Sažetak

Procjena učinka prijedloga o jačanju mandata Europola (ciljana revizija Uredbe (EU) 2016/794).

A. Potreba za djelovanjem

Zašto? Koji se problem rješava?

Europa se suočava s vrlo nestabilnim sigurnosnim okruženjem u kojem se javljaju nove i sve složenije prijetnje sigurnosti. Kriminalci i teroristi iskorištavaju prednosti digitalne transformacije i novih tehnologija, među ostalim međupovezanost i brisanje granica između fizičkog i digitalnog svijeta. Zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 stanje se pogoršava jer kriminalci brzo prepoznaju prilike za iskorištavanje krize, prilagođavaju svoj način rada ili osmišljavaju nove kriminalne aktivnosti. Te se prijetnje šire preko granica i obuhvaćaju različita kaznena djela čije počinjenje olakšavaju. Budući da za suočavanje s tim transnacionalnim prijetnjama sigurnosti nije dovoljno djelovati samo na nacionalnoj razini, tijela za izvršavanje zakonodavstva država članica sve se više koriste potporom i stručnim znanjem koju Europol, agencija EU-a za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva, stavlja na raspolaganje za suzbijanje teških kaznenih djela i terorizma. Zbog novih prijetnji promijenila se i vrsta potpore koju države članice trebaju i očekuju od Europola kako bi zaštitile svoje građane, na način koji suzakonodavci nisu mogli predvidjeti kad su pregovarali o sadašnjem mandatu Europola, koji je na snagu stupio 2016. (Uredba (EU) 2016/794 o Europolu).

Konkretno, na nove prijetnje sigurnosti utječu tri ključna problema zbog kojih se mijenjaju operativne potrebe država članica kad je riječ o djelotvornom suočavanju s tim prijetnjama:

1)manjak djelotvorne suradnje između privatnih strana i tijela za izvršavanje zakonodavstva kako bi se kriminalce spriječilo da zloupotrebljavaju prekogranične usluge;

2)izazov velike količine podataka s kojim se suočavaju tijela za izvršavanje zakonodavstva;

3)nedostaci u području inovacija i istraživanja bitni za tijela za izvršavanje zakonodavstva.

Riječ je o velikim problemima koji utječu na sigurnost i koje suzakonodavci jasno ističu u svojim pozivima na djelovanje. Na temelju njih donose se važne političke odluke zbog kojih treba provesti detaljnu procjenu uzroka problema, povezanih ciljeva, dostupnih opcija politike i njihova učinka.

Što se nastoji postići ovom inicijativom?

Kao odgovor na hitne operativne potrebe i pozive suzakonodavaca na snažniju potporu Europola, u programu rada Komisije za 2020. najavljena je zakonodavna inicijativa kojom će Komisija „ojačati mandat Europola kako bi poboljšala operativnu policijsku suradnju”. To je jedna od ključnih mjera strategije EU-a za sigurnosnu uniju iz srpnja 2020. U skladu s porukom iz političkih smjernica da „ne smijemo žaliti truda kad je riječ o zaštiti naših građana”, očekuje se da će se ovom inicijativom ojačati Europol kako bi se državama članicama pomoglo očuvati sigurnost građana.

Kako bi se pokušala riješiti tri velika utvrđena problema, inicijativom se nastoje ostvariti sljedeći ciljevi:

1)cilj I.: omogućiti djelotvornu suradnju između privatnih strana i tijela za izvršavanje zakonodavstva kako bi se kriminalce spriječilo da zloupotrebljavaju prekogranične usluge;

2)cilj II.: omogućiti tijelima za izvršavanje zakonodavstva da analiziraju velike i složene skupove podataka radi otkrivanja prekograničnih veza, uz potpuno poštovanje temeljnih prava;

3)cilj III.: omogućiti državama članicama da se koriste novim tehnologijama za izvršavanje zakonodavstva.

Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a? 

Teška kaznena djela i terorizam po prirodi su transnacionalni. Zbog toga se ne mogu djelotvorno suzbiti djelovanjem isključivo na nacionalnoj razini. Zato su države članice odlučile surađivati u okviru EU-a kako bi se suočile s prijetnjama koje nastaju zbog teških kaznenih djela i terorizma. Zbog novih prijetnji sigurnosti, koje nastaju tako što kriminalci iskorištavaju prednosti digitalne transformacije i novih tehnologija, treba i na razini EU-a djelotvorno poduprijeti rad nacionalnih tijela za izvršavanje zakonodavstva. Djelovanjem na razini EU-a djelotvorno se i učinkovito jača potpora državama članicama u borbi protiv teških kaznenih djela i terorizma u promjenjivom okruženju.

B. Rješenja

Koje su se zakonodavne i nezakonodavne opcije politika razmatrale? Daje li se prednost određenoj opciji? Zašto? 

Razmotren je niz zakonodavnih i nezakonodavnih opcija politike. Nakon predodabira, u kojem su se neke opcije morale odbaciti, detaljno su ocijenjene sljedeće opcije politike:

I.opcije politike koje se odnose na cilj I.: djelotvorna suradnja između privatnih strana i tijela za izvršavanje zakonodavstva

·opcija politike 1: omogućiti Europolu da obrađuje podatke primljene izravno od privatnih strana,

·opcija politike 2: omogućiti Europolu da razmjenjuje osobne podatke s privatnim stranama radi utvrđivanja jurisdikcije,

·opcija politike 3: omogućiti Europolu da izravno pretražuje baze podataka kojima upravljaju privatne strane;

II.opcije politike koje se odnose na cilj II.: analiza velikih i složenih skupova podataka radi otkrivanja prekograničnih veza

·opcija politike 4: omogućiti Europolu da analizira velike i složene skupove podataka,

·opcija politike 5: uvesti novu kategoriju ispitanika (osobe koje nisu povezane s kaznenim djelom) čije podatke Europol može obrađivati;

III.opcije politike koje se odnose na cilj III.: korištenje novim tehnologijama za izvršavanje zakonodavstva

·opcija politike 6: regulirati potporu Europola programu EU-a za istraživanja u području sigurnosti, laboratorij za inovacije u okviru Europola i potporu Europola inovacijskom centru EU-a,

·opcija politike 7: omogućiti Europolu da obrađuje osobne podatke za potrebe inovacija u područjima relevantnima za njegovu potporu tijelima za izvršavanje zakonodavstva.

Nakon detaljne procjene učinka svih opcija politike paket opcija politike kojima se daje prednost sastoji se od opcije politike 2, opcije politike 4 i opcije politike 7.

Tko podržava koju opciju? 

Dionici općenito podržavaju jačanje Europolova pravnog mandata za potporu državama članicama u sprečavanju i suzbijanju teških kaznenih djela i terorizma. Države članice izričito su podržale opcije politike kojima se daje prednost na raznim forumima Vijeća i u izjavi ministara i ministrica unutarnjih poslova EU-a iz listopada 2020. (en. Ten points on the Future of Europol, „Deset točaka o budućnosti Europola”). Države članice istodobno su svjesne važnosti svoje nacionalne suverenosti u području izvršavanja zakonodavstva s operativnog i postupovnog gledišta. Europski parlament podržao je snažnu ulogu Europola, podsjećajući u rezoluciji iz srpnja 2020. „da bi ojačani mandat trebao biti popraćen odgovarajućim parlamentarnim nadzorom”. Očekuje se da će Europski parlament zahtijevati detaljno obrazloženje potrebe za svim novim kapacitetima Europola za obradu podataka i snažne mjere za zaštitu podataka. Rasprave sa svim dionicima pokazale su da je važno predvidjeti odgovarajuće zaštitne mjere kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava, a posebno prava na zaštitu osobnih podataka.

C. Učinci opcije kojoj se daje prednost

Koje su prednosti opcija kojima se daje prednost (uz one glavne)?

Paketom opcija politike kojima se daje prednost (opcija politike 2, opcija politike 4 i opcija politike 7) djelotvorno bi se pristupilo rješavanju utvrđenih problema te bi se Europolu osigurali snažni alati i kapaciteti za jačanje potpore državama članicama u suzbijanju novih prijetnji, uz potpuno poštovanje temeljnih prava.

U društvenom i gospodarskom smislu krajnji su korisnici svih opcija kojima se daje prednost građani, koji će imati izravnu i neizravnu korist od nižih stopa kriminaliteta, manje gospodarske štete i manjih troškova povezanih sa sigurnosnim mjerama. Kad je riječ o učinkovitosti, glavni su korisnici nacionalna tijela za izvršavanje zakonodavstva. Opcijama politike kojima se daje prednost trebala bi se ostvariti znatna ekonomija razmjera na razini EU-a jer će se na temelju njih zadaće koje se mogu učinkovitije obavljati na toj razini prebaciti s nacionalne razine na Europol. U okviru opcija politike kojima se daje prednost predviđaju se učinkovita rješenja za probleme koji bi se u suprotnom morali rješavati u okviru 27 pojedinačnih nacionalnih rješenja i uz veći trošak, kao i za probleme koji se zbog svoje transnacionalne prirode uopće ne bi mogli riješiti na nacionalnoj razini.

Koliki su troškovi opcija kojima se daje prednost (uz one glavne)?

Opcije kojima se daje prednost uglavnom podrazumijevaju dodatne troškove na razini EU-a jer će se na temelju njih zadaće i usluge koje se mogu učinkovitije obavljati na toj razini prebaciti s nacionalne razine na Europol. U ovoj je fazi teško precizno utvrditi troškove pojedinačnih opcija politike, posebno zbog složenosti razvoja predloženih informacijskih infrastruktura i sustava. Procjenjuje se da će za cjelokupno razdoblje višegodišnjeg financijskog okvira biti potrebna dodatna proračunska sredstva u iznosu od približno 120 do 150 milijuna EUR i oko 150 dodatnih radnih mjesta kako bi se osiguralo da Europol raspolaže potrebnim resursima za izvršavanje svojeg revidiranog mandata. Kad je riječ o dodatnim troškovima na nacionalnoj razini koji proizlaze iz tih opcija politike, koristi od dodatnih usluga koje će Europol pružati trebale bi biti veće od tih troškova. Ne očekuju se znatni dodatni troškovi za poduzeća. Opcije kojima se daje prednost ne sadržavaju regulatorne obveze za građane/potrošače i stoga za te dionike ne nastaju dodatni troškovi.

Kakav će učinak biti na poduzeća, MSP-ove i mikropoduzeća?

Ne očekuje se da će opcije politike kojima se daje prednost bitno utjecati na poduzeća. Na poduzeća će izravno utjecati samo opcija politike 2 (omogućiti Europolu da razmjenjuje osobne podatke s privatnim stranama). U tom će pogledu poduzeća potrošiti dodatna sredstava na razmjenu podataka s Europolom, ali ona će se nadoknaditi velikim uštedama jer će poduzeća trošiti manje sredstava na utvrđivanje relevantnih nacionalnih jurisdikcija i pri razmjeni podataka s Europolom biti manje izložena rizicima od odgovornosti. Usto će se smanjiti šteta za ugled poduzeća koja nastaje kad kriminalci zloupotrebljavaju njihove prekogranične usluge.

Hoće li to bitno utjecati na nacionalne proračune i uprave? 

Ne očekuje se da će opcije politike kojima se daje prednost bitno utjecati na nacionalne proračune i uprave. Iako će države članice izdvojiti dodatna sredstva za suradnju s Europolom, uštede zahvaljujući poboljšanju usluga Europola za države članice trebale bi biti znatno veće od troškova.

Hoće li biti drugih bitnih učinaka? 

U okviru svih opcija politike kojima se daje prednost utvrđuje se nova pravna osnova na čijem temelju Europol može obrađivati osobne podatke. Stoga te opcije politike utječu na temeljna prava, a posebno na pravo na zaštitu osobnih podataka (članak 8. Povelje) i pravo na poštovanje privatnog života (članak 7. Povelje). Kako bi se osigurala potpuna usklađenost s temeljnim pravima, procjenom učinka predviđa se temeljito razmatranje temeljnih prava tijekom cijele analize, na temelju detaljne procjene opcija politike s obzirom na njihova ograničenja pri ostvarivanju temeljnih prava u kojoj se:

·opisuju opcije politike koje su odbačene u ranoj fazi zbog velikog nepovoljnog učinka na temeljna prava,

·utvrđuje postupak postupne procjene nužnosti i proporcionalnosti,

·navode odbačene opcije politike ako je dostupna manje drastična, ali jednako djelotvorna opcija, i

·predviđa cjelovit popis detaljnih zaštitnih mjera za one opcije politike u okviru kojih je nužno ograničenje ostvarivanja temeljnih prava, među ostalim i zato što ne postoji manje drastična, a jednako djelotvorna opcija.

Zbog toga su odabrane opcije politike strogo ograničene na ono što je nužno i razmjerno te uključuju nužne zaštitne mjere.

D. Daljnje mjere

Kada će se ta politika preispitati?

Praćenje i evaluacija uglavnom će se provoditi s pomoću primjenjivih mehanizama predviđenih postojećom Uredbom o Europolu, posebno člankom 68. Uredbe o Europolu (svakih pet godina). Nadalje, opcije politike kojima se daje prednost trebalo bi popratiti odredbom kojom se zahtijeva procjena njihova učinka na temeljna prava dvije godine nakon početka njihove primjene.