1. 

Ovom tužbom Sud se poziva da, u kontekstu borbe protiv piratstva uz somalsku obalu, odredi granicu između triju područja vanjskog djelovanja Europske unije, to jest zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP), vanjskog aspekta područja slobode, sigurnosti i pravde (u daljnjem tekstu: PSSP) te razvojne suradnje.

2. 

Ovaj predmet ponovno pokazuje da, osobito nakon presude od 19. srpnja 2012. Parlament/Vijeće ( 2 ), u području borbe protiv međunarodnog terorizma stupanje na snagu Lisabonskog ugovora, unatoč formalnom nestanku stupova, nije uklonilo potrebu odrediti granice područja primjene različitih politika Unije.

3. 

Taj se zadatak pokazao osjetljivim budući da je u pitanju cilj sigurnosti. Naime, taj je cilj zajednički ZVSP‑u i PSSP‑u. Navedeni cilj također je povezan s politikom razvojne suradnje u mjeri u kojoj je sigurnost preduvjet potreban za razvoj država u pitanju.

4. 

Određivanje granica među politikama Unije je, međutim, neophodno zbog posebnosti koja je svojstvena ZVSP‑u u odnosu na druge politike Unije.

5. 

Toj posebnosti osobito je svojstvena ograničena uloga Europskog parlamenta u okviru ZVSP‑a. S tog gledišta, utvrđivanje jasnih kriterija kako bi se odredilo područje primjene te politike u odnosu na druga područja vanjskog djelovanja Unije predstavlja određen ustavni rizik.

6. 

Svojom tužbom Parlament zahtijeva od Suda da poništi Odluku Vijeća 2011/640/ZVSP od 12. srpnja 2011. o potpisivanju i sklapanju Sporazuma između Europske unije i Republike Mauricijus o uvjetima i načinima premještaja osoba osumnjičenih za kazneno djelo piratstva i s njime povezanim zaplijenjenim dobrima, koje su zadržale pomorske snage pod vodstvom Europske unije, u Republiku Mauricijus te o uvjetima postupanja s osobama osumnjičenima za počinjenje kaznenog djela piratstva nakon njihovog premještaja. ( 3 )

7. 

Sporna odluka temelji se na članku 37. UEU‑a i na članku 218. stavcima 5. i 6. UFEU‑a.

8. 

Temeljem članka 37. UEU‑a, koji je dio Poglavlja 2. Glave V. Ugovora o EU‑u, naslovljenog „Posebne odredbe o [ZVSP‑u]“, „Unija može sklapati sporazume s jednom ili više država ili međunarodnih organizacija u područjima obuhvaćenima ovim poglavljem“.

9. 

Članak 218. UFEU‑a sadrži pravila o pregovaranju, potpisivanju i sklapanju međunarodnih sporazuma. Propisano je kako slijedi:

„1.   Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe utvrđene u članku 207., pregovori o sporazumima između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija i njihovo sklapanje provodi se u skladu sa sljedećim postupkom.

2.   Vijeće odobrava otvaranje pregovora, donosi direktive za pregovore, odobrava potpisivanje sporazuma i sklapa ih.

3.   Komisija ili Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, kada se predviđeni sporazum odnosi isključivo ili poglavito na [ZVSP], daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i kojom se, ovisno o predmetu predviđenog sporazuma, imenuje pregovarač Unije ili voditelj pregovaračkog tima Unije.

[…]

5.   Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku kojom se odobrava potpisivanje sporazuma i, prema potrebi, njegova privremena primjena prije stupanja na snagu.

6.   Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku o sklapanju sporazuma.

Osim kada se sporazumi odnose isključivo na [ZVSP], Vijeće donosi odluku o sklapanju sporazuma:

uz prethodnu suglasnost [...] Parlamenta u sljedećim slučajevima:

[…]

[…]

nakon savjetovanja s [...] Parlamentom u ostalim slučajevima. [...]

[...]

10.   [...] Parlament se odmah i u potpunosti izvješćuje o svim fazama tog postupka.

[…]“

10. 

U prilog svojoj tužbi Parlament iznosi dva tužbena razloga.

11. 

Prvim tužbenim razlogom Parlament ističe da se Sporazum između Europske unije i Republike Mauricijus o uvjetima i načinima premještaja osoba osumnjičenih za kazneno djelo piratstva i s njime povezanim zaplijenjenim dobrima, koje su zadržale pomorske snage pod vodstvom Europske unije, u Republiku Mauricijus te o uvjetima postupanja s osobama osumnjičenima za počinjenje kaznenog djela piratstva nakon njihovog premještaja ( 4 ) ne odnosi isključivo na ZVSP, u smislu članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a, s obzirom na to da su svrha i sadržaj sporazuma također vezani za pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, policijsku suradnju i razvojnu suradnju te da se na ta područja primjenjuje redovan zakonodavni postupak. Slijedom toga, odluka o sklapanju Sporazuma trebala je biti donesena uz prethodnu suglasnost Parlamenta sukladno članku 218. stavku 6. drugom podstavku točki (a) podtočki (v) UFEU‑a.

12. 

Drugim tužbenim razlogom Parlament ističe da je Vijeće prekršilo članak 218. stavak 10. UFEU‑a kada ga nije odmah i u potpunosti izvijestilo o svim fazama postupka.

13. 

Rješenjem predsjednika Suda od 5. lipnja 2012. Češkoj Republici, Francuskoj Republici, Talijanskoj Republici, Kraljevini Švedskoj te Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske bilo je dopušteno intervenirati podupirući tužbene zahtjeve Vijeća.

14. 

Komisiji je pak bilo dopušteno intervenirati tijekom usmenog postupka na strani Parlamenta.

15.

Parlament zastupa strogo tumačenje pojma sporazuma koji se odnosi isključivo na ZVSP. Prema mišljenju Parlamenta, Vijeće je ovlašteno sklopiti međunarodni sporazum bez suglasnosti ili savjetovanja s Parlamentom samo u iznimnim okolnostima i ako se taj sporazum, kada ne sadrži nijedan element koji se tiče drugih politika Unije, odnosi isključivo na ZVSP.

16.

Kada se radi o sporazumu koji je predmet ove tužbe, Parlament ističe da on sadrži sastavnice koje se tiču triju politika Unije, to jest ZVSP‑a, policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima kao i razvojne suradnje. Prema njegovom mišljenju, dovoljno je da jedna od tih sastavnica bude prisutna u sporazumu, čak i sporedno ili dopunski, kako bi se primijenila obveza dobivanja suglasnosti Parlamenta. Naime, prema Parlamentu, u takvoj situaciji ne bi se moglo smatrati da se sporazum odnosi isključivo na ZVSP.

17.

Naprotiv, teza koju zastupa Vijeće jest da Sporazum ne sadrži druge sastavnice osim one o ZVSP‑u, bilo glavne bilo dopunske. Čak i kad bi bilo moguće utvrditi takve sastavnice, one bi bile samo dopunske prirode, tako da ne bi zahtijevale dodavanje druge pravne osnove. Budući da se s materijalnog stajališta pravna osnova odnosi isključivo na ZVSP, valjalo bi zaključiti da se s postupovnog stajališta Sporazum „odnosi isključivo na [ZVSP]“ u smislu članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a te stoga nije nužno da Parlament dâ svoju suglasnost kako bi Vijeće moglo donijeti odluku u sklapanju tog sporazuma.

18.

Kao i Vijeće i države članice koje su intervenirale u ovom postupku, smatramo da se sporazum „odnosi isključivo na [ZVSP]“ u smislu članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a onda kada se odluka o sklapanju tog sporazuma temelji isključivo na materijalnopravnoj osnovi vezanoj za ZVSP, to jest izvan bilo koje druge materijalne pravne osnove.

19.

Prema našem mišljenju, bilo bi besmisleno razmatrati pitanje postupka primjenjivog na sklapanje međunarodnog sporazuma odvojeno od prethodnog pitanja utvrđivanja materijalnopravne osnove koja Uniji dodjeljuje ovlast sklopiti takav sporazum, budući da su ta dva pitanja izravno povezana. Takvo razdvajanje dovelo bi do dvostrukog ispitivanja, uključujući određivanje novih kriterija radi utvrđivanja odnosi li se neki sporazum isključivo na ZVSP ili ne, s neizvjesnim rezultatima koji dovode do pravne nesigurnosti.

20.

Stoga valja, prije utvrđenja postupovnopravne osnove, utvrditi materijalnopravnu osnovu koja ovlašćuje Uniju da sklopi međunarodni sporazum. Takav pristup, uostalom, podržava sudska praksa Suda prema kojoj „nisu postupci ti koji definiraju pravnu osnovu nekog akta, već pravna osnova akta određuje koji postupak treba slijediti radi donošenja potonjeg“. ( 5 )

21.

U okviru ispitivanja odnosi li se neki sporazum isključivo na ZVSP ili ne, suprotno onome što tvrdi Parlament, nije bitno to što se predmetni sporazum sporedno odnosi također i na područja različita od ZVSP‑a. Dakle, nije dovoljno da se sporazum dopunski ili uzgredno odnosi na područja različita od ZVSP‑a kako bi bila nužna prethodna suglasnost ili savjetovanje s Parlamentom sukladno članku 218. stavku 6. UFEU‑a.

22.

Suprotno volji autorâ Ugovorâ da se Parlamentu dodijeli ograničena uloga u području ZVSP‑a, tumačenje koje predlaže ta institucija podrazumijevalo bi da se s njome savjetuje ili da se dobije njezina suglasnost za donošenje gotovo svih međunarodnih sporazuma. Naime, u mjeri u kojoj, sukladno članku 21. stavku 3. drugom podstavku UEU‑a, Unija mora nadzirati koherentnost među različitim područjima svojeg vanjskog djelovanja te između vanjskog djelovanja i svojih drugih politika, sporazum koji je sklopljen u području ZVSP‑a rijetko se ne odnosi, barem uzgredno, na druge politike Unije.

23.

Kako ispravno iznosi Vijeće, ako bi se prihvatila teza Parlamenta, suglasnost potonjeg bila bi potrebna za brojne sporazume koji imaju samo pravnu osnovu koja se tiče ZVSP‑a jer su često na neki način samim postojanjem općih i transverzalnih ciljeva u području vanjskih odnosa kao i zahtjeva koherentnosti vezani uz druge politike Unije. Primjerice, iz neporecive međusobne povezanosti sigurnosti, razvoja i ljudskih prava proizlazi da bi često bilo moguće isticati kako mjere poduzete u jednom od tih triju područja imaju utjecaja na druga dva te se stoga odnose i na ta područja u svrhu primjene članka 218. stavka 6. UFEU‑a. Međutim, to nije u duhu Ugovorâ. Naprotiv, oni nisu ni ukinuli niti spojili različite politike Unije i odgovarajuće pravne osnove putem kojih se ti horizontalni ciljevi moraju postići te svaka mjera ostaje zasebna i podložna vlastitoj pravnoj osnovi i vlastitim pravilima o odlučivanju.

24.

Zahtjev koherentnosti potiče Vijeće da u akte koje donosi u području ZVSP‑a ugradi elemente koji se odnose na druge politike Unije. Postojanje tih elemenata, ako su dopunski, ne dopušta smatrati da je težište akta različito od ZVSP‑a. Horizontalni ciljevi i zahtjev koherentnosti vanjskog djelovanja Unije ne brišu posebnosti svake od politika Unije, kao što to ne čini ni njihovo nadopunjavanje.

25.

Sporazumi u području ZVSP‑a mogu sadržavati čisto dopunske elemente koji potpadaju pod druge politike Unije kada imaju tako ograničen doseg da ne opravdavaju dodavanje druge pravne osnove. Stoga takvi sporazumi, također u svrhu članka 218. stavka 6. UFEU‑a, potpadaju isključivo pod ZVSP.

26.

Suprotno tvrdnjama Parlamenta, razlika između sadržaja članka 218. stavka 3. UFEU‑a i članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a nije takva da bi izmijenila našu analizu.

27.

Istina je da je prema članku 218. stavku 3. UFEU‑a na Visokom predstavniku Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku da predstavi preporuke Vijeću „kada se predviđeni sporazum odnosi isključivo ili poglavito na [ZVSP]“. ( 6 ) Sadržaj te odredbe spominje također dvije kategorije predviđenih sporazuma, odnosno one koji se isključivo odnose na ZVSP i one koji se poglavito odnose na ZVSP. Parlament iz postojanja tih dviju kategorija u članku 218. stavku 3. UFEU‑a zaključuje da Vijeće na temelju članka 218. stavka 6. ne može sklopiti sporazum, a da ne uključi Parlament, kada se sporazum samo poglavito, ali ne i isključivo odnosi na ZVSP.

28.

Valja, međutim, naglasiti da dvije gore navedene odredbe pokrivaju dvije različite faze postupka koji se odnosi na međunarodne sporazume. Prva odredba tiče se određivanja institucije ili osobe koja je ovlaštena podnijeti preporuke Vijeću radi otvaranja pregovora o predviđenom sporazumu. Druga se odredba, naprotiv, tiče postupka sklapanja takvog ugovora.

29.

Osim toga, još važnije, smatramo da razlika u sadržaju koju ističe Parlament ne dopušta prihvatiti tezu koju on zastupa, budući da je ona suprotna sustavu na kojem se temelji članak 218. stavak 6. UFEU‑a.

30.

Naime, članak 218. stavak 6. UFEU‑a ustanovljava jednakost postupaka donošenja mjera na unutarnjem i vanjskom planu. Drugim riječima, ta se odredba temelji na usporednosti između ovlasti Parlamenta na unutarnjoj razini i njegovih ovlasti na vanjskoj razini. Bilo bi protivno sadržaju i duhu navedene odredbe dodijeliti Parlamentu više ovlasti za donošenje odluke o potpisivanju i sklapanju međunarodnog sporazuma od onih kojima raspolaže radi donošenja unutarnjeg akta koji nema takvu svrhu.

31.

Osim toga, tumačenje koje zastupa Parlament utjecalo bi na institucionalnu ravnotežu što ju je ustanovio Lisabonski ugovor, koji predviđa ograničenu ulogu Parlamenta u definiranju i provođenju ZVSP‑a, bilo putem unilateralnih akata ili međunarodnih sporazuma.

32.

Kako ističe Češka Republika, članak 218. stavak 6. UFEU‑a postupovna je odredba čiji je cilj jamčiti da „vanjske“ovlasti Parlamenta odgovaraju njegovim „unutarnjim“ ovlastima, to jest da u odnosu na određeno područje raspolaže jednakim ovlastima neovisno o tome mora li predmetno područje biti regulirano unutarnjim ili vanjskim aktom.

33.

Konkretno, izraz „[o]sim kada se sporazum odnosi isključivo na [ZVSP]“ iz članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a ima za cilj jamčiti, u slučaju da se vanjski akt ne temelji isključivo na pravnoj osnovi koja potpada pod ZVSP, već bi se istovremeno također temeljio na jednoj ili više drugih pravnih osnova, da Parlament ima ovlasti jednake onima kojima bi raspolagao da se radi o unutarnjem aktu koji se također temelji na pravnim osnovama različitima od onih koje potpadaju pod ZVSP. ( 7 )

34.

Budući da se primjenom testa koji se odnosi na težište akta u pitanju može zaključiti da se Sporazum ispravno temelji na članku 37. UEU‑a, koji dakle čini njegovu jedinu pravnu osnovu, iz toga bi se trebalo zaključiti da se s postupovnog gledišta Sporazum odnosi isključivo na ZVSP u smislu članka 218. stavka 6. UFEU‑a.

35.

Iz te analize proizlazi, povezujući tumačenje članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a s izborom materijalnopravne osnove, da je, kako bi se provjerilo odnosi li se sporna odluka na Sporazum koji se isključivo odnosi na ZVSP u smislu te odredbe, koja je dakle bila ispravno usvojena bez suglasnosti ili savjetovanja s Parlamentom, nužno ispitati je li odgovarajuća materijalnopravna osnova te odluke zaista i isključivo članak 37. UEU‑a.

36.

Prikladan izbor pravne osnove nekog akta Unije od ustavnog je značaja. ( 8 ) Iz tog izbora proizlazi postupak primjenjiv na donošenje takvog akta bilo da se odnosi na unutarnje ili na vanjsko djelovanje Unije.

37.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, izbor pravne osnove akta Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima podložnima sudskoj kontroli, među kojima su i cilj te sadržaj tog akta. ( 9 ) Ako ispitivanje dotičnog akta pokaže da ima dvostruki cilj ili sastavnicu i ako je jedno od njih moguće odrediti kao glavno ili odlučujuće, dok je drugo samo uzgredno, taj akt mora se temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi odnosno onoj koju zahtijeva glavni ili odlučujući cilj ili sastavnica. ( 10 ) Istraživanje težišta dotičnog akta mora također uzeti u obzir kontekst tog akta.

38.

Budući da sporna odluka ima za predmet potpis i sklapanje sporazuma u ime Unije, tu odluku valja ispitati zajedno sa Sporazumom.

39.

Istraživanje težišta sporne odluke u ovom predmetu uključuje i pitanje potpadaju li ona i Sporazum isključivo pod ZVSP ili se tiču, nerazdvojivo i istovrijedno, s jedne strane PSSP‑a i/ili s druge strane razvojne suradnje, na način da je spomenuta odluka morala biti utemeljena na više pravnih osnova koje odgovaraju više različitih politika Unije.

40.

Na poziv Suda tijekom rasprave Parlament je istaknuo da je, prema njegovom mišljenju, sporna odluka trebala biti utemeljena na sljedećim pravnim osnovama, i to, osim na članku 37. UEU‑a, na člancima 82., 87. i 209. UFEU‑a.

41.

Smatramo da kako kontekst Sporazuma tako i njegov cilj dopuštaju smatrati da je sporna odluka koja se na njega odnosi trebala biti utemeljena isključivo na materijalnopravnoj osnovi iz članka 37. UEU‑a.

42.

U okviru naše analize usmjerene na dokazivanje prikladnog karaktera materijalnopravne osnove sporne odluke, ispitivanje njezinog cilja i sadržaja ne bi moglo biti izvršeno izdvojeno, već treba uzimati u obzir akte na koje se potonji odnose i s kojima uspostavljaju povezanost.

43.

U tom pogledu važno je istaknuti da se i sporna odluka i Sporazum odnose na rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda ( 11 ) kao i na Zajedničku akciju Vijeća 2008/851/ZVSP od 10. studenoga 2008. o vojnoj operaciji Europske unije za doprinos odvraćanju, sprečavanju i suzbijanju djela gusarstva i oružane pljačke uz obalu Somalije. ( 12 )

44.

Uzimajući u obzir razvoj piratstva na somalskoj obali i prijetnju koju ono predstavlja za međunarodnu sigurnost, Vijeće sigurnosti donijelo je više rezolucija o tom pitanju, osobito rezolucije 1814 (2008.), 1816 (2008.), 1838 (2008.), 1846 (2008.) i 1851 (2008.).

45.

U svojoj Rezoluciji 1814 (2008.) Vijeće sigurnosti istaknulo je da „stanje u Somaliji i dalje predstavlja prijetnju miru i međunarodnoj sigurnosti u regiji“. ( 13 ) U točki 11. navedene rezolucije pozvalo je „države i regionalne organizacije da, u tijesnoj uzajamnoj suradnji, […] poduzmu djelovanje za zaštitu plovilâ uključenih u prijevoz i isporuku humanitarne pomoći namijenjene Somaliji i djelatnostima koje je odobrila [Organizacija Ujedinjenih naroda (UN)]“.

46.

U svojoj Rezoluciji 1816 (2008.) Vijeće sigurnosti izrazilo je „zabrinutost zbog prijetnje koju djela piratstva i oružana pljačka plovila predstavljaju za pravovremeno, sigurno i učinkovito dostavljanje humanitarne pomoći Somaliji, za sigurnost trgovačkih morskih putova i za međunarodnu plovidbu“. ( 14 ) Također je istaknulo da “djela piratstva i oružane pljačke koja pretrpe plovila u teritorijalnim vodama Somalije ili na otvorenom moru uz njezinu obalu pogoršavaju stanje u zemlji, koje i dalje predstavlja prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti regije“. ( 15 )

47.

Polazeći od tog utvrđenja, Vijeće sigurnosti pozvalo je na međunarodnu suradnju s namjerom borbe protiv piratstva. Osobito je ohrabrilo „države zainteresirane za korištenje trgovačkih morskih putova uz somalsku obalu da, u suradnji s Prijelaznom federalnom vladom Somalije, povećaju i usklade svoje napore kako bi odvratili od djela piratstva i oružane pljačke na moru“. ( 16 ) Vijeće sigurnosti, nadalje, pozvalo je „sve države na uzajamnu suradnju, suradnju s [Međunarodnom organizacijom za pomorstvo (IMO)] i, prema potrebi, s nadležnim regionalnim organizacijama u vezi s piratstvom i oružanom pljačkom u teritorijalnim vodama Somalije i na otvorenom moru uz njezinu obalu i da se obavještavaju o svim pripadajućim informacijama te da pružaju pomoć plovilima koja ugroze ili napadnu pirati ili oružani pljačkaši, sukladno primjenjivom međunarodnom pravu“. ( 17 )

48.

U svojoj Rezoluciji 1838 (2008.) Vijeće sigurnosti je osim toga zatražilo „od svih država zainteresiranih za sigurnost pomorskih aktivnosti da aktivno sudjeluju u borbi protiv piratstva u vezi s plovilima na otvorenom moru uz somalsku obalu, osobito postrojavanjem ratnih brodova ili vojnih zrakoplova sukladno međunarodnom pravu, kako je propisano [Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravu mora potpisanom u Montego Bayu 10. prosinca 1982. ( 18 )]“. ( 19 )

49.

Ta se međunarodna suradnja širi preko vojnog aspekta, na područje suzbijanja djela piratstva. Tako je u svojoj Rezoluciji 1816 (2008.) Vijeće sigurnosti tražilo od „svih država, osobito od država zastave, država luke i država obale kao i država nacionalnosti žrtava ili počinitelja djela piratstva ili oružane pljačke i država koje su nadležne prema međunarodnom pravu ili njihovom unutarnjem pravu, da surađuju kako bi odredile koja bi bila nadležna i da poduzmu željene mjere istrage i progona protiv počinitelja djela piratstva i oružane pljačke počinjenih uz somalsku obalu, sukladno primjenjivom međunarodnom pravu, uključujući međunarodnopravnu zaštitu ljudskih prava, te da podrže njihove napore, osobito pružajući logističku podršku i korištenje pravnim sredstvima osobama koje potpadaju pod njihovu nadležnost i nadzor, kao što su žrtve, svjedoci i osobe zadržane u okviru operacija provedenih temeljem ove rezolucije“. ( 20 )

50.

Vijeće sigurnosti tako je potaknulo pojačanje međunarodne suradnje učinkovitijom represijom prema djelima piratstva, zabrinuto ističući „da su nedostatak sredstava i unutarnjeg zakonodavstva te nesigurnosti u vezi sa sudbinom pirata nakon što ih se uhvati spriječili snažniju međunarodnu akciju protiv pirata koji djeluju uz somalsku obalu i u određenim slučajevima prisilili na oslobađanje pirata nakon što ih se privelo pravdi“. ( 21 )

51.

Kako bi provela rezolucije Vijeća sigurnosti i sudjelovala u međunarodnoj suradnji u području borbe protiv piratstva, Unija je donijela Zajedničku akciju. Ona se temelji na člancima 14., 25. zadnjem stavku i 28. stavku 3. Ugovora o EU‑u.

52.

Članak 1. Zajedničke akcije, naslovljen „Misija“, u prvom stavku propisuje:

„Unija […] provodi vojnu operaciju u potporu rezolucijama Vijeća sigurnosti […] 1814 (2008.), 1816 (2008.) i 1838 (2008.) u skladu s odobrenim mjerama u pogledu piratstva na temelju članaka 100. et seq Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora […] a posebno na temelju obveza preuzetih prema trećim državama („Atalanta“), kako bi pridonijela:

53.

Sukladno članku 2. Zajedničke akcije, naslovljenom „Mandat“:

„Atalanta, u okviru uvjeta utvrđenih mjerodavnim međunarodnim pravom, osobito Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravu mora i rezolucijama [Vijeća sigurnosti] 1814 (2008.), 1816 (2008.) i 1838 (2008.) te u okviru raspoloživih mogućnosti:

[…]

[…].“

54.

Članak 10. Zajedničke akcije, naslovljen „Sudjelovanje trećih zemalja“, glasi kako slijedi:

„1.   Ne dovodeći u pitanje autonomiju [Unije] u donošenju odluka niti jedinstven institucionalni okvir te u skladu s odgovarajućim smjernicama Europskog vijeća, treće zemlje mogu biti pozvane da sudjeluju u operaciji.

[…]

3.   Podrobnosti o sudjelovanju trećih zemalja predmetom su sporazuma koji se sklapaju u skladu s postupkom utvrđenim u članku 24. Ugovora. Ako su Unija […] i treća zemlja sklopile sporazum o uspostavljanju okvira za njezino sudjelovanje u operacijama za upravljanje krizama, odredbe takvoga sporazuma primjenjuju se i u okviru ove operacije.

[…]

6.   Uvjeti za transfer uhićenih i pritvorenih osoba u državu koja sudjeluje u operaciji, a radi ostvarenja jurisdikcije te države, određuju se prilikom sklapanja ili provedbe sporazuma o sudjelovanju iz stavka 3. ovog članka.“

55.

Na kraju, potrebno je navesti članak 12. Zajedničke akcije, naslovljen „Transfer osoba uhićenih i pritvorenih radi sudskog progona“, temeljem kojeg:

„1.   Na temelju toga što je Somalija prihvatila ostvarivanje nadležnosti država članica ili trećih država, s jedne strane, i članka 105. [k]onvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, s druge strane, osobe za koje se sumnja da su namjeravale, kako je navedeno u člancima 101. i 103. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, počiniti, koje čine ili su počinile djela gusarstva ili oružanu pljačku u teritorijalnim vodama Somalije ili na otvorenom moru, koje su uhićene i pritvorene s ciljem njihovog kaznenog progona, te imovina korištena u izvršenju takvih djela predaju se:

2.   Osobe iz stavka 1. i 2. ovog članka nije moguće premjestiti u treću zemlju, sve dok s tom trećom zemljom nisu usuglašeni uvjeti za premještaj na način koji je sukladan odgovarajućem međunarodnom pravu, prije svega, odredbama međunarodnog prava o ljudskim pravima, kako bi se zajamčilo da neće biti podvrgnuta smrtnoj kazni ili mučenju ili bilo kojem drugom neljudskom ili ponižavajućem postupanju.“

56.

Kako naznačuje uvodna odredba 3. sporne odluke, Sporazum je sklopljen kako bi se proveo članak 12. Zajedničke akcije. Sporazum također predviđa načine sudjelovanja treće države u operaciji Atalanta primjenom članka 10. stavaka 3. i 6. Zajedničke akcije.

57.

U okviru ovog postupka nitko ne osporava da, s obzirom na cilj i sadržaj, Zajednička akcija potpada pod ZVSP. Prema našem mišljenju, isto vrijedi i za Sporazum i za spornu odluku koji se na nju nastavljaju. Osobito ne vidimo iz kojih bi razloga samo načelo sudjelovanja trećih država u djelovanju Unije radi odvraćanja, sprečavanja i suzbijanja djela piratstva uz somalsku obalu kao i pravilo prema kojem je premještaj u treću državu uhićenih osoba uvjetovan poštovanjem međunarodnog prava te države, osobito u području ljudskih prava, potpadalo pod ZVSP, dok preciznija definicija načina premještaja i postupanja s dotičnim osobama ne potpada pod područje ZVSP‑a.

58.

Sada da vidimo o čemu se točno radi u Sporazumu na koji se odnosi sporna odluka.

59.

Sporazum uređuje načine premještaja osoba osumnjičenih za djela piratstva i s njima povezanih dobara od strane pomorskih snaga pod upravom Europske unije (Eunavfor) u Republiku Mauricijus, daje okvir za uvjete postupanja s tim osobama i njihov progon te točno određuje pomoć koju u tom okviru Republici Mauricijus pruža Eunavfor.

60.

Članak 1. Sporazuma, naslovljen „Cilj“, određuje:

„Ovim se sporazumom utvrđuju uvjeti i načini koji uređuju

61.

Članak 3. Sporazuma iznosi opća načela koja uređuju načine i uvjete premještaja u Republiku Mauricijus osoba osumnjičenih za djela piratstva koje je zadržao Eunavfor i s time povezanih dobara koja je potonji zaplijenio. Njime se osobito predviđa da se premještaj tih osoba nadležnim kaznenim tijelima provodi samo na temelju odluke potonjih. Osim toga, sukladno članku 3. stavku 5. Sporazuma, „sa [s]vakom premještenom osobom postupa se čovječno i poštujući međunarodne obveze u području ljudskih prava koje se nalaze u ustavu [Republike Mauricijus], osobito zabranu mučenja i okrutnog i ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja te zabranu arbitrarnog zadržavanja, kao i sukladno zahtjevu pravičnog postupka“. [nesl. prijevod]

62.

Članak 4. Sporazuma sadrži pravila koja se tiču postupanja, progona i postupka protiv premještenih osoba. Među tim pravilima nalaze se pravo na suđenje u razumnom roku, pravo na pravični postupak i jamčenje presumpcije nevinosti. Nadalje, članak 5. Sporazuma predviđa zabranu smrtne kazne za premještene osobe.

63.

Članak 6. Sporazuma tiče se pak evidencije i obavijesti. Među ostalim, predviđa da Eunavfor mora Republici Mauricijus dostaviti evidenciju o zadržavanju za svaku premještenu osobu, da je Republika Mauricijus odgovorna za sastavljanje precizne evidencije o svim premještenim osobama i da te evidencije ostaju na raspolaganju Uniji i Eunavforu.

64.

Osim toga, članak 7. Sporazuma detaljno uređuje pomoć koju Eunavfor pruža Republici Mauricijus u svrhu istrage i progona premještenih osoba. Eunavfor tako pomaže Republici Mauricijus, među ostalim, u predaji evidencija o zadržavanju sastavljenih sukladno članku 6. stavku 2. Sporazuma, postupanju s dokaznim elementima i svjedočenju ili iskazima svjedoka pod prisegom.

65.

U članku 7. stavku 3. Sporazuma predviđeno je da, „ako drugi financijeri ne stave na raspolaganje gore predviđena sredstva, stranke ugovaraju, pod uvjetom primjenjivih postupaka, načine primjene financijske, tehničke i drugih oblika pomoći namijenjenih omogućavanju premještaja i zadržavanja premještenih osoba te istraga i progona koji se na njih odnose kao i njihov postupak. Ti načini također imaju namjeru spojiti tehničku i logističku podršku pruženu [Republici Mauricijus] sa svrhom revidiranja njezinog zakonodavstva, naobrazbe istražitelja i zastupnika ministarstva, postupka istrage i sudskog postupka kao i, među ostalim, dogovora o čuvanju i davanju dokaznih elemenata te postupka žalbe. Osim toga, navedeni načini imaju namjeru osigurati repatrijaciju premještenih osoba koje su bile oslobođene ili u odnosu na koje je donesena odluka o nepokretanju postupka, premještaju osoba u drugu državu kako bi ondje odslužile kaznu ili njihovu repatrijaciju nakon odsluženja zatvorske kazne u Republici Mauricijus“.

66.

K tome, članak 10. stavak 1. Sporazuma naznačuje da, „[u] svrhu primjene ovog sporazuma, operativna, administrativna i tehnička pitanja mogu biti predmetom načina primjene dogovorenih između nadležnih tijela [Republike] Mauricijus s jedne strane te nadležnih tijela […] Unije i država sudionica s druge strane“. Sukladno članku 10. stavku 2. točki (f) Sporazuma, ti načini primjene mogu se, uz ostalo, odnositi na „pružanje, na zahtjev [Republike] Mauricijus, tehničke podrške, vještačenja, naobrazbe ili drugog oblika pomoći iz članka 7., u svrhu ostvarivanja ciljeva ovog sporazuma“.

67.

Na kraju, članak 11. stavak 2. Sporazuma propisuje da on „ostaje na snazi dok Eunavfor ne obavijesti o završetku operacije [Atalanta]“.

68.

Iz tog opisa Zajedničke akcije i Sporazuma proizlazi da postoji izravna veza između vojne operacije koju predviđa prvi akt i odredaba koje se odnose na premještaj i postupanje s osobama osumnjičenima za djela piratstva koje sadrži drugi.

69.

Sporazumi koje Unija sklapa na temelju članaka 10. stavka 3. i 12. stavka 2. Zajedničke akcije provode rezolucije Vijeća sigurnosti u području borbe protiv piratstva uz somalsku obalu i stoga su dio međunarodne suradnje u tom području. Zajednička akcija i Sporazum zajedno čine prikladan i koherentan odgovor na zahtjeve Vijeća sigurnosti.

70.

Kako napominje Talijanska Republika, Zajednička akcija predviđa, kako bi jamčila uspjeh preventivnog djelovanja i kažnjavanja djela piratstva, da je neophodno sklopiti sporazume s državama regije, nužne za njihovu upletenost, uključujući vršenje sudske nadležnosti nad osumnjičenim osobama. Sporazum se, dakle, može smatrati kao mjera primjene Zajedničke akcije čiji je sastavni dio. U tom pogledu valja napomenuti da članak 28. stavak 1. UEU‑a predviđa da, „[k]ada neka međunarodna situacija zahtijeva zajedničku operaciju Unije, Vijeće donosi nužne odluke [koje] određuju […] uvjete za njihovo provođenje“. Okolnost da Sporazum čini sastavni dio uvjeta provođenja Zajedničke akcije već ozbiljno ukazuje na njezinu vezu sa ZVSP‑om.

71.

Međutim, valja naglasiti da su sporazumi o premještaju neophodni za dobru provedbu i učinkovitost vojne operacije koja se provodi Zajedničkom akcijom.

72.

Naime, kao što to iznosi Francuska Republika, borba protiv piratstva ne ograničava se na pregled sumnjivih piratskih brodova, već se proteže na premještaj i suđenje osobama osumnjičenima za djela piratstva. Tako, iako aktivnosti premještaja i progona sumnjivih osoba koje su pokrivene sporazumom ne potpadaju stricto sensu pod vojne aktivnosti, te su aktivnosti ipak vezane uz vojnu operaciju Atalanta.

73.

Cilj je misije Atalanta odvraćanje, sprečavanje i suzbijanje djela piratstva. U okviru te misije potrebno je ne samo zaštititi plovila već i, prema potrebi, uhititi osobe osumnjičene za djela piratstva i zatim ih izručiti nadležnim tijelima. Cilj misije bio bi teško ostvariv ako osobe koje su počinile djela piratstva ne bi mogle biti predmetom sudskog progona te bi zatim odmah bile u mogućnosti nastaviti s kaznenim djelima.

74.

Kako naglašava Talijanska Republika, ako utvrđivanje i hvatanje osoba osumnjičenih za djela piratstva ne bi rezultiralo postupkom koji je brz, učinkovit i koji poštuje ljudska prava, sama Zajednička akcija bila bi lišena korisnog učinka. Tada bi imala samo odvraćajući učinak i ne bi mogla konačno riješiti probleme piratstva uz somalsku obalu.

75.

Sporazumi kao što je ovaj u pitanju u ovom postupku nužni su za provođenje vojnih operacija na koje se odluči Unija. Kontinuitet između operativnih aktivnosti i sudske aktivnosti vrlo je rano utvrđen kao jedno od težišta te vojne operacije. Bez tog kontinuiteta progon pirata bio bi teži, odnosno nemoguć. Operativna učinkovitost bila bi otežana, a očekivani odvraćajući učinak akcije Unije sveden gotovo na nulu. ( 22 )

76.

Borba protiv piratstva sadrži važan sigurnosni i vojni aspekt koji mora biti popraćen jednako važnim represivnim i sudskim planom. ( 23 ) Zato se međunarodna zajednica angažirala na potpisu sporazuma o premještaju radi suđenja s državama dotične regije, u duhu globalnog dijeljenja tereta i iz operativnih razloga koji se tiču interesa za premještaj u blizinu mjesta počinjenja kaznenog djela. ( 24 )

77.

Parlament, osim toga, u svojoj Rezoluciji od 10. svibnja 2012. o piratstvu na moru ( 25 ) sam priznaje da „ustrajnost nekažnjivosti djela piratstva čini prepreku odvraćanju“. ( 26 )

78.

Iz elemenata koji prethode slijedi da Sporazum čini nastavak rezolucija Vijeća sigurnosti i Zajedničke akcije te da je neraskidivo povezan s provođenjem vojne operacije Atalanta. Sad ćemo vidjeti da cilj Sporazuma kao i Zajednička akcija potpadaju pod ZVSP.

79.

Sa stajališta svojeg cilja Zajednička akcija i Sporazum sredstva su kojima Unija provodi akciju o kojoj je odlučilo Vijeće sigurnosti i čiji je cilj očuvanje međunarodnog mira i sigurnosti. Sukladno onome što predviđaju rezolucije Vijeća sigurnosti kao i članak 12. stavak 2. Zajedničke akcije, cilj je Sporazuma osobito pomiriti učinkovitu borbu protiv piratstva uz somalsku obalu s poštovanjem temeljnih prava.

80.

Piratstvo uz somalsku obalu predstavlja prijetnju za međunarodnu sigurnost i regionalnu stabilnost. Svrha je djelovanja Unije borba protiv tog oblika međunarodnog kriminala koji je stekao široke razmjere u Indijskom oceanu, osobito uz somalsku obalu i Afrički rog. Kako je Parlament istaknuo u svojoj Rezoluciji od 10. svibnja 2012. o piratstvu na moru, ono „predstavlja rastuću prijetnju za život i sigurnost pomoraca i drugih osoba kao i za regionalni razvoj i stabilnost, pomorsku sredinu, međunarodnu trgovinu te druge oblike pomorskog prijevoza i plovidbe, osobito ribarske brodove i dostavljanje humanitarne pomoći“. ( 27 )

81.

Svrha je akcije Unije, dakle, očuvati sigurnost pomorske plovidbe u toj zoni gustog međunarodnog prijevoza. U toj mjeri, cilj je te akcije zaštita međunarodne sigurnosti uz somalsku obalu. Akcija također podupire stabilnost i mir u regiji.

82.

Sa stajališta Unije prekid pomorskog toka u Crvenom moru i uz Adenski zaljev učinio bi od piratstva strateški problem. Naime, radi se o pomorskoj ruti koja se smatra prijeko potrebnom za opskrbu Europe. Šire, mobilizacija na međunarodnoj razini protiv djelâ piratstva pokazuje da ona mogu zahvatiti sve trgovačke brodove pristigle iz raznih dijelova svijeta i stoga predstavljaju prijetnju za međunarodni mir i sigurnost.

83.

Prema našem mišljenju, cilj borbe protiv piratstva uz somalsku obalu radi održanja međunarodnog mira i sigurnosti, i to na način sukladan ljudskim pravima u okviru međunarodne suradnje koju je potaknulo Vijeće sigurnosti, potpada pod područje ZVSP‑a.

84.

U tom pogledu valja primijetiti kako takav cilj odgovara svrhama vanjskog djelovanja Unije kako su potanko nabrojene u članku 21. stavku 2. točkama (a) do (c) i (h) UEU‑a. Sukladno tim odredbama:

„Unija utvrđuje i provodi zajedničke politike i djelovanja i nastoji ostvariti visok stupanj suradnje u svim područjima međunarodnih odnosa radi:

[…]

85.

Ciljevi nabrojeni u članku 21. stavku 2. UEU‑a zaista čine horizontalne ciljeve vanjskog djelovanja Unije, a da nijedan od njih nije izričito svrstan u ZVSP. Utvrđivanje ciljeva ZVSP‑a još je više otežano time što, s jedne strane, članak 23., koji se nalazi u Poglavlju 2. o posebnim odredbama o ZVSP‑u, upućuje na horizontalne ciljeve vanjskog djelovanja Unije navedene u članku 21. stavku 2. UEU‑a i, s druge strane, članak 24. stavak 1. UEU‑a osobito široko i općenito definira područje ZVSP‑a. Sukladno toj odredbi, „[n]adležnost Unije u pitanjima [ZVSP‑a] obuhvaća sva područja vanjske politike i sva pitanja koja se odnose na sigurnost Unije, uključujući i postupno oblikovanje zajedničke obrambene politike koja bi mogla voditi prema zajedničkoj obrani“.

86.

Međutim, neophodno je utvrditi postojeće granice između ZVSP‑a i drugih politika Unije. Ta obveza proizlazi iz primjene klauzule iz članka 40. UEU‑a o nepostojanju međusobnog utjecaja između ovlasti Unije u području ZVSP‑a i temeljem drugih politika Unije.

87.

U tu svrhu valja najprije primijetiti da gore navedeni ciljevi vanjskog djelovanja Unije, odnosno oni nabrojeni u članku 21. stavku 2. točkama (a) do (c) i (h) UEU‑a, čine dio onih koji su tradicionalno dodijeljeni ZVSP‑u. Ističemo da u tom pogledu ciljevi naznačeni u toj odredbi u bitnome odgovaraju onima koji su bili dodijeljeni ZVSP‑u temeljem članka 11. stavka 1. Ugovora o EU‑u u verziji koja prethodi Lisabonskom ugovoru.

88.

Nadalje, u mjeri u kojoj članak 21. stavak 2. UEU‑a naznačuje zajedničke ciljeve vanjskog djelovanja Unije, kako bi se odredilo koja se politika Unije veže uz neki cilj, tu odredbu valja čitati zajedno s posebnim odredbama primjenjivima u okviru svake politike.

89.

Osobito kada se radi o cilju održanja mira i pojačanju međunarodne sigurnosti, gore navedena presuda Parlament/Vijeće ide u prilog njegovoj vezi sa ZVSP‑om.

90.

Naime, u toj presudi Sud je ZVSP‑u dodijelio cilj borbe protiv međunarodnog terorizma i njegovog financiranja kako bi se očuvali međunarodni mir i sigurnost na međunarodnoj razini temeljeći se ne samo na člancima 21. stavku 2. točki (c) i 24. stavku 1. prvom podstavku UEU‑a već i na članku 43. stavku 1. UEU‑a.

91.

Kao i u predmetu koji je doveo do navedene presude, okolnost da Sporazum predstavlja jedan od instrumenata kojima Unija provodi međunarodnu akciju koja je predmet mnogobrojnih rezolucija Vijeća sigurnosti s neosporivim ciljem očuvanja međunarodnog mira i sigurnosti važan je element u ocjeni da se Sporazum može svrstati u područje ZVSP‑a. ( 29 )

92.

Sukladno članku 37. UEU‑a, koji, podsjećamo, čini materijalnopravnu osnovu sporne odluke, Unija može sklopiti međunarodne sporazume u svim područjima ZVSP‑a, uključujući i zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku (u daljnjem tekstu: ZSOP), koja, kao što navodi članak 42. stavak 1. UEU‑a, čini sastavni dio ZVSP‑a.

93.

Smatramo da, kao nužan nastavak vojne operacije Atalanta s istim ciljem očuvanja međunarodnog mira i sigurnosti, Sporazum pripada u područje ZSOP‑a.

94.

Sukladno članku 42. stavku 1. UEU‑a, ZSOP „osigurava Uniji operativnu sposobnost koja se oslanja na civilna i vojna sredstva. Unija ih može koristiti u misijama izvan Unije za očuvanje mira, sprečavanje sukoba i jačanje međunarodne sigurnosti u skladu s načelima Povelje Ujedinjenih naroda“.

95.

Sadržaj misija ZSOP‑a detaljno je određen člankom 43. stavkom 1. UEU‑a, sukladno kojem „[z]adaće iz članka 42. stavka 1. tijekom kojih Unija može koristiti civilna i vojna sredstva uključuju zajedničke operacije razoružavanja, humanitarne zadaće i zadaće spašavanja, zadaće vojnog savjetovanja i pružanja pomoći, zadaće sprečavanja sukoba i očuvanja mira, zadaće borbenih snaga u upravljanju krizama, uključujući uspostavu mira i stabilizaciju nakon sukoba. Sve te zadaće mogu doprinijeti borbi protiv terorizma, među ostalim i pružanjem potpore trećim zemljama u suzbijanju terorizma na njihovim državnim područjima“.

96.

Parlament ističe da ne razumije po čemu bi misije povjerene predstavnicima Unije i Eunavforu temeljem Sporazuma kao što su premještaj osoba i dobara, dostava dokaza, olakšavanje sudskog progona i osuda, revizija zakonodavstva, naobrazba istražitelja i pružanje financijske, tehničke i logističke pomoći Republici Mauricijus potpadale pod neku od posebnih misija ZSOP‑a iz članaka 42. i 43. UEU‑a. Čak i ako prizna da te misije mogu pridonositi općem cilju pojačanja međunarodne sigurnosti te su vezane za vojnu operaciju Atalanta, Parlament smatra da sama njihova priroda i njihovi ciljevi nadilaze one zbog kojih je operacija Atalanta bila ustanovljena.

97.

Mi smatramo, naprotiv, da je nabrajanje misija ZSOP‑a u članku 43. stavku 1. UEU‑a dovoljno široko da bi se pokrile sve odredbe Sporazuma i da bi se stoga smatralo da on čini sastavni dio misije koja potpada pod ZSOP.

98.

Iako bi ipak trebalo smatrati da premještaj osumnjičenika i pokretanje progona protiv njih nisu po prirodi vojne akcije, valja istaknuti da je jedna od važnih osobina ZSOP‑a, koja jasno proizlazi iz članaka 42. stavka 1. i 43. stavka 1. UEU‑a, da se ne ograničava na upotrebu vojnih sredstava, predviđajući također korištenje civilnih sredstava, osobito u okviru misija upravljanja krizama. ( 30 )

99.

Prema Parlamentu, činjenica da je cilj Sporazuma borba protiv oblika kriminala, i to sredstvima bliskima onima koja su korištena u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, u okviru glave V. trećeg dijela Ugovora o FEU‑u koja se odnosi na PSSJ, značila bi da bi sporna odluka također trebala biti utemeljena na pravnim osnovama iz te glave, to jest na člancima 82. i 87. UFEU‑a.

100.

Što se tiče Komisije, ona ističe kako je glavni cilj Sporazuma izbjeći da države članice u pitanju moraju same provoditi kaznene postupke. Taj sporazum olakšao bi suradnju između tijela država članica i tijela Republike Mauricijus stvarajući pravni i stvarni okvir vraćanja osumnjičenika u treću obalnu državu radi istrage i kaznenog progona od strane potonje. Slijedi da bi cilj i sadržaj Sporazuma opravdali uzimanje članka 82. UFEU‑a kao pravnog temelja za sklapanje Sporazuma uzevši u obzir njegovu temeljnu svrhu pravosudne suradnje. Činjenica da je vojno osoblje uključeno u primjenu Sporazuma ne mijenja zaključke Komisije. Naime, da bi se odredio prikladan pravni temelj nije bitna priroda ili svojstvo sudionika, nego je odlučujuća priroda razmatranih djelatnosti.

101.

Argumentacija Parlamenta i Komisije prema našem je mišljenju pogrešna.

102.

U prilog prvom dijelu svoje argumentacije, Parlament ističe da borba protiv kriminala nije poseban cilj ili zadaća Unije u okviru ZVSP‑a ili ZOSP‑a, već područje koje potpada pod PSSJ. Također ističe da je u članku 43. stavku 1. UEU‑a navedena samo borba protiv terorizma.

103.

Međutim, navod sadržan u potonjoj odredbi prema kojem zadaće ZOSP‑a mogu pridonijeti borbi protiv terorizma, prema našem mišljenju, nikako ne isključuje da takve misije mogu također pridonijeti borbi protiv drugih oblika kriminala.

104.

K tome, kako ispravno iznosi Vijeće, borba protiv međunarodnog kriminala koji predstavlja prijetnju za međunarodnu sigurnost počinjenog izvan teritorija Unije pitanje je koje ulazi u ZVSP, uključujući, kao njegov sastavni dio, ZOSP, prema potrebi putem operacija upravljanja krizom.

105.

U tom pogledu valja primijetiti da je Unija vodila više misija reforme sektora sigurnosti u okviru ZVSP‑a, osobito civilnih misija, kako bi se suočila s prijetnjama za sigurnost, uključujući prijetnje proistekle iz kriminalnih aktivnosti, kao i određen broj policijskih misija i misija „vladavine prava“. ( 31 ) Međutim, smatramo da te misije nisu ispravno bile smatrane povezanima s PSSP‑om. Operacije koje su se vodile u okviru spomenutih misija mogu ići za održanjem ili ponovnom uspostavom javnog reda. Predviđene zadaće mogu sadržavati naobrazbu i uvođenje sigurnosnog osoblja kao i pomoć pri izradi zakona. ( 32 )

106.

Argumentacija koju su razradili Parlament i Komisija pokazuje da zapravo razlika između ZVSP‑a i vanjskog aspekta PSSP‑a zaslužuje biti razjašnjena.

107.

Razlikovanje tih dviju politika Unije otežano je zbog njihove dvostruke povezanosti sa zahtjevom sigurnosti. ( 33 ) Ciljevi očuvanja sigurnosti Unije i pojačanja međunarodne sigurnosti dodijeljeni su Uniji kao ciljevi njezinog vanjskog djelovanja temeljem članka 21. stavka 2. točaka (a) i (c) UEU‑a. Istovremeno je cilj PSSP‑a osigurati visoku razinu sigurnosti temeljem članka 67. stavka 3. UFEU‑a.

108.

Međutim, područja primjene ZVSP‑a i PSSP‑a u njihovom vanjskom aspektu moraju biti jasno razlikovana.

109.

Kako ističe Vijeće, mjere koje se tiču PSSP‑a, neovisno o tome imaju li unutarnji ili vanjski aspekt, moraju biti donesene s ciljem da unaprijede slobodu, sigurnost i pravdu u Uniji. Članak 67. stavak 1. UFEU‑a predviđa da „Unija predstavlja područje slobode, sigurnosti i pravde“, što se odražava i u članku 3. stavku 2. UEU‑a. Tako, sukladno toj odredbi, „Unija svojim građanima nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba zajedno s odgovarajućim mjerama u pogledu nadzora vanjskih granica, azila, useljavanja te sprečavanja i suzbijanja kriminala“.

110.

Uspostava PSSP‑a u korist građana Unije zahtijeva od Unije vršenje njezine vanjske nadležnosti. ( 34 ) Primjerice, članak 79. stavak 3. UFEU‑a dodjeljuje Uniji izričitu vanjsku nadležnost za sklapanje sporazuma o ponovnom prihvatu državljana. Osim toga, na temelju članka 216. UFEU‑a Unija može sklapati međunarodne sporazume u području policijske ili pravosudne suradnje, osobito kada se to pokaže nužnim za ostvarivanje nekog cilja svojstvenog PSSP‑u.

111.

Stoga na temelju ciljeva određenih u članku 3. stavku 2. UEU‑a i članku 67. UFEU‑a možemo utvrditi koji je vanjski aspekt PSSP‑a. Drugim riječima, vanjski je aspekt funkcionalan i instrumentalan u pogledu ciljeva koji su izraženi u tim odredbama. ( 35 ) Unutarnje i vanjske politike u području PSSP‑a neraskidivo su povezane. Kako bi se odredilo što čini vanjski aspekt područja PSSP‑a, važno je najprije uzeti u obzir unutarnje političke funkcije PSSP‑a. ( 36 )

112.

Slijedi da, ako stvaranje tog prostora može zahtijevati vanjsko djelovanje Unije, kako bi se smatralo da neki sporazum potpada pod PSSP, on treba sadržavati izravnu vezu sa slobodom, sigurnošću i pravdom unutar Unije. Drugim riječima, veza s PSSP‑om dokazana je kada postoji izravna veza između cilja unutarnje sigurnosti Unije i pravosudne i/ili policijske suradnje koja se razvila izvan Unije. Naprotiv, djelovanje Unije mora biti pripojeno ZVSP‑u kada su njegovi ciljevi ponajprije mir, stabilnost i razvoj demokracije u regiji izvan Unije. ( 37 )

113.

Razlika doista nije uvijek očita jer razvoj oblika kriminala u nekoj regiji zaista može istovremeno predstavljati opasnost za unutarnju sigurnost Unije i za stabilnost dotične regije. ( 38 ) Kako, među ostalim, proizlazi iz Stockholmskog programa ( 39 ), koji je usvojilo Europsko vijeće 2010. godine, unutarnja i vanjska sigurnost nisu razdvojive. Najvažnije je suprotstaviti se prijetnjama, uključujući one koje su udaljene od našeg kontinenta, kako bi se zaštitilo Europu i njezine građane. ( 40 )

114.

Ipak, smatramo da, kada dođe do djelovanja Unije koje se uvrštava u međunarodnu suradnju koju je pokrenulo Vijeće sigurnosti i čiji je cilj ponajprije borba protiv prijetnje međunarodnom miru i sigurnosti, to djelovanje mora biti usvojeno u okviru ZVSP‑a.

115.

U ovom slučaju Sporazum za koji smo vidjeli da je u okviru djelovanja o kojem je odlučeno na međunarodnoj razini i čiji je cilj borba protiv djela piratstva uz somalsku obalu kako bi se osigurali međunarodni mir i sigurnost u toj zoni, prema našem mišljenju, ne pokriva situaciju koja je u dovoljnoj mjeri povezana s uspostavom PSSP‑a.

116.

Suprotno navodima Parlamenta, činjenica da sporazum predviđa oblik suradnje između Eunavfora i kaznenih tijela Republike Mauricijus te da pokriva aktivnosti koje nalikuju aktivnostima policijske ili pravosudne naravi ne čini dovoljan element povezanosti s PSSP‑om.

117.

Prema našem mišljenju, pogrešno je reći da je u pitanju pravosudni tretman pojedinaca, dovoljno je uvrstiti djelovanje Unije u područje politike koja se tiče PSSP‑a, u ovom slučaju u njegovu vanjsku dimenziju. Naime, ZVSP može uključiti pribjegavanje policijskim ili pravosudnim sredstvima kako bi se mogli ostvariti ciljevi. Korištenje takvim sredstvima nije samo po sebi odlučujuće pod uvjetom da budu stavljena u službu cilja održavanja međunarodnog mira i sigurnosti, što je, kao što smo vidjeli, nesporno dio ZVSP‑a, a ne cilj svojstven PSSP‑u.

118.

Zadaće Unije u okviru ZSOP‑a svjedoče tome da se tradicionalna sredstva PSSP‑a mogu upotrijebiti u korist ciljeva ZVSP‑a. Tako su međunarodne misije o kojima je odlučila Unija kako bi osigurala očuvanje mira, sprečavanje sukoba i pojačanje međunarodne sigurnosti olakšane mogućnošću pribjegavanju civilnim sredstvima kao što je poboljšanje pravosudnog sustava i policijske službe dotičnih trećih država. ( 41 ).Vanjski aspekt PSSP‑a tako se stopio s vršenjem nadležnosti vanjske politike Unije u korist ciljeva ZVSP‑a. ( 42 )

119.

Konačno, naglašavamo da činjenica prema kojoj je cilj Sporazuma zaštita prava osoba osumnjičenih za djela piratstva kao i to što upućuje na budući sporazum stranaka kako bi odredio načine tehničke i logističke podrške Unije Republici Mauricijus, među ostalim, sa svrhom revizije njezinog zakonodavstva, naobrazbe istražitelja i zastupnika ministarstva te istražnog i sudskog postupka, ne omogućuje uvrštavanje tog sporazuma u područje PSSP‑a. Naime, dijelovi Sporazuma jamče zaštitu ljudskih prava i konsolidaciju pravne države, koji čine dio ciljeva ZVSP‑a. U tom pogledu bilo bi paradoksalno da volja stranaka Sporazuma da osiguraju da učinkovito kažnjavanje djela piratstva ne ide na štetu temeljnih prava njihovih počinitelja, pridonese tome da taj sporazum iziđe iz područja ZVSP‑a, koji je, kao i druge politike, podvrgnut poštovanju temeljnih prava.

120.

Vojna operacija koju vodi Unija nužno završava uhićenjem počinitelja djelâ piratstva. Određivanje načina na koje se s tim osobama postupa nakon njihova uhićenja i određivanje njihove sudbine očito čini dio operacije. Jedino postupanje s uhićenim osobama koje je sukladno pravu jest da im se sudi. U tom smislu, omogućavanje državama kojima su pirati vraćeni da usklade svoje postupke s međunarodnopravnom zaštitom ljudskih prava čini posljednju, ali nužnu fazu vojne operacije vođene u okviru ZVSP‑a.

121.

Iz gore navedenih elemenata proizlazi da je Vijeće, kada je donijelo spornu odluku, ispravno smatralo da ona ne potpada pod PSSP u vanjskoj dimenziji i da stoga ne treba koristiti jedan od pravnih temelja koji se tiče te politike Unije.

122.

Prema našem mišljenju, Sporazum ne sadrži ni sastavnicu koja se tiče razvojne suradnje koja bi opravdala korištenje pravnog temelja iz petog dijela glave III. poglavlja 1. UFEU‑a.

123.

U svojoj presudi od 20. svibnja 2008. Komisija/Vijeće ( 43 ) Sud je presudio da, „kako bi Zajednica mogla donijeti konkretnu mjeru radi borbe protiv širenja osobnog i lakog naoružanja u okviru svoje politike razvojne suradnje, ta mjera mora potpadati, i zbog svoje svrhe i zbog sadržaja, pod područje nadležnosti koje joj je Ugovor o EZ‑u dodijelio u tom području“. ( 44 ) Prema mišljenju Suda, „[t]o nije slučaj kada takva mjera, čak i ako pridonosi gospodarskom i socijalnom razvoju zemlje u razvoju, ima za glavni cilj provođenje ZVSP‑a“. ( 45 )

124.

Međutim, vidjeli smo da upravo ZVSP čini težište Sporazuma i sporne odluke.

125.

Prema članku 208. stavku 1. drugom podstavku UFEU‑a, „[g]lavni cilj politike [razvojne suradnje] Unije je smanjenje i dugoročno iskorjenjivanje siromaštva“.

126.

Kako ističe Vijeće, članak 208. stavak 1. UFEU‑a preusmjerava područje primjene razvojne suradnje na način da temeljnim elementom razvojne politike Unije čini smanjenje i iskorjenjivanje siromaštva. Osim toga, članak 208. stavak 1. drugi podstavak zadnja rečenica UFEU‑a precizira da „Unija uzima u obzir ciljeve razvojne suradnje u politikama koje provodi, a koje bi mogle utjecati na zemlje u razvoju“. Druge politike Unije, kao što je ZVSP, moraju uzimati u obzir ciljeve razvojne suradnje i mogu im pridonositi, što je sukladno zahtjevu koherentnosti vanjskog djelovanja Unije. Stoga sama činjenica da neka mjera koja potpada pod ZVSP može proizvesti pozitivne učinke na razvoj treće države ne čini od nje mjeru koja ulazi u područje primjene razvojne suradnje u smislu članka 208. UFEU‑a.

127.

Doista, u okviru Ugovora koji su prethodili Lisabonskom ugovoru Sud je relativno široko tumačio područje razvojne suradnje. ( 46 ) Takav širok koncept ipak ima granice. Osobito treba ustanoviti razliku između mjera za razvoj i onih koje idu za drugim ciljevima Unije, kao što su one ZVSP‑a. U toj perspektivi pojačanje sposobnosti suđenja Republike Mauricijus nije cilj sam za sebe, već ide za učinkovitim kažnjavanjem djelâ piratstva koja predstavljaju prijetnju za međunarodni mir i sigurnost, i to poštujući temeljna prava počinitelja tih djelâ.

128.

Svaka podrška pružena temeljem Sporazuma, osobito ona iz njegovih članka 7. stavaka 2. i 3., odnosi se na premještaj osoba osumnjičenih za djela piratstva radi učinkovitog kažnjavanja tih djelâ i na sposobnost Republike Mauricijus da primijeni Sporazum sukladno međunarodnopravnoj zaštiti ljudskih prava. Primjećujemo, osim toga, da je pružanje tehničke pomoći, vještačenja i naobrazbe iz članka 10. stavka 2. točke (f) Sporazuma ili druge vrste podrške iz članka 7. istog sporazuma samo u svrhu „ostvarenja ciljeva [spomenutog] sporazuma“. Pomoć predviđena Sporazumom ne ide preko ciljeva radi kojih je operacija Atalanta utemeljena. Ona, dakle, uopće nema za cilj razvoj Republike Mauricijus i stoga ne predstavlja razvojnu mjeru iz članaka 208. i 209. UFEU‑a.

129.

Vrsta pomoći nije odlučujuća i nijedna po svojoj prirodi ne pripada razvojnoj suradnji. ( 47 ) U tom pogledu podrška kao što je „tehnička i logistička podrška pružena Republici Mauricijus radi njezine zakonodavne revizije, naobrazbe istražitelja i predstavnika ministarstva, istražnog i sudskog postupka“ ( 48 ) može biti uredno pružena u okviru ZVSP‑a, a osobito ZOSP‑a, kao što smo ranije vidjeli, kako bi se osigurala sigurnost i promicala ljudska prava i vladavina prava.

130.

Iz tih razmatranja proizlazi da, ako u Sporazumu ne otkrijemo sastavnicu koja se tiče razvojne suradnje, sporna odluka bila je ispravno utemeljena na članku 37. UEU‑a bez da joj se dodaje pravna osnova razvojne suradnje.

131.

Budući da je sporna odluka ispravno bila utemeljena samo na pravnoj osnovi koja se tiče ZVSP‑a, mora se smatrati da se Sporazum koji se na njega odnosi tiče isključivo ZVSP‑a u smislu članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a. Donošenje odluke o sklapanju tog sporazuma ne zahtijeva, dakle, ni suglasnost niti savjetovanje s Parlamentom.

132.

Svojim drugim tužbenim razlogom Parlament predbacuje Vijeću da ga nije „odmah i u potpunosti izvijestilo o svim fazama postupka“, suprotno onome što zahtijeva članak 218. stavak 10. UFEU‑a.

133.

Vijeće drži, kao prvo, da je taj tužbeni razlog nedopušten u dijelu u kojem, kada se radi o sporazumu koji se odnosi isključivo na ZVSP, Sud nije nadležan provjeriti je li ono poštovalo obvezu izvještavanja određenu tom odredbom. Podredno, u slučaju da se Sud proglasi nadležnim provjeriti je li Vijeće poštovalo spomenutu odredbu, Vijeće tvrdi da mu se nikako ne može predbaciti povreda članka 218. stavka 10. UFEU‑a.

134.

Temeljem članka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, Sud „nema nadležnost u odnosu na [odredbe koje se tiču ZVSP‑a], izuzev nadležnosti za praćenje usklađenosti s člankom 40. [UEU‑a] i ispitivanja zakonitosti određenih odluka kako je predviđeno člankom 275. stavkom drugim [UFEU‑a]“.

135.

K tome, članak 275. prvi stavak UFEU‑a precizira da Sud nije nadležan „za akte donesene na temelju [odredaba o ZVSP‑u]“. Međutim, sukladno članku 275. drugom stavku UFEU‑a, „Sud je nadležan za nadzor poštovanja članka 40. Ugovora o Europskoj uniji i odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. stavku četvrtom [UFEU‑a] u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojila na temelju glave V. poglavlja 2. [UEU‑a]“.

136.

Iz tih odredaba proizlazi da, iako je nenadležnost Suda u području ZVSP‑a pravilo, ono ipak ne izmiče u potpunosti pažnji suda Unije.

137.

Nesporno je da članak 218. UFEU‑a određuje pravila pregovaranja i sklapanja svih međunarodnih sporazuma. Posebice se pravilo iz članka 218. stavka 10. UFEU‑a, prema kojem se „[…] Parlament odmah i u potpunosti izvješćuje o svim fazama tog postupka“, primjenjuje na sva područja prava Unije. Ako se ta odredba primjenjuje na međunarodne sporazume koje Unija sklapa o ZVSP‑u, nikako se ne radi o odredbi ZVSP‑a u smislu članaka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i 275. prvog podstavka UFEU‑a. Prvi razlog nenadležnosti stoga se mora isključiti.

138.

Osim toga, iako je sporna odluka, kao što smo ranije vidjeli, akt donesen, s materijalnog stajališta, na temelju odredaba o ZVSP‑u u smislu članka 275. prvog stavka UFEU‑a, iz toga, prema našem mišljenju, ne slijedi da bi se Sud trebao proglasiti nenadležnim nadzirati poštuje li Vijeće procesni oblik predviđen člankom 218. stavkom 10. UFEU‑a koji je primjenjiv na sve međunarodne sporazume i čija primjena na međunarodne sporazume sklopljene u području ZVSP‑a nije izričito isključena.

139.

Ako, prema našem mišljenju, valja zadržati načelo nadležnosti Suda kako bi se nadziralo poštuje li Vijeće članak 218. stavak 10. UFEU‑a, Sud ipak mora uzeti u obzir specifičnu prirodu pravila i postupaka kojima je podvrgnut ZVSP kada naiđe na sporazum koji se tiče isključivo ZVSP‑a, kao što je to slučaj u ovom predmetu, kako proizlazi iz članka 24. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a.

140.

Doista, kako je Sud podsjetio u svojoj gore navedenoj presudi Parlament/Vijeće, „sudjelovanje Parlamenta u zakonodavnom postupku na razini Unije odraz je temeljnog demokratskog načela prema kojem narod sudjeluje u vršenju vlasti posredstvom predstavničkog tijela“. ( 49 ) Ipak, Sud istovremeno nije mogao ustvrditi da su tvorci Lisabonskog ugovora odabrali povjeriti „više ograničenu ulogu Parlamentu u pogledu djelovanja Unije u okviru ZVSP‑a“. ( 50 )

141.

Jedno od specifičnih pravila i postupaka u području ZVSP‑a jest da, sukladno članku 218. stavku 6. drugom podstavku UFEU‑a, suglasnost ili savjetovanje s Parlamentom nisu potrebni kada se dotični sporazum odnosi isključivo na ZVSP.

142.

Iz toga, prema našem mišljenju, slijedi da vrste i preciznost informacija kojima mora raspolagati Parlament sukladno članku 218. stavku 10. UFEU‑a ne mogu biti jednake neovisno o tome odnosi li se sporazum u pitanju isključivo na ZVSP ili ne. Drugim riječima, mislimo da se može opravdano zahtijevati od Vijeća da Parlamentu brže dostavi detaljnije informacije o međunarodnom sporazumu kada je ta institucija pozvana dati svoju suglasnost ili savjetovati temeljem članka 218. stavka 6. drugog podstavka UFEU‑a nego kada ni suglasnost niti savjetovanje s Parlamentom nisu nužni. Naime, kako bi dao jasno mišljenje, Parlament nužno mora pravodobno raspolagati dovoljno detaljnim podacima te bi u nedostatku takvih podataka bilo opravdano odbiti suglasnost na odluku o sklapanju sporazuma.

143.

U svakom slučaju, provjera Suda poštuje li Vijeće obvezu izvještavanja predviđenu u članku 218. stavku 10. UFEU‑a mora stoga, prema našem mišljenju, biti izvršena uzimajući u obzir prirodu sporazuma u pitanju i ovlasti kojima Parlament raspolaže sukladno članku 218. stavku 6. drugom podstavku UFEU‑a kako bi utjecao na materijalni sadržaj tog sporazuma.

144.

Pri tome prihvaćanje da težina obveze izvještavanja koja je predviđena u članku 218. stavku 10. UFEU‑a može varirati ovisno o razini uključenosti Parlamenta u postupak sklapanja međunarodnih sporazuma ne znači da Parlamentu nisu potrebni relevantni podaci kada se sporazum u pitanju odnosi isključivo na ZVSP. Podsjećamo da, iako težina obveze može varirati ovisno o slučaju, obveza izvještavanja iz članka 218. stavka 10. UFEU‑a opće je primjene, uključujući područje ZVSP‑a.

145.

Nadalje, ne treba zaboraviti da, iako ima ograničenu ulogu u području ZVSP‑a, a osobito kada se sporazum isključivo odnosi na ZVSP, Parlament ima pravo da bude upoznat s tom politikom kao što to proizlazi, među ostalim, iz članka 36. UEU‑a. ( 51 )

146.

Pogledajmo sad u kojem je trenutku Parlament bio izviješten o pregovorima i sklapanju sporazuma.

147.

Vijeće je 22. ožujka 2010. ovlastilo Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku da počne pregovore kako bi sklopio sporazume o premještaju s više trećih država među kojima i s Republikom Mauricijus.

148.

Dopisom od istog datuma Vijeće je izvijestilo predsjednika Parlamenta o toj odluci, naznačujući da će ga izvijestiti u trenutku kada dođe do sklapanja sporazuma o premještaju u pitanju.

149.

Pregovori su rezultirali donošenjem sporne odluke 12. srpnja 2011. kojom je Vijeće odobrilo potpisivanje sporazuma.

150.

Sporazum je bio potpisan 14. srpnja 2011.

151.

Sporna odluka i Sporazum bili su objavljeni u Službenom listu Europske unije30. rujna 2011.

152.

Dopisom od 17. listopada 2011. Vijeće je izvijestilo predsjednika Parlamenta o donošenju sporne odluke i potpisu Sporazuma.

153.

Parlament predbacuje Vijeću, s jedne strane, da ga nije izvještavalo tijekom pregovora o Sporazumu i, s druge strane, da je čekalo više od tri mjeseca da mu priopći spornu odluku i Sporazum.

154.

Prema našem mišljenju, te zamjerke nisu takve prirode da bi uzrokovale poništenje sporne odluke.

155.

Naime, kao prvo, smatramo da članak 218. stavak 10. UFEU‑a zaista sadrži zahtjev izvješćivanja Parlamenta od strane Vijeća. Tako se zahtjev izvješćivanja predviđen tom odredbom, prema našem mišljenju, ne bi mogao smatrati ispunjenim samo objavom odluke Vijeća u Službenom listu. Međutim, smatramo da je Vijeće izravno i osobno izvijestilo predsjednika Parlamenta o početku pregovora, zatim o donošenju sporne odluke te o potpisu Sporazuma.

156.

Kao drugo, kako smo ranije iznijeli, kada se sporazum odnosi isključivo na ZVSP, ne može se od Vijeća zahtijevati da izvijesti Parlament na jednako detaljan način kao kada je njegova suglasnost ili savjetovanje nužno. Osobito kada nije pozvan dati svoje mišljenje o sadržaju sporazuma, izvještavanje Parlamenta o razvoju pregovora nije obvezno.

157.

Kao treće, kada se radi o roku od tri mjeseca koji je protekao prije nego što je Vijeće priopćilo Parlamentu spornu odluku i Sporazum, primjećujemo da bi bilo bliže duhu članka 218. stavka 10. UFEU‑a da je Parlament bio obaviješten prije objave sporne odluke i Sporazuma u Službenom listu. Ipak, s obzirom na to da rok u pitanju nije, iz ranije navedenih razloga koji se tiču toga što se Sporazum odnosi isključivo na ZVSP, povrijedio povlastice Parlamenta niti je mogao imati utjecaja na sadržaj Sporazuma, smatramo da nisu ispunjeni uvjeti za utvrđenje povrede članka 218. stavka 10. UFEU‑a.

158.

S obzirom na ukupnost razmatranja koja prethode, predlažemo Sudu da: