52021AE3401

EUR-Lex

Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

EUROPA
EUR-Lex home
EUR-Lex - 52021AE3401 - EN

Help

Search tips

Need more search options? Use the Advanced search

Document 52021AE3401

Help

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o stranim subvencijama kojima se narušava unutarnje tržište (COM(2021) 223 final – 2021/0114 (COD))

EESC 2021/03401

SL C 105, 4.3.2022, p. 87–91 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

HTML

PDF

Official Journal

4.3.2022

Službeni list Europske unije

C 105/87

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o stranim subvencijama kojima se narušava unutarnje tržište

(COM(2021) 223 final – 2021/0114 (COD))

(2022/C 105/13)

Izvjestitelj:

Maurizio MENSI

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 7.6.2021. Vijeće, 3.6.2021.
Pravna osnova:	članci 114. i 207. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	30.9.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	20.10.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	564
Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani):	220/3/9

1. Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO cijeni napore Komisije i slaže se s time da je potrebno ojačati instrumente politike za zaštitu tržišta EU-a i europskih poduzeća upotpunjavanjem regulatornog okvira u području tržišnog natjecanja, trgovine i javne nabave u cilju osiguravanja poštenog tržišnog natjecanja koje ne narušavaju strane subvencije.

1.2.

U tom pogledu EGSO smatra da je prijedlog Komisije, koji se odnosi na financiranje poduzeća koja posluju na tržištu EU-a iz državnih izvora u trećim zemljama, koje može utjecati na tržište, koristan i relevantan operativni instrument. Unatoč tome, smatra da neke aspekte predmetne zakonodavne inicijative, koja je sama po sebi kompleksna i složena, treba doraditi.

1.3.

Široka definicija vanjskih subvencija iz Prijedloga može se odnositi na brojne oblike subvencija od strane trećih zemalja, uključujući i one fiskalne. Stoga bi u interesu transparentnosti i pojednostavljenja Komisija trebala navesti kojim istragama namjerava dati prioritet utvrđivanjem, prema potrebi, kriterija za obradu raznih postupaka.

1.4.

Prijedlogom se Komisiji povjerava zadatak provjere ulaganja u EU-u koja provode subjekti subvencionirani iz trećih zemalja. S tim u vezi EGSO smatra da bi Komisija trebala precizno razjasniti područje primjene predmetne uredbe, po potrebi uz pomoć odgovarajućih smjernica, kako bi se osigurala njezina ujednačena primjena na razini EU-a i što više smanjio rizik od različitih tumačenja u državama članicama koje su odgovorne za provjeru stranih ulaganja. U tu svrhu predlaže i uspostavu kontaktne točke gdje bi poduzeća mogla dobiti informacije o zakonodavstvu u području stranih subvencija, kao i o odredbama i obaveznom prijavljivanju koje iz njega proizlaze.

1.5.

Za potrebe pokretanja postupka Komisija procjenjuje negativne i pozitivne učinke vanjske subvencije na razvoj relevantne gospodarske djelatnosti. EGSO smatra da je važno da Komisija dodatno objasni kako se ta procjena provodi u praksi, koji bi mogli biti pozitivni učinci i kada je ravnoteža između negativnog i pozitivnog učinka opravdana.

1.6.

EGSO smatra da bi Komisija trebala pojasniti odnos postojećeg režima kontrole koncentracija i predloženog novog sustava kako bi se izbjegla neusklađenost u pogledu rokova i rezultata, što bi dovelo do znatnog opterećenja za poduzeća.

1.7.

Kako bi Komisija mogla pokrenuti postupak, ukupan iznos vanjskih subvencija mora biti veći od 5 milijuna EUR tijekom tri uzastopne fiskalne godine. EGSO smatra da je taj prag prilično nizak u apsolutnom smislu te bi želio predložiti Komisiji da ga poveća kako bi se izbjegli i manji i manje značajni slučajevi, što bi išlo u korist i malim i srednjim poduzećima.

1.8.

U području javne nabave rizik od istraga po službenoj dužnosti i opsežnog preispitivanja javnih nadmetanja mogao bi biti izvor neizvjesnosti i opterećenja za poduzeća koja posluju i ulažu u EU-u. Stoga bi Komisija trebala što više pojednostaviti i razjasniti primjenjivi režim kako bi se olakšala primjena novih pravila, naročito kada se ona preklapaju s već postojećim zakonodavnim odredbama. Time bi se smanjilo administrativno opterećenje za poduzeća u EU-u.

2. Opće napomene

2.1.

EGSO smatra da je izuzetno bitno da EU i njegova tržišta ostanu otvoreni i konkurentni te da je to od presudne važnosti za pravilno i uravnoteženo funkcioniranje europskog socioekonomskog sustava, za stabilnost poduzeća i dobrobit građana, što je ujedno i temelj EU-ova modela strateške autonomije (1). S obzirom na to, smatra da cilj zaštite jedinstvenog tržišta od subvencija koje dovode do nepoštenog tržišnog natjecanja mora biti popraćen djelotvornim instrumentom koji bi se dosljedno primjenjivao u cijelom EU-u, uz najmanje moguće opterećenje za poduzeća.

2.2.

Komisija je 17. lipnja 2020. donijela bijelu knjigu o stranim subvencijama kako bi istražila to pitanje, pokrenula javnu raspravu i predložila moguća rješenja. U toj se bijeloj knjizi ukazuje na rupe u zakonodavstvu EU-a o državnim potporama u području tržišnog natjecanja, trgovine i javne nabave, zbog kojih EU ne može djelovati kada se stranim subvencijama narušava unutarnje tržište i stavljaju u povoljniji položaj određene postupke koncentracije ili određene sudionike u javnom nadmetanju. U bijeloj knjizi navode se i razni problemi povezani s pristupom subjekata koji primaju strane subvencije financijskim sredstvima EU-a, što bi moglo narušiti natjecanje za pristup europskim fondovima. Zasada ni u jednoj državi članici nije na snazi zakonodavstvo koje se bavi pitanjem mogućeg učinka narušavanja tržišnog natjecanja koji uzrokuju strane subvencije.

2.3.

Pitanje stranih subvencija nije novo i na razini EU-a na njega se više puta skretala pozornost. Vijeće je navelo bijelu knjigu Komisije u svojim zaključcima od 11. rujna 2020., a u zaključcima od 1. i 2. listopada 2020. pozvalo je na razvoj „daljnjih instrumenata kako bi se odgovorilo na učinke narušavanja uzrokovane stranim subvencijama na jedinstvenom tržištu”. U svojem izvješću o politici tržišnog natjecanja iz veljače 2020. Europski parlament pozvao je Komisiju da razmotri mogućnost da se uvedu „prikladni istražni instrumenti u slučajevima kada se smatra da je poduzeće svojim postupanjem narušilo tržišno natjecanje zbog nacionalnih subvencija ili da je ostvarilo prekomjeran profit na temelju dominantnog položaja na domaćem tržištu”. U zajedničkom pismu izvršnim potpredsjednicima Komisije Vestager i Dombrovskisu te povjereniku Bretonu, skupina od 41 zastupnika i zastupnice u Europskom parlamentu izrazila je čvrstu potporu instrumentu za borbu protiv „poduzeća iz trećih zemalja koja su primila znatnu državnu potporu”.

2.4.

Kako je najavljeno u Programu rada Komisije za 2020.–2021., predmetnim Prijedlogom uredbe detaljno se uređuje novi operativni instrument (sustav ex ante prijavljivanja većih i potencijalno štetnijih slučajeva, kao i postupak koji se pokreće po službenoj dužnosti) kako bi se riješio problem nedostatka propisa u europskom zakonodavstvu, osigurali jednaki uvjeti na unutarnjem tržištu i izbjegli neravnopravni uvjeti tržišnog natjecanja. U osnovi, Prijedlog uredbe navodi se i u točki 3.2.6 Komunikacije o reviziji trgovinske politike, koja se bavi poštovanjem ravnopravnih uvjeta.

2.5.

Ukratko, cilj je predloženog zakonodavstva istražiti postupke koncentracije, javno nadmetanje i tržišno djelovanje poduzeća koja primaju vanjske subvencije koje bi mogle narušiti unutarnje tržište Europske unije te po potrebi odvraćati od njih ili ih sprečavati. Predviđa se obavezno prijavljivanje postupaka koncentracije – kada je promet predmetnog poduzeća veći od 500 milijuna EUR, a subjekti su u prethodne tri godine primili strane financijske doprinose u vrijednosti većoj od 50 milijuna EUR – kao i javnih nadmetanja ako je vrijednost ugovora veća od 250 milijuna EUR, a u nadmetanju sudjeluju subjekti koji primaju vanjske subvencije. Prijedlogom se predviđa i mogućnost da Komisija istraži djelovanje na tržištu (uključujući spajanja i preuzimanja u vrijednosti nižoj od navedenih) od strane bilo kojeg subjekta koji tijekom tri uzastopne godine prima strane financijske subvencije u iznosu većem od 5 milijuna EUR.

2.6.

Iz Prijedloga se vidjeti da problem nisu strana ulaganja nego subvencije koje olakšavaju preuzimanje poduzeća EU-a, utječu na odluke o ulaganju, narušavaju trgovinu robom i uslugama, uvjetuju ponašanje korisnika i narušavaju tržišno natjecanje. Za razliku od subvencija, za koje Komisija zadržava isključivu nadležnost za djelovanje, za strana ulaganja nadležne su države članice koje uvijek mogu provjeriti strana ulaganja iz razloga sigurnosti ili javnog poretka.

2.7.

Potonje pitanje uređeno je Uredbom (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća (2), koja se primjenjuje od 11. listopada 2020. i kojom se uspostavlja sustav razmjene informacija između Komisije i država članica i poboljšavaju kontrolni mehanizmi, ako su već predviđeni, čime se Komisiji omogućuje da komentira transakcije koje su odobrile države članice ili da o njima donosi mišljenja. Ta Uredba uglavnom se odnosi na ulaganja u ključnu infrastrukturu i tehnologije, osjetljive podatke i medije i u njoj se ne određuju minimalni pragovi, čime se državama članicama omogućuje da ispituju gotovo sva ulaganja iz trećih zemalja.

3. Posebne napomene

3.1.

U Prijedlogu uredbe pojam „vanjske subvencije” vrlo je okvirno definiran (članak 2.) i obuhvaća svako djelovanje kojim treća zemlja daje financijski doprinos koji donosi korist poduzetniku s gospodarskom djelatnošću na unutarnjem tržištu EU-a, i kad je taj doprinos ograničen na pojedinačnog poduzetnika i kad je riječ o nekoliko poduzetnika ili udruga poduzetnika. Financijski doprinosi mogu poprimati vrlo različite oblike, primjerice prijenos sredstava ili obveza, dokapitalizacija, bespovratna sredstva, zajmovi, jamstva za zajmove, fiskalni poticaji, prijeboj operativnih gubitaka, nadoknada financijskih obveza koje nameću javna tijela, oprost duga, zamjena duga za vlasnički udio ili reprogramiranje duga; odricanje od prihoda koji su inače dospjeli; ili pružanje robe ili usluga ili kupnja robe i usluga.

3.2.

U skladu s Prijedlogom, široka definicija stranih subvencija, koja u osnovi prati definiciju državnih potpora u EU-u, mogla bi obuhvatiti brojne oblike subvencija i poticaja trećih zemalja, zbog čega se potrebno zapitati je li Komisija doista u stanju obavljati taj golemi zadatak, koji će se u praksi obuhvaćati sve vrste subvencija koje pružaju sve države na svijetu. To bi moglo dovesti do situacija pravne nesigurnosti i rizika od sporova koje bi mogli pokretati konkurenti u spajanjima i preuzimanjima koja se osporavaju. U tom slučaju trebalo bi jasno navesti kojim istragama Komisija namjerava dati prednost i razmatra li u tom pogledu mogućnost utvrđivanja kriterija koje treba unaprijed priopćiti.

3.3.

Prijedlogom se u osnovi Komisiji povjerava zadatak provjere ulaganja u EU-u koja provode subjekti subvencionirani iz trećih zemalja. Međutim, neke države članice mogu smatrati da su takve odluke u njihovoj nadležnosti u okviru nacionalnih sustava država članica za provjeru stranih ulaganja. S tim u vezi EGSO smatra da bi Europska komisija trebala precizno razjasniti područje primjene predmetne uredbe, po potrebi i uz pomoć odgovarajućih smjernica, kako bi se osigurala njezina ujednačena primjena na razini EU-a i što više smanjio rizik od razlika u tumačenju u državama članicama. U tu svrhu predlaže i uspostavu kontaktne točke gdje bi poduzeća mogla dobiti informacije o zakonodavstvu u području inozemnih subvencija, kao i o odredbama i obaveznom prijavljivanju koje iz njega proizlaze.

3.4.

Prijedlog uredbe podrazumijeva novi sustav kontrole koji je istodobno ex ante (za velike koncentracije i postupke javne nabave) i ex post, uz već postojeći sustav za koncentracije u EU-u, na temelju kojeg je osmišljen, ali od kojeg je zaseban (poglavlje 3.). I u ovom slučaju transakcije koje treba prijaviti uključuju spajanja, preuzimanja kontrole i zajedničke pothvate sa značenjem koncentracije, ali su pragovi za financijska sredstva različiti od onih iz Uredbe o koncentracijama.

3.5.

Komisija će procijeniti postoji li „narušavanje unutarnjeg tržišta” (članak 5.); ta procjena bit će ograničena na kontekst predmetne koncentracije iako se čini da Komisija ne mora uspostaviti izravnu uzročno-posljedičnu vezu između određenog djelovanja i narušavanja tržišta. Do narušavanja unutarnjeg tržišta dolazi kada strana subvencija može poboljšati konkurentski položaj poduzetnika na unutarnjem tržištu i ako zbog toga doista ili potencijalno narušava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.

3.6.

Stoga se predloženom uredbom Komisiji daje široko diskrecijsko pravo, a kao potencijalno relevantni pokazatelji navode se iznos i priroda subvencije, stanje predmetnog poduzeća i tržišta, razina gospodarske aktivnosti poduzeća na domaćem tržištu te svrha i uvjeti povezani sa stranom subvencijom, kao i njezino korištenje na unutarnjem tržištu.

3.7.

Prema tome Komisija bi bila ovlaštena procijeniti negativan učinak vanjske subvencije u smislu narušavanja unutarnjeg tržišta u odnosu na njezin pozitivan učinak „na razvoj relevantne gospodarske djelatnosti” (članak 5.); u slučaju da pozitivan učinak prevagne, ne bi se provodile nikakve mjere. U tom slučaju EGSO smatra da je potrebno da Komisija dodatno objasni kako se ta procjena provodi u praksi, a prije svega koji bi mogli biti pozitivni učinci i kada je ravnoteža između pozitivnog i negativnog učinka opravdana. S tim u vezi napominje se da je Komisija izradila opsežne i detaljne smjernice o subvencijama u EU-u koje su kompatibilne s unutarnjim tržištem.

3.8.

Ako Komisija smatra da strana subvencija narušava unutarnje tržište, može uvesti mjere za kompenzaciju nastale štete (članak 6.). Poduzeća također mogu ponuditi preuzimanje obveza kojima se uklanja navodno narušavanje unutarnjeg tržišta, a Komisija takve obveze može učiniti obvezujućima. Obveze ili kompenzacijske mjere mogu uključivati pružanje pristupa infrastrukturi pod poštenim i nediskriminacijskim uvjetima, licenciranje za imovinu stečenu ili razvijenu s pomoću stranih subvencija, smanjenje kapaciteta ili prisutnosti na tržištu, suzdržavanje od određenih ulaganja, objavljivanje rezultata istraživanja i razvoja, otuđenje imovine, povrat strane subvencije s kamatama ili poništenje koncentracije.

3.9.

U tom pogledu smatramo da bi trebalo bolje razjasniti odnos između predviđenog novog sustava i postojećeg sustava za kontrolu koncentracija u EU-u. Iako su pragovi za prijavu iznosa za koje je potrebna prijava i sama procjena različite u ta dva sustava, Komisiji bi se mogle istodobno prijaviti mnoge transakcije u okviru obaju programa, uz rizik od neusklađenosti rokova i rezultata, što bi dovelo do znatnog opterećenja za poduzeća.

3.10.

Prijedlogom uredbe predlaže se zaseban sustav obaveznog prijavljivanja za ugovore o javnoj nabavi u EU-u od više od 250 milijuna EUR (poglavlje 4.). Predviđeno je da poduzeća koja sudjeluju u takvim javnim nadmetanjima naručitelju prijavljuju sve strane financijske doprinose primljene tijekom tri godine prije prijavljivanja ili podnose izjavu u kojoj se navodi da u tom razdoblju nisu primila nikakve strane financijske doprinose (članak 27.).

3.11.

Javni naručitelji dužni su o tim prijavama odmah obavijestiti Komisiju, koja ima na raspolaganju 60 dana od datuma prijave da dovrši preliminarno ispitivanje i dodatnih 140 dana za temeljitu istragu, koja se u iznimnim slučajevima može produljiti. Postupak javne nabave ne obustavlja se zbog prijava, ali javni naručitelj ne može zaključiti postupak i dodijeliti ugovor poduzeću o kojem Komisija provodi ispitivanje. Ako poduzeće ne podnese prijavu, Komisija može izreći novčanu kaznu u iznosu do 10 % ukupnog prometa poduzeća. To je prilično zahtjevan postupak koji bi mogao usporiti zaključivanje složenih postupaka kao što su postupci nabave, koji su ključni da bi države članice provele planove povezane s instrumentom NextGenerationEU.

3.12.

Prijedlogom uredbe Komisiji se omogućuje da na vlastitu inicijativu istraži svako moguće narušavanje unutarnjeg tržišta EU-a uzrokovano stranim subvencijama (poglavlje 2.). Jedini preduvjet da Komisija pokrene istragu je da ukupan iznos vanjskih subvencija tijekom tri uzastopne fiskalne godine bude veći od 5 milijuna EUR. Taj je prag prilično nizak u apsolutnom smislu te se smatra primjerenim predložiti Komisiji da ga poveća kako bi se izbjegli i manji i manje značajni slučajevi, što bi i išlo u korist malim i srednjim poduzećima. Nadalje, Komisija ima ovlast istraživati vanjske financijske doprinose do 10 godina prije početka istrage, uz mogućnost ispitivanja stranih subvencija dodijeljenih tijekom 10 godina prije datuma stupanja na snagu nove Uredbe ako do štetnih učinaka dođe nakon stupanja na snagu Uredbe.

3.13.

Predložena uredba imat će znatan ekonomski učinak jer se potencijalno odnosi na sva poduzeća koja primaju potporu iz trećih zemalja i koja se bave ekonomskim aktivnostima u EU-u (naročito kad su posrijedi spajanja i preuzimanja ili ponude za ugovore o javnoj nabavi iznad utvrđenih pragova), kao i pozitivan učinak, naročito na sva poduzeća koja ne primaju strane subvencije.

3.14.

U praksi će se prijedlogom Komisiji omogućiti da na subvencije koje dodjeljuju vlade trećih zemalja primjenjuje kontrolu sličnu onoj koju omogućuju pravila EU-a o državnim potporama. To bi moglo dovesti do povećanja kompleksnosti regulatornog okvira koji je već vrlo složen, kao i do velikih troškova za poduzeća u EU-u. Na primjer, jedna te ista transakcija mogla bi u budućnosti podlijegati trima postupcima: kontroli koncentracija, provjeri stranih ulaganja i kontroli stranih subvencija iz ovog prijedloga, pri čemu svaki od ta tri postupka ima vlastita pravila i rokove.

3.15.

Kad je riječ o spajanju i preuzimanju, provjera stranih subvencija bila bi dodatni postupak uz obaveze obavijesti za kontrolu koncentracija (na razini EU-a ili države članice) i nacionalne obavijesti o stranim ulaganjima, uz rizik od sporova od strane predmetnih poduzeća.

3.16.

Kad je riječ o javnoj nabavi, rizik od istraga po službenoj dužnosti i opsežnog preispitivanja javnih nadmetanja mogao bi biti izvor neizvjesnosti i opterećenja za poduzeća koja posluju i ulažu u EU-u. To bi se odnosilo na strane ulagače koji ulažu u EU-u i na poduzeća sa sjedištem u EU-u koja mogu računati na strane financijske doprinose (putem stranih ulagača ili potpore za određene projekte). U tom bi slučaju poduzeća morala pažljivo ispitati sve strane subvencije koje su primila kako bi procijenila mogu li se primijeniti nova pravila.

3.17.

Stoga bi Komisija trebala što više pojednostaviti i razjasniti primjenjivi režim kako bi se olakšala primjena novih pravila, naročito kada se ona preklapaju s već postojećim zakonodavstvom, i smanjilo administrativno opterećenje za poduzeća u EU-u.

Bruxelles, 20. listopada 2021.

Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Christa SCHWENG

(1) Komunikacija Komisije „Europa na djelu: oporavak i priprema za sljedeću generaciju” (COM(2020) 456 final). Vidjeti i komunikaciju Komisije „Europski gospodarski i financijski sustav: poticanje otvorenosti, snage i otpornosti” (COM(2021) 32 final).

(2) Uredba (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o uspostavi okvira za provjeru izravnih stranih ulaganja u Uniji (SL L 79 I, 21.3.2019., str. 1.).

Top

Choose the experimental features you want to try