EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 20.3.2023.

COM(2023) 173 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU

Preispitivanje funkcioniranja Uredbe (EU) 2022/1369 o koordiniranom smanjenju potražnje za plinom

{SWD(2023) 63 final}

I.Uvod

Rusija je tijekom 2022. upotrijebila opskrbu plinom kao političko oružje. U tom je kontekstu EU u kolovozu 2022. hitno donio Uredbu Vijeća (EU) 2022/1369 radi koordiniranog smanjenja potražnje za plinom za 15 % u svrhu sigurnosti opskrbe.

U skladu s Uredbom Vijeća (EU) 2022/1369 države članice moraju uložiti sve napore kako bi smanjile potražnju za plinom za 15 %, što postaje obvezno u slučaju uzbunjivanja na razini Unije. Osim toga, države članice ažuriraju svoje interventne planove, kako je utvrđeno u članku 8. Uredbe, kako bi se u njima odrazile provedene mjere i svaka dva mjeseca izvješćuju Eurostat o ostvarenom smanjenju potražnje. Člankom 9. predviđa se da Komisija mora provesti preispitivanje na temelju kojeg Komisija može predložiti produljenje razdoblja primjene te uredbe. U popratnom radnom dokumentu službi Komisije SWD/2023/63 Komisija iznosi analizu smanjenja potražnje za plinom od kolovoza 2022., analizu predviđanja popunjenosti skladišta na temelju scenarija u okviru različitih mogućih produljenja smanjenja potražnje i dubinsku analizu prošlih smanjenja te pozitivnih i negativnih rizika za razdoblje 2023.–2024.

O tom se pitanju raspravljalo s Koordinacijskom skupinom za plin 1 , koju čine predstavnici država članica i europskih udruženja koja predstavljaju opskrbljivače, operatere infrastrukture, trgovce i glavne potrošače plina. Članovi Koordinacijske skupine za plin na sastanku 16. veljače naglasili su važnost kontinuiranog smanjenja potražnje jer je to posebno troškovno učinkovita mjera za očuvanje i jačanje sigurnosti opskrbe.

II.Poduzete mjere i postignuto smanjenje potražnje

Od donošenja Uredbe Vijeća (EU) 2022/1369 EU je uspješno diversificirao opskrbu kako ne bi ovisio o ruskom plinu 2 te je za 19 % smanjio svoju potražnju za plinom od kolovoza 2022. do siječnja 2023., u usporedbi s prosjekom prethodnih pet godina u istom razdoblju, koji iznosi 41,5 milijardi m³. Tablica 2 . (vidjeti Prilog) prikazuje da se smanjenje potražnje razlikovalo od mjeseca do mjeseca i među državama članicama, ovisno o nacionalnim okolnostima. U slučaju uzbunjivanja na razini Unije izuzeća od obveznog smanjenja potražnje, kako je propisano u članku 5. Uredbe Vijeća (EU) 2022/1369, temelje se na tim različitim nacionalnim okolnostima.

Trenutačne razine skladištenja relativno su visoke za vrijeme godine, cijene plina stalno su se smanjivale od najviših razina u kolovozu (iako su i dalje znatno više od dugoročnog prosjeka), a sigurnost opskrbe osigurana je u preostalom dijelu ove zime 2022./2023. Međutim, u odjeljku III. prikazuje se da je stanje na tržištu plina u EU-u i dalje neizvjesno te da, ako ne smanje potražnju za plinom nakon 31. ožujka, države članice vjerojatno neće ispuniti svoju obvezu skladištenja od 90 % do 31. listopada, čime bi se ugrozila sigurnost opskrbe tijekom zime 2023./2024., uz moguće nestašice plina ili vraćanje vrlo visokih cijena plina.

Slika 1 . prikazuje potrošnju plina u EU-u od kolovoza 2022. do siječnja 2023. (zelena linija; „Stvarna”) u usporedbi s prosjekom istog razdoblja tijekom prethodnih pet godina (plava linija; „Referentna”) i ciljem smanjenja od 15 % (crvena linija; „Ciljna”) kako je definiran za razdoblje od kolovoza 2022. do ožujka 2023. i kako bi se u skladu s ovim prijedlogom primjenjivao na druge mjesece. Slika 1 . također pokazuje da je potrošnja plina zimi znatno veća nego ljeti. Potražnja u drugom i trećem tromjesečju zapravo iznosi oko polovine potražnje u prvom i četvrtom tromjesečju.

Slika 1. Referentna potrošnja, ciljna potrošnja (tj. referentna potrošnja –15 %) i stvarna potrošnja (kolovozu 2022. – siječanj 2023.); 27 država članica EU-a (milijarde m³)

Izvor: Izračuni ENER/CET na temelju serije Eurostata NRG_CB_GASM, podserija IC_CAL_MG u milijunima m³ od 7. ožujka 2023. u 11:00.

Sektori

Za dubinsku analizu smanjenja potražnje za plinom potrebno je učestalo objavljivanje sektorske potražnje za plinom. Eurostat trenutačno izvješćuje o potrošnji plina po sektorima potražnje 3 samo jednom godišnje, s jednogodišnjom odgodom. Stoga nije moguća pouzdana raščlamba ušteda plina po sektorima ni raščlamba strukturnih u odnosu na nestrukturna smanjenja na temelju službenog skupa podataka koji obuhvaća cijeli EU.

Komisija 4 na temelju pomoćnih podataka procjenjuje da je u razdoblju od kolovoza do prosinca 2022. smanjenje potrošnje kućanstava iznosilo oko 50 %, a industrije 43 % dok je energetski sektor činio samo 7 % ukupnog smanjenja potražnje za plinom zbog slabe dostupnosti hidroenergije i nuklearnog kapaciteta 5 . Većinu smanjenja potražnje ljeti i u jesen ostvarila je industrija, a većinu smanjenja potražnje (i potrošnje) zimi ostvarila su kućanstva. Procjenjujemo da je do oko šestine ukupnog smanjenja došlo zbog temperature, što znači da se može pripisati blažoj (ranoj) zimi nego u referentnom razdoblju, što s obzirom na ukupno smanjenje od 30 milijardi m³ od kolovoza do prosinca iznosi 5 milijardi m³.

Mjere država članica navedene u interventnim planovima

U člancima 7. i 8. Uredbe Vijeća (EU) 2022/1369 propisano je da države članice ažuriranjem svojih interventnih planova moraju obavijestiti o provedenim mjerama za smanjenje potražnje. Većina država članica obavijestila je Komisiju o svojim ažuriranim interventnim planovima.

Prema ažuriranim planovima kratkoročne mjere obuhvaćaju dvije glavne vrste mjera: (1) informativne kampanje o uštedama plina i (2) mjere za smanjenje grijanja i hlađenja.

·Većina država članica provela je komunikacijske kampanje. U nekim se slučajevima kampanjama informira o postojećim programima subvencija za energetsku učinkovitost, koji su uglavnom usmjereni na kućanstva i MSP-ove.

·Ograničenje temperature: većina planova uključuje ograničenja grijanja i hlađenja u javnim zgradama; neke države članice to ograničenje proširuju na urede i trgovine.

·Nekoliko država članica uvelo je ograničenja rasvjete, uglavnom za javne zgrade i spomenike, ali u nekim slučajevima i za izloge trgovina.

Kad je riječ o srednjoročnim mjerama, države članice prijavile su mjere zamjene goriva, subvencije za energetsku obnovu zgrada ili zamjenu neučinkovitih uređaja. Dugoročno, države članice često pružaju izravnu potporu kupcima koja uključuje subvencije ili smanjenja poreza kako bi se olakšalo uvođenje obnovljivih izvora energije, dizalica topline ili energetske učinkovitosti (i putem npr. revizija).

III.Prognoza za sljedeću zimu

Iako je EU u razdoblju od kolovoza 2022. do siječnja 2023. uspješno smanjio potražnju i diversificirao opskrbu kako ne bi ovisio o ruskom uvozu, u ovom se odjeljku razmatra je li to dovoljno da se izbjegne rizik opskrbe u zimi 2023./2024. ako Uredba (EU) 2022/1369 ne bude na snazi nakon 31. ožujka 2023. Tablica 1 . prikazuje razine skladištenja za listopad 2023. i ožujak 2024., uz različita moguća produljenja smanjenja potražnje, na temelju najnovijih dostupnih podataka o tržištu 6 .  Slika 2 . prikazuje razine popunjenosti skladišta za četiri scenarija. Tablica 1 . prikazuje da u slučaju izostanka ili ograničenog smanjenja potražnje za plinom nakon 1. travnja (scenariji A ili B) države članice vjerojatno neće ispuniti obvezu punjenja skladišta od 90 % do 31. listopada 2023., kako je utvrđeno Uredbom (EU) 2022/1032, te se stoga ne može osigurati sigurnost opskrbe za zimu 2023.–2024. Ako se smanjenje potražnje za plinom od –15 % nastavi od 1. travnja do barem 31. listopada, vjerojatno će se ispuniti obveze skladištenja od 90 % (scenariji C i D). Produljenjem smanjenja potražnje za plinom do 31. ožujka 2024. rizici za sigurnost opskrbe znatno su smanjeni za zimu 2024./2025.

U svojem izvješću od 12. prosinca 2022. 7 Međunarodna agencija za energiju („IEA”) procjenjuje da bi 2023. mogla nastati nestašica u opskrbi ako se ne poduzmu dodatne mjere za uštedu plina.

Tablica 1. Mjesečne razine skladištenja ovisno o produljenju smanjenja potražnje

 Izvor: Izračuni ENER/CET.

·Scenarij A: nema produljenja: kad ne bi došlo do smanjenja potražnje, razine skladištenja dosegnule bi samo 69 milijardi m³ do kraja listopada 2023., što je znatno ispod obveze skladištenja od 90 % (89,4 milijardi m³). Osim toga, razine skladištenja potpuno bi se iscrpile do veljače 2024., što bi dovelo do vrlo ozbiljne zabrinutosti u pogledu sigurnosti opskrbe za zimu 2024./2025.

·Scenarij B: osmomjesečno produljenje za razdoblje od kolovoza 2023. do ožujka 2024.: u tom bi se scenariju skladišta presporo popunjavala te bi do kraja listopada popunjenost dosegnula samo 80 milijardi m³, što je znatno ispod obveze skladištenja od 90 % (89,4 milijardi m³). Osim toga, razine skladištenja smanjile bi se na manje od 30 % (28 milijardi m³) do kraja sljedeće zime (28 % krajem ožujka 2024.), što bi uzrokovalo ozbiljnu zabrinutost u pogledu sigurnosti opskrbe i otežalo dostatno punjenje skladišta za sljedeću zimu 2024./2025.

·Scenarij C: sedmomjesečno produljenje za razdoblje od travnja do listopada 2023.: u tom bi se scenariju skladišta dostatno popunjavala do kraja ovog ljeta i 95 % (95 milijardi m³) do kraja listopada 2023. te bi dosegnula obvezu skladištenja od 90 % (89,4 milijardi m³). Međutim, budući da je potražnja za plinom čak i u uobičajenoj zimi dvostruko veća nego ljeti, skladišta bi se gotovo u potpunosti ispraznila do kraja sljedeće zime (9  milijardi m³ do kraja ožujka 2024.). To znači da bi sigurnost opskrbe bila vrlo ozbiljno ugrožena i skladišta se ne bi mogla dostatno popuniti za sljedeću zimu 2024./2025.

·Scenarij D: jednogodišnje produljenje za razdoblje od travnja 2023. do ožujka 2024.: uz kontinuirano 15-postotno smanjenje potražnje razine skladištenja dosegnule bi 95 milijardi m³ do kraja listopada 2023. i obvezu skladištenja od 90 % (89,4 milijardi m³). Razine skladištenja bile bi oko 43 milijarde m³ do kraja ožujka 2024.

Slika 2. Mjesečne razine skladištenja ovisno o produljenju smanjenja potražnje

Izvor: Izračuni ENER/CET.

Povrh toga, dopunjujući prethodnu analizu koju prikazuju  Slika 1 . i Tablica 1 ., potrošnja plina mogla bi se povećati zbog niza čimbenika i rizika za ovu godinu i za sljedeću zimu 8 . Među njima su mogući ponovni porast globalne potražnje za UPP-om (ograničen jer je EU i dalje primarno tržište 9 ), ponovni porast potražnje za industrijskim plinom i preokretanje trenda u pogledu prelaska s plina na ugljen (oboje uzrokovano nižim cijenama plina 2023.), vremenske uvjete koji bi mogli utjecati na potražnju za grijanjem zimi 10 , te niska proizvodnja nuklearne energije i hidroenergije (zbog suša) kao i daljnji poremećaji u opskrbi plinom. Francuski nuklearni kapacitet trenutačno je manji od dostupnosti 2022., razine vode u Italiji na razinama su iz 2022., što upućuje na sličnu nisku proizvodnju hidroenergije, a niske cijene plina već su dovele do prelaska s ugljena na plin u prvim tjednima 2023. (vidjeti odjeljak IV.3. dokumenta SWD/2023/63). Ako se navedeni rizici ostvare, ograničit će globalno i europsko tržište plina, što bi moglo utjecati na punjenje podzemnih sustava skladišta potrebnih za zimu 2023.–2024., razine cijena plina i nestabilnost tih cijena.

IV.Prognoza

Unatoč znatnim poboljšanjima od kolovoza 2022., stanje na globalnom tržištu plina 2023. i dalje je neizvjesno. Nekoliko čimbenika (vremenske prilike, preostali ruski uvoz, dostupnost alternativnih izvora električne energije i daljnja sužavanja na globalnim tržištima UPP-a) mogli bi otežati sezonu punjenja skladišta 2023. Nadalje, za razliku od prethodne sezone punjenja skladišta, u sezoni 2023. ne može se računati na 60 milijardi m³ ruskog plina iz plinovoda koji se 2022. još uvezao u EU. Kako bi se ograničili rizici za sigurnost opskrbe i povezani učinci na tržište, potrebno je kontinuirano smanjivati potražnju. Kako bi se odlučilo hoće li se i kako osigurati takvo smanjenje potražnje za plinom u Uniji, posebno su važna razmatranja navedena u nastavku.

1)Globalna opskrba prirodnim plinom i dalje je ograničena. Udio ruskog plina iz plinovoda u ukupnom uvozu EU-a smanjio se s 49 % prije siječnja 2022. na manje od 10 % u siječnju 2023. Tijekom sezone punjenja 2022. uvoz ruskog plina plinovodom bio je znatno veći od onog koji se očekuje 2023. Smanjenje potražnje stoga je nužno s obzirom na smanjenu rusku opskrbu.

2)Smanjenjem potražnje smanjila bi se nestabilnost cijena. Iako su najgori gospodarski učinci uklonjeni 2022., globalna tržišta plina su 2023. i dalje su vrlo ograničena. Cijene plina dosegnule su 2022. povijesno najvišu cijenu, višu od 320 EUR/MWh 26. kolovoza, a niže su od 45 EUR/MWh, ali i dalje su dvostruko više od normalnih povijesnih cijena. Na sastanku Koordinacijske skupine za plin 16. veljače 2023. predstavnici država članica i udruženja za plin potvrdili su temeljnu ulogu smanjenja potražnje u smanjenju pritiska na suženom tržištu i ograničavanju nestabilnosti cijena plina.

3)Potrebno je očuvati isti duh solidarnosti koji je prevladavao pri primjeni Uredbe (EU) 2022/1369. Postojećim pravnim okvirom za sigurnost opskrbe plinom utvrđenim Uredbom (EU) 2017/1938 poremećaji u opskrbi glavnog dobavljača plina dulji od 30 dana i dalje se ne rješavaju u dovoljnoj mjeri. Dugotrajni poremećaji još bi mogli dovesti do rizika od nekoordiniranog djelovanja država članica, što bi moglo ugroziti sigurnost opskrbe u susjednim državama članicama i dodatno opteretiti industriju Unije, potrošače i funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Iako su neke države članice izloženije poremećajima od drugih, sve poteškoće u opskrbi plinom ili nestašice plina naštetile bi gospodarstvima svih država članica.

4)Kako je navedeno u Komunikaciji „Štednja plina za sigurnu zimu” od 20. srpnja 2022., građanima i industriji jeftinije je nastaviti proaktivno smanjivati potražnju na razmjeran i dokazivo izvediv način, nego se kasnije suočavati s nekoordiniranim ograničenjima.

5)Smanjenje potražnje od –15 % u skladu je s obvezom skladištenja od 90 %: scenariji C i D pokazuju da je razina ambicije smanjenja od –15 % počevši od 1. travnja 2023. primjerena i potrebna te omogućuje EU-u da do kraja listopada ostvari obveze skladištenja od 90 %, uzimajući u obzir mogućnost pojave umjerenih negativnih rizika (npr. slabija opskrba UPP-om, niske razine hidroenergije ili umjereno hladnije vrijeme od prosjeka).

6)Hitno je potrebno nastaviti smanjivati potražnju za plinom kako bi se sudionicima na tržištu pružila sigurnost. Postojeća uredba prestaje važiti 31. ožujka 2023., na kraju zimske sezone. Nastavkom smanjenja od 1. travnja osigurava se jasnoća i izbjegava neusklađeno komuniciranje o poticajima.

7)Samo se produljenjem smanjenja potražnje za plinom na 12 mjeseci osigurava dostatno punjenje skladišta tijekom ljeta kako bi se uskladilo s Uredbom o skladištenju i sigurnošću opskrbe sljedeće zime, kako je prikazano u odjeljku III. S druge strane, produljenjem razdoblja smanjenja od kolovoza do ožujka ne bi ostalo dovoljno vremena za punjenje skladišta na potrebnu razinu od 90 %, što bi dovelo do zabrinutosti u pogledu sigurnosti opskrbe krajem sljedeće zime. U slučaju hladnog vremena skladišta bi se gotovo u potpunosti ispraznila do 31. ožujka 2024. Druga je mogućnost da se, uz produljenje za razdoblje od travnja do listopada, skladišta gotovo u potpunosti isprazne do 31. ožujka 2024., čak i bez niskih temperatura i bez ostvarenja ikakvih drugih rizika. Drugim riječima, produljenja kraća od 12 mjeseci mogu dovesti do panične kupnje, međusobnog nadmetanja država članica (a da se tržište EU-a ne opskrbljuje plinom u većoj mjeri), visokih cijena i mogućih nestašica. Detaljnija analiza nalazi se u odjeljku VI. dokumenta SWD/2023/63.

8)Dulje razdoblje omogućuje veću fleksibilnost kako bi se optimizirala raspodjela smanjenja potražnje tijekom vremena. Konkretno, tako bi se smanjila mogućnost povećanja cijena i time ograničili troškovi kupnje plina za države članice za iste količine. Stoga produljenje razdoblja smanjenja na 12 mjeseci omogućuje veću fleksibilnost kako bi se uzele u obzir različite značajke među državama članicama jer je nekim državama članicama lakše smanjiti potražnju ljeti (eng. frontloading), a drugima zimi (eng. backloading). Osim toga, omogućila bi se fleksibilnost među sektorima: budući da je potražnja u stambenim objektima ljeti niska, produljenje od travnja do listopada nerazmjerno bi opteretilo industriju i energetski sektor koji je manje fleksibilan i ovisan o dostupnosti alternativnih izvora energije.

9)Zbog dvomjesečnog praćenja i nedostatka sektorskog izvješćivanja tijekom razdoblja provedbe od kolovoza 2022. do ožujka 2023., priroda i sektorska raspodjela tih smanjenja potražnje nisu potpuno jasne. Time je ograničena sposobnost Komisije i država članica da utvrde slabosti sektora i potencijalne uštede (energija, industrija, stanovnici i usluge) i tako izrade troškovno učinkovitije mjere.

V.PRILOG

Tablica 2 . sažeto prikazuje mjesečna smanjenja potražnje za plinom u usporedbi s referentnim razdobljem. Vidljivo je da je dobrovoljnim mjerama u pogledu potražnje ostvaren cilj smanjenja od 15 % od kolovoza 2022. do siječnja 2023. Smanjenje od 19,2 % u EU-u odgovara približno 41,5 milijardi m³, u usporedbi s ciljem od 15 % koji iznosi približno 32,5 milijardi m³ za tih šest mjeseci i ciljem od približno 45,3 milijarde m³ za razdoblje od kolovoza 2022. do ožujka 2023.

Tablica 2. Smanjenje potražnje za plinom od kolovoza 2022. do siječnja 2023.

Napomena: Promjena potrošnje plina 2022., usp. prosjek za razdoblje 2017. – 2021. Cipar ne upotrebljava prirodni plin.

Izvor: Izračuni ENER/CET na temelju serije Eurostata NRG_CB_GASM, podserija IC_CAL_MG u TJ (GCV) od 7. ožujka 2023. u 11:00.

* Podaci Eurostata za Slovačku trenutačno su u postupku revizije.

(1)

  Registar stručnih skupina Komisije i drugih sličnih subjekata (europa.eu)

(2)

Ruska opskrba EU-a plinom smanjila se za 47 %, sa 152 milijarde m³ u 2021. na 80 milijardi m³ u 2022. Uglavnom su je zamijenile Sjedinjene Američke Države, koje su povećale svoj izvoz s 21 milijarde m³ na 50 milijardi m³, a Ujedinjena Kraljevina povećala je opskrbu sa 6 na 24 milijarde m³. Daljnje povećanje opskrbe EU-a plinom došlo je iz Norveške (dodatnih 10 milijardi m³), Azerbajdžana (dodatne 3 milijarde m³), Katara (dodatne 2 milijarde m³) te Trinidada i Tobaga (dodatna milijarda m³).

(3)

Proizvodnja električne energije jedini je sektor za koji su dostupni službeni podaci Eurostata; smanjenje od 2,1 % od kolovoza 2022. do siječnja 2023. na temelju serije Eurostata NRG_CB_GASM, podserija TI_EHG_MAP u TJ (GCV) od 7. ožujka 2023. u 11:00.

(4)

JRC Zajednički istraživački centar

(5)

Unatoč tome što se temelje na različitim referentnim razdobljima, preliminarnom analizom Bruegela (2023.) i IEA-e (2023.), uz korištenje pomoćnih podataka, procjenjuju se slične veličine.

(6)

Pretpostavke:

-razine skladištenja na dan 7. ožujka 2023. (58,5 milijardi m³ na kraju 5. ožujka),

-neruska opskrba plinovodima jednaka prosjeku u posljednjih sedam mjeseci 2022.,

-opskrba UPP-om jednaka prosjeku u posljednjih sedam mjeseci 2022., uvećano za 15 milijardi m³/a (1,25 milijardi m³/mjesec) od travnja 2023.,

-bez opskrbe plinom iz Rusije plinovodom,

-prosječna potražnja referentnog razdoblja uz primjenu postotka smanjenja kako je navedeno,

-izvoz u Švicarsku kao 2021. (najnoviji dostupni podaci; 2,2 milijarde m³/godina, od čega 1/3 ljeti i 2/3 zimi).

-izvoz u Ukrajinu i Moldovu od 0,5 milijardi m³/mjesec.

(7)

IEA (2022.): How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023. A practical set of actions to close a potential supply-demand gap (Kako izbjeći nestašice plina u Europskoj uniji 2023. Praktični skup mjera za uklanjanje potencijalnog jaza između ponude i potražnje) How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023 – Analysis - IEA  

(8)

 IEA (2022.): How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023. A practical set of actions to close a potential supply-demand gap (Kako izbjeći nestašice plina u Europskoj uniji 2023. Praktični skup mjera za uklanjanje potencijalnog jaza između ponude i potražnje) How to Avoid Gas Shortages in the European Union in 2023 – Analysis - IEA

(9)

Druge strane na globalnom tržištu ne natječu se iznad određene razine cijena prirodnog plina jer prelaze na druga goriva.

(10)

Prema ENTSOG-u, vrlo hladna zima s vjerojatnošću od 5 % povećala bi potražnju za 24 milijarde m³. Vidjeti sliku 1. (s pretpostavljenim smanjenjem potražnje za 15 %) u ENTSOG-ovoj prognozi opskrbe za zimu 2022./2023., dostupnoj na: https://entsog.eu/sites/default/files/2022-10/SO0038-22_Winter%20Supply%20Outlook_2022-23_2.pdf . To je u skladu s izračunima ENER/CET koji se odnose na dodatnu potražnju od 28 milijardi m³ za cijelu godinu ako se smanjenje potražnje od 15 % ne primjenjuje na prosječnu potražnju u posljednjih pet godina, nego na najveću potražnju u razdoblju 2014.–2021. za svaki mjesec (podaci po mjesecima nisu dostupni za prethodne godine).