine uredbe o upotrebi gnojiva (Besluit gebruik meststoffen), koja je donesena radi prijenosa Direktive 91/676, zabranjeno je rasipanje gnojiva po livadama i poljoprivrednim zemljištima, osim ako se to ne čini uz niske emisije.

13.

U skladu s člankom 2. stavkom 1. smjernica o pravnom okviru sukladnosti u području zajedničke poljoprivredne politike (Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemenschappelijk Landbouwbeleid, u daljnjem tekstu: smjernice), u slučaju nepridržavanja obveza za koje je vezana dodjela potpora, potpora prihodu koja se dodjeljuje u okviru zajedničke poljoprivredne politike umanjuje se za određeni postotak.

14.

U skladu s člankom 8. stavkom 1. smjernica, za svako namjerno nepridržavanje zahtjeva ili pravila u pravilu slijedi umanjenje od 20%, pri čemu za ocjenu postojanja pretpostavki namjere u svakom slučaju valja uzeti u obzir kriterije koji proizlaze iz članka 8. stavka 2. spomenutih smjernica:

15.

U prilogu smjernicama je kao zahtjev sukladnosti naveden zahtjev za upotrebom gnojiva uz niske emisije.

16.

A. M. van der Ham i A. H. van der Ham‑Reijersen van Buuren (u daljnjem tekstu zajedno i pojedinačno: van der Ham) vlasnici su poljoprivrednog gospodarstva u Nizozemskoj i korisnici potpore za zaštitu okoliša u poljoprivredi.

17.

U okviru kontrole na gospodarstvu van der Hama 13. ožujka 2009. utvrđeno je da je gnojivo rasipano na način koji nije bio siromašan emisijama. Predmetnu livadu je za račun van der Hama ognojilo društvo za ugovorne poljoprivredne radove. Sud nije dobio detaljne podatke o konkretnim uvjetima rasipanja.

18.

Na osnovi tog utvrđenja College van Gedeputeerde van Zuid‑Holland (vijeće pokrajine Zuid‑Holland, u daljnjem tekstu: College) umanjio je odlukom od 29. srpnja 2010. potporu dodijeljenu van der Hamu za 2009. godinu za 20% zbog namjernog nepridržavanja propisanih mu obvezâ.

19.

College obično u okviru kriterija navedenih u članku 8. stavku 2. smjernica ispituje nije li zahtjev za sukladnošću bio namjerno nepoštovan. Zabrana rasipanja gnojiva na način koji nije siromašan emisijama je „ustaljena i dugotrajna politika“ u smislu članka 8. stavka 2. smjernica, zbog čega se povreda te zabrane smatra namjernom. Rasipanje koje nije siromašno emisijama, a koje je izvršilo društvo za ugovorne poljoprivredne radove, pripisano je van der Hamu.

20.

College je odlukom od 2. prosinca 2010. odbio prigovor van der Hama kao neosnovan. Tužba podnesena pred Rechtsbank ‘s‑Gravenhage također nije uspjela, zbog čega je protiv njega van der Ham podnio žalbu Raad van State. Potonji je Sudu uputio zahtjev za odgovore na sljedeća prethodna pitanja:

21.

Tijekom postupka pred Sudom pisana očitovanja podnijele su Europska komisija, Kraljevina Nizozemska, Republika Slovenija i Republika Estonija. O tome su se na raspravi od 25. rujna 2013. usmeno očitovali van der Ham, ali ne i Republika Estonija

22.

Najprije valja razjasniti koja je verzija navedenih uredbi primjenjiva (o tome više pod A). Zatim valja razjasniti kriterije namjerne povrede zahtjevâ (o tome više pod B) i okolnosti u kojima je korisnik potpore odgovoran za nepridržavanja pravila koja počine osobe koje rade za njegov račun (o tome više pod C).

23.

Pitanja koja je uputio Raad van State odnose se na članak 51. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, kako je izmijenjen Uredbom (EZ) br. 74/2009, kao i, bez detaljnih navoda o primjenjivoj verziji, na članak 23. Uredbe (EZ) br. 1975/2006 i na članak 67. Uredbe (EZ) br. 796/2004.

24.

Kontrola na gospodarstvu van der Ham stvarno je izvršena 13. ožujka 2009., stoga u ovom slučaju navedene uredbe valja primijeniti i tumačiti u njihovoj verziji koja je bila na snazi tog datuma ( 11 ).

25.

Što se tiče članka 51. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, riječ je o verziji koja prethodi izmjeni iz Uredbe (EZ) br. 74/2009 jer su izmjene koje su primjenjive u ovom slučaju stupile na snagu tek 1. siječnja 2010.

26.

Također su izmijenjeni članci 22. i 23. Uredbe (EZ) br. 1975/2006 i to člankom 1. stavcima 10. i 11. Uredbe (EZ) br. 484/2009 ( 12 ); međutim i te izmjene su stupile na snagu tek 1. siječnja 2010. Iz toga slijedi da i u tom pogledu valja tumačiti verziju koja prethodi izmjeni.

27.

Naposljetku, Uredba (EZ) br. 796/2004 je doduše bila izmijenjena Uredbom (EZ) br. 380/2009 tek nakon kontrole na gospodarstvu van der Ham izvršene 16. svibnja 2009., ali te izmjene su vrijedile za zahtjeve za potpore za godine odnosno razdoblja premija koja su počela nakon 1. siječnja 2009. Nakon toga je ta uredba od 1. siječnja 2010. bila ukinuta člankom 86. Uredbe (EZ) br. 1122/2009 ( 13 ), ali se nastavila primjenjivati na zahtjeve za potpore za poslovne godine ili razdoblja premija prije 1. siječnja 2010. Stoga je na ovaj slučaj primjenjiva Uredba (EZ) br. 796/2004 u svojoj verziji kakva proizlazi iz Uredbe (EZ) br. 380/2009. Problemi vezani za retroaktivnost ovdje dakle ne postoje zato što izmjene nisu utjecale na odredbe primjenjive u ovom slučaju.

28.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati kako treba tumačiti pojam „namjerno nepridržavanje“ u smislu članka 23. Uredbe (EZ) br. 1975/2006 i članka 67. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 796/2004 i može li se taj pojam tumačiti na način da namjerno nepridržavanje već postoji kada je povrijeđeno pravilo ustaljena i dugotrajna politika. Drugo pitanje je postavljeno na način da se želi znati valja li namjernim nepridržavanjem smatrati situaciju u kojoj postoji jedna ili više okolnosti koje su određene u nacionalnim smjernicama.

29.

Slovenska vlada ističe da se drugo prethodno pitanje o tome je li povrijeđena ustaljena i dugotrajna politika treba ograničiti na kriterij već naveden u prvom pitanju. Što se tiče kriterija navedenih u ostalim točkama, pitanje je posve hipotetsko i nije u izravnoj vezi s glavnim predmetom.

30.

Točno je da se odluke upravnih tijela osnivaju samo na spomenutom kriteriju. Međutim, ne treba isključiti mogućnost da su i ostali kriteriji važni za donošenje odluke u sporu. Stoga valja u potpunosti odgovoriti i na drugo pitanje.

31.

Da bi se odgovorilo na prva dva pitanja, najprije valja ispitati pojam namjere i nakon toga se osvrnuti na kriterije nacionalnog prava.

32.

Kao što izlaže sud koji je uputio zahtjev, pojam „namjerno nepridržavanje“ u smislu članka 23. Uredbe (EZ) br. 1975/2006 i članka 67. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 796/2004 nije definiran. Budući da ni uredbe u tom pogledu ne upućuju na nacionalno pravo, pojam namjere valja tumačiti samostalno i ujednačeno ( 14 ).

33.

Doduše, pojam namjere se u sudskoj praksi javlja povremeno, ali ni zakonodavac ni Sud dosad nisu razvili općenito primjenjivu definiciju.

34.

To se vidi iz presude Afrasiabi i dr. ( 15 ), koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, i tamo protumačenog članka 7. stavaka 3. i 4. Uredbe (EZ) br. 423/2007 o mjerama ograničavanja protiv Irana ( 16 ). Prema verziji spomenute odredbe na francuskom jeziku, zabranjeno je „svjesno i voljno“ ( 17 ) sudjelovanje u određenim aktivnostima, zbog čega je Sud presudio da ta dva elementa moraju biti kumulativno ispunjena ( 18 ). Nasuprot tomu se, primjerice, u njemačkoj ( 19 ), engleskoj ( 20 ) i nizozemskoj ( 21 ) verziji Uredbe (EZ) br. 423/2007 i presude, spominju i svijest i namjera. Međutim, namjera već sadrži u sebi element svijesti ( 22 ).

35.

U svakom slučaju se iz presude Afrasiabi može zaključiti da su stranke postupka koje su podnijele očitovanja s pravom zastupale mišljenje prema kojem pojam namjere, čak i bez izričitog navođenja elementa svijesti, obuhvaća ta dva elementa, to jest svijest ( 23 ) i volju. To počiva na dovoljnom zajedničkom europskom uvjerenju ( 24 ), zbog čega valja pretpostaviti da se zakonodavac Unije njime vodi kad primjenjuje pojam namjere.

36.

Svijest i volja moraju se odnositi na nužne činjenične okolnosti nepridržavanja. U tom pogledu, iz presude Afrasiabi valja zaključiti da je dovoljno da počinitelj prihvaća mogućnost nepridržavanja ( 25 ).

37.

Slijedom toga valja smatrati da namjerno nepridržavanje u smislu članka 23. Uredbe (EZ) br. 1975/2006 i članka 67. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 796/2004 pretpostavlja barem da je počinitelju poznata mogućnost nepridržavanja i da je prihvaća.

38.

Sada je potrebno razjasniti je li dopušteno izostaviti konkretno utvrđivanje svijesti i volje i umjesto toga pretpostaviti namjeru, kada su ispunjeni određeni kriteriji, poput na primjer nepridržavanja protivnog ustaljenoj i dugotrajnoj politici.

39.

Prema Komisiji, države članice mogu usvojiti odgovarajuće odredbe ako poštuju načela djelotvornosti i ekvivalentnosti. Iz toga slijedi da kriteriji ne bi smjeli ni previše oštetiti djelotvornost zahtjeva koje nameće pravo Unije niti ih oblikovati nepovoljnije u odnosu na djelotvornost zahtjeva nacionalnog prava. Ta dva načela se međutim obično ne primjenjuju na nacionalne odredbe, već samo ako države članice, u nedostatku odredbi prava Unije, uređuju postupak primjene materijalnog prava Unije ( 26 ).

40.

Iako se izvođenje dokaza može vezati za procesno pravo, to ipak ne vrijedi za pravila o ocjeni dokaza kao što su kriteriji o kojima je riječ. Oni se odnose na utvrđivanje u pravu Unije predviđene materijalne pretpostavke umanjenja potpora. Zbog toga ti kriteriji moraju poštovati pravni sadržaj te pretpostavke. To znači da oni ne smiju dovesti ni do zaključka o postojanju nepridržavanja, ako ne postoji namjera u smislu prava Unije, niti smiju isključiti postojanje namjere, iako ona postoji sa stajališta prava Unije.

41.

Na djelotvornost pretpostavke namjerne povrede zahtjevâ moglo bi utjecati kada bi se svaki od tih kriterija temeljio na neoborivoj presumpciji namjere, kao što to daju naslutiti prva dva prethodna pitanja. Naime, ne može se isključiti da su ti kriteriji ispunjeni, premda do nepridržavanja nije došlo namjerno.

42.

Možda je rasipanje gnojiva jasan slučaj. Ta radnja se u pravilu obavlja namjerno i na određeni način. Ako u tom području postoji ustaljena i dugotrajna politika, tada se može pretpostaviti da je osobama o kojima je riječ bio poznat rizik nepridržavanja određenog načina rasipanja i da su one barem prihvatile mogućnost njegovog postojanja.

43.

Kod drugih slučajeva nepridržavanja moguće je, usprkos tomu što postoji spoznaja o zabrani, posumnjati u namjeru djelovanja. Pritom se misli primjerice na strogo zaštićene biljne vrste u smislu članka 13. Direktive Habitat ( 27 ), koje se, na temelju članka 51. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 i Priloga III. pod A točke 5., ne smiju namjerno rezati ni uništavati, pri čemu je dovoljno da je mogućnost štete uzeta u obzir ( 28 ). Te zaštitne odredbe mogu se na primjer prekršiti kosidbom livade na kojoj se nalaze primjerci strogo zaštićene vrste, koji su previđeni usprkos temeljitoj provjeri. U takvom slučaju treba barem biti moguće osporiti nizozemske kriterije.

44.

Uz iznimku sadržaja kriterijâ, naprotiv nije zabrinjavajuće to što, kao što naglašava nizozemska vlada, tekst članka 8. stavka 2. smjernica zahtijeva samo da se prilikom ispitivanja namjere uzmu u obzir određeni kriteriji. Naime, samo uzimanje u obzir odgovarajućih kriterija ne može štetiti.

45.

Što se tiče pojedinih kriterija, većina ih se, u obliku u kojem su korišteni u smjernicama, čini prikladnima za podupiranje utvrđenja namjere.

46.

Međutim, ne smije se pogrešno shvatiti najvažniji kriterij u ovom slučaju na koji se poziva upravno tijelo da bi dokazalo namjeru, a to je da su pravila o rasipanju gnojiva uz niske emisije sastavni dio ustaljene i dugotrajne politike. Ne može se zaključiti suprotno, da u slučaju sumnje nova pravila nisu namjerno povrijeđena. Korisnik poljoprivrednih potpora mora štoviše poznavati sva pravila koja valja poštovati dok prima potpore. Ako se uspije izbjeći ta pogreška, onda se taj kriterij čini prikladnim za podupiranje presumpcije o namjernom kršenju zabrane. Naime, on omogućuje pretpostavku da je korisniku potpore morao biti poznat rizik kršenja odgovarajućih zahtjeva u slučaju određenih djelovanja, zbog čega je prihvatljivo da je barem prihvatio mogućnost da ih se ne pridržava.

47.

Naposljetku, drugo pitanje u vezi s kriterijem složenosti pravila koje bi se moglo pogrešno shvatiti: očito je da složenost nekog zahtjeva ne dopušta da se zaključi da je nepridržavanje bilo namjerno. Štoviše, vrlo složeni zahtjevi mogu se vrlo lako pogrešno shvatiti. Stoga se kriterij složenosti vjerojatno trebao prije staviti u popis kao indicija protiv postojanja namjere. Taj se kriterij također ne smije shvatiti ni tako da on obvezno isključuje namjeru.

48.

Zaključno valja utvrditi da je moguće pozvati se na kriterije navedene u članku 8. stavku 2. nizozemskih smjernica o pravnom okviru sukladnosti u području zajedničke poljoprivredne politike radi utvrđivanja oborive presumpcije namjernog kršenja zahtjeva iz članaka 4. i 5. kao i Priloga III. i IV. Uredbe (EZ) br. 1782/2003. Međutim, tumačenje i primjena tih kriterija ne smije oduzeti pretpostavci „namjernog“ nepridržavanja njezin sadržaj.

49.

Svojim trećim pitanjem Raad van State želi znati može li se vlasniku gospodarstva pripisati namjerno nepridržavanje kada je treći u svoje ime izvršio radove koji su doveli do nepridržavanja. U tom pogledu se mogu zamisliti različiti sustavi pripisivanja. Osobito djelotvorna bila bi odgovornost primatelja potpore neovisno o krivnji za svako nepridržavanje na njegovom gospodarstvu ili barem za svako nepridržavanje koje je skrivila osoba koja je radila za njegov račun. Nasuprot tomu, bilo bi puno velikodušnije prema poljoprivredniku korisniku ograničiti pripisivost na nepridržavanja korisnika potpore za koja je sam kriv. U nastavku ću pokazati da između tih dviju krajnosti valja odabrati srednji put.

50.

Na temelju članka 51. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, umanjenje ili isključenje plaćanja podrazumijeva da su zahtjevi povrijeđeni „zbog radnje ili propusta koji (…) se izravno može pripisati [vlasniku gospodarstva]“.

51.

Na umanjenja ili isključenja koja valja primijeniti u slučaju kada su utvrđena nepridržavanja primjenjuje se, na temelju članka 22. Uredbe (EZ) br. 1975/2006, među ostalim, članak 65. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004. U njemačkoj verziji taj članak kao pretpostavku pripisivosti radnje ili propusta vlasniku gospodarstva navodi to da je on počinio nepridržavanje.

52.

Stoga u skladu s time obvezna izravna pripisivost nepridržavanja i obveza da je istu počinio korisnik potpore znače da do umanjenja potpore dolazi samo u slučaju vlastitog nepridržavanja. Međutim, francuska verzija članka 65. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004 je nešto šire formulirana, u dijelu u kojem je prema njoj dovoljno da je korisnik potpore uzrokovao nepridržavanje („être à l’origine“).

53.

Različite jezične verzije odredbe prava Unije valja tumačiti ujednačeno. U slučaju različitosti među tim verzijama, odredbu o kojoj je riječ treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i cilj uredbe u kojoj se nalazi ( 29 ). Međutim, odredbu koja se razlikuje u odnosu na jezične verzije također treba tumačiti s obzirom na ono što je njezin autor stvarno želio reći ( 30 ).

54.

Pretpostavka predviđena u članku 51. stavku 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, prema kojoj se nepridržavanje treba temeljiti na „radnji ili propustu koji (…) se izravno može pripisati [vlasniku gospodarstva]“, formulirana je u članku 6. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003 prilikom uvođenja poveznice između potpore poljoprivredniku i odredaba o zaštiti okoliša, takozvanog „cross‑compliancea“.

55.

Doduše, njemačka i nizozemska verzija teksta članka 51. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 koju se ovdje ispituje malo se razlikuju od formulacije članka 6. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1782/2005, ali osobito engleska i francuska verzija tih odredaba pokazuju da bi u osnovi trebala biti riječ o istom sadržaju. Stoga valja zaključiti da je uzrok odstupanja u njemačkoj i nizozemskoj verziji samo manje dosljedan prijevod, a da im nije cilj mijenjati sadržaj.

56.

Komisija je tijekom zakonodavnog postupka u vezi s Uredbom br. 1782/2003 predložila umanjenje ili isključenje plaćanja kod svakog nepoštovanja osnovnih zahtjeva ( 31 ). Taj prijedlog može se prepoznati u uvodnoj izjavi 2. Uredbe, u kojoj su plaćanja izravnih potpora uvjetovana poštovanjem zahtjevâ, a da se pritom ne spominje izravna pripisivost. Jedino se iznos umanjenja treba utvrditi prema odgovarajućim, objektivnim i odmjerenim kriterijima.

57.

Suprotno tomu, države članice su u Vijeću pridale veliku važnost izravnoj odgovornosti korisnika potpore ( 32 ). Stoga valja poći od toga da je zakonodavac formulacijom kakva je danas na snazi htio izbjeći to da se potpore umanjuju neovisno o osobnoj odgovornosti poljoprivrednika.

58.

Uvodnu izjavu 45. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 može se smatrati potvrdom takvog pristupa. Prema njoj valja predvidjeti sustav sankcija za slučaj kada korisnici potpora ne ispunjavaju u potpunosti na čitavom svojem gospodarstvu obvezujuće zahtjeve iz Uredbe (EZ) br. 1782/2003, pri čemu valja uzeti u obzir težinu, doseg, posljedice i učestalost nepridržavanja. Nasuprot tomu, kada nepridržavanje nije pripisivo korisniku potpore, nema razloga za sankciju.

59.

Pretpostavka nepridržavanja koje je izravno pripisivo vlasniku gospodarstva konkretizirana je u članku 65. stavku 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004. U izvornim verzijama njemačkog, danskog, engleskog, talijanskog, nizozemskog i švedskog teksta pripisivost je pretpostavljala da je vlasnik gospodarstva sam počinio nepridržavanje. To se dakle moglo shvatiti na način da su samo vlastita nepridržavanja dopuštala umanjenje subvencija.

60.

Kasnije je međutim u navedenim verzijama obrisan pojam „vlastito“ (selbst, lui‑même), kako bi se razjasnilo da se vlasnik gospodarstva u pitanju također može smatrati odgovornim i „kada nije u užem smislu on sam djelovao“ ( 33 ). Kao što naglašava nizozemska vlada, time odgovornost korisnika potpore nije ograničena na vlastita nepridržavanja.

61.

Promatrane zajedno, pozadina nastajanja članka 51. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 i članka 65. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 796/2004 dovode do zaključka da se nepridržavanje treba sankcionirati samo u slučaju osobne odgovornosti korisnika potpore, ali da nije potrebno da je on sam počinio radnju.

62.

Opća struktura članka 51. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 i članka 65. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 796/2002 omogućava užu konkretizaciju odgovornosti korisnika potpora (o tome pod a)). Nasuprot tomu, ni kasnije dopunjavanje Uredbi (o tome pod b)), ni opća načela (o tome pod c)), ni opasnost od zlouporabe (o tome pod d)) ne zahtijevaju da se proširi odgovornost korisnika potpore.

63.

Dosad iznesena razmatranja pretežno govore u prilog ograničavanju umanjenja zbog nepridržavanja koja proizlaze iz odgovornosti korisnika potpore. Pozitivni kriteriji utvrđivanja te odgovornosti proizlaze iz odredbi koje umanjenje potpora vežu za namjeru i nemar.

64.

Doduše, obje osnovne uredbe, Uredba (EZ) br. 1698/2005 i Uredba (EZ) br. 1782/2003, ne sadrže nikakve odredbe u tom smislu, ali članak 23. Uredbe (EZ) br. 1975/2006, radi primjene članka 51. prvospomenute uredbe, upućuje na članke 66. i 67. Uredbe (EZ) br. 796/2004 koji uređuju izračun umanjenja i isključenja u slučaju namjernog odnosno nemarnog nepridržavanja.

65.

Iako su nemar i namjera time izričito dovedeni u vezu samo s određivanjem sankcije, iz te veze valja zaključiti da su ta dva elementa shvaćena pojedinačno također pretpostavka sankcije. Sustav umanjenja i isključenja na temelju članka 51. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 stoga počiva na načelu odgovornosti za skrivljene radnje nepridržavanja. Odgovornost se odnosi na skrivljena nepridržavanja koja se temelje na nemaru ili namjeri.

66.

Taj kut gledanja potvrđuju i uvodne izjave 56. i 57. Uredbe (EZ) br. 796/2004. Prema prvospomenutoj uvodnoj izjavi, sustav umanjenja i isključenja predviđen Uredbom (EZ) br. 1782/2003 u vezi s obvezama sukladnosti (u području prava okoliša) treba osobito potaknuti vlasnike gospodarstva da poštuju već postojeće pravne propise u različitim područjima obveza sukladnosti. Stoga se taj sustav treba primjenjivati samo na nepridržavanja na koja vlasnici gospodarstva mogu utjecati. To su namjerna ili nemarna nepridržavanja, kao što to potvrđuje uvodna izjava 57.

67.

Sama okolnost da radove obavljaju druge osobe ne isključuje u takvom slučaju vlastitu krivnju vlasnika gospodarstva. Ta krivnja se osobito može odnositi na odabir, nadziranje izvršitelja ili davanje uputa izvršitelju radova (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

Naime, korisnik potpore načelno mora osigurati da onaj koji za njegov račun obavlja poslove na gospodarstvu raspolaže nužnim sposobnostima i znanjima radi izbjegavanja nepridržavanja. Posebice ne smije dati nalog koji nužno dovodi do kršenja zahtjevâ, već treba tako postaviti nalog da radovi ne dovedu do nepridržavanja. Osim toga, on treba nadzirati pružatelja usluga kako bi, u slučaju potrebe, mogao izbjeći nepridržavanja.

69.

S obzirom na okolnosti ovog slučaja, bilo bi razumljivo da nizozemske vlasti na osnovi ustaljene i dugotrajne politike rasipanja gnojiva uz niske emisije mogu presumirati postojanje namjernog nepridržavanja. Tada bi bilo na korisniku potpore da obori tu presumpciju. U tu svrhu on bi mogao primjerice dokazati da je sklopio ugovor s pouzdanim i iskusnim društvom za ugovorne poljoprivredne radove, da mu je dao nalog da gnojivo rasipa uz niske emisije i da ga je prikladno nadzirao i obavijestio o posebnim uvjetima njegovih zemljišta. Ako nalogodavac ne uspije dokazati da nije potpuno ispunio svoje obveze, tada će najčešće biti riječ samo o nemaru. Međutim, kod očitih nepridržavanja, primjerice iz razloga davanja naloga, i to bez potrebnog nadziranja, društvu za ugovorne poljoprivredne radove koje je poznato kao nepouzdano, bit će moguće presumirati da se prihvatila mogućnost kršenja zahtjevâ, to jest namjere.

70.

U glavnom predmetu se proširenje pripisivosti ne može temeljiti ni na presudi Langesstraat ( 34 ), koja je navedena u zahtjevu za prethodnu odluku.

71.

U tom predmetu je Sud potvrdio da kada se cedent ili cesionar poljoprivrednih zemljišta ne pridržavaju pravila o sukladnosti, to se u potpunosti mora pripisati vlasniku gospodarstva koji je podnio zahtjev za potporu ( 35 ).

72.

Međutim, ta se odluka temelji na članku 23. stavku 1. drugom podstavku Uredbe (EZ) br. 73/2009 ( 36 ). Ta odredba već ratione temporis nije primjenjiva na ovaj slučaj. No ona se prije svega odnosi na drugu, posebnu situaciju, naime na cesiju zemljišta.

73.

Nizozemska vlada ipak želi opravdati širu odgovornost pomoću načela respondeat superior na temelju kojeg je osoba, za koju poslove obavljaju treći, odgovorna za te treće.

74.

Mišljenja sam da postojanje takvog općeg pravila ne proizlazi iz prava Unije kao i da ga sama nizozemska vlada ne ističe radi obrazlaganja.

75.

Što se tiče prava država članica, čini se da je u nizozemskom građanskom pravu poznato takvo pravilo u području ugovornih kao i izvanugovornih odnosa, to jest prekršajnog prava ( 37 ).

76.

Međutim, usporedno promatranje pravnih poredaka država članica pokazuje razlike. Tako je u prekršajnom pravu nekih država članica načelno nepoznato načelo pripisivanja kažnjivog ponašanja pomoćnog osoblja neovisno o osobnoj odgovornosti. Stoga poslodavac u tim sustavima nije odgovoran za kažnjivo ponašanje svojeg pomoćnog osoblja kao za svoje ponašanje, već samo u onoj mjeri u kojoj je on osobno kriv za odabir ili nadzor ( 38 ).

77.

Nešto je drukčije u području ugovornog prava. Ako netko radi ispunjenja neke ugovorne obveze zatraži pomoć od treće osobe, u velikoj većini država članica to će imati za posljedicu da će države članice u svojim pravnim sustavima posegnuti za rješenjima prema kojima će se u odnosu između dvaju ugovaratelja skrivljeno ponašanje pomoćnika naposljetku pripisati dužniku ugovorne obveze. U tom pogledu je on odgovoran za skrivljeno ponašanje treće osobe koja za njega radi kao za svoje ( 39 ).

78.

Stoga je kod odgovornosti pomoćnika za ispunjenje ugovorne obveze riječ o općeprihvaćenom pravilu ugovornog prava. Suprotno tomu, potpora koja je dodijeljena van der Hamu ne temelji se na ugovoru privatnog prava sklopljenom između dviju osoba na temelju načela autonomije volje, već na aktu iz javnog prava. Taj pravni odnos sličan je međutim ugovoru u mjeri u kojoj u njemu postoji, kao i u ugovoru, niz uzajamnih obveza u kojem su povezani trenutna dodjela potpore i pridržavanje pretpostavki dodjele potpore.

79.

U tom smislu se čini da se načelo odgovornosti neke osobe za radnje njezinog pomoćnika može analogno primijeniti. Međutim, njegov ratio se sastoji u tome da osoba koja radi ispunjenja neke ugovorne obveze sklopi ugovor s trećim, i na temelju toga stekne prednost povećane mogućnosti djelovanja, također treba snositi štetu uzrokovanu eventualnim kažnjivim ponašanjem te treće osobe. Tome je stoga cilj izbjeći lošiji položaj ugovaratelja zbog odgovornosti dužnika za povredu obveze.

80.

U svakom slučaju to razmatranje ne mijenja činjenicu da zakonodavac Unije nije uzeo u obzir načelo respondeat superior kada je sastavljao odredbe o umanjenju poljoprivrednih potpora zbog nepridržavanja „cross‑compliancea“. Štoviše, on se u članku 51. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 izričito usmjerio na pitanje je li nepridržavanje izravno pripisivo korisniku potpore i tu je pripisivost konkretizirao u člancima 65. do 67. Uredbe (EZ) br. 796/2004 u vidu odgovornosti za krivnju.

81.

Stoga bi bilo nespojivo s načelom pravne sigurnosti da se odgovornost bez krivnje pripiše korisniku potpore zbog osoba koje su djelovale za njegov račun. Načelo pravne sigurnosti zahtijeva da su pravna pravila jasna i precizna te da pojedinci mogu predvidjeti njihovu primjenu. To tim više vrijedi kada je riječ o pravilu koje može imati financijske posljedice za adresata ( 40 ).

82.

Naposljetku, nužnost krivnje ne može dovesti u pitanje ni argument nizozemske vlade prema kojem bi usko tumačenje odgovornosti vlasnika gospodarstva moglo potaknuti zlouporabu.

83.

Sigurno bi postojala povišena opasnost od zlouporabe kada bi se odgovornost korisnika potpore ograničila na njegova vlastita nepridržavanja, kao što to bi vrlo usko tumačenje teksta to dopuštalo. Naime, u ovom slučaju bi jednostavna podjela poslova omogućila zaobilaženje zahtjevâ.

84.

Ograničavanje odgovornosti korisnikâ potpora na skrivljena nepridržavanja ne bi međutim dalo nikakav poticaj zlouporabi. Svaka zlouporaba bila bi, naime, nužno povezana s krivnjom korisnika potpore.

85.

Stoga se vlasniku gospodarstva, koji dobiva potporu na temelju Uredbe (EZ) br. 1698/2005, nepridržavanje obvezâ koje počine te druge osobe s kojima je on sklopio ugovor radi obavljanja poslova može pripisati jedino ako je sam kriv, što se osobito može odnositi na odabir i nadzor tih drugih osoba ili na upute kojem im je dao.

86.

Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način: