EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 11.10.2017.

COM(2017) 591 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o jedinstvenom nadzornom mehanizmu uspostavljenom na temelju Uredbe (EU) br. 1024/2013

{SWD(2017) 336 final}

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o jedinstvenom nadzornom mehanizmu uspostavljenom na temelju Uredbe (EU) br. 1024/2013

I. Uvod

Kako je predsjednik Juncker naglasio u svojem govoru o stanju Unije 1 13. rujna 2017., potrebno je dovršiti bankovnu uniju kako bi se ostvario njezin puni potencijal u okviru snažne ekonomske i monetarne unije. Dovršena bankovna unija, u kombinaciji s unijom tržišta kapitala, doprinijet će stabilnosti i integraciji financijskog sustava u EU-u. Tako će se povećati otpornost ekonomske i monetarne unije na nepovoljne šokove jer će se znatno olakšati podjela rizika s privatnim sektorom preko granica te se istodobno smanjiti potreba za podjelom rizika s javnim sektorom.

Financijska kriza i kriza državnog duga koje su pogodile EU u prošlom desetljeću pokazale su da nepotpuni ekonomski i financijski okvir EU-a nije dostatan za sprečavanje pojave neodrživih politika tijekom godina gospodarskog uzleta ili za osiguranje učinkovite apsorpcije negativnih šokova tijekom faze makroekonomske korekcije koja slijedi nakon tog uzleta. Konkretno, zbog krize je izišlo na vidjelo postojanje nepoželjne povezanosti nacionalnih bankarskih sektora i država – takozvana negativna povratna veza. Kako bi se ta veza raskinula i kako bi se spriječilo korištenje nacionalnih proračuna za spašavanje banaka u poteškoćama, stvorena je bankovna unija.

U tu svrhu, na temelju jedinstvenih pravila, u Komisijinu planu provedbe predviđena su tri stupa bankovne unije: jedinstveni nadzorni mehanizam, jedinstveni sanacijski mehanizam za banke i zajednički sustav osiguranja depozita.

U skladu sa zaključcima Europskog vijeća od 19. listopada 2012. uspostavljen je jedinstveni nadzorni mehanizam kako bi se osigurao nadzor najveće kvalitete, kako bi se politika Unije koja se odnosi na bonitetni nadzor kreditnih institucija provodila dosljedno i učinkovito te kako bi se jedinstvena pravila dosljedno primjenjivala. Jedinstveni nadzorni mehanizam (SSM) zamišljen je kao sustav koji čine nacionalna nadležna tijela u državama članicama sudionicama (države članice europodručja i sve druge države članice koje blisko surađuju sa SSM-om) i Europska središnja banka (ESB). U tu svrhu Uredbom Vijeća (EU) br. 1024/2013 (dalje u tekstu „Uredba o SSM-u”) ESB-u su dodijeljene posebne zadaće koje se odnose na bonitetni nadzor kreditnih institucija.

U ovom se izvješću ocjenjuju uspostava i funkcioniranje SSM-a u cilju određivanja njegove učinkovitosti kao prvog stupa bankovne unije. To je dio šire ocjene ostvarenog napretka u pogledu bankovne unije, kako se navodi u Komisijinoj komunikaciji o dovršetku bankovne unije. Osim toga, ovo je izvješće prvo Komisijino preispitivanje primjene Uredbe o SSM-u u skladu s člankom 32. te uredbe.

Uredbom o SSM-u od Komisije se zahtijeva da provede opsežno preispitivanje cjelokupne primjene Uredbe o SSM-u, s naglaskom na praćenju potencijalnog učinka na nesmetano funkcioniranje unutarnjeg tržišta. U ovom izvješću ukratko se analiziraju središnji aspekti Uredbe o SSM-u i njezine primjene te navode glavni zaključci. U radnom dokumentu Komisije koji je priložen ovom dokumentu detaljnije se obrazlažu razmatrane teme. Budući da je provedba SSM-a u ranoj fazi, sve aspekte obuhvaćene mandatom Komisije za preispitivanje primjene Uredbe o SSM-u na temelju njezina članka 32. nije bilo moguće ocijeniti jednako detaljno. S obzirom na opseg mandata za preispitivanje utvrđenog Uredbom o SSM-u, u ovom se izvješću pažnja posvećuje zakonodavnom, institucionalnom i postupovnom okviru SSM-a. Komisija pozdravlja druge procjene koje se trenutačno provode, poput tekućeg programa procjene financijskog sektora (FSAP) Međunarodnog monetarnog fonda, provjera konvergencije koje provodi Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) te raznih preispitivanja koja provodi Europski revizorski sud, koje dopunjuju ovo izvješće te će pridonijeti sveobuhvatnoj procjeni SSM-a iz različitih aspekata i perspektiva.

Na temelju analize dokumenata i razgovora s relevantnim dionicima Komisija je donijela ukupno pozitivnu ocjenu primjene Uredbe o SSM-u i prvih godina tijekom kojih je ESB djelovao u svojoj nadzornoj funkciji. Prvi stup bankovne unije sada je u potpunosti proveden i operativan, a iz integriranog nadzora kreditnih institucija proizašle su očigledne koristi u smislu jednakih uvjeta poslovanja i povjerenja.

U nekim područjima ima još prostora za dodatno poboljšanje funkcioniranja nadzornog okvira. Kako bi se otklonile neke od utvrđenih poteškoća, u izvješću se navode tumačenja regulatornog okvira, upućuje na tekuće rasprave o izmjenama mjerodavnog prava Unije ili predlaže kako bi ESB mogao uzeti te elemente u obzir u svojem djelovanju. Komisija smatra da zasad nije potrebno predložiti izmjene Uredbe o SSM-u.

Ovim se izvješćem potvrđuje da je nadzorni stup bankovne unije uspješno uspostavljen i potpuno funkcionalan te je očita njegova dodana vrijednost u smislu financijske stabilnosti i integracije tržišta. To je važan uvjet za nastavak djelovanja u cilju dovršetka bankovne unije prije kraja 2019., kako se navodi u Komisijinoj komunikaciji o dovršetku bankovne unije koja je donesena istodobno s ovim Izvješćem, te je u skladu s preporukama iz Izvješća petorice predsjednika iz 2015. 2 i s Dokumentom za razmatranje o produbljenju ekonomske i monetarne unije (EMU) (dalje u tekstu „Dokument za razmatranje o EMU-u”).

II. Ocjena primjene Uredbe o SSM-u

Preispitivanje je usmjereno na najvažnije aspekte funkcioniranja jedinstvenog nadzornog mehanizma za banke. Analiza je strukturirana oko pet širokih područja koja obuhvaćaju ključne teme navedene u mandatu za preispitivanje utvrđenom u Uredbi o SSM-u:

·upravljanje SSM-om,

·ključni alati koje je ESB razvio za obavljanje svojih nadzornih zadaća,

·obavljanje nadzornih zadaća od strane ESB-a,

·međudjelovanje s relevantnim tijelima EU-a i s međunarodnim tijelima te

·troškovna učinkovitost SSM-a.

Niz sveobuhvatnih pitanja odnosi se na svih pet područja, pa se stoga uzimaju u obzir u cijelom izvješću kako bi se dobila cjelovita slika funkcioniranja SSM-a. Ta se pitanja posebno odnose na sljedeće:

·održivost konstrukcije SSM-a i učinkovitost zaštitnih mehanizama predviđenih Uredbom o SSM-u,

·ravnoteža između zadaća i odgovornosti dodijeljenih različitim strankama u okviru SSM-a,

·utjecaj SSM-a na unutarnje tržište te

·prikladnost alata i ovlasti kojima ESB raspolaže u obavljanju svojih zadaća.

Nekoliko aspekata mandata dodijeljenog Komisiji u članku 32. Uredbe o SSM-u nije bilo moguće detaljno procijeniti, s obzirom na to da u ovoj fazi nije bilo dovoljno dostupnih informacija za donošenje konkretnih zaključaka. Primjerice, kako nisu uspostavljeni mehanizmi bliske suradnje s državama članicama izvan europodručja, nije moguće ocijeniti učinak predmetnih članaka. Isto tako, što se tiče potencijalnog učinka na nacionalne bankarske sustave, iako se mogu primijetiti neki novi trendovi, još je prerano da bi se to moglo pripisati mogućem učinku SSM-a i da bi se utvrdili drugi mogući učinci na strukture nacionalnih bankarskih sustava. Naposljetku, na mandat za procjenu fiskalnih učinaka koje bi nadzorne odluke mogle imati na države članice sudionice i učinka promjena u odnosu na mehanizme financiranja sanacije znatno je utjecala naknadna uspostava jedinstvenog sanacijskog mehanizma (SRM) pa bi ga stoga nakon preispitivanja SRM-a trebalo pomnije razmotriti.

A. Upravljanje SSM-om

Kako bi se ostvarili njegovi opći ciljevi osiguranja sigurnosti i stabilnosti bankarskog sustava EU-a, SSM-om se zahtijevaju učinkovito upravljanje i interni postupci, koje prate odgovarajući mehanizmi odgovornosti, zakonitog postupanja i neovisnosti, koji podliježu jasnom odvajanju monetarnih funkcija od nadzornih, te djelotvornoj raspodjeli odgovornosti u okviru SSM-a između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela. U ovom odjeljku sažeti su zaključci Komisije u pogledu upravljanja SSM-om.

Mehanizmi odgovornosti, zakonitog postupanja i neovisnosti

Komisija je procijenila odgovornost ESB-a uzimajući u obzir njezinu političku, pravosudnu i administrativnu dimenziju. Na temelju analiziranih informacija preispitivanjem je utvrđeno da su mehanizmi odgovornosti primjenjivi na ESB u načelu djelotvorni.

Konkretno, različiti procesi i postupci uspostavljeni radi osiguravanja odgovornosti prema političkim tijelima kao što su Europski parlament, Vijeće, Euroskupina i nacionalni parlamenti često se upotrebljavaju u praksi.

Adresati nadzornih odluka ESB-a relativno često pozivaju ESB da te odluke obrazloži pred Sudom Europske unije (SEU), iz čega je vidljivo da se mehanizmi pravosudne odgovornosti upotrebljavaju u praksi. S obzirom na sustav odgovornosti koji se primjenjuje na ESB i na mandat SEU-a da preispituje zakonitost odluka ESB-a, ESB nudi više prilika za sudsko preispitivanje od brojnih nacionalnih nadležnih tijela.

Kada je riječ o administrativnoj odgovornosti, različita upravna tijela EU-a, naime Komisija, Europski revizorski sud (ERS), Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) i Europski ombudsman, temeljito preispituju rad ESB-a i u tome se međusobno nadopunjuju. ESB je dokazao da preporuke izdane na temelju takvih preispitivanja uzima ozbiljno i da ih često prevodi u prilagodbe vlastitih pravila ili ponašanja. Osim toga, ESB aktivno pridonosi nadzoru koji u državama članicama europodručja provodi Međunarodni monetarni fond (MMF), a igra i ključnu ulogu u programu procjene financijskog sektora Europske unije / europodručja koji je u tijeku. Za potrebe ovog izvješća razmatrala se i učinkovitost vanjske revizije koja se provodi nad ESB-om, s obzirom na to da bi opseg revizorskog mandata ERS-a nad ESB-om trebalo promatrati u kontekstu ukupnih mehanizama odgovornosti koji se primjenjuju na ESB u njegovoj nadzornoj funkciji i u svjetlu činjenice da se mandati nacionalnih tijela za reviziju nacionalnih nadležnih tijela uvelike razlikuju. Istovremeno bi trebalo naglasiti da je u skladu s UFEU-om ESB obvezan ERS-u dostaviti sve dokumente ili informacije koje su mu potrebne za obavljanje zadaća u okviru njegova zakonskog mandata. Bilo bi dobrodošlo sklapanje međuinstitucijskog sporazuma ESB-a i ERS-a kojim bi se odredili načini razmjene informacija kako bi se ERS-u osigurao pristup svim informacijama koje su mu potrebne za obavljanje revizorskog mandata.

Čini se da su izvješća o konvergenciji koja izrađuje EBA još jedan učinkoviti alat za preispitivanje kojim se osigurava usklađenost ESB-a s jedinstvenim pravilima. Nasuprot tomu, na temelju nepotvrđenih dokaza čini se da je EBA u svojim nadležnostima za djelovanje u slučajevima kršenja zakona Unije manje učinkovita u odnosu na ESB s obzirom na to da je u postupku donošenja odluka u okviru EBA-e potrebna dvostruka većina nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i nacionalnih nadležnih tijela država nesudionica, dok bi većina nacionalnih nadležnih tijela država sudionica već dala potporu odluci ESB-a koju bi donijeli Nadzorni odbor i Upravno vijeće.

Preispitivanje je pokazalo i da su uspostavljeni odgovarajući mehanizmi neovisnosti i nisu nađeni dokazi koji bi dovodili u pitanje njihovu učinkovitost.

ESB je uspostavio mehanizme savjetovanja, zakonitog postupanja i unutarnjih pravnih lijekova na temelju iscrpnih okvira. Pozdravlja se praksa ESB-a da razvija kulturu savjetovanja i izvan svojih formalnih obveza i potiče se da savjetovanja primijeni kada god mu je namjera dodatno pridonijeti usklađivanju pravila i praksi. Čini se da pravila zakonitog postupanja počivaju na čvrstom okviru. Smatra se važnim da ESB uspostavi odgovarajuću ravnotežu prilikom utvrđivanja vremenskih okvira ili stavljanja oznake povjerljivosti na dokumente kako bi se izbjegla sva nepotrebna ograničavanja postupovnih prava stranaka na koje se njegove odluke odnose.

Oni na koje se odnose odluke ESB-a aktivno se koriste dostupnim mehanizmom pravnih lijekova protiv tih odluka – Administrativnim odborom za preispitivanja (ABoR), a ESB smatra da su njegova mišljenja utjecala na opću nadzornu praksu ESB-a, a ne samo na pojedinačne slučajeve na koje se odnose. Tijekom ovog preispitivanja nisu nađeni dokazi koji bi upućivali na nedostatke. Bilo bi dobro iskoristiti sve opsežniju sudsku praksu ABoR-a osiguravanjem transparentnijeg uvida u njegov rad, primjerice objavom sažetaka odluka ABoR-a na web-mjestu ESB-a, uz poštovanje pravila o povjerljivosti.

Donošenje odluka

Komisija je temeljito proučila mehanizme upravljanja na kojima se temelji postupak donošenja odluka ESB-a u pogledu nadzornih aktivnosti.

Tijela ESB-a nadležna za donošenje odluka jesu Upravno vijeće i Izvršni odbor. Upravno vijeće u konačnici je odgovorno i za odluke SSM-a. Međutim kako bi se uzele u obzir posebne zadaće SSM-a, uspostavljene su posebne nadzorne strukture (npr. Nadzorni odbor) i postupci (npr. postupak neisticanja prigovora) kojima se podupire Upravno vijeće kada djeluje u pogledu zadaća koje su ESB-u dodijeljene na temelju Uredbe o SSM-u.

S obzirom na veliki broj odluka i njihovu raznoliku tipologiju, čini se da uključenost Nadzornog odbora i Upravnog vijeća u svaku odluku predstavlja znatan pritisak na resurse tih dvaju tijela, koja uključuju sva nacionalna nadležna tijela i nacionalne središnje banke. Nadzorne odluke međusobno se uvelike razlikuju, s obzirom na složenost, njihov učinak i relevantnost za subjekte koji se nadziru. Takva raznolikost prisutna je među različitim vrstama odluka (npr. odluke na temelju postupka nadzorne provjere i ocjene (SREP) u usporedbi s odobrenjima instrumenata redovnog osnovnog kapitala), ali i unutar iste kategorije odluka (npr. odluka o sposobnosti i primjerenosti za odbor velikog matičnog društva u usporedbi s odlukom o sposobnosti i primjerenosti za upravu integriranog društva kćeri). Takve razlike nisu uzete u obzir u postupku donošenja odluka, što je dovelo do nesrazmjerne uporabe resursa ESB-a u slučaju rutinskih odluka ili odluka koje imaju manji ukupni utjecaj. Zbog takva se stanja tijela ESB-a nadležna za donošenje odluka nisu mogla usredotočiti na važna nadzorna pitanja i često je bila potrebna nesrazmjerna količina napora i resursa ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela za pripremu formalnog postupka donošenja odluka 3 . Kako bi tomu stao na kraj, ESB je pojednostavnio postupak donošenja odluka s pomoću predložaka, pisanih postupaka, objedinjavanja odluka te je donio okvir za delegiranje određenih rutinskih odluka ili odluka s manjim potencijalnim učinkom 4 . Još preostaje ispitati hoće li se okvirom za delegiranje uspostaviti odgovarajuća ravnoteža između odluka koje se delegiraju i onih koje se ne delegiraju te hoće li to naposljetku rezultirati boljom uporabom resursa.

Odvajanje nadzornih i monetarnih funkcija

Kako bi se spriječili sukobi interesa između nadzornih zadaća ESB-a s jedne strane i monetarne politike i svih drugih zadaća koje ESB obavlja s druge strane, Uredbom o SSM-u zahtijeva se odvajanje monetarnih funkcija od onih nadzornih.

ESB je odvajanje proveo s pomoću niza postupovnih pravila kojima je osigurao organizacijsko odvajanje osoblja, različite sastanke i postupke donošenja odluka za Upravno vijeće, različite linije izvješćivanja, pravila o povjerljivosti i posredovanje u sukobima interesa. Većina osoblja koje obavlja nadzorne zadaće smještena je u organizacijski odvojenim odjelima, ima jasne linije izvješćivanja sve do Nadzornog odbora te podliježe strogim pravilima o povjerljivosti. Određene službe, primjerice pravna služba, unutarnja revizija ili ljudski resursi, „podijeljene” su među objema funkcijama. Time se ne narušava načelo odvajanja jer one obavljaju samo pomoćne funkcije. Međutim, kada takve dijeljene službe pružaju savjete koji su ključni za odluke o politikama ESB-a, trebalo bi razmotriti uvođenje dodatnih zaštitnih mehanizama.

Pripremni rad za makrobonitetne zadaće koje su Uredbom o SSM-u dodijeljene ESB-u obavlja odjel ESB-a koji je odgovoran za financijsku stabilnost, a koji je uključen i u nadzorne zadaće i u sve druge zadaće ESB-a. Istovremeno, posebnim postupkom za donošenje makrobonitetnih odluka na temelju članka 5. Uredbe o SSM-u Upravnom se vijeću u postupku donošenja odluka daje istaknutija uloga od one koju ima prilikom donošenja mikrobonitetnih nadzornih odluka. Unatoč tomu što je razumljiva odluka ESB-a da zbog stručnosti i kapaciteta vlastitog postojećeg odjela njemu dodijeli svoje nove nadzorne zadaće koje se odnose na makrobonitetne ovlasti, važno je da ESB osigura da Nadzorni odbor na odgovarajući način bude uključen u donošenje odluka i da sve odluke donesene na temelju članka 5. Uredbe o SSM-u budu utemeljene na cjelovitom nacrtu koji predlaže Nadzorni odbor.

Podjela zadaća i odgovornosti između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela

SSM kao sustav čine ESB, kojemu je na središnjoj razini povjerena zadaća da osigura ukupno funkcioniranje i učinkovitost sustava, i nacionalna nadležna tijela kao decentralizirana razina. Uredbom o SSM-u utvrđuje se jasna podjela odgovornosti. Nacionalnim nadležnim tijelima povjerena je zadaća pomaganja ESB-u u svim njegovim nadzornim aktivnostima i prvenstvena odgovornost za nadzor manje značajnih institucija. ESB, uz pomoć nacionalnih nadležnih tijela, provodi izravan nadzor značajnih institucija, donosi odluke o zajedničkim postupcima, nadgleda dosljednost nacionalnih nadležnih tijela u nadzoru manje značajnih institucija, daje upute nacionalnim nadležnim tijelima i može preuzeti izravni nadzor manje značajnih institucija.

Čini se da raspodjela zadaća i odgovornosti dobro funkcionira u praksi, pri čemu ESB nadograđuje svoje znanje i stručnost u stalnoj interakciji s nacionalnim nadležnim tijelima, a nacionalna nadležna tijela dopunjuju svoje znanje i iskustvo na temelju intenzivnije interakcije s drugim nacionalnim nadležnim tijelima i ESB-om. U ovoj fazi SSM-a čini se da je raspodjela uloga između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela u načelu uravnotežena.

Iako nema dokaza o ikakvim sukobima interesa ili o namjerama nametanja ESB-a, neka nacionalna nadležna tijela izrazila su određenu zabrinutost u pogledu uloge ESB-a u odnosu na manje značajne institucije. Ta nacionalna nadležna tijela traže da bude predvidljivo do koje mjere ESB može utjecati na nadzor manje značajnih institucija ili ga naposljetku preuzeti. U pravilu je nadzor manje značajnih institucija dodijeljen nacionalnim nadležnim tijelima, a svoje pravo da preuzme nadzor manje značajnih institucija ESB može ostvariti samo ako postoji potrebno i dostatno opravdanje za odstupanje od tog pravila. Međutim, odredbe Uredbe o SSM-u kojima se ESB-u dodjeljuju odgovornosti povezane s manje značajnim institucijama trebalo bi tumačiti kao odredbe kojima se ESB-u omogućava dovoljno fleksibilnosti da intervenira kada je to potrebno radi obavljanja njegovih zadaća 5 . Prema tome, mogućnost da nacionalnim nadležnim tijelima da smjernice i upute ključni je alat ESB-a u osiguravanju usklađene i učinkovite provedbe bonitetnog nadzora u cijeloj bankovnoj uniji. Jednako je važna i mogućnost ESB-a da preuzme nadzor nad manje značajnom institucijom kada je to potrebno radi osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora. Fleksibilnost ESB-a u pogledu uporabe tih alata ne bi trebalo dodatno ograničavati.

Pojavljuju se neka pitanja povezana s preostalim nadležnostima nacionalnih nadležnih tijela i načinom na koji se one mogu primijeniti u svrhu zaobilaženja raspodjele odgovornosti u okviru SSM-a. Nedavne strukturne promjene na tržištu ukazuju na trend prema kojemu grupe iz trećih zemalja imaju sve složenije strukture u Uniji koje djeluju preko subjekata koji nisu obuhvaćeni nadzorom ESB-a. Primjerice, ESB ne bi imao ovlasti nad investicijskim društvima ili podružnicama u EU-u institucija kojima je sjedište u trećim zemljama, što može predstavljati nedostatak u njegovu cjelokupnom mandatu i otvara put regulatornoj i nadzornoj arbitraži. Posebnu zabrinutost izazivaju najveća investicijska društva koja pružaju ključne usluge na veleprodajnom tržištu i usluge investicijskog bankarstva diljem EU-a te su po prirodi slična bankama. Zbog toga su ta društva, s obzirom na njihovu veličinu i međusobnu povezanost, jasan rizik za financijsku stabilnost. Stoga podliježu u osnovi jednakim obvezama kao kreditne institucije. Međutim za izdavanje odobrenja za rad tih društava i nadzor nad njima nisu nužno nadležna ista tijela kao u slučaju kreditnih institucija, što može stvoriti nejednake uvjete u primjeni CRD-a i CRR-a. Tekuća preispitivanja CRD-a i CRR-a te bonitetnog tretmana investicijskih društva mogla bi biti dobra prilika za rješavanje tog pitanja.

Procjenom Komisije priznaje se posebnost obveze ESB-a da primijeni nacionalno zakonodavstvo kojim se prenose relevantne direktive i njegov kapacitet da iz takvog nacionalnog zakonodavstva izvede konkretne ovlasti. Potrebna su jasna načela koja bi poslužila kao smjernice u takvoj dosad neviđenoj situaciji. Prema tome, istaknuto je da bi nadzorne ovlasti ESB-a u okviru Uredbe o SSM-u trebalo shvatiti dovoljno široko tako da obuhvaćaju ovlasti koje su nacionalnim pravom dodijeljene nacionalnim tijelima za obavljanje nadzornih funkcija u okviru CRD-a i CRR-a u odnosu na kreditne institucije. Međutim, budući da ESB-a svoje ovlasti može izvršavati samo u okviru zadaća koje su mu dodijeljene, potrebno je u svakom pojedinačnom slučaju utvrditi je li određena ovlast dodijeljena na temelju nacionalnog prava obuhvaćena konkretnim zadaćama koje su dodijeljene ESB-u ili nije. Budući da je takva analiza pojedinačnih slučajeva složena i ne uvijek predvidljiva, predloženo je da se u budućem relevantnom zakonodavstvu EU-a nadzorne ovlasti izrijekom navedu u izravno primjenjivim odredbama.

B. Nadzorni alati

Kako bi obavio svoje nadzorne zadaće, ESB je na temelju ovlasti koje su mu dodijeljene u Uredbi o SSM-u razvio i primijenio niz ključnih nadzornih alata. U ovom su odjeljku sažeti zaključci Komisije o tim alatima i njihovoj korisnosti za izvršavanje nadzornih zadaća ESB-a.

Kategorizacija nadziranih subjekata

Kako bi se utvrdila točna uloga ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela u odnosu na pojedinačne nadzirane subjekte, na temelju Uredbe o SSM-u ESB mora utvrditi jesu li subjekti značajne ili manje značajne institucije. Unatoč tomu što je polazišna točka na temelju Uredbe o SSM-u razvrstavanje na temelju kvantitativnih kriterija, ESB u obzir uzima i moguće „posebne okolnosti” kojima bi se opravdalo odstupanje od tih kriterija. Iako je ESB tek u iznimnim slučajevima odstupao od zadane dodjele, bila bi dobrodošla veća transparentnost obrazloženja odluka o ponovnom razvrstavanju.

ESB često provodi i dodatna razvrstavanja nadziranih subjekata za različite potrebe, poput utvrđivanja veličine njihova poslovanja, obavljanja svakodnevnog nadzora, primjene načela razmjernosti, osiguravanja usporedbe istorazinskih subjekata, donošenja odluka o tome koje bi informacije nacionalna nadležna tijela trebala dostaviti itd. Ta razvrstavanja pomažu ESB-u da usporedivim institucijama osigura jednake uvjete nadzora i da svoje aktivnosti organizira učinkovito. Međutim, međudjelovanje različitih razvrstavanja i njihova važnost za različite nadzorne aktivnosti nije uvijek sasvim jasna. Stoga se predlaže da ESB poboljša svoju komunikaciju o metodologijama na temelju kojih su obavljena ta razvrstavanja te o implikacijama različitih kategorija na djelovanje u okviru nadzora.

Zajednički nadzorni timovi

Zajednički nadzorni timovi reprezentativni su za SSM kao sustav; alat su s pomoću kojega ESB upotrebljava stručnost osoblja nacionalnih nadležnih tijela za izvršavanje svojih odgovornosti u pogledu izravnog nadzora značajnih institucija. Odgovorni su za kontinuirani nadzor značajnih institucija, s obzirom na to da im je povjerena provedba zadaća iz programa nadzornog ispitivanja, koordinacija izravnog nadzora i povezivanje s nacionalnim nadležnim tijelima.

Postupak izrade okvira za zajedničke nadzorne timove temeljio se na praksi, te još uvijek prolazi prilagodbe. Izazovi se odnose na činjenicu da zajednički nadzorni timovi predstavljaju istinski oblik suradnje u području nadzora koja zahtijeva integraciju resursa u okviru novog institucionalnog ustroja. Tijekom prvih godina funkcioniranja, zajednički nadzorni timovi, koji su obavljali veći dio pripremnih poslova na temelju kojih su donošene nadzorne odluke, pokazali su se funkcionalnima i vjerodostojnima. ESB je uložio mnogo truda kako bi od zajedničkih nadzornih timova napravio ključan alat za usklađeni nadzor u europodručju. Međutim, postoji određena zabrinutost u pogledu određenih strukturnih aspekata okvira koji bi mogli utjecati na učinkovitost zajedničkih nadzornih timova u praksi, poput nekoordiniranih linija izvješćivanja, jezičnih problema i nedovoljnog broja dodijeljenih zaposlenika. ESB se potiče da pravovremeno riješi te probleme kako bi se osiguralo učinkovito funkcioniranje zajedničkih nadzornih timova.

Horizontalne funkcije

Jedan je od ciljeva SSM-a osigurati usklađen nadzor u bankovnoj uniji. Iz tog razloga postoji posebna glavna uprava koja je nadležna za tzv. „horizontalne funkcije” u okviru kojih se utvrđuju nadzorne politike ESB-a, osigurava približavanje pristupa nadzoru različitih zajedničkih nadzornih timova i koordinira izvršavanje drugih bitnih specijaliziranih zadaća. Pozdravlja se uspostava horizontalnih funkcija jer su one ključne u osiguravanju dosljedne primjene kvalitetnih nadzornih standarda na sve banke u bankovnoj uniji.

Kako bi bile učinkovite u svojim zadaćama, horizontalnim funkcijama treba se promicati uravnotežena suradnja s nacionalnim nadležnim tijelima. Ta je ravnoteža u velikoj mjeri postignuta u području razvoja nadzorne politike, osobito uspostavom neformalnih struktura potpore koje imaju savjetodavnu ulogu (npr. mreže stručnjaka). Upotrebu mreža od strane ESB-a u svrhu traženja mišljenja nacionalnih nadležnih tijela o pitanjima politike trebalo bi pozdraviti kao fleksibilan alat suradnje u okviru SSM-a. Iako nije potrebno formalizirati sve takve strukture, dodjelom jasnijeg statusa stabilnim i utjecajnim mrežama mogao bi se postići bolji uvid u njihov mandat, upravljanje i linije izvješćivanja. Osim toga, trebalo bi izbjeći uspostavu velikog broja takvih mreža pojednostavnjivanjem postojećih struktura i utvrđivanjem područja koja bi imala najviše koristi od rezultata rada takvih kooperativnih struktura.

Neka nacionalna nadležna tijela kritizirala su suradnju s horizontalnim funkcijama, osobito u odnosu na način na koji horizontalni rad utječe na rezultate rada zajedničkih nadzornih timova. Kako bi se postigla veća transparentnost u odnosu na nacionalna nadležna tijela i spriječilo stvaranje uskih grla u postupku donošenja odluka, ESB bi mogao predvidjeti da koordinatore i podkoordinatore zajedničkog nadzornog tima sustavnije i pravovremenije izvješćuje o izmjenama koje su njegove horizontalne funkcije predložile u pogledu nacrta odluka koje dolaze od zajedničkih nadzornih timova.

Izravni nadzor

Izravni nadzor ključni je alat koji subjektima koji provode nadzor omogućuje da ispitaju usklađenost i prikupe informacije potrebne za obavljanje svojih zadaća izravno na mjestu na kojem se nalazi nadzirani subjekt. ESB je ostvario dobar napredak u uspostavi svoje funkcije izravnog nadzora. Pravilima i postupcima već je predviđena znatna razina usklađenosti nadzornih praksi u tom području. Ona će u skoroj budućnosti biti još viša zahvaljujući provedbi dobrodošlog nastavnog plana obuke u okviru SSM-a za inspektore koji provode izravni nadzor. ESB i EBA trebali bi blisko surađivati u području takvih programa obuke kako bi se izbjegla udvostručavanja i osigurale sinergije za inspektore u svim državama članicama.

Međutim, u provedbi usklađenih postupka još uvijek su vidljive razlike, osobito u odnosu na kvantificiranje nalaza nadzora koje su proveli istražni timovi i reakcija zajedničkih nadzornih timova na te nalaze. ESB bi trebao poticati dosljednu provedbu svojih zajedničkih postupaka izravnog nadzora te osigurati da i rezultati takvih nadzora budu usklađeni.

Osim toga, još uvijek su potrebna poboljšanja u pogledu broja članova osoblja timova za izravni nadzor. Ona bi se mogla postići tako da se poveća udio osoblja ESB-a i da se ESB-u omogući da predvidi koliko će zaposlenika nacionalnih nadležnih tijela biti dostupno za izravni nadzor. Prihvatljivo je da se ESB povremeno osloni na vanjske savjetnike, osobito u slučajevima koji zahtijevaju posebno tehničko znanje, koje ponekad nije lako naći u okviru resursa SSM-a. Međutim, trebalo bi ograničiti angažiranje vanjskih stručnjaka za izravni nadzor i u takvim slučajevima uvijek primijeniti odgovarajuće zaštitne mehanizme. Primjerice, vanjski stručnjaci ne bi trebali biti voditelji timova za izravni nadzor niti bi trebali činiti više od polovine članova tima, s obzirom na to da bi to za SSM moglo izazvati potencijalne rizike u pogledu ugleda i probleme u pogledu povjerljivosti.

Kolegiji

U načelu, kolegiji ostaju forumi za koordinaciju nadzora prekograničnih bankovnih grupa koje djeluju izvan europodručja. Oni su trenutačno glavni alat za interakciju s nacionalnim nadležnim tijelima iz država članica nesudionica, koje, čini se, znatno poštuju ESB kao svoju novu drugu ugovornu stranu. ESB se dokazao kao vjerodostojan i dobro organiziran predsjedatelj kolegija koji je kvalitetno pridonio raspravama kolegija. Osim toga, kolegiji su i važan alat s pomoću kojega ESB obavlja svoje zadaće u pogledu značajnih podružnica kreditnih institucija iz država koje nisu u europodručju, a za koje djeluje kao nadzorno tijelo domaćin. Treba pohvaliti ESB za mehanizme suradnje koje je uspostavio u kratkom vremenskom razdoblju i poticati da preostale pregovore s mjerodavnim tijelima privede kraju.

Mogućnosti i diskrecijska prava

U svojoj početnoj fazi ESB je uložio iznimne napore u usklađivanje uporabe mogućnosti i diskrecijskih prava. Ti su napori bili uspješni i zaslužuju pohvalu, s obzirom na to da su proistekla usklađena pravila o uporabi mogućnosti i diskrecijskih prava od strane nadležnih tijela pridonijela ujednačavanju uvjeta u europodručju za značajne institucije i za manje značajne institucije. Pozdravlja se to što ESB ne zauzima globalan pristup usklađivanju, već svaku mogućnost i svako diskrecijsko pravo razmatra pojedinačno u kontekstu različitih polazišnih točaka u državama članicama sudionicama i u kontekstu različitih potreba nacionalnih bankarskih sektora. Cijene se i napori ESB-a da osigura jednake uvjete provedbom usklađivanja i u pogledu nadzora manje značajnih institucija, istovremeno vodeći računa o razmjernosti. Međutim, šteta je što za neke mogućnosti i diskrecijska prava nije postignut cilj izdavanja u potpunosti usklađenog standarda i što je ESB prihvatio da će istodobno postojati različiti režimi 6 .

C. Obavljanje nadzornih zadaća

Uredbom o SSM-u ESB-u je povjeren niz posebnih nadzornih zadaća s ciljem osiguravanja sigurnosti i stabilnosti banaka koje nadzire. U okviru ove treće teme Komisija je ocijenila učinak u pogledu glavnih nadzornih zadaća koje su dodijeljene ESB-u.

Zajednički postupci u pogledu odobrenja za rad i procjene stjecanja

ESB-u su dodijeljene tri zadaće u pogledu svih kreditnih institucija u bankovnoj uniji (značajne institucije i manje značajne institucije): izdavanje i oduzimanje odobrenja za rad te procjena stjecanja kvalificiranih udjela (koje se nazivaju „zajednički postupci”). Te zadaće nisu posebne samo zbog širokog područja primjene u pogledu obuhvaćenih subjekata, nego i zbog istaknute uloge nacionalnih nadležnih tijela u obavljanju pripremnih radnji.

Zajednički postupci u pogledu odobrenja za rad i procjene stjecanja zahtjevna su zadaća za ESB, s obzirom na propisane kratke rokove, veliki broj odluka i složenost postupka procjene prijedloga koje su pripremila nacionalna nadležna tijela na temelju 19 različitih nacionalnih zakonskih okvira. Ti se postupci u samoj svojoj biti oslanjaju na blisku suradnju ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela. Takva je suradnja obveza u okviru SSM-a i trebale bi je prakticirati sve strane, u dobroj vjeri i u svim fazama (tj. u početnoj fazi odobravanja i tijekom stalne provjere usklađenosti). ESB i nacionalna nadležna tijela obavili su izuzetan posao i uspjeli stvoriti alate i postupke kojima se pomaže ESB-u da ispuni svoje zadaće u utvrđenom vremenskom roku. Način na koji se razvijaju zajednički postupci ukazuje na sve veće međusobno povjerenje između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela, čime se na konstruktivan način podupire funkcioniranje SSM-a.

Stalni nadzor značajnih institucija: procjena sposobnosti i primjerenosti

Kako bi se osiguralo da banke svojim rizicima upravljaju kvalificirano, ESB je dobio zadaću da za svakog člana ili članicu uprave značajne institucije procijeni jesu li sposobni i primjereni za obavljanje svojih zadaća. To je za Nadzorni odbor i Upravno vijeće predstavljalo vrlo veliko operativno opterećenje, uglavnom zbog velikog broja postupaka i različitih vremenskih okvira postupaka predviđenih nacionalnim režimima. Iz tog je razloga to područje odabrano za prvo ispitivanje skorog okvira za delegiranje, od kojeg se očekuje da će ubrzati donošenje odluka i smanjiti zaostatke. Međutim, njime se neće pojednostavniti složenost analize za ESB sve dok se pojedinosti bitnih pravila ne razvijaju usklađeno.

ESB je bio aktivno uključen u izradu savjetodavnog dokumenta EBA-e o revidiranim smjernicama za procjenu sposobnosti i primjerenosti. ESB je paralelno izdao svoj vlastiti savjetodavni vodič za procjenu sposobnosti i primjerenosti, koji je dovršen i objavljen prije dovršetka smjernica EBA-e. Pozdravlja se jasna predanost ESB-a da revidira Vodič ESB-a u svjetlu mogućih izmjena konačne verzije smjernica EBA-e kako bi se osigurala potpuna usklađenost s obzirom na sadržaj.

Stalni nadzor značajnih institucija: odobrenja i izuzeća u pogledu regulatornog kapitala

Odobrenja instrumenata kapitala odraz su temeljnih nadzornih odgovornosti, koje bi trebalo primjenjivati dosljedno u cijeloj Uniji. To područje osobito pomno nadzire EBA, koja ima opći mandat preispitivati kvalitetu regulatornog kapitala. S obzirom na veliko stručno iskustvo u utvrđivanju usklađenosti instrumenata kapitala izdanih u Uniji s kriterijima prihvatljivosti CRR-a za potrebe regulatornog kapitala, važno je da nadležna tijela usko surađuju s EBA-om u tom području. ESB se stoga potiče da uspostavi okvir s pomoću kojeg će se s jedne strane osigurati interna horizontalna provjera svih instrumenata regulatornog kapitala koje su izdale institucije koje nadzire ESB, a s druge strane, djelotvorna i dosljedna suradnja s EBA-om u pogledu procjene kvalitete takvih instrumenata regulatornog kapitala, u skladu sa zadaćama koje su dodijeljene EBA-i.

Kada je riječ o uporabi izuzeća, primijećeno je da je ESB neka izuzeća primjenjivao relativno često na temelju definicije uvjeta za takva izuzeća u Vodiču ESB-a o mogućnostima i diskrecijskim pravima. Pozdravlja se razborita primjena izuzeća predviđenih zakonodavstvom te bi ESB trebao nastaviti s takvom praksom, uključujući dodatnim olakšavanjem uvjeta za njihovu primjenu 7 u okviru ograničenja na temelju CRR-a. Usklađeni uvjeti za primjenu izuzeća koje je razvio ESB mogli bi se dopuniti u kontekstu stalnih napora da se dodatno razvije bankovna unija, u okviru kojih se razmatra mogućnost primjene izuzeća na prekograničnoj osnovi, kada to rezultira učinkovitijim upravljanjem kapitalom ili likvidnosti bez izazivanja zabrinutosti u pogledu boniteta.

Stalni nadzor značajnih institucija: interni modeli

ESB je uspješno uspostavio stabilan postupak za procjenu internih modela. Kada se sve uzme u obzir, dostupni dokazi ukazuju na to da je postupak ESB-a za odobravanje internih modela strog i da se njime dobro upravlja. S pomoću njega porast će vjerodostojnost internih modela koje upotrebljavaju banke pod nadzorom u okviru SSM-a i uslijed toga povjerenje ulagača u prikladnost kapitalnih zahtjeva banaka, i na koncu, u njihovu otpornost. Dobrim ulaganjem u nadzor smatra se i Ciljano preispitivanje internih modela (projekt TRIM), koje će rezultirati ujednačenijim uvjetima i boljom usklađenosti nadzornih praksi.

Uspostava funkcija odobravanja i preispitivanja modela iziskivala je puno vremena i dovela je do određenog zastoja u odobravanju modela te je u početnoj fazi potencijalno povećala trajanje odobravanja modela. Međutim, dokazi koje je ESB dostavio upućuju na zaključak da se to u bližoj budućnosti više neće događati. Osim toga, mora se naglasiti da ESB, s obzirom na njegovu stručnost, osobito u odnosu na neka manja nacionalna nadležna tijela, osigurava stvarnu dodanu vrijednost u smislu kvalitete nadzora modela. ESB može osigurati bolji nadzor i u usporedbi s većim nacionalnim nadležnim tijelima, jer nadzire veću skupinu istorazinskih subjekata, čime se omogućuje detaljnije vrednovanje modela.

Važno je da i EBA bude uključena u SSM radi dijeljenja dobrih praksi s nadležnim tijelima izvan europodručja, čime bi se pridonijelo približavanju nadzornih praksi ne samo u europodručju nego i na cjelokupnom jedinstvenom tržištu EU-a.

Stalni nadzor značajnih institucija: postupak nadzorne provjere i ocjene (SREP)

ESB je u vrlo kratkom roku uspio na sve značajne institucije primijeniti jedinstveni postupak nadzorne provjere i ocjene, na temelju zajedničke metodologije kojom se objedinjuju najbolje prakse. U okviru postupaka nadzorne provjere i ocjene tijekom 2015. i 2016. poticale su se veće razine kapitala u bankama, čime se dodatno jačala stabilnost i otpornost bankovnog sustava europodručja. Osim toga, uklanjanjem nedostataka i brzim uključivanjem regulatornih izmjena u svoju metodologiju, ESB se pokazao kao prilagodljiva organizacija spremna na učenje. U tom smislu postignuća ESB-a u odnosu na postupak nadzorne provjere i ocjene izvanredna su, a njegovi napori iznimno dobrodošli.

ESB bi trebao nastaviti konstruktivno surađivati s Komisijom i EBA-om u daljnjem razvoju svojih metodologija i postupaka, osobito u pogledu primjene smjernica za drugi stup. Osim toga, ESB je pozvan da u svoju metodologiju postupka nadzorne provjere i ocjene uključi povratne informacije dobivene od EBA-e u kontekstu njezine procjene konvergencije.

Preispitivanjem odluka koje su u okviru SREP-a donijele horizontalne funkcije ESB-a omogućuje se dosljedna primjena SREP-a i pridonosi postizanju sličnih rezultata u okviru SREP-a za slične institucije. Važno je da se održi odgovarajuća ravnoteža i da želja za postizanjem dosljednosti na koncu ne dovede do rezultata koji su ograničeni na vrlo usko područje kojim se de facto zanemaruje posebna priroda SREP-a u pogledu prilagođenosti pojedinačnim bankama. Osim toga, potiče se ESB da poboljša komunikaciju s nacionalnim nadležnim tijelima u pogledu metoda koje se primjenjuju za prilagodbu odluka u okviru SREP-a koje su na horizontalnoj razini predložili zajednički nadzorni timovi.

Posebno: mogućnost utjecaja na rezervacije banaka za loše kredite

Naposljetku, ESB se potiče da primijeni sve nadzorne ovlasti koje su mu na raspolaganju kako bi omogućio da se rizici uklone primjenom najprikladnijih nadzornih alata. Postojećim ovlastima obuhvaćena je mogućnost da nadležno tijelo utječe na razinu rezervacija banke u granicama primjenjivog računovodstvenog okvira i da primijeni potrebne prilagodbe (odbici i slična postupanja) u slučaju da, primjerice, računovodstvene rezervacije nisu dovoljne iz nadzorne perspektive 8 . To je posebno važno u kontekstu rješavanja problema loših kredita, kao što je istaknuto u EU-ovu Akcijskom planu o lošim kreditima 9 .

Stalni nadzor značajnih institucija: provedba i izricanje sankcija

U početnoj fazi ESB je bio usredotočen na upoznavanje bonitetnog stanja nadziranih subjekata i relativno je rijetko upotrebljavao svoje provedbene ovlasti i ovlasti izricanja sankcija. Stoga će učinkovitost okvira za izricanje sankcija i provedbu trebati još jednom pomnije procijeniti kada se stekne više praktičnog iskustva. Kako bi se osigurala učinkovita provedba okvira za izricanje sankcija, ključno je da ESB i nacionalna nadležna tijela nastave surađivati u dobroj vjeri.

Već su sada primjetna neka očita nepodudaranja (poput različitog opsega ovlasti za izricanje sankcija i nadzornih ovlasti), nepostojanje zajedničkog skupa mjera provedbe i izricanja sankcija te različito tumačenje postojećih pravila EU-a za izricanje sankcija. Takva nepodudaranja mogla bi negativno utjecati na jednake uvjete pa bi ih trebalo pomno pratiti s obzirom na implikacije koja bi mogla imati na učinkovitost ESB-a u obavljanju njegovih nadzornih zadaća.

Nadgledanje nadzora koje nacionalna nadzorna tijela provode nad manje značajnim institucijama

Sektor manje značajnih institucija vrlo je raznolik i izravni nadzor nad njim namjerno je prepušten nacionalnim nadležnim tijelima, dok je ESB zadužen za nadgledanje nacionalnih nadležnih tijela u njihovoj provedbi nadzora kako bi se osigurala dosljednost rezultata nadzora i dosljedna primjena visokih standarda nadzora. Uloga ESB-a u pogledu nadgledanja ključna je u oblikovanju takvog kodeksa ponašanja kojim bi se osigurala usklađena i dosljedna provedba bonitetnih pravila. Kada je to potrebno radi osiguravanja dosljedne primjene visokih standarda nadzora, ESB može preuzeti izravni nadzor nad manje značajnim institucijama. S obzirom na taj okvir, ESB mora postići ravnotežu između usklađenosti s jedne strane i fleksibilnosti i razmjernosti s druge strane. Usklađenost znači osiguravanje dovoljne razine konvergencije s obzirom na pristup nadzoru koji se primjenjuje na manje značajne institucije u državama članicama sudionicama i između manje značajnih institucija i značajnih institucija u državama članicama sudionicama. Time se implicira razvoj zajedničkih pristupa nadzoru manje značajnih institucija u pogledu ključnih nadležnosti nacionalnih nadležnih tijela.

Fleksibilnost i razmjernost znače da nacionalna nadležna tijela svoje nadzorne aktivnosti mogu prilagoditi veličini, složenosti i rizičnosti određene institucije. U tom se kontekstu osobito pozdravljaju napori ESB-a da za manje značajne institucije razvije metodologiju SREP-a koja se temelji na metodologiji za značajne institucije, ali sadržava obilježja koja omogućuju razmjernost i fleksibilnost u nadzoru.

Obavljanje makrobonitetnih funkcija

Makrobonitetne ovlasti i alati u CRD-u i CRR-u relativno su novi, a nacionalna nadležna tijela i imenovana tijela stekla su malo iskustva u pogledu njihove primjene. Dodatne makrobonitetne ovlasti ESB-a mogu se procijeniti na odgovarajući način samo u kontekstu obuhvatnije analize uporabe makrobonitetnih ovlasti od strane nacionalnih tijela. U ovoj fazi čini se da nema prepreka sudjelovanju ESB-a u koordinaciji makrobonitetnih mjera unutar bankovne unije niti u izvršavanju njegovih dodatnih ovlasti. Rokovi za postupke vrlo su zahtjevni, ali – kao i u drugim slučajevima – može ih se poštovati uz odgovarajuću pravovremenu suradnju.

Međutim, uočena su određena otvorena pitanja u pogledu područja primjene makrobonitetnih alata te međudjelovanja različitih alata koji se mogu upotrebljavati u makrobonitetne svrhe i odgovarajućih nadležnosti relevantnih tijela. Jedan aspekt, naime uporaba mjera iz stupa 2. u makrobonitetne svrhe, suzakonodavci trenutačno razmatraju na temelju Komisijina prijedloga iz studenoga 2016. o reviziji CRD-a, u kojem su predložene izmjene kojima se predviđa zabrana uporabe zahtjeva iz stupa 2. za rješavanje makrobonitetnih i sistemskih rizika.

D. Odnosi s drugim relevantnim tijelima

Pri izvršavanju svojih nadzornih odgovornosti ESB blisko surađuje s drugim europskim i međunarodnim tijelima. Učinkovita suradnja neophodna je kako bi se osiguralo da se mandat u okviru SSM-a izvršava uz istovremeni doprinos učinkovitom upravljanju krizom banaka i postizanju šire konvergencije nadzora na razini EU-a i na međunarodnoj razini. Četvrta tema preispitivanja koje je provela Komisija odnosi se na interakciju ESB-a i EBA-e, Europskog odbora za sistemske rizike (ESRB), Jedinstvenog odbora za sanaciju (SRB), međunarodnih tijela za određivanje standarda (Odbor za financijsku stabilnost – FSB i Bazelski odbor za nadzor banaka – BCBS) i Europske komisije zbog njezine uloge u pogledu pitanja kojima se bave SSM i druga navedena tijela.

Interakcija s Europskim nadzornim tijelom za bankarstvo – konvergencija nadzora i testiranja otpornosti

Uredbom o SSM-u nisu izmijenjeni uloga i ovlasti EBA-e, koja i dalje ostaje regulatorna agencija odgovorna za izradu jedinstvenih pravila bankarskog sektora EU-a i upravljanje njima te za osiguravanje njihove dosljedne primjene. Od ESB-a se zahtijeva da postupa u skladu s pravilima EBA-e. Međutim, treba se naglasiti da EBS mora provoditi pravila EBA-e primjenom vlastitih instrumenata, što može utjecati na EBA-u s obzirom na to da se instrumenti ESB-a primjenjuju na 19 država članica. Bilo bi preporučljivo da ESB u svojim pravilima, uključujući ona donesena u obliku uredaba, redovito upućuje na odgovarajuća pravila EBA-e ili na njezine relevantne tekuće radne tokove. Bilo bi preporučljivo i da ESB svoje provedbene inicijative koordinira s inicijativama EBA-e s obzirom na sadržaj i s obzirom na rokove. Nadalje, kako bi se izbjegla preklapanja i nedosljednosti u tumačenju jedinstvenih pravila, ESB se poziva da usko surađuje s EBA-om i poduzme sve napore kako bi se izbjeglo da njegovim alatom za pitanja i odgovore budu obuhvaćena pitanja koja bi trebala rješavati EBA ili da se proturječi odgovorima koje je već dala EBA.

Pozdravlja se namjera ESB-a da osigura potpunu usklađenost SSM-a sa Smjernicama i preporukama EBA-e. ESB je pozvan da nastavi stremiti prema potpunoj usklađenosti sa Smjernicama i preporukama EBA-e, uključujući s povratnim informacijama proisteklima iz rada EBA-e na konvergenciji.

Istovremeno, uvođenjem SSM-a pruža se prilika za brže napredovanje u postizanju konvergencije nadzora. ESB često olakšava koordinaciju stajališta nacionalnih nadležnih tijela u okviru SSM-a u pogledu razvoja regulatornih dokumenata EBA-e i osigurava vrijedno stručno znanje na svim razinama postupka donošenja odluka. ESB se potiče da bude dosljedno proaktivan u svim radnim tokovima EBA-e, osobito kada to EBA izričito zatraži.

ESB je isto tako duboko uključen i u kontekstu testiranja otpornosti na razini EU-a. S obzirom na to da je testiranje otpornosti zajednička aktivnost u okviru koje su odgovornosti jasno raspodijeljene, neophodno je da sva uključena nadležna tijela (uključujući ESB) i EBA međusobno blisko surađuju.

Suradnja s Europskim odborom za sistemske rizike – makrobonitetna konvergencija

Suradnja između ESB-a u njegovoj nadzornoj funkciji i ESRB-a neophodna je za osiguravanje usklađenosti između zadaća ESB-a i ukupne makrobonitetne koordinacije na razini EU-a u okviru ESRB-a. Tijekom vremena ostvaren je napredak u pogledu interakcije i suradnje između ESRB-a i tehničkih odbora SSM-a, osobito u pogledu razmjene informacija i izbjegavanja udvostručavanja poslova, ali njihovo područje djelovanja i fokus i dalje se razlikuju. Revizijom uredbi o ESRB-u 10 predlaže se formalizacija institucionalnog predstavljanja ESB-a u njegovoj nadzornoj funkciji u upravljačkoj strukturi ESRB-a i dodatno jačanje koordinacije njihovih aktivnosti.

Suradnja s Jedinstvenim odborom za sanaciju – rana intervencija i pokretanje sanacije

Od siječnja 2016., kada je uspostavljen kao tijelo nadležno za sanacije u bankovnoj uniji, Jedinstveni odbor za sanaciju mora usko surađivati sa SSM-om. Potpisan je memorandum o razumijevanju s pomoću kojeg je omogućena razmjena informacija koje Jedinstvenom odboru za sanaciju trebaju za pripremu i poduzimanje sanacijskih mjera. Mjere poduzete u 2017. u pogledu nekoliko banaka koje propadaju pokazale su da suradnja dobro funkcionira. Iskustvo stečeno u nedavnim slučajevima pomoći će svim uključenim dionicima da dodatno poboljšaju primjenu pravila u praksi i funkcioniranje sustava. Kad je riječ o pitanjima koja uključuju SSM, to se, primjerice, odnosi na praktične aspekte suradnje i razmjene informacija među svim europskim i nacionalnim tijelima uključenima u ranu intervenciju i sanaciju, na postupke koji prethode odluci o tome propada li banka ili je vjerojatno da će propasti i na upotrebu preispitivanja kvalitete imovine kako bi se utvrdilo jesu li ispunjeni uvjeti za preventivnu rekapitalizaciju. S obzirom na sve veće iskustvo stečeno praksom važno je da se okvir za suradnju stalno procjenjuje i po potrebi poboljšava. Komisija će u tu svrhu nastaviti koordinaciju s SSM-om i SRB-om u pogledu ukupnog funkcioniranja sanacijskog mehanizma te iz perspektive okvira EU-a za državne potpore.

Kada se planira da ESB poduzme mjere rane intervencije u odnosu na nadziranu instituciju za koju je Jedinstveni odbor za sanaciju sanacijsko tijelo, takve bi mjere trebalo priopćiti Jedinstvenom odboru za sanaciju, koji se može pripremiti za sanaciju predmetne institucije te zajedno s ESB-om pomno motri postupa li se u skladu s mjerama rane intervencije. Primijećene su neke nedosljednosti u zakonskom okviru za mjere rane intervencije, a moglo bi ih se otkloniti pojašnjenjem uporabe ovlasti za ranu intervenciju u slučajevima kada se one preklapaju s nadzornim ovlastima. Nadalje, moglo bi se predvidjeti da se ovlasti za ranu intervenciju uključe izravno u Uredbu o uspostavi jedinstvenog sanacijskog mehanizma kako bi se ESB-u omogućilo da upotrijebi ovlasti predviđene u izravno primjenjivom pravu Unije. Dok se takva pojašnjenja, uključujući ona o elementima koji pokreću ranu intervenciju, ne unesu u pravo, preporučuje se da ESB razvije svoju strategiju upravljanja krizama, osobito takvu u kojoj se definiraju okolnosti u kojima je potrebno primijeniti mjere rane intervencije, te da se radi omogućavanja učinkovitije suradnje Jedinstvenom odboru za sanaciju jasno priopće sve mjere upućene institucijama čija se financijska situacija pogoršava.

Naposljetku, ESB je kao nadležno tijelo ovlašten donositi odluke o tome da institucija koju nadzire propada ili je vjerojatno da će propasti. Takva je odluka preduvjet za pokretanje sanacije, a način na koji se ona provodi trebalo bi ispitati u budućim preispitivanjima jedinstvenog sanacijskog mehanizma.

Sudjelovanje u Bazelskom odboru za nadzor banaka i Odboru za financijsku stabilnost – međunarodna regulatorna konvergencija

Pozdravlja se ESB-ovo stjecanje članstva i aktivno sudjelovanje u radu relevantnih međunarodnih tijela koja donose standarde, Odboru za financijsku stabilnost i Bazelskom odboru za nadzor banaka. U tom svojstvu ESB može aktivno pridonijeti uspostavi međunarodnih standarda relevantnih za bankarski sektor, a u tome je utjecajniji od EBA-e ili Komisije, koje u Bazelskom odboru za nadzor banaka imaju samo status promatrača. I dalje ostaje izazov da se u potpunosti uskladi doprinos europskih članova u Baselu, ali napori ESB-a u tom smislu, poduzeti zajedno s Komisijom, važni su i trebalo bi ih stoga poticati.

E. Troškovna učinkovitost SSM-a

U ovom odjeljku naglasak se stavlja na troškovnu učinkovitost SSM-a, pri čemu se procjenjuje napredak ostvaren u pogledu učinkovitosti nadzornog postupka i troška nadzora u prvim godinama postojanja SSM-a.

Za temeljitiju analizu doprinosa SSM-a nesmetanom funkcioniranju jedinstvenog tržišta potrebno je dulje razdoblje promatranja. Unatoč tomu, bez obzira na izazove koji su bili prisutni tijekom prvih godina funkcioniranja SSM-a, velika većina banaka pod izravnim nadzorom ESB-a primijetila je poboljšanje u kvaliteti nadzora tijekom 2015., osobito s obzirom na dosljednost nadzora provedenoga u subjektima određene bankovne grupe. Pozitivne promjene potvrdila su i nacionalna nadležna tijela, koja su uočila vidna poboljšanja u funkcioniranju kolegija nadzornih tijela zahvaljujući djelotvornom vodstvu ESB-a. Osim toga, značajne institucije ukazale su na bolju interakciju s ESB-om tijekom 2016.

Istovremeno su od početka SSM-a porasli iznosi naknada za nadzor budući da doprinosi za izgradnju resursa na razini ESB-a nisu poravnani smanjenjem doprinosa za resurse i troškove nacionalnih nadležnih tijela. I u 2016. naknade su blago porasle u usporedbi s 2015. zbog većeg broja zaposlenika u ESB-u.

Aktualnim okvirom naknada za nadzor predviđa se jasna, transparentna i jednostavna raspodjela naknada na nadzirane institucije. Uporaba prosjeka rizikom ponderirane imovine i ukupne imovine kao ključa za raspodjelu naknada među nadziranim bankama ispravan je korak s obzirom na preostale nesigurnosti oko toga do koje mjere ponderi rizika koje primjenjuju banke odražavaju njihovu stvarnu rizičnost. Aktualnom metodologijom ESB-a za izračun naknada predviđa se razmjernost podjelom proračuna na značajne institucije i manje značajne institucije ovisno o raspodjeli troškova. Tom je podjelom proračuna osigurano da naknade, kao udio ukupne imovine, budu otprilike dvostruko niže za manje značajne institucije nego za značajne institucije.

U svojem budućem preispitivanju metodologije naknada ESB bi trebao razmotriti je li moguće uvesti više razmjernosti, npr. razlikovanjem visokoprioritetnih manje značajnih institucija, čiji nadzor zahtijeva više resursa, od ostalih manje značajnih institucija.

Primijećeno je da je ESB uspostavio funkcionalan sustav mjerenja rezultata rada, s pomoću kojeg se omogućuje praćenje napretka ostvarenog u različitim nadzornim i drugim internim postupcima, te osigurava temelj potreban za procjenu troškovne učinkovitosti i djelotvornosti. To je hvalevrijedna inicijativa koja bi se mogla dodatno poboljšati obuhvaćanjem svih aspekata nadzornih aktivnosti ESB-a i naposljetku uključivanjem i nacionalnih nadležnih tijela.

III. Zaključci

Na temelju analize čiji su zaključci predstavljeni u ovom izvješću i na temelju radnog dokumenta službi Komisije koji je priložen ovom izvješću Komisija je preispitivanjem zaključila da je uspostava jedinstvenog nadzornog mehanizma u načelu bila uspješna. U početnoj su fazi primijećeni neki organizacijski izazovi, ali ESB i nacionalna nadležna tijela dobro su ih riješili i tako pokazali veliku sposobnost reakcije i prilagodbe.

ESB je, uz pomoć nacionalnih nadležnih tijela, uspostavio potrebne postupke i alate s pomoću kojih je omogućen nesmetan prijenos nadležnosti za nadzor nad značajnim institucijama i koji su mu omogućili izvršavanje njegovih funkcija koordinacije i nadgledanja. ESB je na temelju takvog okvira u potpunosti preuzeo svoju nadzornu ulogu i uspio je u dvije godine steći dobar ugled kao učinkovito i strogo tijelo za nadzor. To je značajno postignuće, osobito u kontekstu kratkih rokova i činjenice da su okolnosti 19 država članica sudionica u pogledu nadzora bile vrlo raznolike.

Namjera je bila Uredbom o SSM-u, na temelju upravljačke strukture ESB-a kako je utvrđena u Ugovoru, uspostaviti funkcionalne postupke odlučivanja koji bi odražavali osobitosti SSM-a. Ostaje nada da će taj aspekt biti uvelike poboljšan s pomoću novog okvira za delegiranje kojim će se omogućiti da rutinske odluke ili nadzorne odluke manjeg utjecaja donose srednje razine uprave u okviru ESB-a.

Nisu uočeni nikakvi veći problemi u pogledu neovisnosti ESB-a. Kada je riječ o načelu odvajanja, ESB bi trebao osigurati da se uspostave i primijene svi mehanizmi zaštite, osobito u pogledu službi kojima se podupire i nadzorna funkcija ESB-a i sve sve druge funkcije koje ESB obavlja. ESB je pozvan i da osigura da Nadzorni odbor na odgovarajući način sudjeluje u donošenju makrobonitetnih odluka.

Početna faza SSM-a bila je važna za stjecanje povjerenja svih relevantnih dionika. Kako bi stekao takvo povjerenje, ESB su u njegovoj nadzornoj funkciji opetovano ocjenjivala i držala odgovornim politička, sudska i administrativna tijela. Primjena mehanizama za provjeru odgovornosti ESB-a bila je intenzivna i redovita i nije ukazala na velike nedostatke u načinu na koji ESB obavlja svoje nadzorne zadaće. Pojavila su se određena neslaganja u pogledu opsega mandata Europskog revizorskog suda da preispituje ESB – očekuje se da će se to pitanje riješiti boljom suradnjom na koju su se strane obvezale u kontekstu drugog preispitivanja koje će provesti Europski revizorski sud.

Temeljna dimenzija SSM-a zasniva se na interakciji između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela. Osim nekih početnih nesigurnosti u pogledu nadzornih ovlasti iz nacionalnog prava, nisu utvrđeni nikakvi veći problemi koji bi utjecali na raspodjelu zadaća i odgovornosti u Uredbi o SSM-u. U praksi se suradnja postupno razvijala, a povjerenje različitih strana postupno je raslo usporedno sa stjecanjem sve više zajedničkog iskustva. Nacionalna nadležna tijela država članica sudionica pokazala su svoju spremnost da učinkovito surađuju s ESB-om i da mu pomažu u razvoju politika nadzora i provedbi nadzornih akata. Suradnja u dobroj vjeri između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela ključna je i sve se strane pozivaju da nastave surađivati s povjerenjem.

Odnos između ESB-a i EBA-e predstavlja još jedan važan aspekt funkcioniranja SSM-a u kontekstu unutarnjeg tržišta. U ovom je izvješću uočena pozitivna dinamika interakcije koja je uzajamno korisna, a ESB se potiče da nastavi suradnju i koordinaciju s EBA-om, osobito u pogledu provedbe jedinstvenih pravila.

Učinkovitost nadzora banaka u europodručju poboljšala se već u prvim godinama funkcioniranja SSM-a. Za značajne institucije regulatorni okvir je usklađeniji, a nadzor se temelji na zajedničkim metodologijama koje se dosljedno primjenjuju. Uočeno je da se kvaliteta nadzora poboljšala u odnosu na nekoliko ključnih područja nadzora, osobito u odnosu na SREP, interne modele, procjenu primjerenosti i sposobnosti i funkcioniranje kolegija. ESB je poduzeo i važne korake u pogledu usklađivanja praksi nadzora za manje značajne institucije, ali potrebno je više vremena kako bi se povećala razina usklađenosti i promicala primjena najbolje zajedničke prakse u nadzoru manje značajnih institucija. U načelu, ostvaren je pozitivan utjecaj u pogledu jednakih uvjeta među značajnim institucijama u državama članicama sudionicama te između značajnih institucija i manje značajnih institucija u državama članicama sudionicama. Nadalje, s obzirom na iznimno pozitivnu ocjenu uloge ESB-a u kolegijima nadzornih tijela i na njegov znatan doprinos raspravama u okviru EBA-e, prisutni su pozitivni učinci prelijevanja na čitavom unutarnjem tržištu.

U načelu, čini se da primjena Uredbe o SSM-u dobro funkcionira u praksi i da u ovoj fazi nisu potrebne veće izmjene pravnog okvira. Nedostaci koji su uočeni u ovom izvješću mogu se ispraviti uglavnom mjerama koje treba poduzeti ESB ili izmjenama relevantnog prava Unije o kojima se trenutačno raspravlja u Europskom parlamentu i Vijeću u kontekstu prijedloga Komisije iz studenoga 2016. Određene aspekte primjene Uredbe o SSM-u trebat će i dalje pratiti i detaljnije procijeniti kada se stekne više iskustva sa SSM-om.

Komisija zaključuje da je nadzorni stup bankovne unije uspješno uspostavljen, dobro funkcionira te se pokazuje učinkovitim. Jedinstveni nadzorni mehanizam stabilan je i pouzdan element bankovne unije, koji bi mogao ostvariti svoj puni potencijal u kontekstu dovršene bankovne unije.

(1) https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_hr   

(2) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_hr.pdf

(3) Nacionalna nadležna tijela požalila su se na količinu resursa koje moraju uložiti u pripremu svojega stajališta za Nadzorni odbor i Upravno vijeće o pitanjima koja iz njihove perspektive uopće nisu relevantna i kojima se ranije u okviru njihovih organizacija bavilo srednje rukovodeće osoblje.

(4) Odluka (EU) 2017/933 Europske središnje banke od 16. studenoga 2016. o općem okviru za prenošenje ovlasti za donošenje odluka za pravne instrumente povezane s nadzornim zadaćama (ESB/2016/40); Odluka (EU) 2017/934 Europske središnje banke od 16. studenoga 2016. o prenošenju odluka o značaju nadziranih subjekata (ESB/2016/41); Odluka (EU) 2017/935 Europske središnje banke od 16. studenoga 2016. o prenošenju ovlasti za donošenje odluka o sposobnosti i primjerenosti te procjeni zahtjeva za sposobnost i primjerenost (ESB/2016/42); Odluka (EU) 2017/936 Europske središnje banke od 23. svibnja 2017. o imenovanju voditelja radnih jedinica za donošenje delegiranih odluka o sposobnosti i primjerenosti (ESB/2017/16); Odluka (EU) 2017/937 Europske središnje banke od 23. svibnja 2017. o imenovanju voditelja radnih jedinica za donošenje delegiranih odluka o značaju nadziranih subjekata (ESB/2017/17).

(5) To je tumačenje nedavno potvrdio SEU, koji je naglasio da izravni bonitetni nadzor manje značajnih institucija od strane nacionalnih nadležnih tijela „nadgleda ESB koji je na temelju članka 6. stavka 5. točaka (a) i (b) Osnovne uredbe [Uredba o SSM-u] s jedne strane nadležan tim tijelima izdavati ‚uredbe, smjernice ili općenite upute sukladno kojima nacionalna nadležna tijela provode zadaće iz članka 4. [te uredbe]’” te je s druge strane nadležan nacionalnim tijelima oduzeti ovlast i ‚odlučiti da će sam izravno preuzeti nadležnost za jednu ili više kreditnih institucija’.” Vidi predmet T-122/15, Presuda Općeg suda (četvrto, prošireno vijeće) od 16. svibnja 2017. Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank protiv Europske središnje banke, točka 24.

(6) Primjerice, u pogledu prijelaznih aranžmana za izračun regulatornog kapitala u okviru CRR-a.

(7) Osobito u slučaju prekograničnih izuzeća od likvidnosnih zahtjeva.

(8) Takve su ovlasti utvrđene u članku 16. stavku 2. točki (d) Uredbe o SSM-u, koji sadržava istu formulaciju kao i članak 104. stavak 1. točka (d) CRD-a. One ne pretpostavljaju računovodstvene ovlasti koje bi ESB-u omogućile da nametne određenu rezervaciju, ali ESB-u omogućuju da utječe na politiku rezerviranja neke banke u granicama računovodstvenih standarda, primjerice kada se takvim okvirom omogućuje fleksibilnost u odabiru politika ili se zahtijevaju subjektivne procjene, a određena provedba koju je institucija odabrala nije odgovarajuća ili dovoljno razborita iz nadzorne perspektive. Osim toga, one omogućuju ESB-u da od kreditnih institucija zahtijeva da na izračun regulatornog kapitala primijene posebne prilagodbe (odbici, filtri ili slične mjere) kada se iz nadzorne perspektive smatra da računovodstveni tretman koji je primijenila banka nije razborit.

(9) Akcijski plan za rješavanje problema loših kredita u Europi – zaključci Vijeća (11. srpnja 2017.), http://www.consilium.europa.eu/register/hr/content/out/?&typ=ENTRY&i=ADV&DOC_ID=ST-11173-2017-INIT

(10) Uredba (EU) br. 1092/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o makrobonitetnom nadzoru financijskog sustava Europske unije i osnivanju Europskog odbora za sistemske rizike („Uredba o ESRB-u”) i Uredba Vijeća (EU) br. 1096/2010 od 17. studenoga 2010. o dodjeli posebnih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s funkcioniranjem Europskog odbora za sistemske rizike ( „Uredba o ESB-u i ESRB-u”). Komisija je 20. rujna 2017. iznijela zakonodavne prijedloge o formaliziranju uloge Nadzornog odbora ESB-a u ESRB-u. Vidjeti https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2017-538_en.