EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 18.12.2017.

COM(2017) 781 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o primjeni Direktive Vijeća 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području izravnog oporezivanja

{SWD(2017) 462 final}

1.UVOD

Povezanije i pravednije unutarnje tržište jedan je od glavnih europskih prioriteta. Kako bi ostvarila taj cilj, Europska unija treba okvir za djelotvornu i učinkovitu suradnju među poreznim upravama država članica. Europska unija i njezine države članice obvezale su se na odlučniju borbu protiv prekogranične porezne prijevare, utaje ili izbjegavanja poreza i odlučne su u namjeri da osiguraju da se dobit oporezuje tamo gdje se i ostvaruje. No za uspjeh mjera politike presudna je njihova učinkovita provedba u praksi.

Administrativna je suradnja neophodna. Nije prihvatljivo da 28 pojedinačnih poreznih uprava djeluje svaka za sebe. Iako je oporezivanje još uvijek u velikoj mjeri nacionalno pitanje, gospodarsko okruženje postalo je izraženije globalno, mobilno i digitalno. Poduzeća mogu premještati dobit preko granica, porezni obveznici mogu ostvarivati prihode iz inozemstva bez oporezivanja, a porezne odluke jedne države članice mogu utjecati na porezne osnovice drugih država članica. Kako bi se osiguralo da svi građani i poduzeća daju svoj doprinos odgovarajućoj državi, Europi treba intenzivna suradnja među državama članicama.

Mnogo je toga učinjeno od donošenja Direktive Vijeća 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području oporezivanja (Direktiva ili DAC). Tom je direktivom ostvaren ključan napredak u okviru Europske unije za suradnju. Njome je izvan snage stavljena Direktiva 77/799/EEZ o uzajamnoj pomoći (MAD).

Poboljšanja koja su ostvarena donošenjem Direktive osobito se odnose na: i. proširenje područja primjene na sve informacije za koje se predviđa da bi mogle biti relevantne za izravne, ali i neizravne poreze osim PDV-a i trošarina, ii. usklađivanje standardâ EU-a s člankom 26. stavcima 4. i 5. predloška porezne konvencije OECD-a osiguravajući među ostalim razmjenu i kad ne postoje nacionalni interesi, iii. jačanje automatske razmjene informacija, iv. uspostavu rokova, novih standardnih obrazaca i sigurnog kanala za razmjenu informacija i v. obveze država članica koje sudjeluju u široj suradnji s trećom zemljom da istu razinu suradnje uspostave sa svim ostalim državama članicama koje žele sklopiti tu vrstu šire uzajamne suradnje.

Radi rješavanja specifičnih izazova s kojima su se porezne uprave država članica suočavale Direktiva je otada izmijenjena četirima direktivama o izmjeni kako bi se ojačala administrativna suradnja među državama članicama: Direktivom 2014/107/EU (DAC2), kojom je uvedena automatska razmjena informacija o financijskim računima, Direktivom 2015/2376/EU (DAC3) o automatskoj razmjeni informacija o poreznim mišljenjima i prethodnim sporazumima o transfernim cijenama, Direktivom 2016/881/EU (DAC4) o automatskoj razmjeni izvješća po zemljama i Direktivom 2016/2258/EU (DAC5), kojom se, za razliku od prethodnih direktiva kojima se izmjenjuje Direktiva, ne širi područje primjene automatske razmjene informacija, već osigurava da porezna tijela imaju pristup informacijama o stvarnim korisnicima koje se prikupljaju u skladu sa zakonodavstvom o sprječavanju pranja novca. Na slici 1. prikazuje se vremenski slijed.

Slika 1.: Donošenje i primjena ključnih odredbi o administrativnoj suradnji u području izravnog oporezivanja

2.IZVJEŠĆE

U članku 27. Direktive utvrđeno je da se od 1. siječnja 2013. svakih pet godina mora podnijeti izvješće o njezinoj primjeni. Treba ga čitati zajedno s radnim dokumentom službi Komisije izrađenim na temelju informacija koje su države članice dostavile putem upitnika i statističkih podataka od 2013. nadalje. U radnom dokumentu službi Komisije opisuju se glavni nalazi izvješća i glavna obilježja novog europskog pristupa administrativnoj suradnji s ciljem pravednog oporezivanja u EU-u.

Pregledom su obuhvaćene sve ključne odredbe DAC-a koje su na snazi. Novije odredbe o automatskoj razmjeni informacija uvedene direktivama o izmjeni izvorne Direktive DAC (tj. DAC2, DAC3, DAC4) nisu obuhvaćene jer je u trenutku izrade izvješća razmjena u skladu s DAC-om 2 i DAC-om 3 tek počela, a do razmjene u skladu s DAC-om 4 još nije ni došlo. Na dijagramu u nastavku navedeni su datumi prve razmjene za pojedine direktive.

Kako je predviđeno člankom 8.b Direktive, drugo izvješće mora se izraditi do 1. siječnja 2019., a sadržavat će pregled i ocjenu statistike i informacija dobivenih na temelju stavka 1. tog članka. Njime će se obuhvatiti statistike o automatskoj razmjeni u skladu s člancima 8. i 8.a (tj. obuhvatit će se razmjene u skladu s DAC1, DAC2 i DAC3) o pitanjima administrativnih i drugih relevantnih troškova i koristi automatske razmjene informacija, kao i povezani praktični aspekti.

Primjena Direktive i nastojanja u poboljšanju administrativne suradnje u Europskoj uniji najviši su standard suradnje među poreznim upravama u svijetu. No i dalje postoje određeni problemi. Ima prostora za daljnje unaprjeđenje administrativne suradnje kako bi se osiguralo da države članice i Europska unija i dalje predvode globalni pokret prema pravednijem i transparentnijem poreznom sustavu.

3.GLAVNI NALAZI

Radni dokument službi Komisije sadržava kvalitativne i kvantitativne informacije o primjeni Direktive 2011/16/EU. U njemu se razmatraju ključne odredbe Direktive, osobito razni oblici razmjene informacija (EOI) – na zahtjev (EOIR), spontano (SEOI) i automatski (AEOI). Obrađuju se i drugi oblici suradnje, kao što su prisutnost u službenim prostorijama i sudjelovanje u istražnim radnjama, usporedni nadzori i zahtjevi za prosljeđivanje obavijesti te opći zahtjevi kojima je regulirana administrativna suradnja u području izravnog oporezivanja.

On se temelji na informacijama i podacima prikupljenima putem upitnikâ i statistika od država članica o njihovim naporima uloženima u primjenu Direktive te na praktičnom iskustvu suradnje s drugim državama članicama.

Tri ključna nalaza u ovom izvješću proizlaze iz analize podataka prikupljenih od država članica:

-odredbe DAC-a su provedene, ali nisu sve provedene učinkovito,

-razmjena informacija u skladu s DAC-om dovela je do velikog porasta u količini podataka koje porezne uprave moraju obrađivati, no njihovi se kapaciteti u prosjeku nisu povećali razmjerno tome,

-procjena koristi DAC-a provedena je u vrlo ranoj fazi.

Odredbe DAC-a su provedene, ali nisu sve provedene učinkovito

Iz informacija koje su dostavile države članice vidljivo je da je DAC općenito proveden prema planu. No utvrđena su područja koja treba poboljšati u svrhu pravilne primjene Direktive:

Usprkos nastojanjima da se poštuju rokovi utvrđeni u Direktivi, razmjena informacija na zahtjev (EOIR) nije pravodobna u onoj mjeri u kojoj bi trebala biti. U Direktivi su postavljeni rokovi za odgovore na zahtjeve za informacije, ali su predviđeni i posebni slučajevi u kojima se mogu dogovoriti drukčiji rokovi. Ipak, pravodobno odgovaranje na zahtjeve vrlo je važno da bi se osigurala učinkovita suradnja. U tom su pogledu odredbe DAC-a vrlo jasne. Informacije se moraju osigurati što je prije moguće jer kasan odgovor može umanjiti iskoristivost informacija za državu članicu koja podnosi zahtjev. U odjeljku 5. radnog dokumenta službi Komisije vidljivo je da se trenutačno neki odgovori na zahtjeve za informacije ne dostavljaju u roku utvrđenom u Direktivi 1 .

Spontanom razmjenom informacija (SEOI) države članice razmjenjuju informacije koje mogu biti relevantne za upravu druge države članice i provedbu njezinih nacionalnih poreznih zakona. Spontano dostavljene informacije trebale bi biti učinkovite jer ih odabiru porezni službenici oslanjajući se na svoje praktično iskustvo i stručno znanje u ubiranju poreza. No s obzirom na neredovite povratne informacije nije moguće ocijeniti učinkovitost razmijenjenih informacija. Kako se navodi u odjeljku 7. radnog dokumenta službi Komisije, neke su se informacije prijašnjih godina razmjenjivale spontano, no SEOI nije bio učinkovit koliko je mogao biti, osobito u pogledu poreznih mišljenja s prekograničnim učinkom i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama. Afera LuxLeaks jasno je pokazala da administrativna suradnja u tom području nije funkcionirala, a 2015. Komisija je predložila DAC3, kojim bi se države članice obvezalo da automatski razmjenjuju informacije o svojim poreznim mišljenjima.

Prve odredbe (DAC1) o obveznoj automatskoj razmjeni informacija (AEOI) počele su se primjenjivati od 1. siječnja 2015. u sljedećih pet kategorija dohotka i kapitala: dohodak od nesamostalnog rada, naknade direktora, određeni proizvodi životnog osiguranja, mirovine i vlasništvo nad nekretninama te dohodak od imovine i imovinskih prava. No na temelju dobivenih informacija ne može se jasno utvrditi stvarna iskorištenost takvih podataka. Iako je većina država članica navela da otvaraju datoteke s velikom količinom podataka kad ih zaprime, čini se da nekoliko država članica ima problema s iskorištavanjem tih informacija iz više razloga, među ostalim zbog manjka resursa ili nedostatka u automatiziranim procesima identifikacije poreznih obveznika, kako je opisano u odjeljku 6. radnog dokumenta službi Komisije.

U Direktivi su osim razmjene informacija utvrđeni i drugi načini suradnje. Njome je predviđeno da porezne uprave mogu bilateralno dogovoriti prisutnost svojih službenika na teritoriju druge države članice. Moguće je provođenje usporednih poreznih nadzora dviju ili više država članica nad poreznim obveznicima od zajedničkog interesa. Isto tako, porezne uprave mogu zatražiti suradnju porezne uprave druge države članice kako bi se osiguralo da porezni obveznici, neovisno o tome gdje se nalazili, budu obaviješteni o odlukama i instrumentima povezanima s njihovim poreznim obvezama. No u usporedbi s razmjerom prekogranične aktivnosti u Europi ili ukupnim brojem revizija koje su provele porezne uprave 2 , administrativna je suradnja u skladu s tim odredbama ograničena, kako je navedeno u odjeljcima 8. i 9. radnog dokumenta službi Komisije, i mogla bi biti opsežnija. Opsežnija suradnja povećala bi poreznu sigurnost za prekogranične porezne obveznike kada bi način na koji razne porezne uprave provode reviziju nad njima bio ujednačeniji i predvidljiviji.

Razmjena informacija u skladu s DAC-om dovela je do velikog porasta u količini podataka koje porezne uprave moraju obrađivati, no njihovi se kapaciteti nisu povećali razmjerno tome

U okviru DAC-a razmjenjuje se velika količina podataka, a nakon stvarne provedbe dodatnih odredbi o automatskoj razmjeni informacija ta će količina biti još veća. No resursi dodijeljeni za upravljanje tom razmjenom i dalje su ograničeni.

Prema informacijama koje su dostavile porezne uprave država članica broj poreznih službenika koji rade na administrativnoj suradnji u okviru EU-a u središnjem uredu za vezu (CLO) u većini je država članica u rasponu od jednog do pet službenika, kako je navedeno u odjeljku 4. radnog dokumenta službi Komisije. Time nisu obuhvaćeni svi službenici koji rade na administrativnoj suradnji, no u istom razdoblju nije zabilježeno značajno povećanje službenika CLO-a iako se administrativna suradnja u kratkom vremenskom razdoblju u velikoj mjeri razvila i proširila. U usporedbi s ukupnim brojem službenika u poreznim upravama u državama članicama te brojke ukazuju na to da su u nekim državama članicama ulaganja u području administrativne suradnje EU-a minimalna.

Informatički resursi (IT) u državama članicama uglavnom se upotrebljavaju za izgradnju sigurnog okruženja za automatsku razmjenu, a rad na omogućavanju automatske upotrebe primljenih informacija tek počinje. Kako se navodi u odjeljku 6. radnog dokumenta službi Komisije, države članice tvrde da je poreznim upravama još uvijek teško riješiti problem automatskog uspoređivanja podataka o dohotku dobivenih putem automatske razmjene informacija s vlastitom poreznom bazom podataka.

Procjena koristi DAC-a još uvijek se provodi u vrlo ranoj fazi

Cilj je DAC-a da se boljom dostupnosti podataka i suradnjom smanji prekogranično izbjegavanje plaćanja poreza, porezne prijevare i utaja poreza. No gotovo pet godina nakon stupanja na snagu nema mnogo saznanja o stvarnim učincima provedbe DAC-a u tom pogledu.

Svake godine Komisija upućuje zahtjev za podatke o ukupnoj koristi administrativne suradnje u pogledu naplate poreza, neovisno o obliku suradnje, ali samo nekoliko poreznih uprava može dostaviti ili procijeniti te podatke. Svi se slažu da bi takve informacije bile korisne u monetarnom pogledu i u pogledu ponašanja kad bi se mogle pouzdano kvantificirati. No države članice te podatke teško dovode u vezu s administrativnom suradnjom, što nije slučaj primjerice s drugim nacionalnim aktivnostima usklađivanja. Osim toga, teško je i kvantificirati odvraćajući učinak intenzivnije suradnje.

4.DALJNJI KORACI

Na temelju prikupljenih informacija i provedene analize Komisija smatra da Europskoj uniji treba bolji, transparentniji pristup kako bi se osiguralo da administrativna suradnja osjetno pridonese krajnjem cilju pravednog oporezivanja za sve. Mjere za poboljšanje pristupa temeljit će se na trima pristupima:

Sveobuhvatna i transparentna provedba DAC-a u državama članicama

Kako bi se ostvarili ciljevi DAC-a, njegova provedba mora biti sveobuhvatna i učinkovita. Donositelji odluka u EU-u i dionici EU-a moraju biti propisno obaviješteni. Člankom 27. DAC-a u postojećem obliku predviđeno je da Komisija Vijeću i Europskom parlamentu podnosi izvješće svakih pet godina. Osim toga, članak 8.b Direktive sadržava ad hoc odredbu o jednokratnom izvješću o automatskoj razmjeni informacija „koje sadržava pregled i ocjenu dobivene statistike i informacija, o pitanjima kao što su administrativni i drugi relevantni troškovi i koristi automatske razmjene informacija te s tim povezani praktični aspekti” i koje se mora podnijeti do 1. siječnja 2019.

Treba poduzeti određene mjere za transparentnije i redovitije izvješćivanje:

-Iako nije potrebno mijenjati zahtjev iz članka 27., Komisija će ispitati mogućnost objavljivanja osnovne statistike jednom godišnje slično dugogodišnjoj praksi u slučaju postupaka međusobnog sporazumijevanja i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama u kontekstu Zajedničkog foruma o transfernim cijenama.

-Dužnosnike Europskog parlamenta treba poticati da prihvaćaju pozive za prisustvovanje sastancima stručnih skupina s državama članicama na temu provedbe DAC-a.

Osim toga, kako bi administrativna suradnja bila učinkovitija i djelotvornija, trebaju se primjenjivati još neke mjere:

-Kad je riječ o EOIR-u države članice potiče se da pravodobnije odgovaraju na zahtjeve. Komisija će razmotriti kako automatizirati potvrđivanje primitka, nadzor tijeka razmjene i generiranje sveobuhvatnih statističkih podataka kako bi se rasteretilo dio službenika u državama članicama.

-S obzirom na SEOI treba podizati svijest o važnosti prepoznavanja informacija koje su korisne drugoj državi članici i istovremeno uvoditi prilagođen pristup kako bi se dodatno osigurala iskoristivost SEOI-a za državu članicu koja te informacije prima. Države članice trebale bi isto tako nastaviti spontano razmjenjivati informacije upotrebom standardnih obrazaca i podizati svijest na internoj razini. 3

-Države članice trebale bi osim razmjene informacija intenzivnije primjenjivati druge alate za administrativnu suradnju, kao što su prisutnost u službenim prostorijama i sudjelovanje u istražnim radnjama, usporedni nadzori i davanje strukturiranih povratnih informacija o razmijenjenim informacijama i njihovoj korisnosti. 4 Komisija će na zahtjev država članica razmotriti i mogućnost proširenja primjene e-obrazaca na administrativne obavijesti.

-Komisija će razmotriti predlaganje zajedničkih revizija u području izravnog oporezivanja (kao što je trenutačno planirano za administrativnu suradnju u području PDV-a) sa zajedničkom metodologijom.

Bolji kapaciteti u državama članicama za potrebe administrativne suradnje EU-a

Bez odgovarajućih resursa u poreznim upravama država članica ne može se mnogo napraviti, čak i uz veću količinu podataka. Ako države članice nemaju dovoljno službenika za analizu i upotrebu podataka primljenih od drugih država članica, ne može se smatrati da automatska razmjena informacija ispunjava svoju svrhu ili da je učinkovita. Sâm DAC nije instrument za izgradnju kapaciteta poreznih uprava. No Komisija je utvrdila nekoliko drugih alata koji su joj na raspolaganju, a mogu unaprijediti provedbu DAC-a:

-Program Fiscalis 2020 omogućuje Komisiji da pruža potporu administrativnim kapacitetima poreznih uprava u državama članicama i državama kandidatkinjama. U okviru tog programa organizirano je nekoliko radionica i drugih aktivnosti o raznim pitanjima povezanima s poreznim upravama, uključujući administrativnu suradnju. Aspekti tog programa koji se odnose na DAC mogu se dodatno ojačati osmišljavanjem posebnog niza aktivnosti povezanih s DAC-om kojima bi se poduprla konkretna provedba DAC-a. Komisija će ispitati mogućnost uspostave EU-ovih stručnih timova za administrativnu suradnju. 5  

-U okviru tog programa Komisija razvija okvir stručnosti za porezne uprave kako bi unaprijedila vještine i povećala uspješnost poreznih službenika država članica EU-a. Komisija će osigurati da taj okvir obuhvaća osposobljavanje i pokazatelje za administrativnu suradnju u EU-u.

-Činjenica je da su neke porezne uprave uspješnije od drugih, osobito u pogledu upotrebe poreznih informacija i izvješćivanja o tome. Nastojanja oko poboljšanja trebala bi prije svega započeti s većom automatizacijom identifikacije poreznih obveznika i uspoređivanja informacija primljenih iz inozemstva putem automatske razmjene s nacionalnim informacijama, a potom se proširiti na mogući razvoj zajedničkog alata za upravljanje rizikom. Uz ovo izvješće Komisija objavljuje i sveobuhvatnu studiju o potencijalnim poboljšanjima u identifikaciji prekograničnih poreznih obveznika, a razmotrit će i mogućnost organiziranja niza radionica o DAC-u kako bi promicala razmjenu najboljih praksi i iskustava.

-Kapacitet za provedbu DAC-a ovisi i o tome koliko alata Komisija stavlja na raspolaganje državama članicama za što kvalitetniju provedbu Direktive. Svojom novom središnjom aplikacijom za e-obrasce Komisija će državama članicama dati alate koji će im omogućiti da djelomično ili u cijelosti automatiziraju određene postupke u okviru DAC-a koji im, kako je istaknuto u radnom dokumentu službi Komisije, trenutačno predstavljaju opterećenje te će službenicima poreznih uprava u državama članicama omogućiti da se usredotoči na aktivnosti veće dodane vrijednosti. Time će se povećati i kvaliteta i pouzdanost statističkih podataka.

Kvalitetniji i transparentniji podaci o provedbi i koristima odredbi DAC-a

Prema članku 8.b DAC-a u postojećem obliku od država članica traži se da dostave statistiku o koristima automatske razmjene informacija „u mjeri u kojoj je to moguće”, ali se ne spominju koristi drugih oblika razmjene informacija ili administrativne suradnje.

-Komisija je u suradnji s Odborom za administrativnu suradnju u oporezivanju (CACT) 6 izradila prijedlog provedbene uredbe o statistici u skladu s DAC-om i o godišnjoj procjeni automatske razmjene informacija koja uključuje nadzor upotrebe i učinkovitosti automatske razmjene podataka u ispunjavanju poreznih obveza.

-Komisija će surađivati sa stručnjacima država članica kako bi utvrdila zajedničke načine za pouzdanu i sveobuhvatnu procjenu koristi administrativne suradnje.

-Do 1. siječnja 2019. Komisija će izraditi izvješće o automatskoj razmjeni (u skladu s člankom 8.b) koje će obuhvatiti i pitanja administrativnih i drugih relevantnih troškova i koristi automatske razmjene informacija, kao i njezine praktične aspekte.

5.ZAKLJUČCI

Da bi se Direktiva provodila i da bi funkcionirala, države članice morale su kontinuirano ulagati velika sredstva. Ipak, Direktiva je jedan od najučinkovitijih alata za administrativnu suradnju. Još uvijek je teško procijeniti njezin puni učinak. Osim u opsegu i broju razmjena Komisija pretpostavlja da je Direktiva imala i znatan odvraćajući učinak, što je ključan alat u borbi protiv utaje poreza. Istovremeno pojedine države članice sporadično uspostavljaju dobrovoljne programe otkrivanja informacija. Učinak administrativne suradnje u pogledu količine otkrivenih podataka teško je kvantificirati, ali razumno je očekivati da ne bi bilo poticaja za otkrivanje informacija kad ona ne bi postojala.

No budući da se radi o alatu za borbu protiv izbjegavanja i utaje poreza, na administrativnoj suradnji treba neprestano raditi. Nakon što se izgradi potrebna informatička struktura i zajednički alati za administrativnu suradnju, u sljedećem koraku trebalo bi intenzivnije primjenjivati sve alate, analizirati i upotrebljavati primljene podatke i ulagati napore u recipročno poboljšanje kvalitete razmijenjenih podataka. Istovremeno će biti potrebni novi oblici suradnje i poboljšanja trenutačnog okvira kako bi se našlo rješenje za dinamičnu prirodu izbjegavanja i utaje poreza. Države članice EU-a dokazale su svoju predanost administrativnoj suradnji i nedvojbeno će nastaviti rad u tom području.

(1)

   Ukupan broj cjelovitih odgovora dostavljenih u roku od šest mjeseci od datuma primitka zahtjeva iznosio je u razdoblju 2013.–2016. u prosjeku gotovo 62 %.

(2)

   OECD (2015.), Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies (Upravljanje porezima 2015.: Usporedne informacije o gospodarstvima zemalja članica OECD-a i drugih naprednih gospodarstava i gospodarstava u usponu), OECD Publishing, Pariz, stranice 221. i 222.

http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en

(3)

     Vidjeti odjeljak 7. radnog dokumenta službi Komisije

(4)

     Vidjeti odjeljke 8., 9., 10., 11. i 14. radnog dokumenta službi Komisije

(5)

     Stručni su timovi strukturirani oblici suradnje među poreznim upravama država članica u kojima države članice mogu udružiti znanje i stručnost u poreznim pitanjima. Stručnim timovima može se pružiti potpora u sklopu programa Fiscalis 2020 za poreznu suradnju u EU-u.

(6)

     CACT je osnovan kako bi pomogao Komisiji u skladu s člankom 26. Direktive. Program i sažeci izvješćâ dostupni su na sljedećoj stranici: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.search