EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.12.2020.

COM(2020) 822 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU, VIJEĆU I EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI

Rješavanje problema neprihodonosnih kredita nakon pandemije bolesti COVID-19

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU, VIJEĆU I EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI

Rješavanje problema neprihodonosnih kredita nakon pandemije bolesti COVID-19

Uvod

Zbog pandemije bolesti COVID-19 došlo je do naglog gospodarskog pada u Europskoj uniji i cijelom svijetu. Da bi se kućanstva i poduzetnici zaštitili od njegovih posljedica, regulatorna i nadzorna tijela Unije poduzela su mjere potpore bankama kako bi im se omogućilo da odmah nastave odobravati kredite i apsorbirati gubitke povezane s pandemijom. Konkretno, Komisija je donijela paket mjera o bankarstvu u vrijeme pandemije bolesti COVID-19, koji sadržava Interpretativnu komunikaciju o računovodstvenim i bonitetnim okvirima („Potpora poduzećima i kućanstvima u kontekstu krize uzrokovane bolešću COVID-19”) 1 i ciljane „brze izmjene” 2 bonitetnih pravila EU-a za bankarski sektor (Uredba o kapitalnim zahtjevima (CRR) 3 ) kako bi bankama osigurala kapacitet za nastavak kreditiranja kućanstava i poduzeća u najkritičnijoj fazi krize. Banke su danas uistinu dio rješenja, što je najvećim dijelom odraz njihova stabilnog stanja kapitala postignutog nakon značajnih reformi provedenih nakon financijske krize 2008. I države članice su odlučno reagirale programima potpore radi ublažavanja likvidnosnih poteškoća kojima su bila izložena kućanstva i poduzeća. Ti programi obično uključuju javna jamstva i/ili odgodu plaćanja („moratoriji”). Te mjere dužnicima omogućuju da privremeno riješe probleme likvidnosti i sprečavaju nagli porast neprihodonosnih kredita. Stoga je Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) nedavno odlučilo ponovno aktivirati svoje Smjernice o zakonodavnim i nezakonodavnim moratorijima 4 . Komisija je donijela i Privremeni okvir kojim se državama članicama omogućuje da iskoriste punu fleksibilnost predviđenu pravilima o državnim potporama radi potpore gospodarstvu u kontekstu pandemije bolesti COVID-19.

Financijsko zdravlje EU-ova bankarskog sektora odoljelo je početnom ekonomskom i financijskom šoku uzrokovanom pandemijom bolesti COVID-19, no kretanje rizika nije povoljno. U drugom tromjesečju 2020. prosječna stopa osnovnog kapitala za sve banke u EU-u iznosila je 16,4 %, a prosječni udio neprihodonosnih kredita 2,8 %. Koeficijent likvidnosne pokrivenosti za sve značajne financijske institucije bio je na povoljnoj razini od 165,5 %. Međutim, unatoč opsežnim mjerama potpore na razini EU-a i razini država članica, pandemija je snažno pogodila gospodarstvo, pa su sada sve države članice u recesiji 5 . Banke su izložene prema trgovačkim društvima i fizičkim osobama koji su financijski postali još osjetljiviji, osobito malim i srednjim poduzećima (MSP-ovi), čiji su prihodi i izvori financiranja manje diversificirani, te prema određenim sektorima (npr. promet, turizam i ugostiteljstvo). Stoga je iznimno važno pomno pratiti situaciju i moguće rizike za financijsku stabilnost te se pobrinuti da se bankama omogući da i dalje konstruktivno sudjeluju u oporavku nakon gospodarskog pada. Moguće je da će biti potrebne dodatne strukturne mjere da se u srednjoročnom razdoblju spriječi nagomilavanje neprihodonosnih kredita u bilancama banaka. Komisija preporučuje da financijske institucije, nadzorna tijela i oblikovatelji politika na razini Unije i država članica zajednički poduzmu odlučne mjere za povećanje pripravnosti financijskog sustava i tako pridonesu financijskoj stabilnosti i gospodarskom oporavku.

Najvažnija pouka iz zadnje gospodarske krize je da ponovno gomilanje neprihodonosnih kredita u bilancama banaka treba spriječiti u najranijoj fazi. Komisija je zato u rujnu 2020. organizirala sastanak s dionicima iz javnog i privatnog sektora kako bi se razgovaralo o različitim elementima koji bi mogli biti dio učinkovite strategije za rješavanje problema neprihodonosnih kredita nakon pandemije bolesti COVID-19. Na temelju razmjene mišljenja na tom sastanku Komisija smatra da bi se učinkovita strategija trebala temeljiti na kombinaciji komplementarnih mjera politike kako bi se i. nastavila razvijati sekundarna tržišta za imovinu umanjene vrijednosti 6 , što bi omogućilo da se neprihodonosni krediti uklone iz bilanci banaka, a dužnicima istovremeno osigura odgovarajuća zaštita te ii. provela reforma okvira za nesolventnost i naplatu dugova, pri čemu treba postići odgovarajuću ravnotežu interesa vjerovnika i dužnika.

Sekundarna tržišta i okviri za nesolventnost već su važan dio akcijskog plana Vijeća iz 2017. o neprihodonosnim kreditima 7 . Unatoč znatnom napretku u provedbi, Europski parlament i Vijeće još nisu donijeli ključne mjere, osobito one iz Komisijina Prijedloga direktive o pružateljima usluge servisiranja kredita, kupcima kredita i naplati kolaterala 8 . Osim toga, znatna potpora reformama za smanjenje neprihodonosnih kredita može se dobiti iz Mehanizma za oporavak i otpornost, osobito za poboljšanje okvira za nesolventnost te pravosudnih i administrativnih okvira nužnih za rješavanje problema neprihodonosnih kredita. U konačnici, trebalo bi što više poticati banke da budu proaktivne te pravodobno uspostave konstruktivan dijalog s dužnicima. Komisija bi s pomoću instrumenta za tehničku potporu 9 državama članicama pružila dodatnu potporu za pripremu njihovih nacionalnih okvira i jačanje kapaciteta njihovih nadzornih tijela za rješavanje problema rastućih razina neprihodonosnih kredita.

Nadovezujući se na akcijski plan Vijeća iz 2017., potrebno je poduzeti dodatne ciljane mjere za rješavanje problema mogućeg nagomilavanja neprihodonosnih kredita u srednjoročnom razdoblju zbog pandemije bolesti COVID-19. Komisija stoga u ovoj Komunikaciji predlaže razne nove mjere kojima se pridonosi rješavanju problema nadolazećih tokova neprihodonosnih kredita.

Budući da su gospodarski izgledi zbog pandemije bolesti COVID-19 još vrlo neizvjesni, važno je razmotriti široku paletu instrumenata kako bi se uklonile eventualne poteškoće s pojedinim bankama. U tom smislu, ova Komunikacija, koja se nadovezuje na Komisijin plan za osnivanje društava za upravljanje imovinom 10 , može državama članicama, prema potrebi, poslužiti kao okvir za ublažavanje gospodarskih posljedica pandemije bolesti COVID-19. Pokazuje i kako se moguće preventivne mjere, u skladu s Unijinim okvirom za sanaciju banaka i Unijinim okvirom za državne potpore, mogu iskoristiti za ublažavanje posljedica pandemije bolesti COVID-19 za gospodarstvo i kako se njima mogu dopuniti mjere fiskalne potpore koje države članice u različitom opsegu poduzimaju da bi pomogle pogođenim poduzećima.

Pri rješavanju problema neprihodonosnih kredita važno je potrošačima, osobito osjetljivim dužnicima, osigurati odgovarajuću zaštitu. Među već predloženim mjerama, osobito u vezi s tržištem za pružatelje usluge servisiranja i kupnje kredita, Komisija je predložila da se pri prijenosu kredita na drugog ulagatelja zadrži zaštita koju su pogođeni dužnici ugovorili s bankom koja im je izvorno odobrila kredit. 11 Komisija je pozdravila i „primjere dobre prakse” koje su dogovorili financijski sektor i organizacije potrošača i poduzetnika, u kojima se opisuje kako razni sudionici na tržištu mogu za vrijeme krize pomoći građanima i poduzetnicima. 12 Komisija na temelju tog dogovora namjerava organizirati novi sastanak na kojem bi se razmotrile mjere pomoći koje su države članice uvele u prvom valu pandemije i razgovaralo o opsegu u kojem su primjeri dobre prakse provedeni na terenu te o tome jesu li pomogli potrošačima i poduzetnicima da iskoriste nacionalne mjere pomoći. Komisija će ubuduće pri poduzimanju dodatnih mjera i dalje štititi pravedan, snažan sustav zaštite potrošača koji se dosljedno provodi.

Kako bi se zajamčila učinkovita provedba strategije opisane u ovoj Komunikaciji, Komisija će osnovati savjetodavnu skupinu za neprihodonosne kredite u kojoj će sudjelovati dionici iz relevantnih djelatnosti i organizacija potrošača. Ta će skupina biti podrška Komisiji pri provedbi brojnih predloženih mjera i savjetovat će Komisiju pri izradi budućih prijedloga.

1.Najnovija kretanja neprihodonosnih kredita

Nakon postupnog poboljšanja proteklih godina, Unija zbog posljedica pandemije bolesti COVID-19 bilježi gotovo obrnuti trend kretanja neprihodonosnih kredita. Uglavnom zbog smanjenja prodaje neprihodonosnih kredita i aktivnosti restrukturiranja, kao i novih slučajeva neispunjavanja obveza, najnovije brojke pokazuju da su sve banke u EU-u u prvom tromjesečju 2020. zabilježile prvi porast bruto udjela neprihodonosnih kredita na 2,9 % u odnosu na 2,6 %, koliko je iznosio u četvrtom tromjesečju 2019. (slika 1.). Time je označen kraj općeg trenda njihova smanjenja od četvrtog tromjesečja 2014. U drugom tromjesečju 2020. prosječni udio neprihodonosnih kredita za sve banke u EU-u iznosio je 2,8 %. Kad je riječ o značajnim institucijama 13 , situacija je nešto drugačija jer je u drugom tromjesečju 2020. njihov udio u neprihodonosnim kreditima na razini EU-a iznosio 2,94 %, što je neznatno smanjenje u odnosu na 3,05 % iz prvog tromjesečja 2020. i 3,22 % iz četvrtog tromjesečja 2019. U drugom tromjesečju 2020. stopa rezerviranja 14 znatno je porasla na 63,4 %, što je na tromjesečnoj osnovi povećanje od 1,6 postotnih bodova, a na godišnjoj 4,5 postotnih bodova. U drugom tromjesečju 2020. apsolutni iznos neprihodonosnih kredita (bruto vrijednost) za sve banke u EU-u bio je 588 milijardi EUR, što je promjena u odnosu na 585 milijardi EUR u prvom tromjesečju 2020. odnosno 646 milijarde EUR u četvrtom tromjesečju 2019. 15 Tablica 1. prikazuje da se situacija u državama članicama znatno razlikuje.

U većini država članica proteklih je godina ostvaren ohrabrujući napredak zahvaljujući kombinaciji gospodarskog rasta i odlučnih mjera banaka, nadzornih tijela i oblikovatelja politike. Time je olakšano smanjenje volumena i udjela neprihodonosnih kredita. Osim toga, Komisija je nastavila konstruktivnu suradnju s državama članicama kako bi se pronašla rješenja posebno prilagođena pojedinačnim bankama u skladu s Unijinim okvirom o državnim potporama i pravilima bankovne unije o upravljanju kriznim situacijama.

Slika 1.: Udio neprihodonosnih kredita u EU-u

Međutim, važno je napomenuti da je proteklih godina u nekoliko država članica rješavanje problema neprihodonosnih kredita bilo olakšano prilično robusnim gospodarskim okruženjem. Zadnjih je mjeseci zbog pandemije i popratnih mjera ograničenja kretanja smanjenje volumena neprihodonosnih kredita usporeno ili zaustavljeno. U dostupnoj analizi istaknuta su neka problematična područja u smislu kapaciteta za otplatu, posebno kod MSP-ova i određenih sektora osobito pogođenih pandemijom 16 . Zasad je mjerama koje su države članice poduzele kao odgovor na krizu spriječeno masovno neispunjavanje obveza otplate kredita i ograničen rast neprihodonosnih kredita. Neizvjesno je, međutim, kako će se ukidanje mjera poduzetih radi suzbijanja krize odraziti na dužnike i njihove banke. Osim toga, iako su intenzivnim programima potpore poduzećima u nekoliko država članica banke bile zaštićene od gubitaka zbog pandemije bolesti COVID-19, u zemljama koje nisu provele takve programe (ili su provele samo manje opsežne programe) banke su se našle na prvoj crti obrane.

Tablica 1.: Neprihodonosni krediti i rezerviranja po državama članicama 17

Izvor: ESB. Izračuni Europske komisije.

U sadašnjem oštrom gospodarskom padu bit će iznimno važno da države članice poduzmu potrebne dodatne odlučne mjere politike te da razmotre nedostatke u nacionalnim okvirima za nesolventnost da bi banke mogle upravljati nadolazećim tokovima novih neprihodonosnih kredita. Time bi se omogućilo najodlučnije moguće rješavanje problema neprihodonosnih kredita, što bi spriječilo ponovno nagomilavanje takvih kredita u bilancama banaka. Zato će i dalje biti važno da banke pravilno prepoznaju i upravljaju neprihodonosnim kreditima 18 . Što banke ranije identificiraju i izdvoje rezerviranja za potencijalne neprihodonosne kredite, to će proces rješavanja i prodaje neprihodonosnih kredita teći brže i jednostavnije, čime će se izbjeći buduće štetne posljedice. Banke bi trebalo potaknuti i da u ranoj fazi identificiraju dužnikove probleme i proaktivno nastupe prema svojim dužnicima radi, prema potrebi, pravovremenog i odgovarajućeg restrukturiranja. Od banaka bi trebalo očekivati da razviju kapacitet za brzu procjenu promjena kapaciteta trgovačkih društava za servisiranje duga i da razlikuju potrebe za likvidnošću od potreba za solventnošću.

2.Razvoj sekundarnih tržišta za imovinu umanjene vrijednosti

Duboko i likvidno sekundarno tržište za imovinu umanjene vrijednosti bankama bi omogućilo da smanje svoje neprihodonosne kredite njihovom prodajom trećim ulagateljima. To bi bankama omogućilo da se fokusiraju na svoje glavne djelatnosti jer bi se prostor u njihovim bilancama oslobodio za novo kreditiranje i time im se omogućilo da financiraju gospodarski oporavak. Trebalo bi poticati lakši ulazak i sudjelovanje na tržištu, osobito malih prodavatelja i kupaca koji bi mogli biti iznimno važni za rješavanje problema neprihodonosnih kredita na lokalnoj razini.

Vrlo je važno da se brzo postigne dogovor o Komisijinu Prijedlogu direktive o pružateljima usluge servisiranja kredita, kupcima kredita i naplati kolaterala iz ožujka 2018. 19 Predlaže se otvaranje tržišta i istovremeno u slučaju prodaje kredita dužnicima na cijelom jedinstvenom tržištu osigurava razina zaštite jednaka onoj koju je prvotno ponudila banka koja je odobrila kredit. Osiguralo bi se poštovanje obveza zaštite potrošača neovisno o načinu rješavanja neprihodonosnih kredita. Vijeće je postiglo dogovor o pregovaračkom mandatu, no Europski parlament još nije spreman započeti međuinstitucijske pregovore.

Kako bi se spriječilo ponovno nagomilavanje neprihodonosnih kredita u bilancama banaka u dugoročnom razdoblju, Komisija je predložila i ciljana poboljšanja sekuritizacijskog okvira za neprihodonosne izloženosti banaka 20 . 21 Komisija pozdravlja dogovor suzakonodavaca postignut u prosincu 2020. Ta će poboljšanja omogućiti ključnu potporu pri uklanjanju posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19. Uklanjanjem postojećih regulatornih prepreka i izmjenama sekuritizacijskog okvira zbog posebnih značajki sekuritizacija neprihodonosnih izloženosti, uz istovremeno očuvanje visokih bonitetnih standarda, bankama će se omogućiti šira primjene tog instrumenta kako bi svoje bilance očistile od neprihodonosnih izloženosti.

2.1.Poboljšanje kvalitete i usporedivosti podataka

Dodatno poboljšanje kvalitete i usporedivosti podataka o neprihodonosnim kreditima bilo bi važan poticaj razvoju sekundarnih tržišta takvih neprihodonosnih kredita. Obrasci za podatke koje je EBA izradila 2017. dobra su osnova za stvaranje zajedničkog skupa podataka za transakcije neprihodonosnim kreditima u EU-u, čime bi se olakšala financijska dubinska analiza i vrednovanje transakcija neprihodonosnim kreditima. Tim se obrascima nastoji umanjiti asimetričnost informacija na Unijinim tržištima neprihodonosnih kredita i oni bi mogli biti osnova za zajednički podatkovni standard za transakcije, što bi omogućilo usporedbu neprihodonosnih kredita i među jurisdikcijama.

Međutim, ti obrasci još nisu u širokoj upotrebi među sudionicima na tržištu jer su dobrovoljni i složeni, zbog čega je važno ispitati načine proširenja njihove upotrebe. Komisija će zato početkom 2021. zatražiti od EBA-e da revidira obrasce nakon savjetovanja sa sudionicima na tržištu, kupcima i prodavateljima, koje bi se trebalo održati tijekom 2021. U toj bi reviziji na temelju praktičnog iskustva iz ranijih transakcija neprihodonosnim kreditima trebalo jasnije utvrditi razliku između obveznih i neobveznih podataka i razmotriti potrebe kupaca vodeći računa o postojećim podacima i troškovima obrade podataka za prodavatelje. To je jasno rečeno u raspravama na Komisijinu sastanku s dionicima o neprihodonosnim kreditima iz rujna 2020. Vrijeme za takvu inicijativu ovisilo bi o donošenju predložene direktive o pružateljima usluge servisiranja i kupnje kredita, što bi omogućilo da se EBA-in revidirani, proporcionalniji i jednostavniji obrazac za podatke pretoči u provedbene tehničke standarde.

Da bi više sudionika na tržištu koristilo taj obrazac, čime bi se poboljšala usporedivost i kvaliteta podataka, njegova bi upotreba mogla postati obvezna, na početku samo za nove neprihodonosne kredite, tj. za kredite koji nakon određenog roka postanu neprihodonosni. Podatkovni standard bi bio obvezan, no dopustila bi se fleksibilnost u pogledu rubrika koje bi se morale popuniti. U tom bi smislu EBA nakon savjetovanja s dionicima trebala dati upute o informacijama koje se smatraju obveznima. Osim toga, banke ne bi trebalo kažnjavati ako nemaju podatke koji nisu obvezni. Uvođenjem obvezne upotrebe obrasca na najbolji bi se način pružila potpora sekundarnom tržištu za neprihodonosne kredite, a pružateljima podataka bi se omogućilo da prema potrebi ne ispune određene rubrike za podatke koji nisu obvezni.

2.2.Podatkovna infrastruktura

Komisija smatra da bi radi povećanja tržišne transparentnosti na razini pojedinačnih neprihodonosnih kredita bilo korisno osnovati središnji podatkovni centar na razini EU-a. Takav bi centar bio repozitorij podataka za tržište neprihodonosnih kredita. Vodio bi detaljnu elektroničku bazu podataka (koja bi se redovito ažurirala), provjeravao informacije i omogućavao pristup sudionicima na tržištu, osobito prodavateljima i kupcima kredita, pružateljima usluge servisiranja kredita, prodavateljima neprihodonosnih kredita i privatnim platformama za neprihodonosne kredite. Centar bi služio kao platforma za suradnju i koordinaciju paneuropskih razmjera 22 i mogao bi pridonijeti uvođenju zajedničkog podatkovnog standarda (povećana upotreba EBA-ina obrasca za podatke kao standarda za provođenje transakcija neprihodonosnim kreditima), nudio bi provjere kvalitete i automatsku validaciju podataka i prodavateljima bi pomagao u pripremi podataka za izvješćivanje.

Komisija će na temelju javnog savjetovanja planiranog za prvu polovinu 2021. ispitati nekoliko alternativnih rješenja osnivanju podatkovnog centra na europskoj razini i utvrditi najbolje daljnje korake. Na primjer, jedna bi od opcija mogla biti osnivanje podatkovnog centra proširenjem nadležnosti postojećeg Europskog skladišta podataka. 23  

U podatkovnom centru na europskoj razini prikupljali bi se i pohranjivali anonimizirani podaci o provedenim transakcijama neprihodonosnim kreditima i sudionicima na tržištu pružali detaljni podaci o takvim transakcijama nakon trgovanja i o prodajnim cijenama 24 . Tako bi se sudionicima na tržištu omogućila sustavna usporedba transakcija i uvid u aktualne cijene imovine i tržišnu likvidnost. Podatkovni centar pružao bi informacije i o ulagateljima, njihovim preferencijama i profilima te opće informacije o sudskim postupcima.

Osim informacija o samim transakcijama, informacije o neprihodonosnim kreditima koje bi nakon trgovanja dostavljali kupci neprihodonosnih kredita o novčanom toku koji proizlazi iz aktivnosti naplate za imovinu koju su kupili mogle bi dati važan uvid u tržište neprihodonosnih kredita. 25 Podaci o uspješnosti aktivnosti naplate ključne su informacije koje ulagateljima zasad nisu javno dostupne na tržištu. Konkretno, informacije o priljevima od naplate i odljevima za troškove naplate kredita mogle bi pridonijeti procesu odlučivanja ulagatelja zainteresiranih za sličnu imovinu, pomogle bi im pri utvrđivanju cijena koje su voljni platiti i umanjile neizvjesnost. Poticaj kupcima neprihodonosnih kredita za ex post dostavu tih informacija uglavnom bi bila mogućnost pristupa ukupnim podacima o sličnim transakcijama na sekundarnom tržištu, što bi im osiguralo uvid u uspješnost aktivnosti naplate za sličnu imovinu. Tako bi dobili referentnu vrijednost i poboljšale bi se njihove procjene fer cijena/ponuda u budućim transakcijama.

Tako postignuta viša razina transparentnosti uvelike bi pridonijela otkrivanju cijena, a time i povećanju učinkovitosti tržišta. To bi pridonijelo smanjenju često velike razlike između ponuđene i tražene cijene, što je i dalje najveća prepreka provedbi brojnih transakcija. Banke, pružatelji usluge servisiranja kredita, društva za upravljanje imovinom i potencijalni kupci kredita dijelili bi s podatkovnim centrom informacije o transakcijama i prinosu imovine nakon trgovanja. Zauzvrat bi pružatelji tih podataka dobili pristup skupu anonimiziranih podataka i analitičkim uslugama podatkovnog centra, što je važno jer dionici obično dostavljaju/dijele podatke kako bi dobili pristup drugim podacima. Kad bi se takvi podaci dostavljeni nakon trgovanja konsolidirali na jednom mjestu, smanjili bi se troškovi prikupljanja i razmjene podataka za sve sudionike na tržištu. Detaljni podaci o stopama naplate i trajanju aktivnosti naplate po kategoriji imovine, pravnom procesu i jurisdikciji zasigurno bi pridonijeli širenju aktivnosti ulagatelja u cijeloj Uniji. Postojeće inicijative za objedinjavanje podataka jasno pokazuju da postoji potreba za dodatnim podacima o aktivnostima naplate. Zato bi podatkovni centar mogao postati glavni tržišni instrument koji bi omogućio veću transparentnost i pristup informacijama o transakcijama neprihodonosnim kreditima na sekundarnom tržištu. Ta bi inicijativa trebala biti u skladu s EU-ovom Općom uredbom o zaštiti podataka (GDPR) i trebalo bi zajamčiti da će se informacije dostavljene trećim stranama koristiti samo za promicanje sekundarnog tržišta neprihodonosnih kredita, a ne za prikupljanje podataka o bilancama banaka u druge svrhe (npr. za postupke spajanja i preuzimanja) 26 .

2.3.Iskorištavanje postojećih izvora podataka

Sudionici na tržištu mogu biti aktivniji i učinkovitiji ako im se daju brojniji i bolji podaci. Anonimizirani podaci, ako su dovoljno detaljni, mogu se iskoristiti za dobivanje korisnih agregiranih informacija, uz agregirane informacije koje banke već dostavljaju u skladu s trećim stupom 27 i poštujući EBA-ine standarde. Radi optimizacije resursa bilo bi korisno izvješćivanje povezati s postojećim EBA-in modelom podataka i razviti ga u bliskoj suradnji s nadležnim tijelima.

Već postoje brojni izvori podataka koji bi mogli biti osnova za redovita izvješća o agregiranim informacijama koja bi se mogla staviti na raspolaganje sudionicima na sekundarnim tržištima. Za izvješćivanje bi bili zaduženi subjekti koji prikupljaju i pohranjuju te informacije, čime bi se izbjeglo dodatno opterećenje npr. banaka u smislu izvješćivanja. Komisija bi početkom 2021. zajedno s relevantnim dionicima ispitala kako bi se ti postojeći podaci mogli mobilizirati i staviti na raspolaganje sudionicima na tržištu u odgovarajućim agregiranim oblicima kojima bi se osigurala povjerljivost za banke i dužnike. Ostvario bi se dobar omjer uloženog i dobivenog. Postigne li se odgovarajuća razina granularnosti, mogle bi se poboljšati informacije dostupne novim ulagateljima, a ulagateljima omogućiti da povećaju aktivnosti u zemljama izvan svojega glavnog područja stručnosti. 28 Osim toga, Komisija će ispitati kako potaknuti suradnju i veze između podatkovnog centra na europskoj razini i tih izvora podataka.

Neki su od glavnih postojećih izvora podataka sljedeći:

-ESB-ov Skup analitičkih podataka o kreditima („AnaCredit”), u kojem se prikupljaju i dijele granularni podaci o kreditnom riziku u EU-ovu bankarskom sektoru.

-Sekuritizacijski repozitoriji, u kojima se na središnjoj razini prikupljaju i vode evidencije o sekuritizacijskim instrumentima i odnosnoj imovini. Oni stoga raspolažu kvalitetnim podacima o pojedinačnim kreditima, koji također mogu biti izvor vrijednih informacija sudionicima na sekundarnim tržištima neprihodonosnih kredita.

-Podaci koje dostavljaju banke o trajanju i stopama naplate (bruto i bez troškova naplate) – Komisija će na temelju Akcijskog plana o Uniji tržišta kapitala od 24. rujna 2020. 29 najprije ocijeniti izvedivost kontinuiranog izvješćivanja, uz što veće korištenje postojećih podataka.

Na kraju, Komisija bi u prvoj polovini 2021. zatražila mišljenje dionika o potencijalnoj reviziji zahtjeva za objavu podataka na temelju trećeg stupa u skladu s CRR-om. Dodatni podaci za objavu koji bi tržištima bili korisni mogli bi uključivati stopu oporavka, trajanje i stope naplate itd. Objava takvih dodatnih informacija ne bi trebala biti na štetu banaka jer bi te informacije mogle dodatno poboljšati transparentnost neprihodonosnih kredita na korist sekundarnih tržišta. Imajući na umu moguće preklapanje s obrascima za podatke o neprihodonosnim kreditima, od EBA-e će se zatražiti da to detaljno provjeri kako bi se zajamčila učinkovitost i proporcionalnost zahtjeva o objavljivanju podataka.

2.4.„Najbolje izvršenje” postupka prodaje

Komisija namjerava do trećeg tromjesečja 2021. izraditi smjernice za prodavatelje neprihodonosnih kredita, u suradnji s EBA-om i nakon razgovora s drugim relevantnim dionicima. Te bi smjernice sadržavale preporuke o tome što se smatra „najboljim izvršenjem” postupka prodaje za transakcije na sekundarnim tržištima. Time bi se općenito poboljšali dobri postupci prodaje, a moglo bi biti posebno korisno manjim bankama i prodavateljima, koji imaju manje iskustva u transakcijama na sekundarnim tržištima. U smjernicama bi se mogli naznačiti neki uvjeti koji bi mogli pridonijeti uspješnom ishodu, među ostalim nediskriminirajući/neutralan postupak prodaje, potreba za širim oglašavanjem, zajednički materijali o dubinskoj analizi, elektroničko prihvaćanje ponuda, korištenje EBA-inih obrazaca za podatke itd. Sudionici na tržištu ne bi bili obvezni pridržavati se preporuka iz tog dokumenta, nego bi im one mogle poslužiti kao vodič za dobre postupke prodaje.

Smjernice bi mogle sadržavati i informacije o mogućoj dodanoj vrijednosti platformi za transakcije neprihodonosnim kreditima u postupku prodaje. To bi bankama, osobito manjima, moglo biti korisno kad odlučuju hoće li koristiti platforme za transakcije i hoće li ih koristiti za ostvarenje vlastitih ciljeva. Stoga bi to najbolje izvršenje postupka prodaje moglo biti neizravan poticaj za korištenje takvih platformi.

2.5.Uklanjanje regulatornih prepreka bankama za kupnju neprihodonosnih kredita

Jedna od preostalih prepreka za banke koje kupuju neprihodonosne kredite na sekundarnom tržištu odnosi se na regulatorni tretman kupljene imovine u statusu neispunjavanja obveza i pondere rizika koje banke trebaju primijeniti za izračun kapitalnih zahtjeva u skladu sa standardiziranim pristupom za kreditni rizik. U članku 127. CRR-a navodi se da bi za neosiguranu izloženost u statusu neispunjavanja obveza za koju je izdvojeno rezerviranje ili je umanjena za više od 20 % ponder rizika trebao biti 100 %, a inače 150 %. No, obračunavaju se samo rezerviranja/umanjenja vrijednosti (tzv. ispravci vrijednosti za kreditni rizik) koje izvrši sama kreditna institucija, a ne i umanjenja vrijednosti uračunana u transakcijsku cijenu izloženosti. U praksi to može značiti da bi na iste neosigurane neprihodonosne kredite kupci takvih kredita trebali primijeniti veći ponder rizika nego prodavatelji. Rješavanje tog pitanja najviše bi koristilo manjim bankama koje kupuju neprihodonosne kredite, uključujući neke specijalizirane kupce neprihodonosnih kredita koji imaju odobrenje za pružanje bankovnih usluga, jer one obično primjenjuju standardizirani pristup za kreditni rizik. Ta bi mjera pridonijela povećanju konkurentnosti na kupovnoj strani.

Komisija namjerava početkom 2021. u suradnji s EBA-om osmisliti odgovarajući pristup kojim bi se ponder rizika za kupljenu imovinu u statusu neispunjavanja obveza smanjio na primjerenu razinu. Taj bi pristup trebao biti usklađen s općim regulatornim okvirom i prema potrebi uključivati odgovarajuće zaštitne mjere da se spriječi podcjenjivanje rizika.

3.Društva za upravljanje imovinom

Brojne su prednosti društava za upravljanje imovinom u smislu rješavanja problema neprihodonosnih kredita. Vrlo su učinkovita u posebnim okolnostima, kad imovina umanjene vrijednosti utječe na velik dio domaćeg bankarskog sustava i uglavnom se odnosi na kredite osigurane poslovnim nekretninama i velike izloženosti prema trgovačkim društvima. Njihov je glavni cilj ukloniti neprihodonosne kredite iz bilanci banaka i iz njih izvući najveću vrijednost aktivnim pristupom naplati i postupnim oporavkom cijena imovine.

Važno je napomenuti da društva za upravljanje imovinom mogu biti financirana privatnim ili (djelomično) javnim sredstvima. Čak i (djelomično) javno financiranje ne bi bilo državna potpora ako se može smatrati da država postupa na sličan način kao subjekt u tržišnom gospodarstvu. Opcija društva za upravljanje imovinom koja uključuje državnu potporu ne bi se trebala smatrati standardnom jer takva društva mogu imati brojne oblike i jer mogu biti strukturirana i financirana na razne načine. Mogu biti decentralizirana i nuditi ciljane pristupe prilagođene bankama. Društva za upravljanje imovinom mogu biti osnovana i na nacionalnoj razini. Takva nacionalna društva mogla bi pribavljati i centralizirati stručno znanje, koristiti prednosti ekonomije razmjera i koordinacije vjerovnika na višoj razni te pomagati bankama koje otežano upravljaju neprihodonosnim kreditima. Tako se bi se bankama pomoglo da se ponovno usredotoče na kreditiranje održivih poduzeća i kućanstava. Osim društava za upravljanje imovinom, u raznim je državama članicama posljednjih godina uspješno provedeno nekoliko drugih mjera za imovinu umanjene vrijednosti. Druge mjere za imovinu umanjene vrijednosti među ostalim mogu uključivati inicijative samih banaka, sekuritizaciju, jamstva ili programe zaštite imovine te ad hoc društva za upravljanje imovinom jedne banke ili ograničenog broja banaka. Društva za upravljanje imovinom i programi zaštite imovine imaju slične ciljeve i međusobno se dopunjuju, što omogućuje prilagođen pristup specifičnom stanju imovine umanjene vrijednosti u svakoj pojedinoj državi članici. U tom smislu neke države članice već primjenjuju sistemska sekuritizacijska rješenja, kao što su Garanzia sulla Cartolarizzazione delle Sofferenze (GACS) u Italiji i program Heraklo u Grčkoj, koja ne uključuju državnu potporu i pokazala su se uspješnima te se u okviru njih planiraju nove transakcije.

Da bi znatnije doprinijela smanjenju udjela neprihodonosnih kredita povezanih s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19, društva za upravljanje imovinom trebala bi imati dovoljan financijski kapacitet za pokrivanja gubitaka/vlasnički kapital. Stoga bi društva za upravljanje imovinom koja bi se eventualno osnovala na nacionalnoj razini trebala od samog početka raspolagati znatnim financijskim sredstvima. U slučaju javnih društava za upravljanje imovinom ta bi sredstva vjerojatno bila u obliku ubrizgavanja kapitala u kombinaciji s jamstvima za financiranje takvih društava. Još u fazi planiranja trebalo bi razmotriti i tržišno financiranje bez jamstava, koje bi, ako je izvedivo, moglo biti prikladnija opcija od financiranja uz državna jamstva. Međutim, čak i ako bude moguće privući privatni kapital i privatno financiranje, u većini će slučajeva vjerojatno biti potrebna i znatna javna sredstva, što znači da će biti potrebna i ocjena državne potpore.

Nacionalna društva za upravljanje imovinom mogu se osnivati ovisno o potrebama domaćeg bankarskog sektora. Opseg imovine mogao bi se definirati tako da se ostvari potencijal za maksimalni povrat vrijednosti. Takva fleksibilnost opsega imovine trebala bi ostati u okvirima smjernica iz Komisijina plana za osnivanje društava za upravljanje imovinom jer je nekim kategorijama imovine teže upravljati i iz njih može biti teže izvući vrijednost. Opseg imovine koja se prenosi na društvo za upravljanje imovinom uvijek bi trebalo odrediti tako da se ne ugrozi opća učinkovitost tog društva.

Da bi se potaknula suradnja i ostvarila korisna sinergija među nacionalnim društvima za upravljanje imovinom, mogla bi se uspostaviti prekogranična mreža na razini EU-a. Nacionalna društva za upravljanje imovinom mogla bi razmjenjivati primjere dobre prakse i iskustva, primjenjivati standarde u području podataka i transparentnosti te prema potrebi koordinirati postupanje vjerovnika. Takva bi mreža stoga mogla povećati ukupnu učinkovitost nacionalnih društava za upravljanje imovinom u EU-u.

Najveća prednost takve suradnje bila bi iskorištavanje ekonomije razmjera pri postupanju s informacijama. Može se smatrati da bi prethodno spomenuti podatkovni centar na europskoj razini mogao biti prikladna namjenska platforma za koordinaciju i suradnju nacionalnih društava za upravljanje imovinom. Nadalje, povezivanjem takvih društava s podatkovnim centrom nadoknadio bi se znatan manjak podataka i povećala transparentnost tržišta. To je važno jer društva za upravljanje imovinom posjeduju obilje podataka koji bi mogli biti korisni širem tržištu. Stoga bi radi veće tržišne transparentnosti nacionalna društva za upravljanje imovinom mogla prikupljati i objavljivati podatke o neprihodonosnim kreditima (prije trgovanja) u standardnim formatima, poštujući pritom zahtjeve iz Opće uredbe o zaštiti podataka. Kad bi informacije o neprihodonosnim kreditima koje drže društva za upravljanje imovinom i uspješnosti aktivnosti njihove naplate bile dostupne u podatkovnom centru  na europskoj razini, ulagači i transakcijske platforme mogli bi se učinkovitije natjecati za imovinu društava za upravljanje imovinom i točnije odrediti cijenu neprihodonosnih kredita. Osim toga, društva za upravljanje imovinom prema potrebi mogu osnovati zajedničku transakcijsku platformu na europskoj razini. Budući da mnoga pojedinačna društva za upravljanje imovinom osnivaju takve platforme da bi olakšala prodaju i doprla do šire baze ulagatelja, mogla bi udružiti snage i osnovati jedinstvenu transakcijsku platformu koju bi društva za upravljanje imovinom koristila za transakcije prodaje. Time bi se mogla dodatno ojačati suradnja s relevantnim trećim stranama pružateljima usluga.

Prednosti mreže ovise o stupnju homogenosti i broju nacionalnih društava za upravljanje imovinom. Prvo, svako nacionalno društvo za upravljanje imovinom treba biti pravilno strukturirano kako bi mreža bila učinkovita. Razlike u strukturi, djelovanju, postupcima itd. društava za upravljanje imovinom mogu negativno utjecati na njihovu moguću suradnju. Stoga će Komisija aktivno poticati pravilnu provedbu plana za osnivanje društava za upravljanje imovinom u tim pitanjima. Drugo, ograničenost broja nacionalnih društava za upravljanje imovinom mogla bi onemogućiti neke od pozitivnih učinaka mreže koji bi mogli proizići iz pojačane suradnje društava za upravljanje imovinom. I u tom bi slučaju ipak bilo korisno povezati društva za upravljanje imovinom s podatkovnim centrom na europskoj razini. Centar bi im mogao poslužiti za međusobnu koordinaciju i suradnju radi razmjene primjera dobre prakse i informacija o ulagateljima, dužnicima i pružateljima usluga servisiranja kredita. Društva za upravljanje imovinom mogla bi steći bolji uvid u razlike u uspješnosti naplate u državama članicama, što bi im omogućilo da usporede prednosti i nedostatke u tim jurisdikcijama i izvuku razne pouke.

Komisija je spremna podržati države članice koje budu htjele osnovati nacionalna društva za upravljanje imovinom 30 te ispitati načine na koje bi se uspostavom europske mreže takvih društava mogla ostvariti sinergija i suradnja 31 , zajedno s postojećim nacionalnim društvima za upravljanje imovinom, ESB-om i EBA-om. Ako nekoliko država članica odluči krenuti u tom smjeru, postupno bi se mogla uspostaviti takva mreža, ovisno o brzini i stupnju pogođenosti banaka krizom u različitim državama članicama.

4.Okviri za nesolventnost, naplatu i restrukturiranje duga

U kratkoročnom razdoblju Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da brzo postignu dogovor o zakonodavnom prijedlogu 32 o minimalnom usklađivanju pravila za ubrzanu izvansudsku naplatu kolaterala, kojim se potrošači potpuno isključuju iz tog postupka. Vijeće je postiglo dogovor o pregovaračkom mandatu, ali još nisu započeli međuinstitucijski pregovori. Budući da bi se tim prijedlogom potaknuo oporavak jer bi se MSP-ovima olakšao pristup bankovnom financiranju, njegovo bi donošenje trebalo biti prioritet.

Dovršena je komparativna analiza mehanizama prisilne naplate kredita (dio akcijskog plana Vijeća za neprihodonosne kredite iz 2017.) 33 . U okviru tog postupka prikupljeni su podaci o stopama i brzini kojom banke u praksi uspijevaju prisilno naplatiti neprihodonosne kredite u državama članicama. Rezultati sažeto prikazuju ishode nesolventnosti u smislu kašnjenja i povrata vrijednosti u nacionalnim postupcima iz perspektive prisilne naplate bankovnih kredita. Odgovarajući na Komisijin zahtjev za savjetovanje, EBA je prikupila podatke od banaka iz svih država članica koje su ih dobrovoljno dostavile te je u suradnji s nacionalnim nadležnim tijelima poboljšala reprezentativnost uzorka i povećala kvalitetu podataka. Završno izvješće sadržava brojne korisne podatke, među ostalim o stopama, brzini i troškovima naplate po državi i kategoriji imovine, ali treba napomenuti da su podaci o nekim državama članicama manje reprezentativni od drugih.

Ta analiza omogućuje ocjenu učinkovitosti pravnog okvira država članica u smislu postupanja s bankovnim kreditima dužnika koji su u statusu neispunjavanja obveza ili nesolventnih dužnika. Kako je navedeno u akcijskom planu za neprihodonosne kredite iz 2017., u preporukama po državama članicama trebalo bi stavljati veći naglasak na okvire za nesolventnost, posebno kad je riječ o državama s visokim razinama neprihodonosnih kredita.

Uzimajući u obzir iskustvo s provedenom analizom i dostupnost podataka, Komisija će pomno analizirati bi li bilo prikladno da se postupci komparativne analize sustava za nesolventnost počnu redovito provoditi. 34 U akcijskom planu o uniji tržišta kapitala predloženo je da se postupak prikupljanja podataka (na temelju obveza izvješćivanja) redovito provodi i da se dobiveni rezultati uključuju u europski semestar. Posebno će se paziti da se izbjegne neopravdano opterećenje banaka.

I prenošenje Direktive (EU) 2019/1023 o okvirima za preventivno restrukturiranje 35 trebalo bi doprinijeti sprečavanju nagomilavanja neprihodonosnih kredita. Poboljšanjem okvira za preventivno restrukturiranje osiguralo bi se poduzimanje mjera prije nego što poduzeća prestanu ispunjavati kreditne obveze, čime bi se doprinijelo smanjenju rizika od neprihodonosnih kredita u razdobljima konjunkturnog pada i ublažile posljedice nepovoljnog utjecaja na financijski sektor. Istovremeno bi neodrživa poduzeća koja nemaju mogućnost opstanka trebalo likvidirati što je prije moguće. Države članice dužne su do 17. srpnja 2021. donijeti i objaviti zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s navedenom direktivom 36 .

Mehanizmom za oporavak i otpornost potaknut će se i poduprijeti reforme za smanjenje neprihodonosnih kredita, posebno za povećanje učinkovitosti nacionalnih okvira za nesolventnost te administrativnih i pravosudnih sustava, među ostalim ulaganjima u jačanje kapaciteta. To će biti posebno važno za države članice čije su potrebe za reformama u tim područjima prepoznate u preporukama koje su im upućene 2019. i 2020. u kontekstu europskog semestra.

Rezultati komparativne analize jedan su od elemenata koje bi trebalo uzeti u obzir pri pripremi zakonodavnih ili nezakonodavnih mjera za ciljanu konvergenciju nacionalnih okvira za nesolventnost izvan bankarskog sektora u okviru novog akcijskog plana o uniji tržišta kapitala. Mjerama predloženima u okviru takve inicijative otklonili bi se aspekti postupaka u slučaju nesolventnosti koji su prepoznati kao prepreke prekograničnim ulaganjima. Kako je najavljeno u akcijskom planu o uniji tržišta kapitala iz 2020., Komisija će nastojati raditi na ciljanom usklađivanju odnosno konvergenciji ključnih aspekata materijalnog prava u području nesolventnosti, kao što su uvjeti za pokretanje postupka u slučaju nesolventnosti, rangiranje tražbina, tužbe radi pobijanja dužnikovih radnji, identifikacija i praćenje imovine koja pripada insolvencijskoj masi i vrednovanje imovine. Komisija će se, među ostalim, osloniti na prethodnu komparativnu studiju materijalnog prava u području insolventnosti u EU-u iz 2016., koja je pokazala goleme razlike među nacionalnim okvirima za nesolventnost i ukazala na pitanja za koja bi bilo primjereno da ih razmotri zakonodavac EU-a 37 , te će surađivati sa skupinom neovisnih stručnjaka. U studenome 2020. objavljena je početna procjena učinka 38 ; uslijedit će javno savjetovanje i rad skupine stručnjaka na tehničkim aspektima.

5.Rješavanje problema neprihodonosnih kredita nakon pandemije bolesti COVID-19 unutar okvira EU-a za upravljanje krizama u bankarskom sektoru i okvira EU-a za državne potpore

5.1.Preventivne mjere javne potpore u kontekstu bolesti COVID-19

Premda je bankarski sektor EU-a općenito u znatno boljoj poziciji nego 2008. i poduzeto je nekoliko mjera politike za ublažavanje posljedica koje bi na nj mogla imati pandemija bolesti COVID-19, razlikuje se opseg nacionalnih mjera politike kojima se odgovorilo na posljedice pandemije, kao i ozbiljnost tih posljedica u različitim gospodarskim sektorima. Stoga dostupne analize upućuju na ukupnu otpornost bankarskog sektora EU-a na pritisak izazvan pandemijom 39   40 , ali i na to da će u slučaju pogoršanja situacije neke banke možda morati poduzeti mjere 41 .

Nadležna će tijela stoga možda trebati intervenirati kako bi se izbjegle prepreke gospodarskom oporavku nakon pandemije. Tržišna rješenja trebala bi ostati prvi i glavni način rješavanja problema neprihodonosnih kredita i cilj je strategije utvrđene u ovoj Komunikaciji olakšati primjenu takvih rješenja i iskoristiti njihov puni potencijal. Međutim, pojave li se naznake da bi posljedice pandemije mogle opteretiti banke i ugroziti financijsku stabilnost u mjeri koja nadilazi kapacitet tržišnih rješenja, u skladu s okvirom Unije za upravljanje krizama u bankarskom sektoru 42 i okvirom Unije za državne potpore 43 u takvim izvanrednim situacijama dopušteno je pružiti preventivnu javnu potporu kako bi se omogućilo kontinuirano kreditiranje realnog gospodarstva, potaknuo oporavak i ublažile socijalne posljedice krize.

Kako je Komisija potvrdila u komunikaciji iz ožujka 2020. 44 , banke imaju ključnu ulogu u ublažavanju posljedica krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19 jer održavaju dotok kredita u gospodarstvo. Potporom bankarskom sektoru trebalo bi potaknuti kontinuirano financiranje gospodarske aktivnosti u EU-u. Mjerama politike kojima su poduprle realno gospodarstvo (moratoriji, jamstva itd.) mnoge države članice neizravno su zaštitile banke od potencijalnih kreditnih gubitaka. Slično tome, izravnom preventivnom javnom potporom država članica bankama koje bi bile stabilne da nije bilo šoka uzrokovanog bolešću COVID-19 nastoji se maksimalno smanjiti krajnji trošak za porezne obveznike i moguće posljedice na realno gospodarstvo. Istodobno bi se primjenom okvira Unije za upravljanje krizama u bankarskom sektoru i okvira Unije za državne potpore osiguralo da svaka potpora bude ciljana i ograničena i da se ne koristi za spašavanje banaka koje su i prije krize uzrokovane bolešću COVID-19 imale problema s održivosti. Za institucije koje propadaju ili je vjerojatno da će propasti okvir Unije za upravljanje krizama sadržava razne instrumente, uključujući, kad je riječ o sanaciji, sanaciju vlastitim sredstvima.

Preventivne mjere koje države članice poduzimaju radi potpore likvidnosti ili kapitalu mogu biti u raznim oblicima alternativnih ili komplementarnih rješenja. Potpora u obliku kapitala može biti u obliku izravnog ubrizgavanja kapitala, ali i u obliku drugih vrsta mjera kojima se može pridonijeti očuvanju kanala za kreditiranje. Komisija je u planu za osnivanje društava za upravljanje imovinom već potvrdila mogućnost primjene preventivnih mjera za financiranje prijenosa neprihodonosnih kredita na društva za upravljanje imovinom ako se takvim transakcijama nastoje ostvariti isti ciljevi kao ubrizgavanjem kapitala te ako ispunjavaju iste uvjete, kao što je slučaj s programima zaštite imovine, tj. javnim jamstvima za portfelj imovine u bilanci banke. Stoga je u skladu s Direktivom o oporavku i sanaciji banaka (BRRD) 45 moguće kao preventivnu mjeru primjenjivati i programe zaštite imovine, uzimajući u obzir relevantne zaštitne mjere potrebne radi usklađenosti s primjenjivim pravnim zahtjevima, kako je objašnjeno u planu za osnivanje društava za upravljanje imovinom.

5.2.Primjena preventivnih mjera u skladu s BRRD-om i okvirom za državne potpore

Unijin okvir za upravljanje krizama sadržava razne instrumente za institucije koje propadaju ili je vjerojatno da će propasti, uključujući, kad je riječ o sanaciji, sanaciju vlastitim sredstvima dioničara i vjerovnika. To se u pravilu primjenjuje na banke kojima je potrebna izvanredna javna financijska potpora kako bi očuvale održivost, likvidnost ili solventnost. Međutim, u BRRD-u se navodi da u određenim iznimnim situacijama potreba za izvanrednom javnom financijskom potporom nije osnova za tvrdnju da institucija propada ili je vjerojatno da će propasti. Iznimke su navedene u članku 32. stavku 4. točki (d) podtočkama od i. do iii. BRRD-a. Konkretno, ubrizgavanje regulatornog kapitala u solventnu instituciju ili kupnja instrumenata kapitala od takve institucije radi rješavanja nedostatka kapitala ustanovljenog u testovima otpornosti na stres, preispitivanjima kvalitete imovine ili jednakovrijednim ocjenama nije automatski osnova za tvrdnju da institucija propada ili je vjerojatno da će propasti ako je cilj takve mjere privremeno otkloniti ozbiljan poremećaj u gospodarstvu države članice i očuvati financijsku stabilnost.

Ta se mjera može odobriti samo solventnim bankama. Nadležno tijelo dužno je provjeriti je li u trenutku odobravanja mjere ispunjen uvjet solventnosti.

Komisija smatra da se iznimka iz članka 32. stavka 4. točke (d) podtočke iii. BRRD-a može primijeniti tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19. Ta bi se iznimka mogla primijeniti na banke koje su financijski održive, ali na koje bi mogao utjecati događaj na razini sustava, kao što je kriza na razini cijelog EU-a ili cijele države članice. Svrha je te odredbe omogućiti državama članicama da institucijama osiguraju privremeni zaštitni sloj kapitala kako bi se uspješno nosile s vrlo nepovoljnim uvjetima, čime bi se povećalo povjerenje u bankarski sektor i ojačala financijska stabilnost. U komunikaciji o privremenom okviru za mjere državne potpore realnom gospodarstvu 46 Komisija je već potvrdila da je kriza uzrokovana bolešću COVID-19 ozbiljan poremećaj u gospodarstvu koji može biti obuhvaćen područjem primjene Komunikacije o bankarstvu iz 2013 47 . Mjere poduzete za otklanjanje takva ozbiljnog poremećaja u gospodarstvu mogu biti obuhvaćene iznimkom predviđenom BRRD-om.

Iznos potpore utvrdit će se na temelju testa otpornosti na stres ili jednakovrijedne ocjene. Kako je propisano člankom 32. stavkom 4. točkom (d) BRRD-a, mjera potpore ograničena je na solventne institucije i ovisi o konačnom odobrenju na temelju okvira Unije za državne potpore, u skladu s ustaljenom praksom Komisije. Tijela koja provode testiranje otpornosti na stres ili jednakovrijednu ocjenu dužna su odrediti primjenjivu metodologiju. Rezultati testa otpornosti na stres ili jednakovrijedne ocjene u načelu su valjani godinu dana. Komisija u pravilu namjerava pretpostaviti da su financijski izvještaji institucija točni. Međutim, u pojedinačnim slučajevima može zatražiti da nadležno tijelo provede dodatne provjere u trenutku dodjele državne potpore kako bi se potvrdilo nepostojanje skrivenih vjerojatnih ili nastalih gubitaka (npr. u vezi s pogrešnom klasifikacijom ili nedostatnog rezerviranja za kredite na zaključni datum testiranja otpornosti na stres) 48 . ESB je već u srpnju 2020. dovršio analizu osjetljivosti bankovne unije. Rezultati takve analize mogli bi biti polazište za ocjenu nedostatka kapitala zbog kojeg su potrebne mjere potpore na temelju članka 32. stavka 4. točke (d) podtočke iii. BRRD-a 49 . Slično vrijedi za testove otpornosti na stres, npr. test otpornosti na stres na razini EU-a u 2021. ili ocjene koje nacionalna nadležna tijela ili ESB mogu provesti primjenjujući istu ili sličnu metodologiju 50 .

Sa stajališta državne potpore javna jamstva za portfelj imovine u bilanci banke te prijenosi neprihodonosnih kredita na javno financirano društvo za upravljanje imovinom smatraju se mjerama za imovinu umanjene vrijednosti, na koje se primjenjuju Komisijine smjernice o državnim potporama bankama 51 . Konkretno, kako bi bila u skladu s primjenjivim pravilima o državnim potporama, cijena prijenosa neprihodonosnih kredita u pravilu ne smije biti veća od stvarne ekonomske vrijednosti, koja bi trebala odražavati odnosnu dugoročnu ekonomsku vrijednost imovine na temelju odnosnih novčanih tokova i duljih vremenskih razdoblja 52 i koju trebaju procijeniti neovisni stručnjaci.

Komisija će razmotriti bi li se mogao primijeniti pojednostavnjen pristup određivanju stvarne ekonomske vrijednosti. Pritom će voditi računa o jačanju kapitalnih zahtjeva i zahtjeva za pokrivanje gubitaka, računovodstvenim standardima koje banke primjenjuju i ocjeni nadležnih tijela o njihovoj politici rezerviranja.

6.Zaključci

Ovisno o načinu i brzini gospodarskog oporavka i postupnom ukidanju mjera potpore poduzećima i kućanstvima, kvaliteta imovine banaka, a time i njihov kapacitet za kreditiranje, mogla bi se pogoršati zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19. Iskustvo pokazuje da je problem neprihodonosnih kredita najbolje rješavati pravovremeno i odlučno, uz visok stupanj zaštite potrošača, kako bi bankarski sektor mogao dati svoj doprinos gospodarskom oporavku.

Nadovezujući se na mjere koje je Vijeće predstavilo 2017., potrebne su dodatne strukturne mjere za rješavanje problema mogućeg nagomilavanja neprihodonosnih kredita u srednjoročnom razdoblju. U ovoj Komunikaciji predstavljena je strategija na razini EU-a čiji je cilj spriječiti buduće nagomilavanje neprihodonosnih kredita u bilancama banaka te istodobno osigurati visok stupanj zaštite potrošača. Strategija je usmjerena na smanjenje rizika (npr. pravovremenim rješavanjem problema neprihodonosnih kredita kako bi se spriječilo moguće ponovno nagomilavanje takvih kredita u bilancama banaka u budućnosti) kako bi se osiguralo da banke budu u poziciji pridonijeti gospodarskom oporavku. Taj novi pristup temelji se na mjerama koje su ministri financija podržali 2017. i njime se dovršavaju neki od elemenata koji još nisu provedeni. Te bi mjere poslužile kao temelj za dodatne mjere. Sve bi te mjere bile komplementarne i imale veći učinak kad bi se provodile zajedno.

Komisija je s pomoću Instrumenta za tehničku potporu spremna pružiti potporu državama članicama u, među ostalim, sljedećim područjima: i. razvoj nacionalnih strategija za neprihodonosne kredite; ii. jačanje kapaciteta nadzornih tijela za rješavanje problema rastućih razina neprihodonosnih kredita; iii. osnivanje nacionalnih društava za upravljanje imovinom u skladu s planom za osnivanje društava za upravljanje imovinom i primjerima dobre prakse; iv. razvoj i poboljšanje strukture upravljanja nadzornim podacima i poticanje inovacija u području nadzorne tehnologije (SupTech); te iv. jačanje okvira za naplatu duga, nesolventnost i restrukturiranje duga.

Komisija poziva Europski parlament, Vijeće i države članice da se pobrinu za usklađenu primjenu strategije za rješavanje problema neprihodonosnih kredita na razini Unije i na nacionalnoj razini. Poziva na brzo donošenje već predloženih mjera. To uključuje prijedlog direktive o pružateljima usluge servisiranja kredita, kupcima kredita i naplati kolaterala. Komisija poziva i na konstruktivnu potporu provedbi mjera navedenih u ovoj Komunikaciji te na proaktivan pristup država članica otklanjanju eventualnih nedostataka u nacionalnim okvirima. Time bi se bankama pomoglo da se pripreme za što učinkovitije upravljanje mogućim povećanjem neprihodonosnih kredita.

Iako se strukturne mjere politike poduzimaju za gospodarstvo u cjelini, okvirom Unije za upravljanje krizama u bankarskom sektoru i okvirom Unije za državne potpore predviđeni su instrumenti za rješavanje posebnih poteškoća koje se mogu pojaviti u bankarskom sektoru zbog pandemije bolesti COVID-19. Konkretno, mogu se poduzeti mjere preventivne dokapitalizacije kako bi održive banke mogle odgovoriti na moguće posljedice pandemije bolesti COVID-19, a bankarskom se sektoru omogućilo da bude dio rješenja krize.

(1)      COM(2020) 169 final.

(2)      Izmjene su se počele primjenjivati 26. lipnja 2020., na vrijeme za financijska izvješća banaka za drugo tromjesečje. Vidjeti Uredbu (EU) 2020/873 o određenim prilagodbama kao odgovoru na pandemiju bolesti COVID-19 (SL L 204, 26.6.2020., str. 4.–17.).

(3)      Uredba (EU) br. 575/2013 o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva (SL L 176, 27.6.2013., str. 1.).

(4)      Vidjeti https://eba.europa.eu/eba-reactivates-its-guidelines-legislative-and-non-legislative-moratoria .

(5)      Europska komisija, „Jesenska gospodarska prognoza 2020.”.Vidjeti: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_2021 .

(6)      U tom smislu bi, ovisno o slučaju, trebalo poduzeti mjere na razini država članica i na razini Unije.

(7)      Vijeće ECOFIN „Akcijski plan za rješavanje problema neprihodonosnih kredita u Europi”, srpanj 2017.

(8)      COM (2018) 135 final – 2018/063 (COD).

(9)      COM(2020) 409 final.

(10)    SWD(2018) 72 final. Ovaj je dokument dio Komisijina paketa mjera kojima se provode elementi akcijskog plana Vijeća iz 2017. koji su u njezinoj nadležnosti. Rezultat je zajedničkog rada Komisije, Europske središnje banke (ESB), Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (EBA) i Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB). U njemu se objašnjavaju ključni čimbenici uspjeha i dopušteni oblik takvih društava za upravljanje imovinom koja sponzorira država u skladu s EU-ovim zakonodavnim okvirom, osobito s Direktivom o oporavku i sanaciji banaka i Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, koje su u potpunosti stupile na snagu i kojima se nastoje ograničiti intervencije države, i s pravilima o državnim potporama.

(11)      Vidjeti COM(2018) 135 final.

(12)      Best practices in relation to relief measures offered to consumers and businesses in the context of the COVID-19 crisis (Primjeri dobre prakse u vezi s mjerama pomoći za potrošače i poduzetnike u kontekstu krize uzrokovane bolešću COVID-19), 14. srpnja 2020.Vidjeti: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200714-best-practices-mitigate-impact-pandemic_en.pdf .

(13)      Kreditne institucije pod izravnim nadzorom ESB-a.

(14)      Taj udio označava razinu sredstava koje je banka rezervirala za pokrivanje kreditnih gubitaka. Izvor: ESB. Zbog nedostupnosti podataka o rezerviranjima za kredite, stopa rezerviranja za EU izračunana je uzimajući u obzir umanjenja vrijednosti i neprihodonosne kredite za sve dužničke instrumente (krediti i dužnički vrijednosni papiri).

(15)      Izvor: ESB.

(16)  The EU banking sector: First insights into the COVID-19 impacts (EU-ov bankarski sektor: prvi uvid u posljedice pandemije bolesti COVID-19), Tematski dokument EBA/REP/2020/17, https://eba.europa.eu/covid-19-placing-unprecedented-challenges-eu-banks .

(17)

 Napomene: podaci se odnose na domaće kreditne institucije te na društva kćeri i podružnice pod stranom kontrolom.

* Sektorski podaci nisu dostupni za EU, Finsku, Maltu (tj. za drugo tromjesečje 2019. i drugo tromjesečje 2020.) i Švedsku (tj. za drugo tromjesečje 2019.). Sektorski podaci (tj. ukupna izloženost prema kućanstvima i nefinancijskim društvima) za Bugarsku, Njemačku i Mađarsku dostupni su samo u knjigovodstvenoj vrijednosti.

** Podaci o rezerviranjima za kredite nisu dostupni za Švedsku (tj. za drugo tromjesečje 2019.) i Bugarsku, Njemačku, Mađarsku i EU. U četiri zadnja slučaja podaci se temelje na umanjenim vrijednostima za sve dužničke instrumente (tj. kredite i dužničke vrijednosne papire). Nisu dostupni podaci za Mađarsku (tj. za drugo tromjesečje 2020.).

(18)      Vidjeti EBA-ine „Smjernice za upravljanje neprihodonosnim i restrukturiranim izloženostima”, EBA/GL/2018/06.

(19)      COM (2018) 0135 final – 2018/063 (COD).

(20)      Neprihodonosni krediti dio su šireg skupa neprihodonosnih izloženosti. Na primjer, takve izloženosti mogu, osim kredita, uključivati druge dužničke instrumente, kao što su dužnički vrijednosni papiri, predujmovi i depoziti po viđenju.

(21)      COM(2020) 282 final i COM(2020) 283 final.

(22)      Osiguralo bi se da takva suradnja/koordinacija bude u skladu s EU-ovim protumonopolskim pravilima, osobito kad je riječ o razmjeni povjerljivih informacija.

(23)      Europsko skladište podataka dio je inicijative ESB-a o podacima o pojedinačnim kreditima za vrijednosne papire osigurane imovinom. Središnji je to sekuritizacijski repozitorij za prikupljanje, validaciju i distribuciju detaljnih, standardiziranih podataka o pojedinačnim kreditima po kategoriji imovine za vrijednosne papire osigurane imovinom i privatnim portfeljima cijelih kredita u Europi. U njemu se pohranjuju podaci o pojedinačnim kreditima i odgovarajuća dokumentacija za ulagatelje i druge sudionike na tržištu. Mandat mu je usko namjenski i nije mu dopušteno tržišno natjecanje s njegovim dionicima, osobito europskim bankama.

(24)      U kasnijoj bi se fazi moglo ispitati u kojim bi okolnostima banke (i drugi vlasnici podataka) bile voljne dijeliti i informacije o neprihodonosnim kreditima prije trgovanja.

(25)      Podaci o aktivnostima naplate u tijeku mogli bi se dostavljati na EBA-inu obrascu za podatke o neprihodonosnim kreditima ili ESMA-inu obrascu za sekuritizaciju neprihodonosnih kredita. O tim bi se portfeljima moglo izvješćivati na isti način kao o sekuritizacijskim portfeljima, za što bi bila potrebna vrlo ograničena prilagodba postojeće podatkovne infrastrukture.

(26)      Podatke bi trebalo i anonimizirati u smislu Opće uredbe o zaštiti podataka (GDPR). U uvodnoj izjavi 26. GDPR-a objašnjeno je koji se podaci mogu smatrati anonimnima.

(27)      U trećem stupu bazelskog okvira utvrđeni su detaljni zahtjevi za javnu objavu podataka kojima se sudionicima na tržištu nastoji osigurati dovoljno informacija za procjenu značajnih rizika i adekvatnosti kapitala međunarodno aktivnih banaka.

(28)      Na primjer, izvješćivanje o stopama naplate i trajanju aktivnosti naplate po regiji na razini NUTS 3, vrsti dužnika (pravna, fizička osoba) i kategoriji imovine (npr. neosigurana, osigurana stambenom ili poslovnom nekretninom za različite raspone omjera kredita i vrijednosti nekretnina).

(29)      Komunikacija Komisije „Uniji tržišta kapitala za građane i poduzeća – novi akcijski plan”, COM(2020) 590 final. Vidjeti mjeru 11.B.

(30)      U planu za osnivanje društava za upravljanje imovinom objašnjeno je na koji se način takvo društvo može osnovati u skladu s važećim okvirom za upravljanje krizama i pravilima o državnim potporama, a ista se načela mogu primijeniti i na programe zaštite imovine iz kojih se dodjeljuju jamstva za neprihodonosne kredite. Komisija je spremna savjetovati države članice o konkretnim pitanjima u tom području.

(31)      Osiguralo bi se da takva mreža bude u skladu s EU-ovim protumonopolskim pravilima, osobito kad je riječ o razmjeni povjerljivih informacija.

(32)      COM (2018) 0135 final – 2018/063 (COD).

(33)      Report on the benchmarking of national loan enforcement frameworks (Izvješće o komparativnoj analizi nacionalnih mehanizama za prisilnu naplatu kredita), EBA/Rep/2020/29.

(34)      To nisu informacije za nadzorno izvješćivanje. Međutim, svaki zahtjev za izvješćivanje banaka nadležnim tijelima, čak i ako nije riječ o nadzornom izvješćivanju u strogom smislu, ocijenit će se u odnosu na opterećenje koje već proizlazi iz postojećih zahtjeva za nadzorno izvješćivanje.

(35)      Direktiva (EU) 2019/1023 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o okvirima za preventivno restrukturiranje, otpustu duga i zabranama te o mjerama za povećanje učinkovitosti postupaka koji se odnose na restrukturiranje, nesolventnost i otpust duga i o izmjeni Direktive (EU) 2017/1132 (Direktiva o restrukturiranju i nesolventnosti).

(36)      Na temelju članka 34. stavka 2. države članice koje se suočavaju s posebnim poteškoćama u provedbi Direktive imaju mogućnost produljenja razdoblja provedbe za godinu dana. Države članice dužne su do 17. siječnja 2021. Komisiju izvijestiti o eventualnoj potrebi da iskoriste tu mogućnost (neke su države članice već zatražile produljenje).

(37)      Dostupno na: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/insolvency_study_2016_final_en.pdf  

(38)      Vidjeti https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12592-Enhancing-the-convergence-of-insolvency-laws- .

(39)      Tematski dokument EBA-e EBA/REP/2020/17.

(40)      ESB-ova analiza osjetljivosti bankarskog sektora na pandemiju bolesti COVID-19, https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ssm.pr200728~7df9502348.en.html .

(41)      ESB-ova analiza osjetljivosti bankarskog sektora na pandemiju bolesti COVID-19.

(42)      Direktiva 2014/59/EU o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava (SL L 173, 12.6.2014., str. 190.–348.) i Uredba (EU) br. 806/2014 o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju (SL L 225, 30.7.2014., str. 1.–90.).

(43)      Okvir utvrđen člancima 107., 108. i 109. UFEU-a te uredbama i svim aktima Unije, uključujući smjernice, komunikacije i obavijesti sastavljene ili donesene u skladu s člankom 108. stavkom 4. ili člankom 109. UFEU-a.

(44)      Komunikacija Komisije „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji covida-19”, 2020/C 91 I/01 i naknadne izmjene.

(45)      Direktiva 2014/59/EU o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava (SL L 173, 12.6.2014., str. 190.–348.).

(46)      Komunikacija Komisije „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji covida-19”, 2020/C 91 I/01 i naknadne izmjene.

(47)      Komunikacija Komisije o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist banaka u kontekstu financijske krize počevši od 1. kolovoza 2013., SL C 216, 30.7.2013., str. 1.–15.

(48)      Odbijanje gubitaka knjiženih u razdoblju od zaključnog datuma jednakovrijedne ocjene do datuma provedbe mjere nije nužno ako se može razumno zaključiti da su izvještaji točni i da nema skrivenih vjerojatnih ni nastalih gubitaka, ako je institucija solventna i ako se može razumno pretpostaviti da su vjerojatni ili nastali gubici potpuno pokriveni privatnim sredstvima i da nije prekršen prag solventnosti. Međutim, ako nadležno tijelo utvrdi skrivene vjerojatne ili nastale gubitke koji proizlaze iz pogrešne klasifikacije ili nedostatnog rezerviranja na zaključni datum testa otpornosti na stres ili jednakovrijedne ocjene, te bi gubitke trebalo odbiti od iznosa preventivne dokapitalizacije.

(49)      Analiza osjetljivosti ne smatra se testom otpornosti na stres ni revizijom kvalitete imovine, ali može se smatrati jednakovrijednom ocjenom.

(50)      Pri svakom novom testiranju otpornosti na stres za potrebe definiranja scenarija trebalo bi uzeti u obzir prevladavajuće okolnosti u trenutku njegova izvođenja.

(51)      Kako je utvrđeno u komunikaciji o imovini umanjene vrijednosti: Komunikacija Komisije o postupanju s imovinom umanjene vrijednosti u bankovnom sektoru Zajednice, SL C 72, 26.3.2009., str. 1.–22.

(52)      Vidjeti točku 40. Komunikacije.