1. 

Ovu je tužbu podnijela Europska komisija protiv Savezne Republike Njemačke na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, zbog navodnog nepostupanja u skladu s presudom koju je Sud donio 23. listopada 2007. u predmetu C‑112/05, Komisija/Njemačka ( 2 ) (u daljnjem tekstu: presuda iz 2007.).

2. 

Sud je u toj presudi zaključio da je, održavajući na snazi članak 4. stavak 1., kao i članak 2. stavak 1. zajedno s člankom 4. stavkom 3. Zakona od 21. srpnja 1960. o prijenosu udjela društva Volkswagenwerk GmbH u privatni sektor ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Zakon o VW‑u), Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 56. stavka 1. UEZ‑a. Budući da je Savezna Republika Njemačka usvojila novo zakonodavstvo kojim su izvan snage stavljeni članak 2. stavak 1. i članak 4. stavak 1. Zakona o VW‑u, predmetni postupak odnosi se samo na sukladnost članka 4. stavka 3. tog zakona.

3. 

Budući da stranke u tom pogledu imaju oprečna stajališta o presudi iz 2007., u predmetnom slučaju postavlja se uvodno pitanje je li Sud utvrdio da članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u – na temelju kojeg svaki dioničar koji ima 20 % kapitala može djelovati kao blokirajuća manjina – sam po sebi predstavlja povredu kretanja kapitala u smislu članka 56. stavka 1. UEZ‑a, ili da takvu povredu predstavlja samo ako se tumači zajedno s člankom 2. stavkom 1. Zakona o VW‑u. U skladu s potonjom odredbom, pravo glasa pojedinačnih dioničara bilo je ograničeno na broj glasova koji daje udjel od 20 % u kapitalu društva Volkswagenwerk GmbH (u daljnjem tekstu: Volkswagen).

4. 

Ako Sud prihvati Komisijinu tužbu u pogledu nepostupanja u skladu s presudom iz 2007., ovaj će predmet iznjedriti i složena pitanja u pogledu ispravne metode izračunavanja iznosa eventualnih novčanih sankcija. Srž tog problema je, s jedne strane, pitanje kolika se važnost treba pridati navodnoj nejasnoći presude iz 2007. u pogledu izricanja novčanih sankcija te, s druge strane, pitanje treba li se – i ako treba, na koji način – prilikom izračunavanja novčanih sankcija u obzir uzeti neobično dugo vremensko razdoblje koje je proteklo između odgovora Savezne Republike Njemačke na obrazloženo mišljenje i upućivanja predmeta Sudu.

5.

Dopisom od 24. prosinca 2007. Komisija je od Savezne Republike Njemačke zatražila da je obavijesti o mjerama koje je poduzela u skladu s presudom iz 2007.

6.

Njemačka tijela odgovorila su dopisom od 6. ožujka 2008., istaknuvši da su u pripremi zakonodavne prilagodbe s ciljem izvršenja presude iz 2007.

7.

Međutim, budući da u tom dopisu nije bilo naznaka o tome kada će se izvršiti predviđene zakonodavne prilagodbe niti o sadržaju nacrta zakona koji se u tom dopisu spominjao, Komisija je 5. lipnja 2008. Saveznoj Republici Njemačkoj poslala pismo opomene pozivajući je da podnese svoja očitovanja u roku od dva mjeseca.

8.

Njemačka vlada odgovorila je istog dana, obavijestivši Komisiju o napretku predloženog zakonodavstva. Navela je da je savezna vlada odobrila nacrt zakona o izmjeni Zakona o VW‑u te da će zakonodavni postupak uskoro započeti.

9.

Dana 1. kolovoza 2008. njemačka vlada odredila je vremenski raspored usvajanja odnosnog zakona te je obavijestila Komisiju o sadržaju njegova nacrta.

10.

Budući da i dalje nije bila zadovoljna s odgovorima njemačke vlade, Komisija joj je 1. prosinca 2008. poslala obrazloženo mišljenje u kojem ju je pozvala da u roku od dva mjeseca poduzme potrebne mjere za izvršenje obveza predviđenih presudom iz 2007. U pogledu nacrta zakona, navela je da njime nije predviđena izmjena prava blokirajuće manjine iz članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u. Komisija je također istaknula da joj nisu dostavljene informacije o namjerama njemačke vlade u pogledu izmjene statuta društva Volkswagen, kojim su se provodile nezakonite odredbe Zakona o VW‑u; te, naposljetku, da još nije obaviještena o izmjeni samog Zakona o VW‑u.

11.

Dana 10. prosinca 2008. usvojen je Zakon od 8. prosinca 2008. o izmjeni Zakona o VW‑u ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni Zakona o VW‑u), koji je u biti ostao jednak nacrtu. Tim su zakonom, koji je stupio na snagu 11. prosinca 2008., izvan snage stavljeni članak 4. stavak 1. i članak 2. stavak 1. Zakona o VW‑u, kao i članak 101. stavak 5. Zakona o dioničkim društvima ( 5 ). Međutim, nisu izvršene nikakve izmjene članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u.

12.

Budući da su stranke i dalje imale različita stajališta u pogledu presude iz 2007., njemačka je vlada dopisom od 17. prosinca 2008. predložila da stranke zajedno podnesu Sudu zahtjev za tumačenje sporne presude, u skladu s člankom 43. Statuta Suda Europske unije i člankom 102. Poslovnika Suda ( 6 ). Komisija je odgovorila dopisom od 15. siječnja 2009., u kojem je navela da ne namjerava Sudu podnijeti zahtjev za tumačenje, jer nije imala dvojbi u pogledu smisla i dosega presude iz 2007.

13.

Njemačka vlada na obrazloženo mišljenje odgovorila je dopisom od 29. siječnja 2009., u kojem je zaključila da je usvajanjem Zakona o izmjeni Zakona o VW‑u u potpunosti izvršila presudu iz 2007.

14.

Komisija je 21. veljače 2012. podnijela predmetnu tužbu smatrajući da je Savezna Republika Njemačka samo djelomično izvršila presudu iz 2007.

15.

Svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da:

16.

Savezna Republika Njemačka od Suda zahtijeva da:

17.

Njemačka vlada i Komisija iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 12. ožujka 2013. Stranke su također odgovorile na pitanja koja su im u pripremi za raspravu poslana u moje ime ( 7 ).

18.

Postupak predviđen člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a može se opisati kao krajnje sredstvo koje Komisija u okviru svoje uloge „zaštitnice Ugovorâ” može upotrijebiti kako bi osigurala provedbu prava Unije. Djeluje kao poseban sudski postupak za provedbu presuda ili, drugim riječima, kao metoda prisile kojom se osigurava njihovo izvršenje ( 8 ).

19.

Komisija u ovoj tužbi nije iznijela samo prigovore u vezi članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u nego i u vezi statuta društva Volkswagen. Kao odgovor na te prigovore, njemačka vlada ističe da Sud u presudi iz 2007. nije doveo u pitanje taj statut. Zato smatra da se ti prigovori trebaju odbaciti kao nedopušteni.

20.

U tom je pogledu dovoljno navesti da je Sud – s obzirom na posebne značajke postupka za provedbu presuda iz članka 260. stavka 2. UFEU‑a – zaključio da se u okviru tog postupka može postupati samo povodom povreda za koje je Sud, na temelju članka 258. UFEU‑a, utvrdio da su utemeljene ( 9 ). Budući da Sud u presudi iz 2007. nije ispitivao statut, gorenavedene prigovore smatram nedopuštenima ( 10 ).

21.

S obzirom na to, svrha predmetnog postupka nije da se utvrdi predstavlja li članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u, kojim se za donošenje odluka na glavnoj skupštini društva Volkswagen zahtijeva većina od više od 80 % zastupljenog kapitala, povredu prava Unije. Umjesto toga, predmetni postupak odnosi se na pitanje je li Savezna Republika Njemačka postupila u skladu s presudom iz 2007.

22.

Nakon deklaratorne presude na temelju članka 258. UFEU‑a, dotična država članica, u skladu s člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a, mora poduzeti sve potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda. Ako se presuda nakon donošenja ne izvrši, Komisija igra ključnu ulogu u utvrđivanju, prije nego što se predmet uputi Sudu na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, u kojoj je mjeri država članica poduzela sve potrebne mjere kako bi postupila sukladno prvotnoj presudi Suda kojom je utvrđeno postojanje povrede.

23.

Međutim, u predmetnom slučaju, prije nego što odluči jesu li poduzete potrebne mjere, Sud prvo mora odrediti je li postojanje ikakve povrede utvrđeno u vezi članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u, iz koje bi posljedično mogla proizlaziti obveza poduzimanja mjera za osiguravanje postupanja u skladu s presudom.

24.

Nesretna je okolnost da stranke oprečno tumače presudu iz 2007. Iako je neslaganje u pogledu smisla i dosega presuda neizbježan aspekt prava, čini mi se da Sud u okviru postupaka zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a može pomoći u izbjegavanju takvih nesigurnosti na način da osigura transparentnost obrazloženja svojih presuda i da pažljivo formulira njihovu izreku. Doista, iako je na Komisiji da nakon donošenja presude ocijeni je li država članica u dovoljnoj mjeri postupila sukladno presudi, za učinkovitu provedbu te ocjene potreban je jasan navod Suda u pogledu postojanja povrede obveza.

25.

Međutim, smatram da presuda iz 2007. nije osobito nejasna. Unatoč tomu, kako pokazuje ovaj predmet, formulacije korištene u toj presudi ostavljaju prostor za raspravu o članku 4. stavku 3. Zakona o VW‑u.

26.

Ovdje moram naglasiti da neću pokušati utvrditi koji je „subjektivni smisao” presude iz 2007. ili što Sud jest ili nije namjeravao. Umjesto toga, predmetnim pokušajem tumačenja nastojat ću utvrditi smisao izreke te presude s obzirom na njezino obrazloženje. Budući da država članica koja je povrijedila svoje obveze mora biti u mogućnosti na temelju sporne presude utvrditi što predstavlja nezakonito ponašanje, u ovom su kontekstu relevantne samo informacije koje se mogu izvući iz te presude. Drugim riječima, s obzirom na to da su uključene novčane sankcije, ne može se prihvatiti široko tumačenje presude iz 2007.

27.

Zbog razloga koje ću navesti u nastavku, smatram da se tumačenju koje predlaže Savezna Republika Njemačka treba dati prednost pred onim koje Komisija zagovara.

28.

Sud je u izreci presude iz 2007. utvrdio da je Savezna Republika Njemačka, održavajući na snazi članak 4. stavak 1., kao i članak 2. stavak 1. zajedno s ( 11 ) člankom 4. stavkom 3. Zakona o VW‑u, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 56. stavka 1. UEZ‑a.

29.

Stoga će zaključak o tome da je Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a ovisiti o tome treba li presudu iz 2007. tumačiti na način (i) da se njome utvrđuje nezakonitost svake od triju odredaba, razmatranih pojedinačno ili (ii) da se njome utvrđuje postojanje dviju različitih povreda: prve u pogledu članka 4. stavka 1. Zakona o VW‑u i druge u pogledu članka 2. stavka 1. Zakona o VW‑u zajedno s člankom 4. stavkom 3. tog zakona. Potonje tumačenje temelji se na samom odnosu između spornih odredbi. Stoga bi nezakonitost proizlazila iz međudjelovanja tih odredbi.

30.

Komisija tvrdi da činjenica da relevantni dio izreke presude iz 2007. sadržava riječi „zajedno s” ne isključuje nezakonitost svake pojedine sporne odredbe. U biti, Komisija smatra da obrazloženje presude potvrđuje nezakonitost tih odredbi.

31.

Njemačka vlada tvrdi suprotno. Smatra da se izreka presude iz 2007. ne može tumačiti na način da se odnosi na svaku od tri nezakonite odredbe same za sebe. Ističe da je Sud utvrdio postojanje dvije povrede članka 56. stavka 1. UEZ‑a: prve u pogledu članka 4. stavka 1. Zakona o VW‑u i druge u pogledu članka 2. stavka 1. zajedno s člankom 4. stavkom 3. Zakona o VW‑u. U skladu s tim, njemačka vlada tvrdi da je stavljanjem izvan snage članka 4. stavka 1. i članka 2. stavka 1. Zakona o VW‑u ispunila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.

32.

Po mojemu mišljenju, uporaba riječi „zajedno s” u izreci presude isključuje, sama po sebi, tumačenje koje predlaže Komisija ( 12 ). Međutim, s obzirom na važnost koju obrazloženje presude ima za tumačenje njezina smisla ( 13 ), čini se prikladnim analizirati izreku presude iz 2007. s obzirom na obrazloženje koje je Sud pružio za svoju odluku.

33.

Najprije bih naglasio da, po mojemu mišljenju, obrazloženje presude iz 2007. – osobito točke 31. do 56. – ne podupire Komisijino stajalište.

34.

Kao prvo, što se tiče argumenata stranaka u vezi pojedinačnih prigovora koje je Komisija iznijela u pogledu članka 2. stavka 1. i članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u, i kumuliranih učinaka tih odredbi, Sud je smatrao da je prigovore bilo prikladno zajedno analizirati ( 14 ). U tom pogledu, smatram da se naglasak treba staviti na činjenicu da je Sud izričito uputio na kumulirane učinke spornih odredbi ( 15 ).

35.

Kao drugo, Komisija se poziva na nekoliko točaka presude iz 2007. ( 16 ), za koje se – ako ih pojedinačno promatramo – može smatrati da podupiru njezino stajalište. Međutim, moram naglasiti važnost usvajanja sveobuhvatnog pristupa zaključcima Suda o spornim odredbama.

36.

U skladu s mojim tumačenjem presude iz 2007., odluka Suda da zajedno razmatra prigovore u vezi članka 2. stavka 1. i članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u temelji se na zajedničkom učinku relevantnih odredbi. Doista, to potvrđuje činjenica da je Sud odlučio učinke ograničenja prava glasa razmotriti zajedno s pravom blokirajuće manjine iz članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u ( 17 ).

37.

U točki 50. presude iz 2007. Sud je zaključio da članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u predstavlja sredstvo koje javnim tijelima omogućuje da si osiguraju blokirajuću manjinu, jer je savezna zemlja Donja Saska imala približni udjel od 20 % u kapitalu društva VW. To im je omogućavalo da se sa znatno nižim ulaganjem od onog koje je potrebno na temelju njemačkih propisa o dioničkim društvima suprotstave važnim odlukama.

38.

Komisija tu točku presude iz 2007. tumači na način da potvrđuje da članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u sam po sebi predstavlja ograničenje. Međutim, ne bih preporučio pretjerano oslanjanje na samo tu točku.

39.

Smatram da se točka 50. te presude mora tumačiti u vezi s točkom 51. u kojoj Sud ističe da, ograničavajući pravo glasa na broj glasova koji daje udjel od 20 %, članak 2. stavak 1. Zakona o VW‑u upotpunjava pravni okvir koji javnim tijelima omogućuje da s takvim znatno umanjenim ulaganjem izvršavaju značajan utjecaj. Upravo taj pravni okvir – koji proizlazi iz odnosa između spornih odredbi – predstavlja središte analize koju je Sud proveo u pogledu postojanja ograničenja slobodnog kretanja kapitala i, točnije, izravnih ulaganja.

40.

Ovdje valja podsjetiti da kretanja kapitala u smislu članka 56. stavka 1. UEZ‑a uključuju izravna ulaganja, odnosno ulaganja kojima je cilj uspostaviti ili održati trajne i izravne veze između osoba koje su osigurale kapital i poduzeća kojima se taj kapital stavlja na raspolaganje radi obavljanja gospodarske djelatnosti ( 18 ). Cilj uspostave ili održavanja trajnih gospodarskih veza pretpostavljaju da ulagaču njegovi udjeli omogućuju učinkovito sudjelovanje u upravljanju tim poduzećem ili njegovu nadzoru ( 19 ).

41.

Što se tiče izravnih ulaganja, nacionalne mjere moraju se smatrati ograničenjima u smislu članka 56. stavka 1. UEZ‑a ako mogu spriječiti ili ograničiti stjecanje udjela u dotičnim poduzećima ili odvratiti ulagače iz drugih država članica od ulaganja u njihov kapital ( 20 ).

42.

Osim toga, Komisija se poziva na prvu rečenicu točke 54. presude iz 2007. Točnije, ističe da uporaba riječi „ograničenja” u množini u tom kontekstu potvrđuje da je u vezi članka 2. stavka 1. i članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u utvrđeno postojanje dviju zasebnih povreda.

43.

Moram naglasiti da je Sud u toj točki naveo, s jedne strane, da se „ograničenja slobodnog kretanja kapitala koja predstavljaju predmet ovog postupka […] odnose na izravna ulaganja u kapital društva Volkswagen, a ne na portfeljska ulaganja […] koja nisu relevantna za predmetnu tužbu” ( 21 ). S druge strane, Sud je u pogledu izravnih ulaganja – koja su se u skladu s prvom rečenicom smatrala predmetom postupka – zaključio da „stvaranjem sredstva koje može ograničiti mogućnost [izravnih] ulagača da sudjeluju u društvu s ciljem uspostave ili održavanja trajnih i izravnih gospodarskih veza koja bi im omogućila učinkovito sudjelovanje u upravljanju društvom ili njegovom nadzoru, članak 2. stavak 1. i članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u smanjuju interes za stjecanje udjela u kapitalu društva Volkswagen” ( 22 ).

44.

Smatram da ni uporaba riječi „ograničenja” u množini, kao ni nepostojanje riječi „zajedno s” u toj točki, nisu odlučujući. U tom pogledu, prva rečenica jednostavno ograničava ocjenu navodnih ograničenja na izravna ulaganja i isključuje analizu portfeljskih ulaganja zato što nisu relevantna. Drugom rečenicom se na taj predmet primijenila sudska praksa Suda o izravnim ulaganjima. Sud je zaključio da članak 2. stavak 1. i članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u zajedno smanjuju interes ulagača za stjecanje udjela u društvu Volkswagen, jer stvaraju okvir – ili sredstvo – koji može ograničiti mogućnost izravnih ulagača da sudjeluju u društvu s ciljem uspostave ili održavanja trajnih veza s istim ( 23 ). Drugim riječima, odnos između tih članaka predstavlja samu bit tog ograničenja.

45.

Doista, smatram da bilo koje drugo tumačenje ne bi uzelo u obzir točku 56. presude iz 2007. u kojoj je Sud utvrdio da kombinacija članka 2. stavka 1. i članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u predstavlja ograničenje kretanja kapitala u smislu članka 56. stavka 1. UEZ‑a.

46.

Stoga se čini da stavljanjem izvan snage članka 2. stavka 1. Zakona o VW‑u relevantni pravni okvir prestaje postojati, čime se okončava neželjeni učinak odnosa između članka 2. stavka 1. i članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u, odnosno ograničenje izravnog ulaganja u društvo Volkswagen, što je – kako jasno proizlazi iz presude iz 2007. – predstavljalo bit Komisijinih prigovora. Iako nisam uvjeren da bi se isti rezultat postigao stavljanjem izvan snage članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u umjesto njegova članka 2. stavka 1., čini se da bi obrazloženje presude iz 2007. kao i njezina izreka dopuštali i takvo rješenje.

47.

Osim toga, ne smatram da se ostatak ocjene spornih odredbi Zakona o VW‑u koju je Sud proveo može protumačiti na način da takav zaključak nije moguć.

48.

Nakon što je utvrdio postojanje ograničenja, Sud je razmatrao jesu li sporne odredbe opravdane važnim razlozima u općem interesu. Zaključivši da interesi na koje se Savezna Republika Njemačka pozivala, odnosno zaštita radnika i manjinskih dioničara, ne mogu opravdati predmetna ograničenja, Sud je utvrdio da se „prigovori Komisije o navodnoj povredi članka 56. stavka 1. UEZ‑a moraju prihvatiti” ( 24 ).

49.

Ponovno, ako se promatra zasebno, ta se točka može protumačiti na način da potvrđuje Komisijino tumačenje presude iz 2007. Uzimajući u obzir međuzaključak koji je Sud iznio u točki 56. presude iz 2007. u vezi postojanja ograničenja, točka 81. čini se nespretno sročenom ( 25 ). Međutim, proturječnost između te dvije točke ublažena je točkom 82. u kojoj je Sud svoju analizu zaključio ponovno potvrdivši da je, „održavajući na snazi članak 4. stavak 1., kao i članak 2. stavak 1. zajedno s člankom 4. stavkom 3. Zakona VW‑u, Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 56. stavka 1. UEZ‑a”.

50.

Što se tiče činjenice da je Sud Saveznoj Republici Njemačkoj na temelju zahtjeva Komisije naložio snošenje troškova postupka jer Njemačka „nije uspjela u postupku u bitnim navodima” ( 26 ), ona nije u suprotnosti s mojim tumačenjem presude iz 2007. Naime, u tom pogledu nije relevantno da li Savezna Republika Njemačka nije uspjela u pogledu svih prigovora koje je Komisija u kontekstu članka 56. stavka 1. UEZ‑a iznijela protiv Zakona o VW‑u ili samo u pogledu dvije trećine tih prigovora ( 27 ).

51.

Naposljetku, nisu mi uvjerljivi argumenti koje je Komisija iznijela u pogledu relevantnosti sudske prakse o „zlatnim dionicama” ( 28 ) za tumačenje presude iz 2007. Točno je da ta sudska praksa predstavlja osnovu analize postojanja ograničenja slobodnog kretanja kapitala i mogućeg opravdanja za isto, kako jasno proizlazi iz obrazloženja koje je Sud pružio ( 29 ). Međutim, na temelju nje nije moguće široko tumačiti presudu iz 2007.

52.

U tom je pogledu kontekst osobito važan. Kako sam naveo, presuda iz 2007. donesena je u okviru uređenja predviđenog člankom 258. UFEU‑a (nekadašnji članak 226. UEZ‑a). Iako Komisija ima znatne diskrecijske ovlasti prilikom ocjene stupnja u kojem se mjerama koje poduzima država članica osigurava postupanje u skladu s presudom, smatram da se Komisiji ne treba priznati ovlast da jednostrano, ex post, proširi doseg deklaratorne presude Suda na temelju drugih sličnih, ali ne istovjetnih, predmeta ( 30 ).

53.

Po mojemu mišljenju, jednako oprezan treba biti i u pogledu Komisijina argumenta da se presuda iz 2007. treba tumačiti s obzirom na mišljenje nezavisnog odvjetnika D. Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu u kojem je donesena ta presuda ( 31 ). Valja podsjetiti da je nezavisni odvjetnik, nakon što je odbio argumente njemačke vlade, predložio da Sud nezakonitima proglasi tri sporne odredbe. Iako se u mišljenju nezavisnog odvjetnika svakako pruža dubinska analiza pravnih i političkih pitanja koja su činila kontekst presude Suda, potrebno je odgovarajuće uzeti u obzir razlike u formulacijama koje su se u pogledu postojanja nezakonitih ograničenja koristile u izreci presude, s jedne strane, odnosno u mišljenju, s druge.

54.

S obzirom na navedeno i na to da svrha predmetnog postupka nije utvrditi predstavlja li članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u, sam po sebi, povredu prava Unije, nije potrebno dalje razmatrati predstavlja li pravo blokirajuće manjine predviđeno člankom 4. stavkom 3. Zakona o VW‑u povredu prava Unije. Smatram da se o tome treba odlučiti u postupku na temelju članka 258. UFEU‑a ( 32 ).

55.

Stoga, mišljenja sam da Komisijinu tužbu treba odbiti i da se Komisiji treba naložiti snošenje troškova.

56.

Međutim, ako se Sud ne bude slagao s mojim tumačenjem presude iz 2007., razmotrit ću pitanje novčanih sankcija.

57.

Ako Sud utvrdi da Savezna Republika Njemačka nije postupila u skladu s presudom iz 2007., može joj naložiti plaćanje novčane kazne i/ili paušalnog iznosa u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a ( 33 ). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, iako prijedlozi Komisije u vezi novčanih sankcija predstavljaju korisnu smjernicu, Sud nije njima vezan. Stoga je na Sudu da u svakom pojedinom slučaju ocijeni, s obzirom na konkretne okolnosti slučaja, iznos novčanih sankcija koji se treba izreći ( 34 ).

58.

Pozivajući se na metodu izračunavanja novčanih sankcija predviđenu u „Komunikaciji Komisije o primjeni članka 228. Ugovora o EZ‑u” ( 35 ), Komisija Sudu predlaže da Saveznoj Republici Njemačkoj izrekne novčanu kaznu od 282725,10 eura za svaki dan kašnjenja u izvršenju presude iz 2007. Taj se prijedlog temelji na kombinaciji osnovnog iznosa od 630 eura pomnoženog s koeficijentom za težinu povrede od 7, koeficijentom za trajanje povrede od 3 i posebnim faktorom „n” od 21,37 ( 36 ).

59.

Što se tiče paušalnog iznosa, Komisija, uzimajući u obzir sve pravne i činjenične okolnosti predmetne povrede, predlaže da se dnevni paušalni iznos od 31114,72 eura (koji predstavlja umnožak osnovnog iznosa od 208 eura, koeficijenta za težinu povrede od 7 i posebnog faktora „n” od 21,37) pomnoži s brojem dana koji protekne od donošenja presude iz 2007. do datuma na koji Savezna Republika Njemačka ispuni svoje obveze ili, ako se to ne dogodi, do datuma donošenja presude u ovom predmetu.

60.

Koristeći se smjernicama Komisije kao polaznom točkom, Sud sustavno razmatra tri osnovna kriterija; odnosno, stupanj težine povrede, njezino trajanje i platnu sposobnost države članice ( 37 ). Točnije, Sud ocjenjuje učinke koje će neizvršenje presude imati na privatne i javne interese te ocjenjuje nužnost poticanja dotične države članice da ispuni svoje obveze ( 38 ). Sud je u tom pogledu dosljedno zaključivao da visina izrečenih novčanih sankcija mora biti i prikladna okolnostima i proporcionalna utvrđenoj povredi, kao i platnoj sposobnosti dotične države članice ( 39 ).

61.

Ovdje bih istaknuo da su ekonomski podaci na kojima Komisija temelji svoje prijedloge ažurirani otkad je ovaj predmet upućen Sudu. U tom pogledu, čini mi se prikladnim u obzir uzeti možebitne promjene u podacima. To se osobito odnosi na potrebu ocjene platne sposobnosti države članice s obzirom na nedavne inflacijske trendove i BDP dotične države članice u vrijeme kada Sud bude razmatrao činjenično stanje ( 40 ).

62.

Smatram da uporaba ažuriranih ekonomskih podataka propisno odražava načela prikladnosti i proporcionalnosti koja se primjenjuju u području novčanih sankcija ( 41 ). Stoga ću koristiti najnovije dostupne podatke, odnosno one koje je Komisija iznijela u Komunikaciji iz 2012. ( 42 ). U toj Komunikaciji, standardni osnovni iznos za izračunavanje novčane sankcije određen je na 640 eura po danu, standardni paušalni iznos na 210 eura i poseban faktor „n” za Saveznu Republiku Njemačku na 21,12 ( 43 ).

63.

U predmetnom se slučaju postavlja nekoliko pitanja. Konkretno, pitanje je trebaju li se – i, ako trebaju, na koji način – navodna nejasnoća presude iz 2007., razdoblje od tri godine koje je proteklo od završetka predsudskog postupka do početka postupka pred Sudom, te, naposljetku, prijedlog Savezne Republike Njemačke o podnošenju Sudu zajedničkog zahtjeva za tumačenje, uzeti u obzir prilikom izračunavanja iznosa novčanih sankcija koje se trebaju izreći.

64.

Te ću čimbenike analizirati prije nego što detaljno razmotrim izračunavanje novčanih sankcija.

65.

Njemačka vlada u svojim očitovanjima tvrdi da, s obzirom na nepostojanje jasne i nedvosmislene pravne osnove obveza koje proizlaze iz presude iz 2007., Sud ne bi trebao izreći nikakve novčane sankcije.

66.

Ne mogu prihvatiti taj argument. Time se ne bi odrazila svrha članka 260. UFEU‑a, odnosno potreba za osiguravanjem učinkovite provedbe prava Unije.

67.

Valja podsjetiti da su poseban sustav uspostavljen člancima 258. i 260. UFEU‑a, koji se međusobno dopunjuju, a čija je namjena osigurati poštovanje prava Unije, osmislile same države članice. Kao postupak sui generis koji je specifičan u pravu Unije, a predstavlja primarni mehanizam za nametanje sankcija državama članicama koje ne ispunjavaju svoje obveze, postupak za izvršenje presuda predviđen člankom 260. UFEU‑a mora se razlikovati od građanskog postupka ( 44 ).

68.

Stoga su se prava koja država članica ima u pogledu predviđenih novčanih sankcija dosljedno usko tumačila u sudskoj praksi Suda. Točnije, mora ih se promatrati s obzirom na cilj članka 260. UFEU‑a, a to je da se zajamči poštovanje relevantnog zakonodavstva ( 45 ). U tom kontekstu, na dotičnoj državi članici je da donese zaključke koji po njezinu mišljenju proizlaze iz presude te da, po potrebi, u postupku koji je pred Sudom pokrenut na temelju članka 260. UFEU‑a opravda valjanost tih zaključaka ( 46 ).

69.

Kako bi se zadovoljili minimalni zahtjevi u pogledu tih prava, dovoljno je da je državi članici pružena mogućnost da izrazi svoje stajalište o svim pravnim i činjeničnim pitanjima potrebnima da bi se utvrdilo da je navodna povreda ustrajala te da bi se odlučilo o težini povrede i mjerama koje se mogu usvojiti za njezino okončanje ( 47 ). Ako je takva mogućnost pružena, Sud može izreći novčane sankcije koje smatra prikladnima za osiguravanje što bržeg izvršenja prvotne presude i sprečavanje ponavljanja sličnih povreda prava Unije ( 48 ).

70.

Drugim riječima, ako bi se potreba za izricanjem novčanih sankcija uspješno mogla pobijati argumentom o navodnoj nejasnoći presude Suda, mehanizam izvršenja presuda iz članka 260. UFEU‑a izgubio bi svoju učinkovitost. Osim toga, takvo rješenje bi od Suda zahtijevalo da sustavno provjerava postoje li u deklaratornim presudama koje donosi na temelju članka 258. UFEU‑a ikakve nejasnoće koje bi mogle države članice osloboditi od novčanih sankcija. To bi bilo u očitoj suprotnosti s ciljem članka 260. UFEU‑a, odnosno što bržim okončavanjem povreda prava Unije. U tom pogledu, opasnost od novčanih sankcija snažno potiče države članice da bez odgode isprave povredu.

71.

Unatoč tomu, navodna nejasnoća presude iz 2007. mogla bi se smatrati olakotnom okolnošću pri određivanju težine povrede. To bi bilo opravdano, jer se sadržaj obveza države članice konačno određuje tek u samoj presudi kojom se izriče novčana kazna ( 49 ).

72.

Iako je Sud u potpunosti nadležan uzeti u obzir sve okolnosti koje smatra relevantnima, ne bih preporučio takav pristup. U postupcima zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a, Sud samo mora utvrditi da je odredba prava Unije povrijeđena ( 50 ). Međutim, ne zauzima stajalište o mjerama koje dotična država članica mora poduzeti kako bi okončala povredu. U tom pogledu, nije neobično da se u presudi kojom se utvrđuje postojanje povrede ostavi otvorenim pitanje o potrebnim mjerama koje se moraju poduzeti.

73.

Nadalje, povreda obveze zbog koje se donosi prvotna presuda na temelju članka 258. UFEU‑a proizlazi iz činjenice da država članica nije ispunila obveze iz Ugovorâ. U biti, način na koji je sročena presuda kojom se potvrđuje postojanje povrede ne utječe na same relevantne pravne odredbe iz kojih te obveze proizlaze. Stoga mi se čini da je analizu težine povrede ponekad prikladnije temeljiti na jasnoći relevantnog zakonodavstva Unije nego na jasnoći presuda kojima se utvrđuje postojanje povrede ( 51 ).

74.

Zbog navedenih razloga smatram da se Savezna Republika Njemačka protiv izricanja novčanih sankcija ne može valjano pozivati na nejasnoću presude iz 2007.

75.

Stranke su na raspravi pozvane da iznesu svoje stajalište o pitanju je li, u okolnostima predmetnog slučaja, jedna od stranaka bila obvezna djelovati unutar određenog roka te, ako jest, na koji se način nedjelovanje treba uzeti u obzir prilikom izračunavanja novčanih sankcija. U biti, mora se utvrditi tko treba snositi odgovornost za nedjelovanje, nakon što je postalo jasno da stranke imaju nepomirljiva stajališta u pogledu izvršenja prvotne presude.

76.

Najprije valja podsjetiti da Komisija na temelju članka 258. UFEU‑a ima široke diskrecijske ovlasti pri donošenju odluke o pokretanju postupka te pri određivanju prikladnog roka za podnošenje Sudu tužbe zbog neispunjenja obveza ( 52 ). Međutim, na Sudu je da odredi koji je točan opseg te diskrecijske ovlasti u kontekstu članka 260. UFEU‑a.

77.

Moguće je povući usporedbe između te dvije odredbe. Slično članku 258. stavku 2. UFEU‑a, u članku 260. stavku 2. UFEU‑a nije predviđen nikakav rok za podnošenje tužbe Sudu. Doista, čini se da te dvije odredbe daju Komisiji široke diskrecijske ovlasti u tom pogledu ( 53 ). Smatram da nedostatak obvezujućeg izričaja, koji je prisutan u obje odredbe, opravdava analognu primjenu sudske prakse Suda o članku 258. UFEU‑a, osobito u pogledu diskrecijske ovlasti koju Komisija ima u vezi prikladnog roka za upućivanje predmeta Sudu ( 54 ).

78.

U tom pogledu, diskrecijska ovlast Komisije pri podnošenju tužbe ograničena je samo ako njezino ponašanje povređuje pravo dotične države članice na obranu ( 55 ). Ako predugo trajanje postupka državi članici otežava obranu, to može za posljedicu imati nedopuštenost tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU‑a ( 56 ).

79.

U predmetnom slučaju nema dokaza koji upućuju na to da su ponašanje Komisije i vrijeme koje je proteklo nakon završetka predsudskog postupka imali ikakav utjecaj na način na koji je Savezna Republika Njemačka vodila svoju obranu.

80.

U biti, čini mi se da u kontekstu članka 260. UFEU‑a ograničavajuće djelovanje prava na obranu dolazi do izražaja samo u vrlo iznimnim okolnostima te da Komisija načelno nije obvezna predmet uputiti Sudu u određenom roku ( 57 ). Međutim, iz toga proizlazi sljedeće pitanje: čak i ako odlaganje s podnošenjem tužbe ne utječe na dopuštenost tužbe, treba li utjecati na izricanje novčanih sankcija?

81.

Na prvi pogled se čini razumnim na neki način uzeti u obzir Komisijino ponašanje, jer će povreda dulje ustrajati što je dulje odlaganje s podnošenjem tužbe Sudu. U biti, odlaganje s upućivanjem predmeta Sudu nakon završetka predsudskog postupka može u nekim slučajevima naštetiti „što bržem” osiguravanju sukladnosti ( 58 ) te, u konačnoj analizi, osiguravanju učinkovite provedbe prava Unije.

82.

Međutim, članak 260. UFEU‑a ne može se na temelju te nepravilnosti protumačiti na način da sadrži određen rok u kojem se predmet mora uputiti Sudu.

83.

Smatram da bi bilo protivno cilju mehanizma izvršenja presuda ako bi se od Komisije zahtijevalo da predmet Sudu uputi u određenom roku – i ako bi je se, u slučaju da ne djeluje u tom roku, kaznilo na način da se državu članicu oslobodi od novčanih sankcija ili da se smanji njihov iznos ( 59 ). Razlog tomu je taj što bi takav zahtjev lišio Komisiju sredstava kojima bi državu članicu potaknula da što prije poduzme mjere potrebne za izvršenje presude, koja uključuju ekonomski pritisak novčanih sankcija.

84.

Unatoč tomu, činjenica da su u ovom predmetu protekle tri godine od završetka predsudskog postupka do upućivanja predmeta Sudu ne čini se u potpunosti sukladnom cilju da se brzo i učinkovito okonča povreda ( 60 ). U tom se pogledu ponašanje Komisije mora kritizirati.

85.

Neovisno o ponašanju Komisije, ostaje činjenica da dotična država članica mora poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurala sukladnost s pravom Unije. Iako u članku 260. UFEU‑a nije određen rok u kojem se prvotna presuda kojom se utvrđuje povreda obveza mora izvršiti, Sud je dosljedno zaključivao da nužnost trenutačne i ujednačene primjene prava Unije znači da se „postupak izvršenja presude mora trenutačno pokrenuti i dovršiti što je prije moguće” ( 61 ).

86.

Doista, ispravljanje povrede i dalje je isključiva odgovornost dotične države članice. Budući da članak 260. UFEU‑a propisuje metodu prisilnog izvršenja presude te da je svrha mogućnosti izricanja novčanih sankcija da se države članice odvrati od nastavljanja s povredom, ne smatram prikladnim da se Saveznu Republiku Njemačku zbog ponašanja Komisije u ovom predmetu oslobodi od novčanih sankcija ili da se smanji njihov iznos. Općenito gledano, takav bi pristup u praksi oslabio snagu prisile članka 260. UFEU‑a te bi prestanak povrede učinio manje privlačnom alternativom ( 62 ).

87.

Naposljetku, s obzirom na izričit zahtjev iz članka 260. stavka 1. UFEU‑a da se poduzmu potrebne mjere kako bi se postupilo sukladno presudi, ne vidim zašto Savezna Republika Njemačka nije mogla samostalno podnijeti Sudu zahtjev za tumačenje kako bi umanjila financijski rizik ( 63 ). Međutim, budući da podnošenje takvog zahtjeva nije obvezno u okviru postupka izvršenja presuda, činjenica da nije odlučila to učiniti ne bi trebala imati nikakav utjecaj na ocjenu prikladnih novčanih sankcija ( 64 ).

88.

Sada ću razmotriti izračunavanje novčanih sankcija, počevši s novčanom kaznom.

89.

Novčanom kaznom nastoji se državu članicu koja čini povredu potaknuti da ispravi ustrajnu povredu obveza ( 65 ). Kako bi se utvrdilo treba li se izreći novčana kazna, ključan čimbenik je pitanje postoji li povreda i u vrijeme kada Sud razmatra predmet.

90.

U slučaju da Sud prihvati Komisijinu tužbu u pogledu postojanja povrede, čini se da se stranke slažu da Savezna Republika Njemačka nije prestala s tom povredom zato što je članak 4. stavak 3. Zakona o VW‑u i dalje na snazi.

91.

U tim okolnostima, te ako se Sud ne bude slagao s mojim tumačenjem presude iz 2007., smatram da se Saveznoj Republici Njemačkoj treba izreći novčana kazna.

92.

Što se tiče težine povrede, valja istaknuti da je člankom 56. UEZ‑a predviđeno temeljno načelo koje predstavlja jedan od temelja unutarnjeg tržišta. Kako bi se osiguralo funkcioniranje tog tržišta, nužno je uklanjanje svih prepreka kretanju kapitala između država članica te između država članica i trećih zemalja ( 66 ).

93.

U Komisijinoj je analizi posljedica navodne povrede situacija u kojoj tijela zadržavaju mogućnost izvršavanja utjecaja u poduzeću koji premašuje visinu njihova ulaganja. Točnije, djelovanje javnih tijela u privatnom poduzeću na temelju sredstava predviđenih zakonodavstvom (odnosno, nalaganjem prava blokirajuće manjine predviđenog člankom 4. stavkom 3. Zakona o VW‑u) moglo bi ograničiti mogućnost drugih subjekata da sudjeluju u tom društvu s ciljem uspostave ili održavanja trajnih gospodarskih veza s istim.

94.

Iako se povreda temeljnih načela Ugovora mora smatrati osobito teškom povredom ( 67 ), mora se istaknuti da je Savezna Republika Njemačka, stavivši izvan snage članak 2. stavak 1. i članak 4. stavak 1. Zakona o VW‑u, osigurala djelomičnu sukladnost s presudom iz 2007. Smatram da taj čimbenik treba ublažiti težinu predmetne povrede.

95.

Nadalje, smatram da pravo blokirajuće manjine iz članka 4. stavka 3. Zakona o VW‑u bez ograničenja prava glasa koje je bilo predviđeno člankom 2. stavkom 1. tog zakona ima samo ograničen utjecaj na kretanje kapitala. Naravno, nesporno je da pravo blokirajuće manjine nije u skladu s općim pragom od 25 % iz Zakona o dioničkim društvima te da uključuje posebnu obvezu koja se dioničarima nameće zakonodavstvom. Unatoč tomu, za ocjenu težine navodne povrede značajno je da to pravo blokirajuće manjine ide u korist svim dioničarima, malima i velikima, bez razlike. Stoga, nisam uvjeren da takvo pravo blokirajuće manjine – čak i ako se promatra s obzirom na to da javna tijela (odnosno, savezna zemlja Donja Saska) imaju udjel od približno 20 % u kapitalu društva Volkswagen – može značajno ograničiti kretanje kapitala.

96.

S obzirom na navedena razmatranja, smatram da bi koeficijent od 2 prikladno odražavao težinu povrede.

97.

Trajanje povrede na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a, koje se mora računati od datuma na koji je Sud donio presudu iz 2007., trenutačno iznosi pet godina i sedam mjeseci. Iako u toj odredbi nije određen rok u kojem se presuda mora izvršiti, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se postupak izvršenja presude mora trenutačno pokrenuti i dovršiti što je prije moguće ( 68 ).

98.

Ako Sud utvrdi da Savezna Republika Njemačka i dalje povređuje presudu iz 2007., to neispunjenje obveza osobito je otvoreno kritici, jer se mjere potrebne za izvršenje presude mogu opisati kao jednostavne. Doista, kako pokazuje usvajanje Zakona o izmjeni Zakona o VW‑u, prilikom potpunog izvršenja presude nije trebalo biti većih poteškoća.

99.

U tim okolnostima, koeficijent za trajanje povrede od 3 čini se prikladnim.

100.

Što se tiče platne sposobnosti dotične države članice, Sud je zaključio da umnožak osnovnog iznosa s koeficijentom konkretne države članice prikladno odražava platnu sposobnost te države članice i da istodobno razliku između pojedinih država članica drži unutar razumnih okvira ( 69 ). Iz toga slijedi da je, u ovom predmetu, za Saveznu Republiku Njemačku prikladno koristiti faktor „n” od 21,12 ( 70 ).

101.

Naposljetku, ne slažem se s tvrdnjom njemačke vlade da joj se treba odobriti dodatan rok za ispunjenje obveza. Tu tvrdnju temelji na nedostatku jasne i nedvosmislene pravne osnove iz koje te obveze proizlaze ( 71 ).

102.

Kako sam nastojao gore prikazati, navodna nejasnoća presude ne bi se trebala smatrati relevantnim čimbenikom za ocjenu težine povrede. Budući da presudom iz 2007. nije ni na koji način promijenjen sadržaj obveza država članica na temelju članka 56. UEZ‑a, nema potrebe Saveznoj Republici Njemačkoj odobravati dodatan rok.

103.

Zbog navedenih razloga, smatram da se Saveznoj Republici Njemačkoj treba izreći dnevna novčana kazna u iznosu od 81100,80 eura (= 640 x 2 x 3 x 21,12) od datuma donošenja presude u ovom predmetu do potpunog izvršenja presude iz 2007.

104.

Kako bi državu članicu koja čini povredu stavio pod dovoljan financijski pritisak koji će je potaknuti da ispravi povredu utvrđenu presudom na temelju članka 258. UFEU‑a, Sud može pored novčane kazne naložiti i plaćanje paušalnog iznosa ( 72 ).

105.

Novčana kazna djeluje kao poticaj državi članici da što prije ispravi povredu nakon donošenja presude u postupku na temelju članka 260. UFEU‑a. Nasuprot tomu, paušalni iznos predstavlja sredstvo odvraćanja kojim se nastoji osigurati da države članice ne smatraju da im je bolje čekati takav postupak nego poduzeti prikladne mjere za ispravljanje povrede koju je Sud utvrdio u postupku zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a ( 73 ).

106.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 260. UFEU‑a daje Sudu široke diskrecijske ovlasti da odluči hoće li naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili ne, uzimajući u obzir sve relevantne čimbenike koji se odnose i na konkretnu narav utvrđene povrede i na ponašanje dotične države članice ( 74 ). Točnije, ti čimbenici uključuju trajanje povrede obveza od donošenja presude kao i težinu povrede ( 75 ).

107.

Smatram da trajanje povrede u predmetnom postupku govori u prilog nalaganju da se plati paušalni iznos. Osobito, mnogo je vremena proteklo od donošenja presude iz 2007., čak više od pet godina. Predmetna povreda postoji neovisno o činjenici da je presuda djelomično izvršena usvajanjem Zakona o izmjeni Zakona o VW‑u.

108.

Što se tiče samog paušalnog iznosa, Sud rijetko obrazlaže kriterije koje koristi za izračunavanje iznosa koji smatra prikladnim u okolnostima određenog slučaja. Kako bi se ostvarila veća transparentnost te, stoga, pojačao odvraćajući učinak paušalnog iznosa, smatram da je izrazito važno obrazložiti primijenjene kriterije ( 76 ).

109.

U predmetnom slučaju, ne vidim zašto se Komisijine smjernice ( 77 ) ne bi mogle upotrijebiti kao referentno mjerilo. Uzimajući u obzir gore provedenu analizu težine povrede i platnu sposobnost države članice, čini mi se prikladnim primijeniti dnevni paušalni iznos od 8870,40 eura – koji predstavlja umnožak osnovnog iznosa od 210 eura, koeficijenta za težinu povrede od 2 i posebnog faktora „n” od 21,12 – za svaki dan neizvršenja presude.

110.

Na datum iznošenja ovog mišljenja, povreda je trajala 2045 dana. Ako se dnevni iznos od 8870,40 eura pomnoži s 2045 dana, dobije se iznos od 18139968 eura. Budući da taj iznos premašuje minimum koji je Komisija odredila za Saveznu Republiku Njemačku (11192000 eura) ( 78 ), smatram da predloženi paušalni iznos također valjano odražava odvraćajuću i kaznenu narav te novčane sankcije.

111.

Stoga smatram da se u predmetnom slučaju Saveznoj Republici Njemačkoj treba naložiti plaćanje dnevnog paušalnog iznosa od 8870,40 eura pomnoženog s brojem dana koji protekne od datuma donošenja presude iz 2007. do datuma donošenja presude u ovom predmetu.

112.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud:

Podredno, ako Sud zaključi da Savezna Republika Njemačka nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a, predlažem da Sud: