Sažetak

Procjena učinka Prijedloga direktive o izmjeni Direktive o karcinogenim i mutagenim tvarima radi utvrđivanja novih „tvari koje nastaju tijekom postupaka” i utvrđivanja/preispitivanja obvezujućih graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost

A. Potreba za djelovanjem

Zašto? O kakvom je problemu riječ?

Izlaganje određenim tvarima na radnom mjestu može uzrokovati rak, što je najčešći razlog smrtnih slučajeva povezanih s radom u EU-u. Kako bi se radnike zaštitilo od takvih opasnosti, EU je donio Direktivu o karcinogenim i mutagenim tvarima (Direktiva) u kojoj su utvrđeni potrebni koraci za sprečavanje ili ograničavanje izloženosti karcinogenim tvarima te granične vrijednosti za profesionalnu izloženost. Međutim, Direktiva je zastarjela i u njoj nisu uzeti u obzir dostupni znanstveni dokazi. Komisija je provela znanstvenu i gospodarsku procjenu 25 prioritetnih tvari kojima je izloženo oko 20 milijuna radnika u EU-u. Od tih tvari, procjenom učinka obuhvaćeno je njih 13 za koje su dostupni skupovi podataka. Države članice uvele su granične vrijednosti za profesionalnu izloženost za neke od njih, ali one se međusobno znatno razlikuju i nekad su previsoke pa ne štite radnike.

Rak povezan s radom utječe na cijelo gospodarstvo smanjenjem dostupne radne snage (bilo privremeno ili trajno), smanjenjem produktivnosti rada i povećanjem pritiska na javne financije zbog javnih rashoda za zdravstvenu skrb, invalidnine, mirovine za prijevremeno umirovljene osobe i druge naknade, što se može izbjeći. Za radnike i njihove obitelji rak ne podrazumijeva samo znatno pogoršanje kvalitete života nego i izravne troškove za zdravstvenu skrb te neizravne gubitke sadašnje i buduće zarade. Za poduzeća rak povezan s radom podrazumijeva troškove zamjene osoblja, smanjenje produktivnosti i obvezu isplaćivanja viših nadnica zbog veće razine rizika povezanih s radom, što utječe na njihovu konkurentnost.

Što se nastoji postići ovom inicijativom?

Inicijativa ima tri cilja:

smanjenje profesionalne izloženosti radnika u EU-u karcinogenim tvarima

povećanje učinkovitosti okvira EU-a

osiguravanja veće jasnoće i ravnopravnijih uvjeta za gospodarske subjekte

Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a? 

Zbog postojećih razlika u graničnim vrijednostima za profesionalnu izloženost utvrđenim karcinogenim tvarima među državama članicama nije osigurana minimalna osnova zaštite svih radnika u EU-u od rizika koji proizlaze iz profesionalne izloženosti. U trenutačnoj situaciji postoje i nejednaki uvjeti za poduzeća jer su poduzeća koja posluju u državama članicama s blažim graničnim vrijednostima za profesionalnu izloženost konkurentnija. Države članice ne mogu samostalnim djelovanjem riješiti te probleme, te je stoga potrebno djelovanje na razini EU-a kako bi se postigao taj cilj u skladu s člankom 5. stavkom 3. UEU-a.

B. Rješenja

Koje su zakonodavne i nezakonodavne mogućnosti politika razmatrane? Daje li se prednost određenoj mogućnosti? Zašto? 

Nakon rasprava sa znanstvenicima, poslodavcima, radnicima i predstavnicima država članica izrađeni su prijedlozi graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost za 13 tvari. Za većinu njih razmatrane su strože i blaže mogućnosti. Kod nekih tvari (npr. spojeva kroma(VI), prašina tvrdog drveta i kristalne silicijeve prašine koja udisanjem može doprijeti u pluća) utvrđeni su važniji učinci. Za druge tvari (npr. 2-nitropropan i akrilamid), procijenjeni omjeri troškova i koristi zadržavanja početnog stanja (bez djelovanja) i uspostave graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost na razini EU-a vrlo su slični.

Zabrana karcinogenih tvari na radnome mjestu razmatrana je i odbačena kao nerazmjerna. Iako se Uredba REACH i Direktiva međusobno dopunjuju, izloženost karcinogenim kemijskim tvarima na radnome mjestu najučinkovitije se može regulirati Direktivom. Određivanje graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost na razini sektora, industrija ili upotreba moralo je biti odbačeno jer postojećim pravnim okvirom nije osiguran pravni temelj za takve odredbe. Razmotrene su i nezakonodavne mogućnosti politike poput izrade smjernica i drugih pomoćnih sredstava za provedbu Direktive te oslanjanja na samoregulaciju. Međutim, odlučeno je da te mjere same po sebi ne bi mogle znatno doprinijeti rješavanju utvrđenih problema. Pravna sigurnost za dionike najbolje se može osigurati jasnim popisivanjem tvari u okviru Direktive zajedno s graničnim vrijednostima za profesionalnu izloženost kojima se omogućuje upravljanje rizikom od profesionalne izloženosti karcinogenim tvarima.

Tko podržava koju mogućnost? 

Socijalni partneri i države članice zastupljeni u Savjetodavnom odboru za sigurnost i zdravlje na radu podupiru uvrštenje kristalne silicijeve prašine koja udisanjem može doprijeti u pluća na popis tvari koje nastaju tijekom postupaka u Direktivi i utvrđivanje graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost koje preporučuju. Općenito, kada su se stavovi razlikovali, radnici su zagovarali niže granične vrijednosti za profesionalnu izloženost (koje „bolje štite”), a poslodavci više (čija je provedba jeftinija). Uvrštenje kristalne silicijeve prašine koja udisanjem može doprijeti u pluća kao karcinogene tvari na radnome mjestu izazvalo je zabrinutost određenih industrijskih sektora i u pogledu standarda upravljanja rizikom koje to može zahtijevati te u pogledu stigmatizacije slične rasute robe (tj. pijeska i drugih silicijevih proizvoda) kao „uzročnika raka”. Ti su čimbenici obrađeni u analizi.

C. Učinci najpoželjnije mogućnosti

Koje su prednosti najpoželjnije mogućnosti (uz one glavne)?

Prednosti odabranih mogućnosti politike sastoje se od znatnog smanjenja oboljenja od raka i smrtnih slučajeva povezanih s radom. Konzervativna procjena pokazala je da bi se na temelju inicijative moglo spasiti otprilike 100 000 života. Radnici i njihove obitelji doživjet će manje pogoršanje kvalitete života zbog raka povezanog s radom. Doći će i do izravnih i neizravnih smanjenja zdravstvenih troškova pojedinaca povezanih s rakom. Sustavi socijalne sigurnosti imat će koristi od smanjenja troškova liječenja raka zajedno sa smanjenim rashodima zbog posljedične neaktivnosti / ranog umirovljenja i naknada za profesionalne bolesti. Poslodavci će vjerojatno imati koristi od blažeg smanjenja produktivnosti uzrokovanoga gubitkom radnika zbog bolesti povezanih s radom i troškovima njihove zamjene. U istraživanju provedenom u ime službi Komisije utvrđeno je da se glavne koristi očekuju od uvođenja graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost kristalnoj silicijevoj prašini koja udisanjem može doprijeti u pluća od 0,1 mg/m³ i spojevima kroma(VI) od 0,025 mg/m³. Kada je riječ o kristalnoj silicijevoj prašini koja udisanjem može doprijeti u pluća, očekuje se da će se u razdoblju od 2010. do 2069. izbjeći otprilike 99 000 slučajeva raka, što odgovara novčanoj vrijednosti od između 34 i 89 milijardi EUR. Kada je riječ o kromu(VI), najpoželjnija mogućnost rezultirala bi sprečavanjem otprilike 1 800 slučajeva u istom razdoblju (591 milijun – 1,7 milijardi EUR). Najveće novčane koristi u odnosu na uvođenje graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost prema odabranoj mogućnosti za druge tvari su: prašine tvrdog drveta (12 – 54 milijuna EUR), vinilklorid (1 – 4 milijuna EUR), o-toluidin (1,3 – 10,1 milijun EUR), hidrazin (0,01 – 0,05 milijuna EUR), vatrootporna keramička vlakna (1,1 – 3,4 milijuna EUR).

Koliki su troškovi najpoželjnije mogućnosti (uz one glavne)?

U slučaju nekih karcinogenih tvari odabrana mogućnost utjecat će na operativne troškove poduzeća koja moraju uvesti dodatne zaštitne i preventivne mjere. To je posebice slučaj za spojeve kroma(VI) i kristalnu silicijevu prašinu koja udisanjem može doprijeti u pluća. Kada je riječ o kristalnoj silicijevoj prašini koja udisanjem može doprijeti u pluća, očekivani troškovi usklađivanja industrije s graničnom vrijednošću za izloženost od 0,1 mg/m³ procjenjuju se na 3,5 milijardi EUR do 2069. Za preostale karcinogene tvari utjecaj na operativne troškove poduzeća (uključujući mala i srednja poduzeća) bit će minimalan jer će za osiguranje potpune usklađenosti biti potrebne tek male prilagodbe. Paket odabranih mogućnosti ne podrazumijeva nametanje dodatnih obveza informiranja niti povećanje administrativnog opterećenja poduzeća te zbog njega vjerojatno neće nastati znatni troškovi zaštite okoliša.

Kako će to utjecati na poduzeća, mala i srednja poduzeća te mikropoduzeća?

Poduzeća će imati koristi od veće jasnoće i ravnopravnijih uvjeta. Za mnoge tvari obuhvaćene ovom procjenom učinka već postoje nacionalne granične vrijednosti za profesionalnu izloženost (neke se razlikuju između država članica). Utvrđivanje graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost predviđenih u ovoj inicijativi ne bi trebalo utjecati na poduzeća u državama članicama čije su nacionalne granične vrijednosti za profesionalnu izloženost jednake predloženim vrijednostima ili niže (strože) od njih. Nisu predviđeni pojednostavljeni režimi za mala i srednja poduzeća te ona nisu oslobođena od obveza iz Direktive jer bi to dovelo do nejednake zaštite radnika ovisno o veličini poduzeća. Najveći će utjecaj biti na mala i srednja poduzeća u kojima su radnici izloženi kristalnoj silicijevoj prašini koja udisanjem može doprijeti u pluća i kromu(VI) u situacijama u kojima se očekuje veća izloženost.

Hoće li to znatno utjecati na državne proračune i uprave?

Dok zbog trenutačnog stanja nastaju znatni ekonomski troškovi za radnike zbog njihove izloženosti opasnim tvarima, odabranom mogućnošću ublažavaju se i sekundardni financijski gubici sustava socijalne sigurnosti u državama članicama. Administrativni i provedbeni troškovi javnih uprava razlikovat će se ovisno o sadašnjem statusu svake tvari u pojedinoj državi članici, ali očekuje se da neće biti znatni. Osim toga, utvrđivanjem graničnih vrijednosti za profesionalnu izloženost na razini EU-a smanjit će se potreba za provođenjem zasebnih znanstvenih analiza u državama članicama.

Hoće li biti drugih bitnih učinaka?

Provedba odabrane mogućnosti pozitivno bi utjecala na tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu. Graničnim vrijednostima za profesionalnu izloženost na razini EU-a za tvari obuhvaćene ovom inicijativom smanjit će se nejednaka konkurentnost poduzeća u državama članicama s različitim graničnim vrijednostima za profesionalnu izloženost. Osim toga, budući da su predložene granične vrijednosti za profesionalnu izloženost slične onima koje prevladavaju u većini trgovinskih partnera EU-a, one ne bi smjele znatno utjecati na vanjsku konkurentnost poduzeća iz EU-a. Učinak na temeljna prava je pozitivan, posebno u odnosu na članak 2. (pravo na život) i članak 31. (pošteni i pravični radni uvjeti kojima se čuvaju zdravlje, sigurnost i dostojanstvo).

D. Daljnje mjere

Kada će se politika preispitati?

Učinkovitost predložene revizije Direktive mjerila bi se u okviru sljedeće ocjene okvira EU-a o zdravlju i sigurnosti na radu, kako je predviđeno člankom 17.a Direktive 89/391/EEZ. Treba napomenuti da bi mehanizmi praćenja i ocjenjivanja u međuvremenu mogli biti prilagođeni na temelju tekuće ex-post ocjene pravne stečevine o zdravlju i sigurnosti na radu (kojom je obuhvaćeno razdoblje 2007. – 2012.).