EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 7.3.2017.

COM(2017) 115 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU

Izvješće o ex post ocjeni Programa za kazneno pravosuđe (2007. – 2013.)

SADRŽAJ

1    UVOD    

1.1    CILJ IZVJEŠĆA    

1.2    METODOLOGIJA I IZVORI INFORMACIJA    

1.3    PREGLED PROGRAMA    

2    REZULTATI OCJENJIVANJA    

2.1    VAŽNOST PROGRAMA    

2.2    DOSLJEDNOST I KOMPLEMENTARNOST    

2.3    UČINKOVITOST    

2.4    ODRŽIVOST I PRENOSIVOST    

2.5    UČINKOVITOST I OPSEG POJEDNOSTAVNJENJA    

2.6    EUROPSKA DODANA VRIJEDNOST    

3    ZAKLJUČCI    

1UVOD

1.1CILJ IZVJEŠĆA

1 2 Odluka o donošenju Programa za kazneno pravosuđe (JPEN) Komisiju obvezuje na izradu ex post ocjene za razdoblje 2007. – 2013.. To je ex post ocjenjivanje obavio neovisni vanjski ocjenjivač uz pomoć osoblja Komisije.

Izvješće je izrađeno na temelju te ocjene. Izvješće je strukturirano u skladu s glavnim kriterijima ocjenjivanja i odgovarajućim pitanjima. Ona obuhvaćaju važnost, dosljednost i komplementarnost, djelotvornost, učinak i održivost, učinkovitost i mogućnosti pojednostavnjenja te europsku dodanu vrijednost.

1.2METODOLOGIJA I IZVORI INFORMACIJA

Konačna ocjena JPEN-a temelji se na sljedećem:

opsežnom pregledu dostupne dokumentacije za 284 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za aktivnosti i 50 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za poslovanje, financiranih iz Programa za kazneno pravosuđe za razdoblje 2007. – 2013.;

pregledu dokumentacije programa, kao što je odluka o osnivanju, godišnji programi rada i pozivi na dostavu prijedloga za dodjelu bespovratnih sredstava i ugovora o javnoj nabavi;

pregledu strateških dokumenata EU-a, odlukama o donošenju povezanih programa EU-a itd.;

kvantitativnoj analizi 334 projekta u okviru JPEN-a (bespovratna sredstva za aktivnosti i bespovratna sredstva za poslovanje);

analizi 97 odgovora korisnika bespovratnih sredstava u okviru internetske ankete;

bilješkama s 33 naknadna razgovora s koordinatorima projekata / organizacijama koje primaju bespovratna sredstva iz JPEN-a za razdoblje 2007. – 2013. te koji su ujedno ispunili i internetsku anketu;

razgovorima s dužnosnicima Komisije uključenima u program.

1.3PREGLED PROGRAMA

JPEN je donesen u okviru Odluke Vijeća br. 2007/126/PUP od 12. veljače 2007. kao dio Općeg programa temeljnih prava i pravosuđa. Program je provođen tijekom sedam godina u razdoblju od 2007. do 2013. Predstavlja nastavak okvirnog programa o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima (AGIS) (2003. – 2007).

JPEN je bio namijenjen postizanju jednog od četiri cilja Općeg programa temeljnih prava i pravosuđa, tj. kako bi se zadovoljila potreba promicanja pravosudne suradnje i stvaranja istinskog područja pravde u kaznenim stvarima, u skladu s načelima uzajamnog priznavanja. Osmišljen je i kako bi se uspostavio računalni sustav za razmjenu podataka iz kaznene evidencije.

Pet općih ciljeva JPEN-a kako su navedeni u članku 2. Odluke:

promicati pravosudnu suradnju s ciljem pridonošenja stvaranju pravog europskog područja pravde u kaznenim stvarima koje se temelji na uzajamnom priznavanju i međusobnom povjerenju;

promicati sukladnost pravila primjenjivih u državama članicama koliko je to potrebno za poboljšanje pravosudne suradnje;

promicati smanjivanje postojećih pravnih zapreka dobrom funkcioniranju pravosudne suradnje radi jačanja koordinacije istraga i povećanja sukladnosti postojećih pravosudnih sustava u državama članicama s Europskom unijom u svrhu osiguranja odgovarajućih daljnjih mjera povezanih s istragama tijela nadležnih za izvršavanje zakona u državama članicama;

poboljšati kontakte i razmjenu informacija i najboljih postupaka među pravosudnim i upravnim tijelima i pravnom strukom (odvjetnicima i drugim stručnjacima koji sudjeluju u radu pravosuđa), poticati osposobljavanje članova sudstva radi povećanja uzajamnog povjerenja;

nastaviti jačati uzajamno povjerenje kako bi se osigurala zaštita prava žrtava i optuženika.

Pet posebnih ciljeva JPEN-a kako su navedeni u članku 3. Odluke:

poticati pravosudnu suradnju;

poboljšati međusobno poznavanje pravnih i pravosudnih sustava država članica u kaznenim stvarima te promicati i jačati umrežavanje, uzajamnu suradnju, razmjenu i širenje informacija, iskustava i najboljih praksi;

osigurati ispravnu provedbu, ispravnu i konkretnu primjenu i ocjenu instrumenata Unije u području pravosudne suradnje u kaznenim stvarima;

poboljšati informiranje o pravnim sustavima u državama članicama i pristup pravnoj zaštiti;

promicati osposobljavanje sudaca, odvjetnika i diplomiranih pravnika i drugih stručnjaka uključenih u rad pravosuđa u području prava Unije i Zajednice;

ocjenjivati opće uvjete potrebne za razvoj uzajamnog povjerenja;

razvijati i upotrebljavati računalni sustav za razmjenu informacija o kaznenim evidencijama i pružati potporu studijama o razvoju drugih vrsta razmjene informacija.

Da bi se ostvarili navedeni ciljevi u okviru programa financirane su aktivnosti pomoću tri različite vrste financijskih potpora: bespovratnih sredstava za aktivnosti; bespovratnih sredstava za poslovanje; i nabave 3 .

Bespovratna sredstva za aktivnosti dodijeljena su posebnim transnacionalnim projektima od interesa cijelom EU-u; nacionalnim projektima koji služe kao priprema ili dopuna transnacionalnih projekata ili mjera Unije; i nacionalnim projektima kojima se pridonosi razvoju inovativnih metoda i/ili tehnologija koje se mogu prenijeti.

Bespovratna sredstva za poslovanje dodijeljena su nevladinim udrugama ili drugim tijelima čiji su ciljevi od općeg europskog interesa u području kaznenog pravosuđa ili Europskoj mreži za pravosudnu izobrazbu (EJTN) s ciljanom namjenom sufinanciranja izdataka u vezi sa stalnim programom pravosudnog osposobljavanja 4 . 

Komisija je isto tako koristila sredstva iz JPEN-a za posebne aktivnosti od važnosti za Komisiju. One su obuhvaćale: studije,: istraživanja, izradu i provedbu posebnih projekata informacijske tehnologije za olakšavanje razmjene i širenja informacija.

Godišnji program rada za 2010. uključivao je posebna bespovratna sredstva za aktivnosti namijenjene sufinanciranju projekata europskog e-pravosuđa. Godine 2013. objavljen je poziv na dostavu prijedloga za financiranje projekata pravosudnog osposobljavanja.

Program je bio namijenjen pružanju podrške sljedećim ciljnim skupinama: pravosudnim djelatnicima, predstavnicima službi za pružanje pomoći žrtvama, ostalim stručnjacima uključenima u rad pravosuđa, nacionalnim tijelima i javnosti EU-a općenito.

Ukupni planirani proračun JPEN-a za razdoblje od siječnja 2007. do prosinca 2013. bio je 196 milijuna EUR (vidjeti Tablica 11 Planirana raspodjela proračuna za JPEN 2007. – 2013.) 5 . 

Tablica 11 Planirana raspodjela proračuna za JPEN 2007. – 2013.

Izvor: Program JPEN — Godišnji programi rada (2007. – 2013.)

Većina financijske podrške iz proračuna JPEN-a dodijeljena je za bespovratna sredstva za aktivnosti (64 %). Bespovratna sredstva za poslovanje namijenjena sufinanciranju godišnjih programa rada nevladinih organizacija i izdaci u vezi sa stalnim programom rada EJTN-a predstavljali su 20 % ukupnog proračuna programa. Ostatak proračuna dodijeljen je putem ugovora o javnoj nabavi 7 .

Kako je prethodno opisano, dostupnost financiranja iz JPEN-a bila je osigurana kroz bespovratna sredstva za aktivnosti i bespovratna sredstva za poslovanje, okvirne partnerske sporazume i ugovore o javnoj nabavi. Tablica 1 2 prikazuje sažeti pregled različitih aktivnosti financiranih u pojedinoj godini tijekom razdoblja provedbe programa. Pozivi na dostavu prijedloga za dodjelu bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za poslovanje raspodijeljeni su tijekom 2011. i 2012.

Tablica 12 Broj godišnje financiranih aktivnosti

Napomena: tablica se razlikuje od broja analiziranih projekata za ovu ocjenu jer nije bila dostupna dokumentacija za sve projekte .

Projekte JPEN-a vodila su prije svega nacionalna tijela kao što su ministarstva pravosuđa / unutarnjih poslova (22 % svih vodećih organizacija); zatim nacionalne nevladine organizacije / platforme / mreže (18 %); europske mreže / platforme / forumi (17 %); i ostali instituti za obrazovanje / osposobljavanje (10 %).

Navedeno je u skladu s odlukom o donošenju programa, prema kojoj organizacije imaju pristup programu.

Bespovratna sredstva za aktivnosti dodijeljena su organizacijama koje surađuju u partnerstvu. Sastav partnerstva ukazuje na to da su najčešći partneri bile nacionalne nevladine organizacije, uključujući nacionalne platforme i mreže, sveučilišta i nacionalna tijela. Takvi partneri predstavljali su zasebno 19 %, 16 % i 15 % ukupnog iznosa. Sastav partnerstva ne spominje se posebno u odluci o donošenju programa 8 .

Slika 1 1 prikazuje glavne vrste aktivnosti obuhvaćene bespovratnim sredstvima JPEN-a za aktivnosti (lijevo) i bespovratnim sredstvima za poslovanje (desno). Većina projekata financiranih bespovratnim sredstvima za aktivnosti bila su usredotočena na aktivnosti podizanja svijesti i širenja informacija (22 %); zatim na analitičke aktivnosti (22 %); aktivnosti zajedničkog učenja, razmjene dobrih praksi, suradnje (21 %); i osposobljavanja (19 %).

Glavne aktivnosti provedene pomoću bespovratnih sredstava za poslovanje bile su aktivnosti podizanja svijesti i širenja informacija (18 %); zatim aktivnosti pružanja podrške ključnim dionicima (17 %); aktivnosti zajedničkog učenja, razmjene dobrih praksi, suradnje (15 %); i osposobljavanja (15 %).

Slika 11 Bespovratna sredstva za aktivnosti JPEN-a prema glavnim aktivnostima (lijevo) i bespovratnim sredstvima za poslovanje JPEN-a prema glavnim aktivnostima (desno)

Ugovori o javnoj nabavi usredotočeni su na tri glavne aktivnosti kao što su studije, organizacija događaja i sastanaka i pružanje informacijske tehnologije.

Javna nabava korištena je i za održavanje internetskih stranica e-pravosuđe. Nabava usluga odnosila se i na stručne usluge u okviru mehanizma suradnje i provjere za Rumunjsku i Bugarsku 9 .

2REZULTATI OCJENJIVANJA

2.1VAŽNOST PROGRAMA

Važnost programa ocjenjuje se s obzirom na omjer u kojem njegove aktivnosti logički pridonose njegovim ciljevima, šire potrebe politika EU-a i potrebe ciljnih skupina.

Analiza ciljeva i prioriteta programa pokazuje da, premda su uglavnom bili posebni, ostvarivi i realni, nisu bili mjerljivi niti (u većini slučajeva) vremenski ograničeni. Pozivi na dostavu prijedloga projekata postepeno su obuhvaćali sve više pojedinosti o tome što se očekuje od financiranih projekata (s obzirom na različite prioritete). Ciljevi većine prioritetnih područja bili su usklađeni s ciljevima i politikama EU-a, posebno u drugoj polovici programa 10 .

Važnost tih ciljeva s obzirom na šire politike EU-a i prioritete politika bili su ključni kriterij za odabir u pogledu svakog poziva za dodjelu bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za poslovanje. Ocjena operativnih ciljeva korisnika bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za poslovanje ukazuje na usklađenost operativnih ciljeva projekata i ciljeva programa. Nadalje, analiza bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za poslovanje pokazala je da su sve aktivnosti koje su financirane bespovratnim sredstvima za aktivnosti i većina aktivnosti financirana bespovratnim sredstvima za poslovanje bile jasno usklađene s prioritetima programa 11 .

Vrste aktivnosti obuhvaćene programom bile su od velike važnosti i s obzirom na ciljeve programa te u skladu s člankom 4. („prihvatljive akcije”) Odluke Vijeća 2007/126/JHA o JPEN-u. Velik broj aktivnosti odabranih za financiranje bespovratnim sredstvima ili putem javne nabave u razdoblju od 2007. do 2013. pripadale su sljedećim kategorijama:

aktivnosti osposobljavanja, uglavnom za sudstvo ili pravosudne djelatnike;

zajedničko učenje / razmjene između tijela /organizacija u državama članicama (npr. na simpozijima, seminarima i širenjem dobre prakse);

razvoj i/ili ugradnja hardvera/softvera za olakšavanje sudskih postupaka i pristupa informacijama o pravosuđu na razini EU-a i/ili nacionalnoj razini (e-pravosuđe);

usluge podrške i savjetodavne usluge (uključujući informativne i savjetodavne internetske stranice);

aktivnosti istraživanja i analize kojima se ocjenjuje primjena prava EU-a u državama članicama ili popisani nacionalni zakonodavni okviri kako bi se ocijenila usklađenost sa zakonodavstvom EU-a. Takvim su aktivnostima istraživane i metode provedbe različitih oblika pravde (npr. restorativna pravda i alternative pritvoru) i/ili analizirale prepreke pravdi u EU-u. Neke su uključivale ocjene prepreka u provedbi prava EU-a i s obzirom na uzajamno povjerenje 12 .

K tomu, bespovratna sredstva dodijeljena su mnogim ključnim organizacijama uključenima u promicanje zajedničkog europskog područja pravde. Na primjer, bespovratna sredstva dodijeljena su velikim europskim mrežama i nevladinim organizacijama koje djeluju u području osposobljavanja (npr. EJTN); probacije (Europska organizacija za probaciju – CEP); zakonskih prava (Savjetovanje o zaštiti prava pojedinaca u Europi – AIRE); pružanja podrške žrtvama (Podrška žrtvama u Europi – VSE); zaštite osumnjičenika i tuženika (Fair Trials – „pravedna suđenja”); i restorativne pravde (Europski forum za restorativnu pravdu – EFRJ) 13 .

Budući da je program JPEN usmjeren na poboljšanje pravosudne suradnje i uzajamnog povjerenja (s ciljem stvaranja jedinstvenog pravosudnog prostora EU-a), ujedno je ključno da uključuje partnere i krajnje korisnike iz različitih država članica EU-a. JPEN je obuhvaćao i nacionalne aktivnosti (40 od 284 dodijeljenih bespovratnih sredstava za aktivnosti, vidjeti niže, 2.6.2  Dodana vrijednost za EU i korisnike bespovratnih sredstava ). To su bile aktivnosti od važnosti za program.

2.1.1Prioriteti navedeni u pozivima na dostavu prijedloga te odabrane aktivnosti i njihova važnost s obzirom na politiku

Glavni postojeći pravni instrumenti uvedeni tijekom dotičnog razmatranog razdoblja obuhvaćali su instrumente kojima je osigurano uzajamno priznavanje sudske odluke države članice; instrumente kojima su pružene alternative pritvoru; instrumente kojima se podržava pravosudna suradnja u iznošenju dokaza ostalim državama članicama; instrumente kojima se uvode odredbe o postupovnim pravima; i instrumente kojima se pruža podrška žrtvama i osiguravaju njihova prava. 

Prioriteti JPEN-a na godišnjoj razini odražavaju promjene u politici EU-a o kaznenom pravosuđu 14 .

Komisija je provodila i promicala različite praktične instrumente za podršku glavnim zakonodavnim instrumentima. Cilj je bio poboljšati pravosudnu suradnju i uzajamno priznavanje odluka te ujedno povećati pristup pravdi za javnost. Ti su praktični instrumenti uključivali 15 :

Europski portal e-pravosuđe – informativne internetske stranice namijenjene javnosti, poduzećima, pravosudnim djelatnicima i sudstvu te prikupljanju podataka o pravima, dostupnim uslugama i alatima za različite potrebe;

Europski informacijski sustav kaznene evidencije (ECRIS) – računalni sustav za učinkovitu razmjenu informacija o kaznenim presudama između država članica EU-a;

Europsku pravosudnu mrežu (EJN) – mrežu za promicanje pravosudne suradnje u kaznenim stvarima između država EU-a;

pravosudnu izobrazbu.

U odnosu na 2010., kako je navedeno u pozivima na dostavu prijedloga i programima rada, prioriteti su postali usklađeniji s načelom „SMART” (tj. postali su „pametniji”) u smislu da su postali određeniji po pitanju očekivanog sadržaja projekata koji se odnose na prioritet. Postali su i prilagodljiviji politikama i zakonodavstvu. Poboljšanja su bila rezultat institucionalnih promjena u Komisiji nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora kojim se osigurala dodjela većih ovlasti Komisiji u području pravosuđa i unutarnjih poslova. K tomu, Glavna uprava za pravosuđe, slobodu i sigurnost (GU JLS) 2010. godine podijeljena je na Glavnu upravu za unutarnje poslove i Glavnu upravu za pravosuđe (dok je JPEN bio u nadležnosti nove Glavne uprave za pravosuđe), s većom odgovornosti dodijeljenom objema glavnim upravama 16 .

Aktivnosti financirane bespovratnim sredstvima za aktivnosti i bespovratnim sredstvima za poslovanje uglavnom su bile usmjerene na pružanje podrške provedbi postojećeg zakonodavstva 17 . Pojedine aktivnosti neizravno su podržavale i razvoj novih politika u smislu poticanja razmjene ideja i rasprave o preprekama u pravosuđu / suradnji u EU-u, između ministarstava pravosuđa i članova pravosuđa / pravne struke u EU-u. Od 334 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava 16 je rezultiralo popisivanjem i izradom političkih preporuka 18 . 

Budući da su prioritetna područja u okviru poziva na dostavu prijedloga popraćena opisom očekivanog sadržaja projekata, to ih je učinilo posebnijima i pomoglo prijaviteljima osigurati relevantnost njihovih projekata za ciljeve EU-a; K tomu, budući da su prioritetna područja podrobno pratila ciljeve programa i politike EU-a, odabrane je aktivnosti bilo jednostavno definirati tako da ujedno pridonose i tim ciljevima.

Gotovo sve organizacije koje su ostvarile takve rezultate bile su ključne europske platforme ili nevladine organizacije s vodećom ulogom u praćenju određenih aspekata kaznenog pravosuđa u EU-u, prije svega Europska organizacija za probaciju (CEP); Vijeće odvjetničkih komora Europe – CCBE; Europska organizacija za zatvorske i korekcijske sustave (EuroPris); Fair Trials International (FTI); Međunarodni opservatorij maloljetničkog pravosuđa; VSE; i irsko Vijeće za građanske slobode.

Navedena su tijela mreže sa znanjem o EU-u i čvrsto uspostavljenom stručnosti u navedenim područjima, što ih stavlja u povoljan položaj za davanje političkih preporuka.

Usluge nabavljene sredstvima JPEN-a bile su od važnosti i za program i za šire ciljeve EU-a jer su se uglavnom usmjeravale na razvoj portala e-pravosuđe i njegovih modula, ili na ocjene učinka i druge studije s ciljem pružanja podrške promicanju daljnjeg razvoja zakonodavstva i politika kojima se utvrđuje zajedničko područje kaznenog pravosuđa EU-a 19 .

2.1.2Važnost programa s obzirom na potrebe ciljnih skupina

Ukupno 70 od 97 ispitanika koji su ispunili internetsku anketu, navelo je da su proveli procjene potreba kako bi podržali osmišljavanje i razvoj svojih projekata. Međutim, daljnja analiza projektne dokumentacije šesnaest prijavnih obrazaca pokazala je da ih je samo šest razvijeno na temelju procjene potreba. Nije postojao posebni zahtjev kojim se tražilo provođenje takvih postupaka ni osiguranje dokaza kojima se potkrepljuje procjena potreba. Međutim, da su prijavitelji za dodjelu bespovratnih sredstava tako učinili, jasnije bi se istaknula važnost njihova projekta, poboljšala kvaliteta njihove studije i postavio temelj za naknadnu ocjenu uspješnosti projekata. Projekti koji se ne temelje na procjeni potreba još uvijek mogu biti od važnosti s obzirom na potrebe ciljnih skupina, no neprovođenjem procjene potreba stvara se rizik da su se mogle razviti i relevantnije metode ili načini pružanja podrške ciljnim skupinama 20 .

Od 97 ispitanika internetske ankete njih 69 (81,2 %) izjavilo je da su primili pozitivne povratne informacije od svoje ciljne skupine, ili više njih, s obzirom na važnost projekta. Jedan od razloga za navodno visoke razine (81 %) pozitivnih povratnih informacija od ciljnih skupina mogao bi biti da je dionik (tj. vrsta dionika) koji je provodio projekt bio onaj koji je od njega imao i koristi. Točnije, može se pretpostaviti da su se članovi pravosuđa, pravna struka itd. prijavili kako bi pružali usluge obuke svojim kolegama, uz one iz drugih država članica, ili da bi bili domaćini sastanaka s kolegama/stručnjacima iz drugih država članica. Također, nacionalna tijela prijavljivala su se za bespovratna sredstva da bi im pomogla uspostaviti sustav kaznenih evidencija kompatibilan s ECRIS-om i/ili drugim sustavima e-pravosuđa kako bi uskladila svoje pravosudne sustave s onima drugih država članica 21 .

2.2DOSLJEDNOST I KOMPLEMENTARNOST

2.2.1Komplementarnost s drugim programima EU-a

Članak 12. Odluke Vijeća br. 2007/126/PUP o utvrđivanju JPEN-a definira opseg za stvaranje komplementarnosti i sinergije s ostalim financijskim instrumentima EU-a, prije svega s Programom kaznenog pravosuđa (JCIV); Sprečavanjem i borbom protiv kriminala (ISEC); Sprečavanjem, pripravnosti i upravljanjem posljedicama terorizma i drugih rizika povezanih sa sigurnošću (CIPS); Solidarnosti i upravljanjem migracijskim tokovima (poznat kao fondovi „SOLID”); i Statističkim programom Zajednice.

Ostali instrumenti EU-a koji mogu biti komplementarni ili preklapati se s JPEN-om uključuju Program Daphne III; Program za temeljna prava i građanstvo (FRC); Program za cjeloživotno učenje (LLP); Sedmi okvirni program za istraživanje i razvoj (FP7); i Obzor 2020., novi program EU-a za istraživanje i inovacije.

Navedeni su programi slični JPEN-u prema ciljevima i temama. Međutim, činjenica da su ciljevi JPEN-a bili posebni, olakšala je izbjegavanje preklapanja s ostalim programima Glavne uprave za pravosuđe, koji su se razlikovali od JPEN-a s obzirom na:

obuhvaćeno područje prava – JPEN obuhvaća kazneno pravo, JCIV obuhvaća građansko pravo, a FRC obuhvaća temeljna prava;

usmjerenje – svi su bili usredotočeni na žrtve, no Program za sprečavanje zlouporabe droga i informiranje (DPIP) i Daphne III odnosili su se na posebne skupine žrtava i uzimali u obzir sprečavanje nanošenja štete i podršku nakon nanesene štete. DPIP i Daphne III bili su više usredotočeni i na postupanje i zaštitu od JPEN-a, koji je bio više usredotočen na faze u sustavu kaznenog pravosuđa kroz koje žrtve moraju prolaziti;

ciljne skupine ili rezultate – kao u slučaju ISEC-a, Daphne III i DPIP-a.

Isto tako, programi GU CONNECT-a i program FP7 imaju ciljeve koji su usklađeni no koji se nužno ne preklapaju s ciljevima JPEN-a 22 .

Iz programa PROGRESS i Europskog socijalnog fonda (ESF) financirano je i pravosudno osposobljavanje, no svaki je i dopunjavao JPEN: iz programa PROGRESS financiralo se pravosudno osposobljavanje u području jednakosti spolova i sprečavanja diskriminacije (što ne nudi niti jedan od ostalih programa); dok se iz ESF-a financiralo osposobljavanje na nacionalnoj razini.

Za razliku od toga, dodana vrijednost osposobljavanja financiranog iz JPEN-a bila je ta da je ona uvijek bila transnacionalna (kako su sudionici imali koristi od učenja o ostalim državama članicama i od pojačane transnacionalne suradnje).

Tablica 2 1 prikazuje opseg dosljednosti i komplementarnosti ciljeva i tematskih područja JPEN-a s odabranim programima financiranja EU-a.

Tablica 21 Prostor za usklađenost i preklapanje ciljeva: JPEN i programi EU-a

Kod pripreme godišnjih planova rada usklađenost i dosljednost između programa Glavne uprave za pravosuđe povećana je internim savjetovanjima između službi Komisije i u okviru radnih skupina službi Komisije, gdje se s ostalim glavnim upravama raspravljalo o komplementarnosti i mogućim preklapanjima u programiranju. Komisija je predstavila godišnji program rada i svoje prioritete Odboru za programe država članica kako bi utvrdila bilo kakva moguća pitanja u vezi s komplementarnosti i usklađenosti s ostalim inicijativama EU-a ili nacionalnim inicijativama 23 .

2.2.2Komplementarnost na projektnoj razini

Prilikom faza odabira, praćenja provedbe i izvješćivanja programskog ciklusa, Komisija nije primijenila nikakve mehanizme za poboljšanje komplementarnosti, osim za potrebe dijeljenja resursa (npr. na portalu e-pravosuđe) s Programom kaznenog pravosuđa (JCIV).

Na projektnoj razini, korisnici bespovratnih sredstava nastojali su ostvariti sinergije s kolegama ili drugim organizacijama koje provode projekte koji se financiraju iz JPEN-a ili iz drugih programa EU-a; i/ili s projektima koji se financiraju nacionalnim ili međunarodnim mehanizmima.

Gotovo dvije trećine ispitanika internetske ankete navelo je da je uspostavljen neki oblik sinergija s ostalim projektima u okviru JPEN-a (29 %), drugih programa EU-a (20 %), nacionalnih programa (20 %) ili međunarodnih programa (5,5 %) 24 . Međutim, nisu svi ispitanici dali primjere sinergija koje su stvorili pa nije uvijek bilo moguće potvrditi te informacije.

Korisnici bespovratnih sredstava nastojali su povećati učinak svojih projekata financiranih iz JPEN-a oslanjajući se na rezultate drugih projekata; osmišljavajući projekte na temelju primjera dobre prakse utvrđenih u okviru drugih programa; te šireći rezultate projekata na mreže uspostavljene na drugim projektima.

Od svih korisnika jedan je izvijestio o tome kako je proširio rezultate projekta na sastancima krajnjih korisnika jednog drugog projekta financiranog u okviru programa FP7 Glavne uprave za istraživanje. Jedan drugi ispitanik pojasnio je kako je iskoristio neke od alata razvijenih na projektu financiranom iz LLP-a. Rezultati projekata JPEN-a rašireni su i na konferencijama organiziranima pomoću sredstava iz drugih programa EU-a 25 .

2.3UČINKOVITOST

Program je učinkovit u onom omjeru u kojem se pokazao uspješnim s obzirom na ostvarenje svojih ciljeva. Uspjeh JPEN-a može se ujedno mjeriti omjerom u kojem je svaki od pojedinačnih projekata JPEN-a bio uspješan u pogledu ostvarenja svojih ciljeva.

2.3.1Rezultati programa

Općenito su provedene aktivnosti pridonosile ciljevima programa te prije svega posebnim ciljevima u području pravosudnog osposobljavanja i pravosudne suradnje. Teško je procijeniti omjer u kojem su ostvareni neposredni učinci projekta (u usporedbi s planiranim neposrednim učincima). Razlog je tomu to što je obveza prijavitelja za bespovratna sredstava, prema kojoj su dužni utvrditi mjerljivu ciljanu vrijednost s obzirom na svoje učinke, uvedena tek na kraju programa. Na temelju izvješća korisnika bespovratnih sredstava o vlastitom napretku, čini se da je većina projekata (oko 70 %) bila učinkovita s obzirom na postizanje svojih predloženih učinaka, dok je gotovo dvije trećine uspjelo ostvariti sve svoje planirane učinke i rezultate. 26 .

Općenito su bespovratna sredstva za aktivnosti i bespovratna sredstva za poslovanje JPEN-a proizvela učinke i pozitivne rezultate, prije svega s obzirom na 27 :

pravosudno osposobljavanje, koje je pridonijelo poboljšanju uzajamnog povjerenja, premda točni omjer nije mjerljiv te je od toga koristi imalo gotovo 26 000 sudaca, tužitelja i ostalih stručnjaka u skoro svim državama članicama;

poboljšanu suradnju između sudstva i ministarstava pravosuđa država članica, s približno tisuću sklopljenih partnerstava, većina od kojih su bila bilateralna;

veću usklađenost pravila (ili bolje razumijevanje razlika), kroz studije, uzajamno učenje i promicanje dobre prakse s ciljem usklađivanja pravila. Navedeno je isto tako pozitivno utjecalo na (bolju) provedbu zakonodavstva EU-a, povećavanjem znanja i vještina osoba koje ih primjenjuju na nacionalnoj razini;

uklanjanjem različitih prepreka u tekućoj pravosudnoj suradnji, razvijanjem odgovarajućih usluga, istraživanja, uzajamnog učenja i umrežavanja. Vrste prepreka koje su bile obuhvaćene uključivale su: nedostatak razumijevanja i znanja, komunikacijskih kanala i platformi za suradnju, jezične barijere itd.;

povećanje kapaciteta organizacija pružanjem potpore žrtvama i optuženicima.

JPEN je imao velik utjecaj na pravosudnu suradnju između sudstva i ministarstva pravosuđa država članica, među ostalim zbog broja uspostavljenih bilateralnih partnerstva. Uspostavljeno je barem 947 partnerstva, od kojih je 826 bilo između država članica. Neki od učinaka i rezultata transnacionalnih projekata uključivali su 28 :

poboljšanu bilateralnu suradnju između tužitelja u zajedničkim istražnim timovima država članica u prekograničnim predmetima;

povećanu stručnost u vezi s obradom državljana EU-a optuženih za kaznena djela u drugoj državi članici;

dijalog o zajedničkim pitanjima, ujedno i stvaranjem radnih skupina koje obuhvaćaju cijelo područje EU-a kao što je Savjetodavni panel pravnih stručnjaka.

JPEN je jasno promicao pravosudnu suradnju i usklađenost između pravila država članica te je isto tako pridonio smanjenju pravnih zapreka.

Program je promicao usklađenost pravila između država članica 29 :

unapređenjem znanja o razlikama između zakonodavstava/praksi država članica i utvrđivanjem mogućih rješenja za smanjenje razlika;

promicanjem dobrih praksi i veće usklađenosti;

jačanjem dijaloga između onih koji su odgovorni za održavanje i izmjenu propisa u području kaznenog pravosuđa, uključujući i osnivanje radnih skupina između država članica za potrebe rasprave i pronalaženja rješenja za zapreke u provedbi zakonodavstva EU-a;

promicanjem (bolje) provedbe zakonodavstva EU-a povećanjem znanja država članica u tom području i kapaciteta za njegovu provedbu.

Kako bi se smanjile jezične barijere, u okviru JPEN-a kao prioritet za financiranje definirani su pristup uslugama usmenog prevođenja, dodjela bespovratnih sredstava za jezično usavršavanje sudaca i tužitelja te ocjenu jezičnih usluga u državama članicama. S obzirom na mali opseg jezičnog osposobljavanja, malo je vjerojatno da je ono imalo velik učinak na smanjenje jezičnih barijera. Međutim, pridonijelo je pravosudnom osposobljavanju i promicanju jezičnog osposobljavanja pravnih stručnjaka 30 , što je prioritet Komisije 31 .

Jedna od ključnih financiranih aktivnosti (47 ugovora o bespovratnim sredstvima za aktivnosti i 10 ugovora o javnoj nabavi u iznosu od 4,2 milijuna EUR) bila je pružanje podrške državama članicama u izmjeni sustava kaznenih evidencija s ciljem njihova usklađivanja na razini EU-a, kako bi se omogućila razmjena podataka kroz sustav ECRIS. Iako su partneri na projektu zabilježili određena pitanja u vezi s provedbom pri uspostavi ECRIS-a u državama članicama, ECRIS je uspješno uspostavljen 2012., što znači da su aktivnosti JPEN-a u tom području bile barem djelomično uspješne 32 .

U omjeru u kojem su aktivnosti JPEN-a podržavale unaprjeđenje dijaloga i razmjene između država članica, kao i promicanje pravosudne suradnje, program je ojačao kontakte i razmjenu informacija i najboljih praksi između pravnih, pravosudnih i upravnih nadležnih tijela. Barem 187 financiranih aktivnosti (od 334) u okviru projekata obuhvaćalo je zajedničko učenje, razmjenu dobrih praksi i suradnju. Tim aktivnostima pridonijelo se razmjeni informacija i snažnijim kontaktima između nacionalnih članova sudstva. Nacionalna nadležna tijela iz 21 države članice 33 vodila su jedan ili više projekata JPEN-a financiranih bespovratnim sredstvima, uključujući i 15 ministarstava pravosuđa. Mnogi od tih ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava korišteni su za izmjenu nacionalnih sustava kaznene evidencije kako bi ih uskladili s europskim sustavom (ECRIS) 34 .

Pored aktivnosti financiranih iz ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, financijska sredstva iz JPEN-a korištena su i za ugovore sklopljene postupkom javne nabave sa savjetnicima koji su razvili i održavali portal e-pravosuđe 35 .

Ukupno 93 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava JPEN-a, vrijednosti veće od 44 milijuna EUR (26 % ukupnog predviđenog proračuna za programsko razdoblje 2007. – 2013.) bilo je posebno usmjereno na osposobljavanje sudaca i pravnih stručnjaka. Od tog osposobljavanja koristi su imala 25 863 suca, tužitelja i druga stručnjaka tijekom ocijenjenog razdoblja, u prosjeku 3 695 korisnika godišnje. Slika 2 1 prikazuje broj pravnih stručnjaka koji svake godine sudjeluju u tim aktivnostima osposobljavanja. To uključuje osposobljavanje financirano bespovratnim sredstvima za aktivnosti, okvirne partnerske sporazume i bespovratna sredstva za aktivnosti u okviru EJTN-a.

Slika 21 Broj sudionika koji su imali koristi od pravnog osposobljavanja financiranog iz JPEN-a za razdoblje 2007. – 2013.

Komisija je postavila cilj osposobiti polovinu svih pravnih stručnjaka EU-a (čiji se broj procjenjuje na 700 000) do 2020. Da bi to ostvarila, barem 5 % stručnjaka u svakoj državi članici mora biti osposobljeno svake godine do 2020., bez obzira na to organizira li se osposobljavanje na lokalnoj, nacionalnoj ili europskoj razini te u organizaciji lokalnih dionika ili onih na nacionalnoj razini ili razini EU-a 36 . Izvješće Komisije iz 2014. o europskom pravosudnom osposobljavanju pokazalo je da je ostvaren cilj za suce 2013. (vidjeti prvi graf slike 2 2 ), dok je cilj za osposobljavanje na godišnjoj razini za tužitelje ostvaren u 19 država članica.

Slika 22 Broj sudaca i tužitelja koji su 2013. sudjelovali u trajnom osposobljavanju u svojoj državi članici i (za tužitelje) u inozemstvu

Izvor: Europska pravosudna izobrazba 2014. Brojke uključuju osposobljavanje financirano iz drugih programa ili agencija EU-a, kao što su PROGRESS i programi Kazneno pravosuđe i Temeljna prava i građanstvo.

Velik dio dodijeljenih bespovratnih sredstava JPEN-a usmjeren je na projekte koji se izravno ili neizravno usredotočuju na prava žrtava i optuženika. Jedan od glavnih načina na koji je JPEN pridonio jačanju uzajamnog povjerenja s obzirom na prava žrtava i optuženika u EU-u bilo je financiranje platformi na razini EU-a koje su aktivne u tom području, prije svega:

Fair Trials International, organizacije koja nastoji, između ostalog, „započeti i podržati međunarodni pokret [mrežu] zagovaratelja pravednih suđenja [stručnjaka u području ljudskih prava]”; i

Victim Support Europe (VSE), mreže organizacija za podršku žrtvama na nacionalnoj razini koje promiču utvrđivanje i razvoj prava žrtava i usluga diljem Europe 37 .

2.3.2Postignuća projekta

Većina projekata (oko 70 %) bila je učinkovita s obzirom na ostvarivanje učinaka kako su predviđeni i postizanje ciljeva projekata. Međutim, gotovo trećina nije bila jednako učinkovita jer nije ostvarila sve svoje ciljeve (vidjeti tablicu 2 2 ). U vrlo je malom broju slučajeva (oko 5 % svih dovršenih projekata) to znatno utjecalo na postignuće operativnih ciljeva projekta. Iako su neke od prepreka koje su se pojavljivale bile uzrokovane nepredvidivim vanjskim čimbenicima, neke su se mogle utvrditi i izbjeći u okviru strategije procjene rizika.

Tablica 22 Uzroci poteškoća s kojima su se suočavali projekti tijekom provedbe

Izvor: sva projektna dokumentacija koju je popisao ICF (n = 334)

Više od dvije trećine dovršenih projekata provedeno je točno kako je planirano, dok je jedna trećina primijenila barem neke promjene u načinu na koji su se provodili projekti/programi rada, u usporedbi s izvornim planom 38 .

2.4ODRŽIVOST I PRENOSIVOST

Ocjenjivači su analizirali jesu li rezultati, ishodi i učinci ostvareni na projektima bili održivi i nakon isteka razdoblja financiranja projekta. Ocjenjivanjem su utvrđene tri razine održivosti.

1.kratkoročna održivost, postignuta uglavnom širenjem rezultata projekata;

2.srednjoročna održivost, koja podrazumijeva nastavljanje rezultata projekata i/ili partnerstava;

3.dugoročna održivost, ostvarena uglavnom prenošenjem rezultata projekata u druga okruženja, organizacije i države članice s ograničenim ili bez dodatnih sredstava.

2.4.1Nastavak projektnih aktivnosti, ishod i širenje

Od 121 okončanog projekta čija konačna izvješća obuhvaćaju određene dokaze o održivosti, za njih je 39 (32 %) u konačnim izvješćima navedeno da će u potpunosti nastaviti jer su uspješno osigurali daljnje financiranje. Tih 39 projekata bavilo se razvojem alata kao što je ECRIS, uslugama pružanja podrške žrtvama i programima popravljanja štete, odnosno sustavima ili uslugama koje su već razvijene i koje zahtijevaju daljnje financiranje za nastavak svoje provedbe. Međutim, to nije bio slučaj za sve projekte JPEN-a. U slučajevima kada su se ugovori o dodjeli bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za djelatnosti usmjeravali na istraživanje, nije nužno bilo potrebno daljnje financiranje da bi se nastavio. Isto tako, projekti koji su bili usredotočeni na osposobljavanje ili zajedničko učenje zahtijevali su daljnje financiranje samo kada se osposobljavanje širilo na nove sudionike 39 .

Za daljnjih 28 projekata u konačnim je izvješćima navedeno da će se nastaviti djelomice, tj. kada se određeni dijelovi osposobljavanja nastavljaju ili kada se rezultati projekta koriste za razvoj ili pridonose novim projektima. U tim slučajevima može se pretpostaviti da je utvrđen određeni rezultat na temelju kojeg se taj dio nastavlja. Rezultati internetske ankete ukazali su na to da bi većina korisnika (71 % ili 61 od 86 ispitanika) trebala daljnje financiranje za nastavak svojih projekata/aktivnosti. Tijekom naknadnih razgovora, 25 od 33 sudionika izjavilo je da im je potrebno daljnje financiranje za naknadne aktivnosti kao što su osposobljavanja i prijevodi; ispitivanje razvijenih proizvoda; i provedbu metodologija.

Međutim, 20 od 33 ispitanika izjavilo je i da bi se određeni dijelovi kao što su aktivnosti širenja informacija i podizanja svijesti mogli nastaviti i bez dodatnog financiranja 40 .

Komisija je općenito ograničeno širila rezultate projekata jer se uglavnom oslanjala na svoje korisnike da prošire ishode izravno svojim ciljnim skupinama, dok su njezini ljudski potencijali bili većinom rezervirani za financijsko upravljanje. Objavljeni su određeni materijali u vezi s osposobljavanjem, dok je praćenje projektnih izdataka i proračuna imalo prednost nad praćenjem rezultata. Samo su neki od ishoda projekata osposobljavanja objavljeni na portalu e-pravosuđe. Materijali u vezi s osposobljavanjem postavljani su na portal e-pravosuđe samo u slučajevima kada su proizvodi bili sveobuhvatni, od važnosti i odgovarali prazninama u pokrivenosti seminarima (uglavnom Europskog instituta za javnu upravu (EIPA), kao i poveznice na internetske stranice EJTN-a i 41 internetske stranice projekta „Izgradnja uzajamnog povjerenja”) 42 .

Širenje informacija bio je zahtjev u pozivima na dostavu prijedloga i Komisija ga je poticala. U pozivima za dodjelu bespovratnih sredstava za aktivnosti, od prijavitelja je traženo da prilože plan širenja rezultata. Prijavitelji za dodjelu bespovratnih sredstava za aktivnosti nisu bili obvezni izraditi strategiju širenja rezultata. Od 95 ispitanika koji su ispunili internetsku anketu 92 % (87 ispitanika) navelo je da su imali jasan plan širenja rezultata svojih projekata/aktivnosti. Analiza 12 prijavnih obrazaca za bespovratna sredstva za aktivnosti koja je obuhvaćala sva prioritetna područja i sve godine programa pokazuje da su strategije širenja rezultata bile različite kvalitete 43 .

Kvantitativna analiza dokumentacije 334 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava JPEN-a pokazuje da je barem 197 (59 %) svih korisnika bespovratnih sredstava provodilo aktivnosti podizanja svijesti ili širenja rezultata u okviru svojih projekata/programa rada. Analiza ishoda projekata (vidjeti sliku 2 3 ) obuhvaćena u konačnim izvješćima korisnika bespovratnih sredstava pokazuje da su glavni alati za širenje rezultata bila događanja, bilteni ili brošure i ostali ishodi. Neki su korisnici bespovratnih sredstava ujedno izradili i mrežne stranice za širenje informacija o projektu, no tijekom postupka ocjenjivanja utvrđeno je da se nije nastavilo s održavanjem tih stranica nakon što je završeno financiranje projekta.

Slika 23 Ishodi aktivnosti širenja informacija i podizanja svijesti (n=221)

Izvor: analiza 221 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za koje su bila dostupna konačna izvješća.

Međutim, činjenica da su takve aktivnosti bile učinkovite s obzirom na privlačenje pažnje tvoraca politika i jačanje kontakata između nadležnih tijela u različitim državama članicama ukazuje na to da je širenje informacija bilo barem donekle učinkovito. Ukupno su 44 ispitanika koja su ispunila internetsku anketu izvijestila da su već uspješno provela ishode ne samo u svojim već i u drugim državama članicama. 29 ih je isto tako izvijestilo da su rezultati projekta/aktivnosti pretočeni u aktivnosti politika u jednoj ili više drugih država 44 .

2.4.2Nastavak partnerstava nakon dovršetka projekta

Na temelju informacija iz konačnih izvješća, 17 partnerstava uspostavljenih za potrebe provedbe ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava JPEN-a nastavit će se u potpunosti ili djelomice nakon završetka projekta. Međutim, moguće je i da je broj partnerstava koja se nastavljaju bio viši jer su 71 od 91 ispitanika internetske ankete (78 %) izjavili da su se njihova partnerstva već nastavila ili da će se vjerojatno nastaviti nakon završetka projekta. Još jedan čimbenik bio je da su ispitani korisnici bespovratnih sredstava i oni koji su sudjelovali u internetskoj anketi pozitivno opisali prednosti partnerstava sklopljenih u okviru JPEN-a. Dokazi prikupljeni tijekom naknadnih razgovora s korisnicima bespovratnih sredstava upućuju na to da su ta partnerstva već bila sklopljena prije početka projekta. Opisano prethodno iskustvo s obzirom na partnerstva pomoglo je u promicanju jačanja timova, komunikaciji unutar tima i rješavanju pitanja te olakšalo sklapanje početnih kontakata na novim projektima 45 . Podaci nisu prikupljeni zbog nenastavljanja partnerstava.

2.4.3Potencijalna održivost i prenosivost ishoda

Širenje ishoda i rezultata široj publici može povećati održivost. Mnogi ishodi već su bili osmišljeni za primjenu na razini EU-a (npr. pravosudno osposobljavanje JTEN-a bilo je osmišljeno za sudionike iz više država članica, a portal e-pravosuđe za korisnike iz svih država članica). Neki od njih koji nisu bili osmišljeni za primjenu diljem EU-a posebno su prilagođeni tako da budu prenosivi na druge države članice.

Korisnicima bespovratnih sredstava bilo je teško prikazati održivost svojih projekata u konačnim izvješćima. To je bilo uzrokovano činjenicom da su između završetka projekta i roka za izradu konačnog izvješća bila samo dva ili tri mjeseca, što nije dovoljno vremena za dokazivanje održivosti.

Mnogi projektni partneri ispitani za potrebe ocjenjivanja izjavili su da su osmislili svoje projekte na temelju jasnih proizvoda ili ishoda, mnogi od kojih bi se kasnije mogli prenijeti na ostale države članice. Ukupno 70 od 89 ispitanika internetske ankete ujedno je izrazilo mišljenje da bi se svi ili neki od ishoda mogli iskoristiti bez ikakvih promjena u više od jedne države, dok je dodatnih 22 izvijestilo o tome kako bi se ishodi mogli prenijeti na više od jedne države uz manje izmjene. Više od dvije trećine (61 ispitanik) isto je tako izvijestilo o tome kako bi se rezultati projekta/aktivnosti mogli pretočiti u aktivnosti politika u jednoj ili više ostalih država 46 .

Ispitanici su isto tako utvrdili čimbenike koji bi mogli predstavljati prepreku potpunoj prenosivosti rezultata. Obuhvaćali su prilagodbu posebnim zakonodavstvima država; zahtjeve u pogledu prijevoda; zrelost sustava pravosuđa u ostalim državama članicama; razinu važnosti pojedine teme u određenoj državi članici; i potrebu za određenim ishodom projekta (npr. alatom ili metodom osposobljavanja).

2.5UČINKOVITOST I OPSEG POJEDNOSTAVNJENJA

U ovom se odjeljku ocjenjuje učinkovitost programa s obzirom na:

dostatnost i učinkovitost dostupnih financijskih resursa;

primjerenost potrošenog novca u usporedbi s ostvarenim pozitivnim učincima;

omjer u kojem je raspodjela sredstava između različitih alata za financiranje bila odgovarajuća i dostatna za provedbu ciljeva projekata.

U ovom se odjeljak isto tako preispituje Komisijine učinkovitosti upravljanja i ispituje postoji li prostor za pojednostavljenje upravljanja programom.

2.5.1Dostatnost i učinkovitost dostupnih financijskih resursa

Analiza je pokazala da je proračun koji je bio dostupan za ostvarivanje ciljeva bio dostatan, uzimajući u obzir da su ciljevi programa bili jasno izraženi i ne pretjerano ambiciozni. Korisnici bespovratnih sredstava isto su tako izvijestili o tome kako su općenito bespovratna sredstva bila dostatna da bi im omogućila ostvarenje njihovih ciljeva te da bi se pokrenule promjene u njihovim područjima.

Usporedba raspodjele sredstava s (konačnim) iznosom sredstava potrebnih za ispunjenje obveza ukazuje na to da je niska potrošnja na projektima bila uobičajena na početku programa. ispunjenja financijskih obveza po pozivu bila su sustavno niža od početnih raspodjela, iako su ostvarena određena poboljšanja u okviru kasnijih poziva (vidjeti sliku 2 4 ). Razlog takvom početnom nerazmjeru bio je taj što je JPEN bio novi program, koji se odnosio na relativno neiskusnu skupinu dionika kada su u pitanju prijave za financiranje. Alati za financiranje pratili su jasnu logiku i općenito su učinkovito korišteni.

Slika 24 Ukupno dodijeljena sredstva, ukupna sredstva rezervirana za ispunjenje obveza i, do trenutka pisanja ovoga izvješća, ukupna stvarno isplaćena sredstva JPEN-a, ukupni premali ili preveliki iznosi sredstava rezerviranih za ispunjenje obveza i nedostatna potrošnja u okviru poziva na dostavu prijedloga (iznad su bespovratna sredstva za aktivnosti, ispod su bespovratna sredstva za poslovanje)

Napomena: Iznosi koji se odnose na bespovratna sredstva za aktivnosti uključuju i okvirne partnerske sporazume i bespovratna sredstva za aktivnosti monopola. Iznosi su koji se odnose na dodjele sredstava i financirane projekte za godine 2011. – 2012. objedinjeni. Nedostatna potrošnja izračunava se kao razlika između sredstava rezerviranih za ispunjenje obveza i isplaćenih sredstava za sve završene projekte. *Nisu svi projekti dovršeni (iznosi koji se odnose na potrošnju i nedostatnu potrošnju odnose se samo na završene projekte). CR – kaznena evidencija, EJ – e-pravosuđe, EJT – europsko sudačko osposobljavanje.

2.5.2Usporedba utrošenog novca i ostvarenih učinaka

Iz JPEN-a je osiguran 131 milijun EUR za financiranje 334 većinom transnacionalna projekta koji su predstavljali više od 1 200 vodećih i partnerskih organizacija 47 . Na kraju, s dodatnih 21 milijun EUR, iz JPEN-a su financirana 174 ugovorena projekta. To je ujedno pridonijelo i općim i posebnim ciljevima programa, na primjer pružanjem podrške u pripremi zakonodavstva; povezivanju stručnjaka za potrebe rasprava o određenim preprekama; i prenošenju ključnih poruka 48 .

Očekivani učinci JPEN-a bili su pridonošenje stvaranju europskog područja pravde u kaznenim stvarima koje se temelji na uzajamnom priznavanju i povjerenju. Očekivani ishodi odnosili su se na jačanje pravosudne suradnje; podršku europskim mrežama koje djeluju s ciljem promicanja kaznenog pravosuđa EU-a; daljnji razvoj prekograničnog osposobljavanja stručnjaka; i jačanje uzajamnog povjerenja kako bi se zaštitila prava žrtava i optuženika 49 .

Dok su očekivani učinci doista bili ambiciozni i izazovni, resursi JPEN-a donekle su pridonijeli, premda je to teško mjerljivo, širem cilju EU-a u pogledu stvaranja europskog područja pravde uvođenjem namjenskog financiranja koje je dopunilo niz drugih sredstava (npr. zakonodavstvo, politika, agencije EU-a). Program je ujedno pomogao Komisiji ostvariti nekoliko ciljeva EU-a koji su dio europskog područja pravde 50 . Analiza dovršenih projekata za koje su dostavljeni podaci ukazuje na to da 73 % dovršenih 51 projekata financiranih bespovratnim sredstvima za aktivnosti i bespovratnim sredstvima za poslovanje pokazuje da su ostvareni planirani ishodi i učinci, dok samo 16 % ne pokazuje takve rezultate 52 .

Iako su dokazi prikupljeni tijekom ocjenjivanja još uvijek nedostatni za donošenje pouzdanog zaključka da su resursi potrošeni na program bili razumni s obzirom na ostvarene ishode i učinke 53 , utvrđeni ishodi i učinci sigurno bi ukazali na to da je trošenje bilo razumno uzimajući u obzir postignuća programa, kako je već izviješteno u okviru kriterija „učinkovitosti” 54 .

2.5.3Primjerenost raspodjele sredstava na različite alate financiranja

U skladu s godišnjim programima rada ukupna dodijeljena proračunska sredstva za provedbu JPEN-a za razdoblje 2007. – 2013. iznosila su 196 milijuna EUR, u prosjeku 28 milijuna EUR godišnje. Najveći udio financiranja raspodijeljen je na bespovratna sredstva za aktivnosti (115 milijuna EUR ili 58 % ukupne vrijednosti programa), nakon čega slijede bespovratna sredstva za poslovanje (50 milijuna EUR ili 25 %). Na ugovore o javnoj nabavi dodijeljen je početni iznos od 32 milijuna EUR ili 16 % ukupnog iznosa. Međutim, gledajući iznose dodijeljene u okviru poziva za dodjelu sredstava, na bespovratna sredstva za aktivnosti dodijeljeno je ukupno 123 milijuna EUR, što je oko 8 milijuna EUR više nego što je isprva planirano u godišnjim programima rada (vidjeti tablicu 1 1 i tablicu 1 2 ) 55 .

Razmjerno niski brojevi prijava po pozivu i njihove visoke stope uspješnosti, posebno s obzirom na prve pozive za dodjelu bespovratnih sredstava za aktivnosti (67 % za 2007. za bespovratna sredstva za aktivnosti, 87 % za 2007. za bespovratna sredstva za aktivnosti za kaznenu evidenciju – CR, 48 % za 2008. za bespovratna sredstva za aktivnosti i 77 % za 2008. za bespovratna sredstva za aktivnosti za CR) ponovno ukazuju na razmjerno nisku vidljivost programa i moguće poteškoće u privlačenju dionika koji bi prijavljivali projekte (vidjeti sliku 2 5 ).

Slika 25 Odabrani ugovori o dodjeli bespovratnih sredstava kao udio ukupnih prijava po pozivu

Kada se u obzir uzmu stope apsorpcije bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za poslovanje (tj. plaćanja kao dio iznosa namijenjenog ispunjenju financijskih obveza), čini se da su općenito dodijeljeni proračuni bili nešto viši od onoga što su korisnici bespovratnih sredstava mogli uspješno apsorbirati i isporučiti. Prosječna stopa apsorpcije bila je 76 % za bespovratna sredstva za aktivnosti i 80 % za bespovratna sredstva za poslovanje. Bespovratna sredstva za poslovanje pokazala su s vremenom i određena poboljšanja te smanjenu nedostatnu potrošnju. U pogledu nabave, podaci su pokazivali da je od inicijalno dodijeljenih 32 milijuna EUR, 21 milijun EUR bio namijenjen ispunjenju obveza. To ukazuje na činjenicu da je dostupno financiranje općenito bilo dostatno 56 .

K tomu, uzimajući u obzir posebne skupine dionika kojima je namijenjeno financiranje, prisutan je rizik od dosezanja njihova „punog kapaciteta apsorpcije” za tu vrstu financiranja. Dva su razloga tomu:

relativno „ograničeni” broj takvih dionika (za razliku od programa kao što su Daphne III za kojim je puno veća potražnja zbog mnogo šireg opsega i većeg broja dionika na koje se usredotočuje);

za mnoge, provedba ugovora o bespovratnim sredstvima predstavlja dodatni zadatak uz već prisutne svakodnevne aktivnosti.

2.5.4Upravljanje Komisije i prostor za pojednostavnjenja

Na temelju rezultata internetske ankete, zahtjevi za prijavitelje u vezi s pristupom financiranju JPEN-a smatrali su se općenito primjerenima, kako je prikazano na slici 2 6 .

Slika 26 Odgovori na internetsku anketu u vezi s percepcijom podrške koju je pružila Komisija tijekom postupka prijave

Izvor: Anketa za ex post ocjenjivanje pet programa Glavne uprave za pravosuđe 2007. – 2013. Pitanje 36.: S obzirom na Komisijino upravljanje pet programa, uključujući praćenje i ocjenu Komisije vaših projekata/aktivnosti, molimo dajte svoj osvrt na sljedeću izjavu: [izjave na grafu]

Informacije pružene u okviru poziva na dostavu prijedloga bile su jasne tijekom cijelog razdoblja financiranja te su pojašnjavale različite elemente u vezi s prijavom. Međutim, dokument je s vremenom postajao sve dulji, djelomice odražavajući povećanu razinu pojedinosti koja se traži u prijavnom obrascu, broj predstavljenih prioriteta i uvođenje 2008. informacijskog sustava PRIAMOS. Informacije uključene u pozivima bile su jasne i lako razumljive prema većini ispitanika koji su ispunili internetsku anketu (npr. 87 % ispitanika na obje je izjave odgovorilo „izrazito se slažem” i „slažem se”). U vezi s pozivom za 2013. primjenjivao se jedinstveni Vodič za prijavitelje, koji je obuhvaćao pet programa Glavne uprave za pravosuđe, ISEC i PROGRESS. Jedinstveni vodič pridonio je pojednostavnjenju i učinkovitosti za prijavitelje koji su podnosili prijedloge za različite projekte 57 .

U okviru programa, u prijavnom se obrascu od prijavitelja tražilo da opišu projekt s obzirom na opće informacije o projektu; provedbu; financijsko upravljanje; rezultate; evaluaciju; i širenje rezultata.

K tomu, od prijavitelja se tražilo da ispune obrasce za procjenu proračuna, analizu troškova osoblja i izjavu o partnerstvu. Od 2010. od prijavitelja se tražilo i da prilože pokazatelje kojima će procijeniti rezultate; dostave dokaze o prethodnom programskom iskustvu; i daju detaljnije informacije o partnerima i radnim procesima.

Tako se povećao potencijal za kvalitetu projekata, motiviralo prijavitelje na razvijanje zahtjevnijeg plana i procjene troškova za svaku od svojih aktivnosti.

Čini se da je velikoj većini ispitanika postupak prijave bio sasvim prihvatljiv (npr. s obzirom na postupak podnošenja prijava i u vezi s informacijama uključenima u pozive). Međutim, kada su ispitanici upitani jesu li tražili pomoć od osoba s posebnim stručnim znanjem i poznavanjem procedura, samo se 45 % nije uopće ili djelomice slagalo s navedenim. 35 % ispitanika poznavalo je organizacije/projekte/stručnjake koji se nisu odazvali na poziv na dostavu prijedloga zbog složenih/teških zahtjeva, u usporedbi sa samo 21 % onih koji su izjavili da ne poznaju takve organizacije/projekte/stručnjake. Općenito je velika većina ispitanika (81 od 95 ili 85 %) zahtjeve u pogledu izvještavanja (za financijske i nefinancijske aspekte projekata) smatrala odgovarajućima 58 .

Postupci praćenja koje je primjenjivala Komisija barem su se djelomice smatrali dobrima i korisnima tijekom provedbe projekata/aktivnosti, što je smatralo oko 79 % ispitanika internetske ankete (71 od 90 ili 79 %) dok 21 % nije bilo u potpunosti zadovoljno (razlozi su bili da su pravila o financiranju prilično složena, pa financijsko izvještavanje korisnicima postaje presloženo; proces praćenja previše je administrativan; osoblje Komisije ponekad daje različite odgovore tijekom trajanja projekta). Zahtjev za podnošenje izvješća o napretku uveden je u okviru poziva za 2011. – 2012. To je učinilo izvještavanje učinkovitijim. Konačno izvještavanje podrazumijevalo je razmjerno jednostavan postupak koji se sastojao od opisa rezultata na projektu, uključujući i moguće poteškoće i korištene metode 59 .

Općenito je upravljanje Komisije s vremenom postalo učinkovitije zahvaljujući uvođenju jedinstvene jedinice za upravljanje programom; objavi priručnika za dužnosnike Komisije; te neizravno, širenjem vodiča za upravljanje projektima u okviru poziva za 2011.

Općenito je iskustvo korisnika bespovratnih sredstava u vezi sa suradnjom s Komisijom bilo pozitivno. Zahtjevi u okviru prijave za dodjelu bespovratnih sredstava slijedili su sličan proces kao što je bio slučaj i s drugim programima kojima izravno upravlja Komisija te je od poziva za 2010. nadalje traženo više podrobnijih informacija, što je pozitivno utjecalo na kvalitetu prijava i projekte. Izmjene s obzirom na izvještavanje ujedno su stvorile ravnomjerniji pristup između obrazloženja u vezi s financijskim pitanjima s jedne, i ocjenjivanja/procjenjivanja stvarnih rezultata i mogućih učinaka na projekte, s druge strane 60 .

2.6EUROPSKA DODANA VRIJEDNOST

Dodana vrijednost EU-a odnosi se na omjer u kojem povezanost programa s EU-om donosi vrijednost dionicima i omjer u kojem EU ima usporedivu prednost u odnosu na dionike na nacionalnoj i međunarodnoj razini koji djeluju u tom području. Prije svega se razmatra povezanost programa s EU-om i njegov zemljopisni obuhvat. To je početna točka za utvrđivanje dodane vrijednosti EU-a. Dodana vrijednost EU-a zatim se analizira s obzirom na ishode koji su donijeli vrijednost EU-u i korisnicima. Međutim, još uvijek nije moguće utvrditi i mjeriti dodanu vrijednost EU-a u smislu učinaka.

JPEN ima snažnu transnacionalnu dimenziju. Ona se odražava u ciljevima programa i u načinu na koji se određene aktivnosti smatraju prihvatljivima, kako je istaknuto u Odluci Vijeća iz 2007. U članku 4. Odluke navodi se da JPEN „podržava […] posebne transnacionalne projekte u interesu Unije, koje predlože najmanje dvije države članice ili barem jedna država članica i jedna druga zemlja koja može biti ili država pristupnica ili država kandidatkinja za članstvo.” JPEN je ujedno uključio i velik broj platformi EU-a. Prihvatljive aktivnosti obuhvaćale su i nacionalne projekte.

2.6.1Zemljopisna pokrivenost i uključenost država članica

Sve države članice sudjelovale su u JPEN-u. Općenito je zemljopisna pokrivenost aktivnosti diljem EU-a bila razmjerno dobra. Neke su države članice primile veću količinu bespovratnih sredstava i sudjelovale u većem broju financiranih partnerstava nego druge.

Na slici 2 7 predstavljene su zemljopisne lokacije organizacija koje su sudjelovale u projektima JPEN-a po državi članici. Vodeće organizacije okupljene su unutar četiri države članice: Italije, Belgije, Ujedinjene Kraljevine i Njemačke. Zajedno su te države članice vodile 48 % (161) svih projekata. Mnoge mreže/platforme EU-a registrirane su u Belgiji. Niti jedan projekt nisu vodile organizacije iz Hrvatske. S obzirom na partnerske organizacije, sudjelovanje država članica ravnomjernije je raspoređeno: od svih država članica 15 ih je sudjelovalo, uključujući više od 25 partnerskih organizacija.

Slika 27 Ukupan broj organizacija po državi članici koje sudjeluju u JPEN-u, uključujući i vodeće (lijevo) i partnerske (desno) organizacije

Nadalje, dok su vodeće organizacije u prosjeku razvijale veći broj partnerstva s organizacijama iz svojih država članica, nego s organizacijama iz ostalih država članica EU-a 61 , do 826 transnacionalnih partnerstava razvilo se kao rezultat programa 62 . Prosječan broj transnacionalnih partnerstava po državi članici bio je malo ispod 32, pri čemu su organizacije iz Belgije, Njemačke, Italije, Španjolske i Ujedinjene Kraljevine sklapale partnerstva s više od 100 organizacija iz ostalih država članica EU-a.

S obzirom na strukturu partnerstva, Njemačka, Španjolska, Ujedinjena Kraljevina, Belgija i Italija bile su države članice čije su organizacije sklopile partnerstva s organizacijama u najvećem broju različitih država članica, pri čemu je svaka imala organizacije koje su sklapale partnerstva s organizacijama u 21 – 26 različitih država EU-a 63 . 

Slika 2 8 niže ističe strukturu partnerstva za projekte koje su vodile Njemačka, Italija i Ujedinjena Kraljevina jer su to bile tri države članice s najvišim brojem vodećih organizacija. Njemačke vodeće organizacije sklopile su partnerstva s 26 različitih država članica EU-a (osim Njemačke), organizacije iz Ujedinjene Kraljevine sklopile su partnerstva s 23 države članice, a organizacije iz Italije s 21 državom članicom.

Slika 28 Struktura partnerstva za vodeće tri države članice s obzirom na vodeće organizacije

2.6.2Dodana vrijednost za EU i korisnike bespovratnih sredstava

Dodana vrijednost EU-a s obzirom na ovaj program za korisnike bespovratnih sredstava bila je u činjenici da im je omogućen pristup financiranju za pružanje podrške u provedbi njihovih obveza u skladu s pravom EU-a, npr. osposobljavanjima, alatima i istraživanjima s ciljem utvrđivanja kako bi se mogle smanjiti prepreke u provedbi prava EU-a, no i da bi dobile neophodno znanje na temelju primjera dobre prakse, koje bi moglo pomoći njihovim korisnicima na terenu. Program je ujedno promicao pravosudnu suradnju, od koje su koristi imala ona nacionalna tijela i članovi sudstva koji će možda morati raditi na transnacionalnim slučajevima ili slučajevima koji se odnose na zakonodavstvo u području kaznenog pravosuđa. Programom je ujedno podržavano i uzajamno učenje između država članica 64 .

Slika 2 9 prikazuje rezultate internetske ankete o mišljenju korisnika bespovratnih sredstava o prednostima transnacionalnih partnerstava u okviru JPEN-a.

Slika 29 Utjecaj koji su transnacionalna partnerstva imala na organizacije koje provode projekte JPEN-a

Izvor: Upitnik za ex post ocjenjivanje pet programa Glavne uprave za pravosuđe 2007. – 2013. N=59. Pitanje 29.c: Što je transnacionalno partnerstvo donijelo vašoj organizaciji? (Odaberite sve što se primjenjuje)

Transnacionalna dimenzija JPEN-a donekle je ovisila i o dobrim radnim odnosima utvrđenima u okviru partnerstva. Savjetovanja su pokazala da su partneri općenito bili zadovoljni s partnerstvima sklopljenima u okviru projekata JPEN-a. Ispitanici su posebno bili zadovoljni s raspodjelom zadataka među partnerima, brojem organizacija uključenih u provedbu projekata, razmjenom iskustava i lekcija, kao i cjelokupnom komunikacijom. Više od polovice ispitanika ankete (62 %) zapravo je navelo da bi bilo korisno uključiti više organizacija iz ostalih država članica – to je zaista moglo višestruko uvećati pozitivne učinke.

Od 282 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za aktivnosti, 40 su bili nacionalni. Među njima, 33 su bila usredotočena na uspostavu sustava kaznene evidencije usklađene s ECRIS-om. Tri projekta bila su usmjerena na pružanje inovativnih načina rješavanja pitanja u vezi s EU-om (npr. postojana struktura za pružanje podrške sucima koji rade s europskim uhidbenim nalozima, nove metode tumačenja presuda i kaznenih djela te sustav prevencije samoubojstava u zatvorima), dok su četiri projekta obuhvaćala studije u okviru kojih se izrađivao pregled zakonodavstva ili osposobljavanja na razini EU-a. Ishodi su prošireni diljem EU-a i bili su od jasne vrijednosti za EU 65 .

66 Konačno, može se pretpostaviti da se znatan dio aktivnosti razvijenih u okviru JPEN-a ne bi bio razvio da program nije postojao jer upravo je programom stvorena potražnja za novim aktivnostima. Uključene organizacije teško su pronalazile mogućnosti za financiranje prilika za održavanje svojih aktivnosti, posebno nakon nedavne financijske i gospodarske krize, kao niti s obzirom na razvoj ostalih projekata u području pravosuđa. Većina projekata/aktivnosti nije primila daljnje financiranje iz ostalih instrumenata. K tomu, 77 % sudionika internetske ankete izjavilo je da projekt/aktivnosti ne bi bili provedeni bez financiranja EU-a; samo šest osoba (6 %) navelo je da bi bili provedeni bez obzira na primljena financijska sredstva EU-a.

3ZAKLJUČCI

Važnost programa 67

Posebni ciljevi i prioriteti programa bili su većim dijelom posebni, ostvarivi i realni, no ne i uvijek mjerljivi niti vremenski ograničeni.

Budući da su prioritetna područja u okviru poziva na dostavu prijedloga popraćena opisom očekivanog sadržaja projekata, to ih je učinilo posebnima i pomoglo prijaviteljima osigurati važnost njihovih projekata u pogledu ciljeva EU-a; K tomu, budući da su prioritetna područja podrobno pratila ciljeve programa i politike EU-a, odabrane je aktivnosti bilo jednostavno definirati tako da ujedno pridonose i tim ciljevima.

Usluge nabavljene korištenjem financiranja JPEN-a ujedno su bile od važnosti za program i šire ciljeve EU-a jer su se uglavnom usmjeravale na razvoj alata e-pravosuđa (posebno portala e-pravosuđe i njegovih modula) ili na istraživanje za potrebe pružanja podrške razvoju zakonodavstva i politika.

Analiza prijavnih obrazaca za bespovratna sredstva i informacija prikupljenih savjetovanjem s korisnicima bespovratnih sredstava pokazuje da mnogi korisnici bespovratnih sredstava nisu osmislili svoje projekte na temelju analize potreba, niti su dali dostatne dokaze kojima bi potkrijepili svoju analizu potreba u prijavnom obrascu. Tako je stvoren rizik da su mogli biti dostupni i važniji ili korisniji pristupi ciljevima projekta.

Usprkos tomu, izvješća korisnika bespovratnih sredstava ukazuju na to da su krajnji korisnici pozitivno reagirali na projekte, što ukazuje na to da su aktivnosti smatrali važnima. Međutim, to nije moguće potvrditi bez prikupljanja neovisnih stajališta krajnjih korisnika.

Dosljednost i komplementarnost

Komplementarnost JPEN-a s ostalim programima i intervencijama EU-a ostvarena je gotovo u potpunosti, iako je nekoliko projekata riskiralo preklapanje s aktivnostima drugih intervencija EU-a.

Usklađenost je ostvarena mehanizmima koje je Komisija uspostavila u fazi osmišljavanja programa i u fazi osmišljavanja poziva na dostavu prijedloga.

Prilikom faza odabira, praćenja provedbe i izvješćivanja programskog ciklusa, Komisija nije primijenila nikakve mehanizme za poboljšanje komplementarnosti, osim za potrebe dijeljenja resursa (npr. na portalu e-pravosuđe) s Programom kazneno pravosuđe (JCIV).

Djelotvornost

Općenito su provedene aktivnosti pridonosile ciljevima programa te prije svega posebnim ciljevima u području sudačkog osposobljavanja i pravosudne suradnje.

Projekti koji su u fazi osmišljavanja obuhvaćali savjetovanja s nositeljima politika, a koja su provedena u obliku kratkih izvještavanja, sastanaka ili njihovim uključivanjem u upravljačke odbore projekata, pridonijeli su ostvarivanju planiranih rezultata projekata u smislu da su nositelji politika koristili ishode projekata u oblikovanju novih politika ili zakonodavstva ili prilagodbi postojećih.

Teško je procijeniti omjer u kojem su ostvareni neposredni učinci projekta (u usporedbi s planiranim neposrednim učincima). Razlog tomu je da je zahtjev koji se odnosio na korisnike bespovratnih sredstava prema kojem su trebali utvrditi mjerljive ciljane vrijednosti za svoje ishode, Komisija uvela pri kraju provedbe programa i konačna izvješća za te projekte još nisu dostupna.

Međutim, na temelju vlastitog izvještavanja korisnika bespovratnih sredstava (u konačnim izvješćima i u okviru savjetovanja provedenog za potrebe ovog ocjenjivanja), čini se da je većina projekata (oko 70 %) bila učinkovita u ostvarivanju njihovih ishoda kako su i planirani, no gotovo ih trećina nije bila tako učinkovita jer nisu ostvarili sve svoje ciljeve.

Održivost

Općenito su nastojanja Komisije da proširi rezultate projekata bila ograničena, osim s obzirom na materijale za osposobljavanje, neki od kojih su objavljeni na portalu e-pravosuđe. Komisija se uglavnom oslanjala na svoje korisnike da prošire ishode izravno svojim ciljnim skupinama, dok su njezini ljudski potencijali bili većinom rezervirani za financijsko upravljanje.

Teško je u potpunosti procijeniti učinkovitost aktivnosti širenja korisnika bespovratnih sredstava bez uzimanja u obzir ciljnih skupina: podaci o broju korisnika i ciljnih skupina prikupljene tijekom konačnog izvještavanja nisu sveobuhvatne jer izvještavanje o takvim podacima nije bilo obvezno u okviru programa. Međutim, činjenica da su takve aktivnosti bile učinkovite u smislu privlačenja pažnje tvoraca politika i jačanja kontakata između nadležnih tijela u različitim državama članicama ukazuje na to da je širenje informacija bilo barem donekle učinkovito.

Od 219 ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za aktivnosti i bespovratnih sredstava za poslovanje koji su uzeti u obzir i za koje su bila dostupna konačna izvješća 121 (55 %) je pokazao određene dokaze održivosti, na temelju već osiguranoga daljnjeg financiranja, nastavka nekih od aktivnosti ili zbog nastavka partnerstva (djelomično ili u potpunosti) ili nastavka korištenja ishoda i rezultata projekata.

Udio projekata (32 %) koji su pronašli daljnje financiranje za nastavak projekta (u skladu s konačnim izvješćima) smatra se posebno pozitivnim. Međutim, ta činjenica možda ne iznenađuje s obzirom na to da su proizvedeni ishodi kao rezultat projekata JPEN-a često bili usmjereni na nacionalna nadležna tijela i javne usluge, koji su dobro pozicionirani s obzirom na pronalaženje daljnjeg financiranja korisnih ishoda.

Učinkovitost

Sredstva dodijeljena JPEN-u bila su dostatna i mogla su čak i biti manja za bespovratna sredstva za aktivnosti i bespovratna sredstva za poslovanje, s obzirom na to da je program bio „novi”, koji se usmjeravao na „novu” i razmjerno neiskusnu skupinu dionika. Iznosi namijenjeni ispunjenju financijskih obveza sustavno su bili niži od početnih dodijeljenih iznosa, iako dolazi do određenih poboljšanja.

Na temelju dostupnih informacija o financiranju, čini se da je količina sredstava bila dostatna za projekte financirane bespovratnim sredstvima da ostvare svoje ciljeve.

S obzirom na moguća pojednostavnjenja, upravljanje Komisije postalo je s vremenom učinkovitije, a iskustva korisnika bespovratnih sredstava u vezi sa suradnjom bila su pozitivna.

Razina pojedinosti koja se traži u prijavnom obrascu postepeno se povećala počevši s pozivom za 2010., od čega je koristi imala Komisija (s obzirom na kvalitetu i korisnost izvješća), ali i prijavitelji (jer im je to omogućilo preciznije planiranje i procjenjivanje njihovih aktivnosti). Tako je povećana i razina pojedinosti uključena u radne procese. Velika većina ispitanika (85 %) smatrala je zahtjeve izvještavanja (za financijske i nefinancijske aspekte projekta) primjerenima. Zahtjevi Komisije u pogledu praćenja smatrali su se barem djelomice dobrima i korisnima tijekom provedbe projekta/aktivnosti, što je izjavilo oko 79 % ispitanika internetske ankete.

Dodana vrijednost EU-a

Povezanost JPEN-a s EU-om odražava se snažnom transnacionalnom dimenzijom koja uključuje sve države članice.

Transnacionalna partnerstva ujedno su pridonijela postignuću ciljeva programa, npr. poboljšanju prekogranične suradnje te pridonošenju izradi i širenju dobrih praksi te u manjem omjeru, većem znanju o relevantnom zakonodavstvu i politikama EU-a.

Dodana vrijednost EU-a za korisnike bespovratnih sredstava u okviru programa isto se tako nalazila u činjenici da im je program osigurao pristup financijskim sredstvima potrebnima za pružanje potpore u provedbi obveza u skladu s pravom EU-a. Primjereno je da je EU poticao i olakšavao provedbu tih obveza – kao i postizanje ciljeva EU-a – kroz navedeni fond.

Ključne preporuke

Bolje definirati prioritete: Komisija bi trebala uložiti više vremena i ljudskih resursa u postupak određivanja prioriteta kako bi se osiguralo da se prioriteti mogu primjereno ostvariti u okviru zadanog proračuna.

Realne procjene rizika u vezi s projektima i bolje strategije za smanjenje rizika: Komisija bi trebala bolje pratiti rizike tijekom trajanja projekta, na primjer traženjem kratkih izvješća o napretku kojima se mogu utvrditi potencijalni rizici, kako se pojavljuju tijekom provedbe projekta.

Pojačati usredotočenost na procjenu rizika na svim razinama te ne samo na ishode, s obzirom na praćenje i ocjenjivanje. Navedeno se odnosi i na potrebu za prikupljanjem, analizom i korištenjem objektivnih i neovisnih dokaza u cilju ocjenjivanja projekata i programa. Povećati naglasak na procjenu potreba koje se svakim projektom žele zadovoljiti.

Istražiti načine poboljšanja iskoristivosti ishoda projekata, rezultata i najboljih praksi drugih organizacija, uključujući i u ostalim državama članicama, što obuhvaća više sredstava za prevođenje, komunikaciju i širenje informacija.  

Dodatno izoštriti intervencijsku logiku programa: u pogledu opsega programa i njegovih općih i posebnih ciljeva i prioriteta, vrsta aktivnosti i intervencija te provedbenih mjera, Komisija bi trebala nastojati izoštriti intervencijsku logiku 68 te učiniti odnose između poveznica, ciljeva, unosa, ishoda, korisnika, očekivanih rezultata i učinaka jasnima, preciznima i konkretnima u svim mogućim budućim nastavcima programa.

(1)

Članak 16. stavak 3. točka (d) Odluke Vijeća br. 2007/126/PUP od 12. veljače 2007. o utvrđivanju posebnog programa „Kazneno pravosuđe” kao dijela Općeg programa temeljnih prava i pravosuđa za razdoblje od 2007. do 2013. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=EN  

(2)

Izvješće o ex post ocjeni vanjskog ocjenjivača objavljuje se ovdje: Glavno izvješće: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf , Prilozi: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_1_quantitative_analysis.pdf , http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_2.pdf

Izvješće o srednjoročnoj ocjeni vanjskog ocjenjivača objavljeno je ovdje: http://ec.europa.eu/justice/funding/jpen/interim_evaluation_report_2011_en.pdf  

(3)

 Članak 7. Odluke Vijeća br. 2007/126/PUP od 12. veljače 2007. o utvrđivanju posebnog programa „Kazneno pravosuđe” kao dijela Općeg programa temeljnih prava i pravosuđa za razdoblje od 2007. do 2013. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=EN  

(4)

 Članak 6. Odluke Vijeća br. 2007/126/PUP od 12. veljače 2007. o utvrđivanju posebnog programa „Kazneno pravosuđe” kao dijela Općeg programa temeljnih prava i pravosuđa za razdoblje od 2007. do 2013. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=EN  

(5)

U skladu s člankom 13. Odluke Vijeća br. 2007/126/PUP od 12. veljače 2007. o utvrđivanju posebnog programa „Kazneno pravosuđe”, kao dijela Općeg programa temeljnih prava i pravosuđa za razdoblje od 2007. do 2013., „Proračunska sredstva dodijeljena za akcije predviđene ovim Programom uključuju se u godišnja dodijeljena sredstva općeg proračuna Europske unije. Raspoloživa godišnja dodijeljena proračunska sredstva odobrava tijelo nadležno za proračun unutar financijskog okvira”.

(6)

Dodjele bespovratnih sredstava za poslovanje uključuju i sredstva dodijeljena monopolima i okvirnim partnerskim sporazumima.

(7)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 2. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(8)

Ibid. str. 4.

(9)

Ibid. str. 4.

(10)

Ibid. str. 5.

(11)

Ibid. str. 7.

(12)

Na primjer, u okviru projekta „Savjetodavni panel pravnih stručnjaka” raspravljalo se o preprekama u pravosudnoj suradnji i uzajamnom povjerenju u EU-u te su izrađene preporuke za poboljšanje stanja.

(13)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 9. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(14)

Ibid. str. 11.

(15)

Ibid. str. -11.

(16)

Ibid. str. 11.

(17)

Ibid.

(18)

Ibid.

(19)

Ibid. str. 5.

(20)

Ibid., str.13. – 14.

(21)

Ibid. str. 14.

(22)

Ibid. str. 16.

(23)

Ibid. str. 20.

(24)

26 ispitanika koji su ispunili anketu (ili 27 % svih ispitanika) izjavilo je da nisu uspostavljene nikakve sinergije, dok ih je 11 odgovorilo „Ne znam”. U pogledu tih podataka postoji jedan manji problem u vezi s metodologijom: neki od ispitanika nisu imali mogućnost odabira odgovora „ne” ili „ne znam” jer su te dvije kategorije dodane tek nakon što je anketa već bila aktivirana. Ukupno 17 ispitanika koji su uzeti u obzir u okviru ovog izvješća nisu imali tu mogućnost te bi od ukupno 33 koji nisu dali odgovor na to pitanje 17 možda odgovorilo s „ne” ili „ne znam” da su imali tu mogućnost.

(25)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 21. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(26)

Ibid., str. 22.

(27)

Ibid. str. 45.

(28)

Ibid. str. 26.

(29)

Ibid. str. 27.

(30)

Ibid. str. 27. – 28.

(31)

Vidjeti Komunikaciju iz 2011. „Izgradnja povjerenja u pravosuđe diljem EU-a: Nova dimenzija europskog pravosudnog osposobljavanja” http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:EN:PDF .

(32)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 28. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(33)

Sve osim Belgije, Cipra, Danske, Mađarske, Malte, Švedske i Slovačke.

(34)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. -–2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 27. srpnja 2015., str. 28. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(35)

Ibid. str. 28.

(36)

COM(2011) 551 final „Izgradnja povjerenja u pravosuđe diljem EU-a: nova dimenzija europskog pravosudnog osposobljavanja: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:EN:PDF.

(37)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 28. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(38)

Ibid. str. 31.

(39)

Ibid. str. 36.

(40)

Ibid.

(41)

Projekt podržava jezično osposobljavanje za pravne stručnjake.

(42)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 33. – 34. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf .

(43)

Ibid. str. 34.

(44)

Ibid. str. 35.

(45)

Ibid. str. 36.

(46)

Ibid. str. 37.

(47)

Taj iznos ne obuhvaća dvostruko brojanje organizacija koje su primile više od jednog ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava.

(48)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 45. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(49)

Ibid. str. 45.

(50)

Ibid.

(51)

Ukupno se 210 projekata financiranih bespovratnim sredstvima za aktivnosti i 50 projekata financiranih bespovratnim sredstvima za poslovanje smatra gotovo ili u potpunosti dovršenima.

(52)

Za preostale projekte nisu bili dostupni jasni dokazi ili nije bilo podataka.

(53)

Treba također uzeti u obzir činjenicu da se približno trećina financiranih aktivnosti još uvijek treba dovršiti i da je potrebno vrijeme za ostvarenje određenih ishoda i učinaka.

(54)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 45. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(55)

Ibid. str. 40.

(56)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 42. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(57)

Ibid. str. 49.

(58)

Ibid.

(59)

Ibid. str. 39.

(60)

Ibid.

(61)

Navedeno se posebno ističe u slučaju Italije. Na primjer, talijanske vodeće organizacije sklopile su partnerstva s 28 talijanskih partnera, 21 španjolskim partnerom i 13 francuskih partnera. Vodeće organizacije iz Ujedinjene Kraljevine sklopile su partnerstva s 14 nizozemskih partnera, 13 partnera iz Ujedinjene Kraljevine i 12 španjolskih partnera. Vodeće organizacije iz Njemačke sklopile su partnerstva s 12 njemačkih partnera, 11 španjolskih partnera i 9 austrijskih partnera.

(62)

Izračun se temelji na broju nenacionalnih partnera s kojima je vodeća organizacija sklopila partnerstvo. Moguće je da su navedeni brojevi pretjerano visoki jer ne uzimaju u obzir partnerstva koja uključuju iste organizacije, a koja su bila korištena za više od jednog projekta.

(63)

 Ex post ocjena pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 54. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf

(64)

Ibid. str. 57.

(65)

Ibid.

(66)

Ibid. str. 57. – 58.

(67)

Ibid. str. 59. – 61.

(68)

Vidjeti na primjer Ex post ocjenu pet programa provedenih u okviru financijskog razdoblja 2007. – 2013. Posebna ocjena programa: Program za kazneno pravosuđe (JPEN), ICF, 28. srpnja 2015., str. 1. – 2. http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf .