EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 7.6.2016.

COM(2016) 385 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

o uspostavi novog Okvira za partnerstvo s trećim zemljama u okviru Europskog migracijskog programa

Komunikacija o uspostavi novog Okvira za partnerstvo s trećim zemljama u okviru Europskog migracijskog programa

Unatoč povećanim naporima EU-a nesreće sa smrtnim posljedicama u Sredozemnome moru događaju se svaki dan. Europa se susreće s dosad nezabilježenim migracijskim tokovima potaknutima geopolitičkim i gospodarskim čimbenicima koji će se u nadolazećim godinama nastaviti, a možda i povećati. Riječ je uistinu o globalnom izazovu čija je posljedica više od 60 milijuna raseljenih osoba diljem svijeta. Beznadnost tih ranjivih skupina iskorištavaju beskrupulozni krijumčari. Dužnost je Europe odgovoriti na te izazove, riješiti sudbine migranata i izbjeglica te svojim građanima pokazati da se migracije, čak i u trenutačnim razmjerima, mogu rješavati na održiv način. Cilj je ove Komunikacije pojasniti na koji će se način vanjskim djelovanjem EU-a pridonijeti ostvarenju tih ciljeva.

Od donošenja Europskog migracijskog programa 1 prije godinu dana učinjeno je mnogo izvan granica EU-a. Stotine tisuća ljudi spašene su na moru. Na sastanku na vrhu održanom u Valletti u studenome 2015. migracijska pitanja postala su srž odnosa EU-a s afričkim zemljama. Izjavom EU-a i Turske uspostavljeni su novi načini uvođenja reda u migracijske tokove i spašavanja života. Učinak je bio trenutačan. Kako bi se ostvarila potrebna pomoć, novim financijskim instrumentima EU-a pridonosi se stvaranju bolje budućnosti u domovini za osobe koje bi inače bile spremne riskirati svoje živote na opasnom putovanju u Europu. Takva djelovanja pokazuju volju EU-a da riješi posebne migracijske izazove, ali i dugoročne uzroke migracije.

Međutim, potrebno je učiniti još mnogo toga. EU se i dalje suočava s humanitarnom krizom. Treće zemlje i partneri EU-a udomljavaju milijune izbjeglica koji su morali napustiti svoje domove, među kojima ima mnogo maloljetnika bez pratnje 2 te ekonomske migrante koji nastoje doći u Europu. Prema izvješćima, danas se u Libiji nalaze deseci tisuća migranata koji nastoje pronaći način za ulazak u EU, a svakog dana pristiže još više ljudi.

Kako bi odgovorio na smislen način, EU mora upotrijebiti sva sredstva koja ima na raspolaganju te postaviti jasne prioritete i mjerljive ciljeve. Alati razvojne i susjedske politike trebaju ojačati lokalnu izgradnju kapaciteta, uključujući kontrolu granica, azil, suzbijanje krijumčarenja i napore za postizanje reintegracije. Svi dionici – države članice, ustanove EU-a i ključne treće zemlje moraju surađivati s ciljem uvođenja reda u migracijske tokove. Istovremeno je potreban paralelan rad na rješavanju temeljnih uzroka nezakonite migracije i prisilnog raseljavanja kroz primjenu produljenih, srednjoročnih i dugoročnih politika i bolju uporabu postojećih procesa i programa. Svi navedeni napori moraju se odvijati u kontekstu potpunog poštovanja međunarodnog prava i temeljnih prava. To je ideja novog Okvira za partnerstvo. 

Tim bi se okvirom trebala povećati podrška osobama u nuždi u njihovoj zemlji podrijetla i tranzitnim zemljama. Trebali bi se razviti sigurni i održivi prihvatni kapaciteti te izbjeglicama i njihovim obiteljima u trećim zemljama pogođenima pritiskom migracije osigurati trajnu perspektivu blizu njihove domovine. Okvirom se moraju stvoriti istinski izgledi preseljenja u EU kako bi se spriječila nezakonita i opasna putovanja. Ključan element koji podupire navedeno jest koherentna, vjerodostojna i učinkovita politika s obzirom na povratak državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, koja u potpunosti poštuje ljudska prava i dostojanstvo spomenutih osoba, kao i načelo zabrane vraćanja. Uz spremnost da se pruži veća podrška partnerskim zemljama koje ulažu najveće napore, ali i bez bojazni od uporabe negativnih poticajnih mjera, pomoć i politike EU-a trebale bi biti osmišljene tako da proizvode konkretne rezultate u zaustavljanju nezakonitih tokova migranata.

Okvir za partnerstvo neće pomoći samo u odgovaranju na krize zahvaljujući neposrednim i mjerljivim rezultatima, već će i postaviti temelje poboljšane suradnje sa zemljama podrijetla, tranzitnim i odredišnim zemljama s pomoću dobro upravljane politike migracije i mobilnosti koja čini srž okvira.

1.    STEČENE SPOZNAJE

Poruka da su pitanja migracije u vanjskim odnosima EU-a sada prioritet još nije u potpunosti predstavljena partnerima niti su je oni u potpunosti prihvatili. Od ključne je važnosti da u bliskoj suradnji sa svim državama članicama pokažemo svojim partnerima da je rješenje nezakonitog i nekontroliranog kretanja ljudi prioritet za Uniju u cjelini. Iako su se u okviru dijaloga na visokoj razini, kojima su obuhvaćeni glavni interesi EU-a i njegovih partnera, preuzele konkretne političke obveze i utvrdile prve praktične mjere za poboljšanje suradnje, mnogo toga još treba učiniti, pogotovo u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata.

U okviru Europskog migracijskog programa potrebne su redovite operativne mjere i tjedni kontakti

Dijalozima na visokoj razini o migracijama 3 i revidiranom europskom susjedskom politikom 4 stavljen je nov naglasak na odnose s ključnim zemljama u pogledu migracija. Na sastanku čelnika zemalja zapadnog Balkana u listopadu 2015. 5 utvrđen je sustav redovitog i strukturiranog dijaloga, razmjene informacija i suradnje među zemljama u regiji, uz izravnu potporu EU-a u pogledu posebnih potreba. Takva svakodnevna suradnja mogla bi se prilagoditi za uporabu s drugim relevantnim migracijskim rutama, na primjer za jačanje operativne provedbe Rabatskog i Khartoumskog procesa u Africi. Na sastanku na vrhu u Valletti donesen je akcijski plan sa 16 prioriteta, utvrđena je zajednička odgovornost i naglašeno je da EU i afričke zemlje moraju djelovati u duhu partnerstva. Taj akcijski plan sada mora donijeti rezultate. Intenzitet postupka provedbe treba se pojačati.

Za postizanje stvarnog učinka EU se ne može oslanjati samo na svoje migracijske alate

U središtu Izjave EU-a i Turske od 18. ožujka bilo je povezivanje upravljanja migracijama s obje strane Egejskog mora, uz nezabilježen stupanj suradnje EU-a i vanjskog partnera. U skladu sa zakonodavstvom EU-a i međunarodnim pravom, cilj je bio ukloniti poticaje za nezakonite ulaske u EU. Uz suradnju s NATO-om i Frontexom provedba Izjave, uključujući ponovni prihvat svih pristiglih državljana trećih zemalja, imala je trenutačan učinak na prelaske iz Turske u Grčku 6 . Pokazalo se da međunarodna suradnja može uspjeti u spašavanju života na moru i prekidanju djelovanja krijumčara 7 . To je postignuto uz financijsku pomoć, mogućnosti preseljenja i izglede u pogledu trenutačnih pregovora o viznom režimu i pristupanju. Iako se svaka država razlikuje, a Izjava EU-a i Turske odražava posebne okolnosti, elementi Izjave mogli bi potaknuti suradnju s ostalim ključnim trećim zemljama i pokazati u kojim bi se područjima moglo djelovati.

Financijska pomoć mora se povećati

EU i države članice najveći su donator razvojne i humanitarne pomoći na svijetu te se sve više obvezuju na trenutačnu financijsku humanitarnu pomoć izbjeglicama i na strukturniju podršku migracijama. EU ima dugogodišnju tradiciju pružanja potpore izbjeglicama, interno raseljenim osobama i zajednicama domaćinima, primjerice u Rogu Afrike i području Čadskog jezera (Kenija, Somalija, Uganda, Etiopija i Sudan) 8 . No razmjer globalnih potreba stavio je težište na povećanje usredotočenosti i učinkovitosti, uz ulaganja koja imaju stvaran učinak na migraciju te su prilagođena potrebama i okolnostima pojedinih zemalja. Komisija je utvrdila svoju stratešku viziju kako se zahvaljujući vanjskom djelovanju EU-a može povećati otpornost i samostalnost prisilno raseljenih osoba 9 što bliže njihovoj zemlji podrijetla. Izravna humanitarna pomoć sirijskim izbjeglicama premašila je 1 milijardu EUR, što je dio ukupnih sredstava u iznosu od 6 milijardi EUR na koje se EU obvezao za humanitarnu, razvojnu i stabilizacijsku pomoć od početka krize. Na konferenciji u Londonu „Podrška Siriji i regiji” u veljači EU i njegove države članice obećale su dati ukupan doprinos veći od 7,15 milijarde EUR, što je više od 70 % svih preuzetih obveza, pa je politički imperativ sada ispuniti tu obvezu.

Inovativni instrumenti za ciljanu potporu

Regionalni uzajamni fond EU-a za odgovor na sirijsku krizu radi na rješavanju dugotrajnijih potreba sirijskih izbjeglica u pogledu otpornosti u susjednim zemljama te na pružanju podrške zemljama domaćinima u pogledu obrazovanja, sredstava za život i zdravlja 10 . U okviru Kriznog uzajamnog fonda EU-a za Afriku, s početnim iznosom od 1,88 milijardi EUR, donesene su odluke o projektima vrijednima više od 750 milijuna EUR u područjima kao što su otvaranje radnih mjesta i otpornost, s naglaskom na najranjivijim skupinama na području Sahela/ Čadskog jezera i Roga Afrike 11 . Instrumentom za pomoć izbjeglicama u Turskoj 12 obuhvaćene su neposredna i strukturna potpora od ukupno 3 milijarde EUR u razdoblju 2016. – 2017. Pomoć izbjeglicama i zajednicama domaćinima vrijedna gotovo 200 milijuna EUR već je ugovorena, a kratkoročni je cilj da se do kraja srpnja ugovori ukupno 1 milijarda EUR 13 . Dodatan iznos od 3 milijarde EUR osigurat će se do kraja 2018. pod uvjetom potpunog iskorištenja prvotno dodijeljenih sredstava i ispunjenja svih obveza.

Potreba za operativnim mjerama u borbi protiv krijumčarenja migranata

Načelno, mora se prekinuti djelovanje krijumčara, a glavni je cilj uspostava vjerodostojnog i učinkovitog postupka vraćanja. Osim toga, potrebna je operativna suradnja u borbi protiv krijumčara. Suradnja na ruti zapadnog Sredozemlja / Atlantskog oceana učinkovita je te je i dalje model partnerstva. U Egejskome moru i središnjem Sredozemlju Frontex surađuje s NATO-om i operacijom EUNAVFORMED Sophia, pri čemu se ujedinjuju njihove različite uloge u upravljanju migracijama, prikupljanju obavještajnih podataka o krijumčarenju, razmjeni informacija, koordiniranju patrola i zajedničkom radu na iskrcavanjima 14 . U središnjem Sredozemlju u tom je smislu potrebno učiniti još više, primjerice trebalo bi dijeliti dobra u stvarnom vremenu i uspostaviti zajedničku procjenu rizika u pogledu prijetnji pomorskoj sigurnosti i sigurnosti granica, u što bi se mogla uključiti i talijanska operacija „Mare Sicuro”.

Zahvaljujući djelovanju operacije EUNAVFORMED Sophia uhićen je 71 osumnjičeni krijumčar i neutralizirano je 129 plovila koja su se upotrebljavala za krijumčarske aktivnosti. Sprečavanje daljnjih pogibija na moru i dalje je osnovna i pravno obvezujuća aktivnost u okviru operacije koja je izravno spasila 14 857 osoba. S pomoću sredstava iz operacije spašeno je dodatnih 31 096 osoba. Razmjena informacija od ključne je važnosti, što bi se moglo dodatno iskoristiti jačanjem veza između operacije EUNAVFORMED i Europskog centra za borbu protiv krijumčarenja migranata u okviru Europola. Vijeće je pristalo za godinu dana produžiti mandat operacije i dodati još dvije popratne zadaće. One će uključivati aktivnosti kao što je stvaranje i izobrazba kapaciteta za libijsku obalnu stražu i mornaricu te provedba UN-ova embarga na oružje na moru na temelju nove odluke Vijeća sigurnosti UN-a.

Važnost učinkovitog upravljanja migracijom unutar Europe za učinkovitost politika izvan Europe

Iskustvo je pokazalo da je migracijska politika unutar i izvan Unije izravno povezana. Kada se tijekom prošle godine pojavio dojam neuspješnog upravljanja granicama i migracijom, to je postao poticajni čimbenik na svim migracijskim rutama. Vjerodostojne aktivnosti unutar EU-a s ciljem sprječavanja krijumčarenja i nezakonitih ulazaka te ukazivanja na postojanje zakonitih putova od ključne su važnosti za postizanje naših vanjskih ciljeva.

Europska granična i obalna straža 15 osigurat će dosljednost i čvrstoću vanjske granice, posebno u trenucima visokog pritiska, a pritom će sigurnost biti ključno pitanje koje će se uzeti u obzir. Reformirani Zajednički europski sustav azila 16 popravit će postojeći sustav koji nije učinkovito izlazio na kraj s ljudima koji su ignorirali pravila i putovali u zemlju u koju su htjeli. Vraćanje reda u tim područjima drastično će smanjiti poticaje za nezakonit ulazak, ali će također biti potrebna i dovoljna financijska sredstva EU-a kao odraz zajedničke odgovornosti. Učinkovito djelovanje u pogledu krijumčarenja migranata 17 unutar EU-a sa središtem u novom Europskom centru za borbu protiv krijumčarenja migranata u okviru Europola preduvjet je za uspješnu praktičnu suradnju s trećim zemljama.

Uz smanjenje mogućnosti nezakonitog ulaska, EU treba uspostaviti putove 18 za zakonit ulazak ljudi u EU – bilo da su u potrazi za međunarodnom zaštitom ili poslom, obrazovanjem, istraživanjima ili mogućnostima ulaganja 19 .

2.    OKVIR ZA PARTNERSTVO – NOVA SVEOBUHVATNA SURADNJA S TREĆIM ZEMLJAMA U PODRUČJU MIGRACIJA

Vanjski migracijski pritisak novo je normalno stanje za EU i zemlje partnere. To zahtijeva veću koordinaciju, sistematizaciju i strukturiranost pristupa radi maksimalnog iskorištavanja sinergija i utjecaja unutarnjih i vanjskih politika EU-a. Migracijski pakt mora da bi uspio odgovarati i interesima EU-a i interesima partnera te imati jasno definirane ciljeve i jasan plan za postizanje ciljeva, i to u smislu pozitivne suradnje kada je to moguće, ali i uporabom utjecaja prema potrebi. Takav će pristup biti pretočen u paktove koji će biti dio sadašnjih i budućih postupaka i partnerstava.

Kratkoročni ciljevi paktova jesu:

spasiti živote u Sredozemnome moru

povećati stopu vraćanja u zemlje podrijetla i tranzitne zemlje

omogućiti migrantima i izbjeglicama da ostanu što bliže svojem domu kako bi izbjegli opasna putovanja.

Potrebno je izravno djelovanje zajedno s ključnim partnerima u sljedećim područjima u kojima je potrebno odrediti specifične i mjerljive ciljeve:

rad s ključnim partnerima na poboljšanju zakonodavnog i institucijskog okvira za migracije

konkretna pomoć u izgradnji kapaciteta za upravljanje granicama i migracijama, uključujući zaštitu izbjeglica

povećanje stope vraćanja i ponovnog prihvata, uz davanje prednosti dobrovoljnom povratku i usredotočenost na reintegraciju

zaustavljanje nezakonitih tokova omogućivanjem zakonitih načina, primjerice povećanjem napora za preseljenje.

Dugoročno, EU bi i dalje trebao povećavati napore u otklanjanju glavnih uzroka nezakonite migracije i prisilnog raseljavanja te omogućivati izgradnju kapaciteta u zajednicama domaćinima i relevantnim institucijama. Paktovi će imati koristi od sinergija sa svim politikama, inicijativama i postupcima namijenjenima ostvarivanju dugoročnih ciljeva kao što su politički, društveni, ekonomski i ekološki čimbenici koji čine glavne uzroke (među ostalim olakšavanjem gospodarskih, socijalnih i kulturnih ulaganja dijaspore u zemlje podrijetla).

Krajnji je cilj Okvira za partnerstvo koherentan i prilagođen zajednički angažman u sklopu kojeg EU i države članice djeluju na koordiniran način te se zajednički koriste instrumentima, alatima i utjecajem za postizanje sveobuhvatnih partnerstava (paktova) s trećim zemljama u svrhu boljeg upravljanja migracijom uz potpuno poštovanje humanitarnih obveza i obveza u području ljudskih prava.

Kako bi došlo do promjena, mora se aktivirati cijeli niz politika i instrumenata vanjskih odnosa EU-a. To podrazumijeva promjenu pristupa i svježe razmišljanje u kombinaciji s pozitivnim i negativnim poticajima te uporabom svih instrumenata i alata. Očito je da moramo biti spremni na prilagodbu programiranja u smislu bilateralnih odnosa i financiranja da bismo postigli ciljeve.

Paktovi će biti ključni elementi sveukupnih odnosa EU-a i trećih zemalja podrijetla ili tranzitnih zemalja migranata. Ti će odnosi ovisiti o sposobnosti i spremnosti zemalja da surađuju u upravljanju migracijama, posebno u učinkovitom sprečavanju nezakonitih migracija i ponovnom prihvatu nezakonitih migranata.

Različiti se partneri suočavaju s različitim izazovima i različitim okolnostima. Paktovi bi to u postupnosti trebali odražavati. Zemlje podrijetla suočavaju se s potrebom da pomognu ljudima pronaći sredstva za život i stabilnost u domovini, te da upravljaju migracijom na lokalnoj razini. Zemlje tranzita i zemlje domaćini suočavaju se s akutnim pritiskom u pružanju humanitarne pomoći i pružanju usluga migrantima i izbjeglicama, u podupiranju gospodarske održivosti migranata, izbjeglica i odredišnih zajednica, te u prepoznavanju kriminalnih mreža uključenih u krijumčarenje i trgovinu ljudima kako bi se spriječili nezakoniti tokovi. Posebnu pozornost treba usmjeriti na izgradnju kapaciteta za jačanje sposobnosti upravljanja migracijama.

Omogućavanje vraćanja, ponovnog prihvata i reintegracije

Učinkovite politike vraćanja, ponovnog prihvata i reintegracije za osobe koje ne ispunjavaju uvjete za zaštitu ključan su dio borbe protiv nezakonite migracije i pomoći će odvratiti ljude od riskiranja života. Povećanje stopa vraćanja dovest će do prekidanja djelovanja krijumčara, kada će izbjeglice shvatiti da plaćanje velike količine novca da bi se u EU ušlo u opasnim uvjetima nije vrijedno rizika 20 . Učinak povećanja stope vraćanja bio bi još veći kada bi se uz to stvorili zakoniti putovi ulaska u EU.

Preduvjet za to učinkovitost je sustava vraćanja EU-a, počevši od provedbe akcijskog plana za vraćanje 21 . Međutim, potrebno je uložiti više napora jer je moguće da treće zemlje neće biti spremne surađivati u vezi s ponovnim prihvatom i vraćanjima. U pogledu zemalja podrijetla nezakonitih migranata potrebna je suradnja kako bi se olakšala identifikacija 22 i ponovni prihvat njihovih državljana i pružila podrška reintegraciji povratnika, posebno kako bi se pojačalo upravljanje i kapacitet pružanja usluga. Isto je tako važna povećana suradnja s tranzitnim zemljama jer one imaju veću odgovornost za upravljanje nezakonitim migracijskim tokovima i veće poticaje za poboljšanje upravljanja granicama – posebno ako su obvezne ponovno prihvatiti nezakonite migrante koji su prešli preko njihovog teritorija.

Dosadašnje iskustvo u dijalozima s partnerskim zemljama pokazalo je jaz između očekivanja i rezultata u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata.

Cilj bi EU-a sada trebao biti specifično i mjerljivo povećanje broja i stopa vraćanja i ponovnog prihvata. Stoga će ključni dio svakog pakta biti ulaganje zajedničkih napora u funkcioniranje postupka vraćanja i ponovnog prihvata. U okviru paktova nastojat će se i povećati učinkovitost i održivost postupka vraćanja te osigurati financijska potpora za zemlje ponovnog prihvata i posebno za zajednice koje će reintegrirati povratnike. Partnerske zemlje također bi trebale imati koristi od pomoći EU-a u pogledu dobrovoljnog vraćanja i reintegracije (u partnerstvu s Međunarodnom organizacijom za migracije).

Da bi se osiguralo ispunjenje obveza trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata svojih državljana, potrebno je staviti naglasak i osigurati sljedeće elemente:

usredotočenost na zemlje podrijetla, što bi također trebalo olakšati suradnju s tranzitnim zemljama po pitanju ponovnog prihvata

koordinirana i koherentna suradnja EU-a i država članica u pogledu ponovnog prihvata pri čemu glavni prioritet nisu nužno formalni sporazumi o ponovnom prihvatu već postizanje brzog i operativnog vraćanja 23 ;

olakšavanje identifikacije nezakonitih migranata s obzirom na njihov ponovni prihvat jačanjem sposobnosti trećih zemalja za osiguranje funkcionalne matične evidencije i digitalizacije otisaka prstiju i biometrijskih podataka te jačanjem kapaciteta za upravljanje granicama i migracijom

jačanje inicijativa potpomognutog dobrovoljnog povratka i reintegracije na ruti kao pomoć tranzitnim zemljama u vraćanju državljana trećih zemalja u zemlje podrijetla kad god je to moguće, uključujući promicanje regionalne suradnje između zemalja podrijetla i tranzitnih zemalja

pristanak zemalja partnera na uporabu propusnice EU-a za operacije vraćanja.

Donošenje paktova: bolja koherentnost i koordinacija djelovanja EU-a i država članica

Učinkovit pristup prema trećim zemljama ne zahtijeva samo prilagođeni pristup, već i bolje koordinirani pristup između svih akteri EU-a i država članica. EU može postići bolje rezultate samo ako djeluje jednoglasno.

EU je nedavno započeo s ispitivanjem novog pristupa odabranim trećim zemljama. Kao doprinos dijalozima na visokoj razini s državama članicama raspravljalo se o paketima prilagođenima pojedinačnoj zemlji za 16 prioritetnih zemalja 24 , u kojima su navedeni različiti interesi te dostupni alati i poticaji na razini EU-a kako bi se pojačala suradnja u području migracija, primjerice u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata. Odabrane treće zemlje trebale bi znati za koncept i sadržaj „paketa zemalja”, mogućnosti, ali i moguće posljedice opsega njihove suradnje. Međutim, paketi prilagođeni zemljama moraju se sada uključiti u paktove s ograničenim brojem prioritetnih trećih zemalja podrijetla ili tranzitnih zemalja kako bi se osigurao istinski integriran i usklađen pristup za postizanje vidljivih rezultata na terenu u kratkoročnom razdoblju. Za to je potrebno jasno utvrditi pozitivne i negativne poticaje. Stoga se države članice pozivaju da poticaje koje je utvrdio EU pojačaju dodatnim mjerama koje su u njihovoj nacionalnoj nadležnosti.

Posebne odnose koje države članice mogu imati s trećim zemljama i koji odražavaju političke, povijesne i kulturne veze koje se potiču kroz desetljeća kontakata trebalo bi u potpunosti iskoristiti za dobrobit EU-a. Trenutačno se to ne događa dovoljno često. Potrebno je izgraditi povjerenje. Države članice koje imaju najrazvijenije bilateralne odnose s određenom partnerskom zemljom trebale bi se u potpunosti uključiti u rasprave EU-a s tom zemljom. Trebale bi biti dio mehanizma koordinacije između EU-a i država članica koji se mora uspostaviti radi provedbe pakta za svakog partnera. Institucije EU-a i predmetne države članice trebale bi raditi zajedno da iskoriste zajednički utjecaj za postizanje zajedničkih ciljeva.

Stručno znanje i resursi država članica ključni su za provedbu paktova. Učinkovita suradnja znatno ovisi o mrežama stručnjaka EU-a na terenu u trećim zemljama. Dodatnim slanjem europskih časnika za vezu zaduženih za migracije u prioritetne zemlje podrijetla i tranzitne zemlje lakše bi se koordinirala suradnja EU-a u pogledu borbe protiv krijumčarenja, a časnici za vezu zaduženi za imigracije mogli bi staviti naglasak na zajedničko djelovanje država članica radi lakše provedbe. U tu bi svrhu države članice trebale brzo nominirati kandidate. Potrebno je pokrenuti platforme EU-a za suradnju u suzbijanju krijumčarenja migranata na ključnim lokacijama kako bi se ubrzala koordinacija aktivnosti EU-a u podupiranju sposobnosti partnerskih zemalja da se usmjere na organizirani kriminal u pogledu krijumčarenja migranata.

Donošenje paktova: preusmjereni način korištenja svih alata politike

Svaki će pakt sadržavati odgovarajuće pakete koji obuhvaćaju različite elemente politike u nadležnosti EU-a (politika susjedstva, razvojna pomoć, trgovina, mobilnost, energija, sigurnosti, digitalna politika itd.) i koji će biti usmjereni prema istom cilju. Tako preusmjerenu i reprogramiranu uporabu svih politika moraju prihvatiti države članice pri provođenju instrumenata i poticaja nacionalne politike.

Sama migracijska politika nudi niz mogućnosti za ostvarivanje kratkoročnih ciljeva u okviru paktova. Budući prijedlog za strukturirani sustav preseljenja koji omogućuje zajednički pristup sigurnom i zakonitkom dolasku u Uniju osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita putem preseljenja izravan je dokaz obveze EU-a da pomogne zemljama koje su pod najvećim pritiskom 25 . Ostali zakoniti putovi u EU također su prihvaćeni cilj mnogih partnera EU-a, uzajamno koristan za EU i naše partnere: akcijski plan iz Vallette uključuje obvezu da EU i države članice pokrenu pilot projekte koji prikupljaju ponude za zakonitu migraciju. Vizna politika može biti vrlo snažan element u raspravama s trećim zemljama o suradnji na polju migracija. Posebne mjere također mogu pomoći da se legalne migrante pripremi za potrebe tržišta rada EU-a, ili podržati prijenos i reinvestiranje doznaka migranata u njihovoj domovini. Konačno, suradnja i razmjena informacija mogu se dalje razvijati na obostran interes EU-a i njegovih partnera. Tehnološki razvoj, a posebno biometrijska i digitalna identifikacija, mogu biti praktično sredstvo za spajanje usluga upravljanja migracijama. Razvojem jedinstvene platforme za registraciju raseljenog stanovništva moglo bi se olakšati pružanje pomoći u trećim zemljama te ulazak i preseljenje u EU i na druga mjesta.

Komisija je s partnerima na istoku i jugu dosljedno provodila strateški pristup u migracijskim pitanjima koji je dodatno pojačala revizijom europske susjedske politike u 2015. , u okviru koje su migracije i mobilnost jedan od glavnih elemenata suradnje. Dobar temelj za paktove činjenica je da je otprilike polovina raspoloživih sredstava namijenjena migracijama.

Povećanje koherentnosti između migracijske i razvojne politike važno je kako bi se osiguralo da razvojna pomoć pomaže partnerskim zemljama da učinkovitije upravljaju migracijama, te ih dodatno potakne da učinkovito surađuju na prihvatu nezakonitih migranata. Pozitivni i negativni poticaji trebaju biti integrirani u razvojnu politiku EU-a, nagrađujući one zemlje koje ispunjavaju svoju međunarodnu obvezu da ponovno prihvate svoje državljane, te one koje surađuju na upravljanju tokovima nezakonitih migranata iz trećih zemalja, kao i one koje poduzimaju mjere da na prikladan način prime osobe koje bježe od sukoba i progona. Isto tako, moraju postojati posljedice za zemlje koje ne surađuju u pogledu ponovnog prihvata i vraćanja migranata. Isto to bi trebalo vrijediti i za trgovinsku politiku, osobito ako EU daje povlašteni tretman svojim partnerima: treba razmotriti suradnju u području migracije u nadolazećoj ocjeni trgovinskih povlastica na temelju „OSP+”.

Iako se smatraju potencijalno učinkovitima i pozitivno utječu na migracije, politike susjedstva, razvoja i trgovine nisu jedine politike koje su važne za paktove. Niti jedno područje ne bi trebalo biti izuzeto iz ovog pristupa 26 . U načelu bi sve politike EU-a, uključujući obrazovanje, istraživanje, klimatske promjene, energetiku, okoliš i poljoprivredu, trebale biti dio paketa kako bi se u raspravi postigao najveći mogući učinak.

Provedba paktova: odgovarajuća financijska potpora

Radi postizanja ciljeva paktova svi financijski instrumenti EU-a i država članica moraju se upotrijebiti i mobilizirati na najučinkovitiji način, potaknuti sposobnošću i spremnošću zemalja za suradnju u upravljanju migracijama, posebno pri učinkovitom sprečavanju nezakonite migracije i ponovnog prihvata nezakonitih migranata. U načelu, sredstva za bolje upravljanje migracijama u okviru vanjskih instrumenata EU-a trebalo bi dodatno povećati, u potpunosti iskorištavajući inovativne instrumente za financijsko upravljanje, kao što su uzajamni fondovi EU-a ili mehanizmi mješovitog financiranja te mogućnosti koje pružaju nacionalni, regionalni i tematski instrumenti.

Financijska potpora za postizanje kratkoročnih ciljeva migracijskih paktova

Svi raspoloživi instrumenti i sredstva upotrijebit će se na ciljan, koordiniran, fleksibilan i brz način.

Prvo, u primjeni postojećih financijskih instrumenata, posebna će se pozornost posvetiti projektima za poboljšanje upravljanja migracijama i davanju prednosti projektima koji trećim zemljama omogućuju ispunjavanju obveza u pogledu ponovnog prihvata njihovih državljana 27 .

Drugo, postojeći inovativni financijski alati iskoristit će se u punom potencijalu kako bi se odmah ostvarilo djelovanje utvrđeno u paktovima. Zahvaljujući instrumentu za pomoć izbjeglicama u Turskoj, Regionalnom uzajamnom fondu EU-a za odgovor na sirijsku krizu i Kriznom fondu EU-a za Afriku omogućeno je fleksibilnije, brže i koordiniranije utvrđivanje i dodjeljivanje ciljanih projekata. Na taj se način financiraju trenutačne mjere kojima se pomaže izbjeglicama i zajednicama domaćinima te se reintegracijom i izgradnjom kapaciteta podupire upravljanje migracijama, vraćanje i ponovi prihvat. Isti će se model upotrijebiti u provedbi paktova. Potpuna uključenost država članica ključna je jer dosadašnja potpora uvelike ne odgovara potrebama, a u njoj nisu sudjelovale sve države članice. Ciljani iznos Regionalnog uzajamnog fonda EU-a za odgovor na sirijsku krizu jest 1 milijarda EUR. Trenutačno još nisu isplaćene preuzete obveze država članica u visini od 0,27 milijardi EUR. U pogledu Kriznog uzajamnog fonda EU-a za Afriku Komisija je predvidjela 1,8 milijardi EUR i spremna je taj iznos povećati za dodatnih 0,5 milijardi EUR iz pričuve Europskog razvojnog fonda (ERF) za financiranje neposrednog djelovanja u okviru paktova. Komisija poziva države članice i druge donatore da što prije nadopune te doprinose 28 .

Treće, programiranje pomoći EU-a i država članica trebalo bi još više usmjeravati 29 . U posljednje je vrijeme službena razvojna pomoć (ODA) EU-a i država članica ključnim prioritetnim zemljama iznosila u prosjeku 4,4 milijarde EUR godišnje 30 . Komisija će za provedbu paktova i dalje jamčiti da će u najvećoj mogućoj mjeri povećati pozitivne učinke na migracijske tokove i upravljanje pri oblikovanju i provedbi svih programa u okviru ključnih sektora odabranih u određenoj zemlji. Na primjer, djelovanje u okviru godišnjih provedbenih mjera geografskih instrumenata u određenoj zemlji podrijetla usmjerit će se na glavna područja podrijetla migranata. Isto tako, Komisija će osigurati da su višegodišnji indikativni programi u prioritetnim zemljama u skladu s trenutačnim potrebama, posebno kako bi se lakše proveli paktovi. Prema potrebi će poduzeti potrebne mjere prilagodbe tih indikativnih programa. Države članice pozivaju se da pridonesu tim naporima ciljanim preusmjeravanjem svoje bilateralne financijske pomoći i zajedničkim programiranjem. Programiranje tematskih linija nakon 2017. uzet će se u obzir u novom Okviru za partnerstvo.

Četvrto, sinergije s drugim financijskim instrumentima u potpunosti će se iskoristiti. Primjerice, susjedne zemlje i dalje će moći upotrebljavati – iznimno i u kombinaciji s programom isplate Međunarodnog monetarnog fonda – makrofinancijsku pomoć EU-a u obliku zajmova (ili ponekad bespovratnih sredstava) kako bi lakše riješili vanjsku financijsku krizu. Iako sama makrofinancijska pomoć nije migracijski instrument, pomaganjem stabiliziranja gospodarstava može utjecati na migracijske tokove ili spriječiti njihovo nastajanje uslijed gospodarske nestabilnosti. Makrofinancijskom pomoći potiču se i reforme kojima će se smanjivati čimbenici pokretanja migracija i povećavati privlačnost ulagačke klime.

U tom kontekstu sljedeći glavni financijski izvori iz EU-a i država članica moći će biti raspoloživi za provedbu paktova:

sredstva za financiranje neposrednog djelovanja u okviru paktova: 1 milijarda EUR koja će se dodati Kriznom uzajamnom fondu EU-a za Afriku i koja se sastoji od 0,5 milijardi EUR iz pričuve EFR-a i 0,5 milijardi EUR iz država članica

sredstva iz postojećih inovativnih financijskih instrumenata: 3,6 milijardi EUR iz Kriznog uzajamnog fonda EU-a za Afriku 31 i 1 milijarda EUR iz Regionalnog uzajamnog fonda EU-a za odgovor na sirijsku krizu 32  

na konferenciji u Londonu preuzete obveze EU-a i država članica kao dodatna sredstva za Libanon, Jordan (i Siriju) u ukupnoj vrijednosti od gotovo 2,4 milijarde EUR

makrofinancijska pomoć za izbjegavanje gospodarske nestabilnosti u maksimalnom iznosu od 1 milijarde EUR u zajmovima za Tunis (0,3 milijarde EUR već je predviđeno, a Komisija je u veljači 2016. predložila dodatnih 0,5 milijardi EUR) i za Jordan (razmatraju se 0,2 milijarde EUR)

ukupni priljevi pomoći iz EU-a i država članica ključnim prioritetnim zemljama, koji su u posljednje vrijeme iznosili u prosjeku 4,4 milijarde EUR godišnje.

Uz uvjet da sudjeluju sve države članice, to bi značilo da će u razdoblju 2016. – 2020. na raspolaganje biti stavljen iznos od gotovo 8 milijardi EUR za provedbu paktova, što će se nadopuniti godišnjom službenom razvojnom pomoći EU-a i država članica.

Dugoročni ciljevi – rješavanje glavnih uzroka

EU će dugoročno nastaviti rješavati glavne uzroke nezakonite migracije i prisilnog raseljavanja. Za to će biti potrebno temeljito razmatranje opsega i prirode tradicionalnih modela razvojne suradnje. Mnogo veća uloga mora se dati privatnim ulagačima koji traže nove mogućnosti ulaganja na tržištima u razvoju. Umjesto da nezakoniti migranti dovode svoj život u opasnost nastojeći doći do europskih tržišta rada, potrebno je pokrenuti europska privatna i javna sredstva radi ulaganja u treće zemlje podrijetla. Time će se pridonijeti održivom razvoju lokalnih gospodarstava i pretvorbi koja se zahtijeva u Agendi 2030.

Posebno važnu ulogu trebaju imati svi inovativni mehanizmi financiranja koji se mogu uvesti i razvijati u cilju povećanja financiranja kredita i bespovratnih sredstava, poticanja javno-privatnih partnerstava i privlačenja privatnih ulaganja. Ako se pametno primijeni, uporaba ograničenih raspoloživih proračunskih sredstava zahvaljujući učinku poluge potaknut će rast i zapošljavanje u zemljama i regijama podrijetla odnosno tranzita. Uklanjanje prepreka ulaganjima u mala i srednja poduzeća te održiva infrastruktura trebali bi izravno riješiti neke od glavnih uzroka migracija jer takva ulaganja imaju velik učinak u pogledu zapošljavanja i smanjenja nejednakosti.

Komisija stoga smatra potrebnim donošenje ambicioznog vanjskog plana ulaganja kojim bi se rješavali glavni uzroci migracije i istodobno lakše ostvarivali drugi ciljevi razvoja. Na temelju iskustva i stručnosti Europske investicijske banke (EIB), kao u slučaju uspješnog „plana ulaganja za Europu”, taj bi se plan temeljio na tri stupa. Prvim bi se stupom omogućila uporaba nedostatnih javnih sredstava na inovativan način kako bi se stavljanjem na raspolaganje dodatnih jamstava i povlaštenih sredstava mobilizirala privatna ulaganja. Drugi stup usmjerio bi se na tehničku pomoć tijelima lokalne vlasti i poduzećima kako bi razvili veći broj uspješnih projekata i privukli međunarodne ulagače. Treći stup bio bi usmjeren na opće poslovno okruženje poticanjem dobrog upravljanja, borbom protiv korupcije i uklanjanjem prepreka ulaganju i poremećaja tržišta. To bi se ostvarilo nadovezivanjem na trenutačne napore i stečeno iskustvo. Pridonijeti bi trebali svi – EU, države članice, treće zemlje, međunarodne financijske institucije, institucije za bilateralni razvoj i privatni sektor. U izradu plana na odgovarajući će način biti uključeni Europski parlament i svi relevantni dionici.

Komisija će u jesen 2016. izraditi prijedlog na temelju iskustva s postojećim programima ulaganja na razini EU-a (kao što je ulagački instrument Europske investicijske banke za afričke, karipske i pacifičke zemlje, „mješoviti” ulagački instrument kojim upravlja Komisija te aktivnosti vanjskog kreditiranja Europske investicijske banke). Osiguravanje komplementarnosti i suradnja s Europskom investicijskom bankom, europskim bilateralnim i drugim međunarodnim financijskim institucijama te donatori u ciljanoj regiji bit će ključni element takvog pristupa kako bi se osigurali najbolji rezultati i učinak.

U tom će se prijedlogu utvrditi pojedinosti u pogledu novog fonda za vanjska ulaganja koji bi kombinirao postojeće mješovite instrumente (kao što je ulagački instrument za Afriku i instrument za poticanje ulaganja u susjedstvo, NIF) koji bi bili dio regionalnih ulagačkih platformi i kojima bi se mogla mobilizirati dodatna sredstva iz država članica i od donatora 33 . Time bi se poboljšali učinkovitost i utjecaj, povećale sinergije te privukli privatni i institucijski ulagači. Došlo bi i do širenja inovativnog financiranja u tim nestabilnim zemljama koje se oporavljaju od sukoba i koje su često važne za migracijske tokove, ali je njihov potencijal za privlačenje izravnih privatnih ili javnih ulaganja trenutačno ograničen.

Novi fond za vanjska ulaganja mobilizirao bi sredstava za ulaganja u gospodarske i društvene infrastrukture te u privatni sektor, uključujući mikro, mala i srednja poduzeća. Novi fond započeo bi s aktivnostima u Africi i susjednim zemljama EU-a (jug i istok) radi potpore prioritetima novog Okvira za partnerstvo te bi se poslije proširio na druge regije.

Fond bi omogućavao povećanje kredita, podjelu rizika, bespovratna sredstva za ulaganja i tehničku pomoć na temelju jamstva i sredstava iz EFR-a / proračuna EU-a i drugih subjekata u skladu s njihovim financijskim propisima.

U tu će svrhu Komisija do 2020. staviti na raspolaganje ukupno 3,1 milijardu EUR: Taj će se iznos sastojati od 2 milijarde EUR iz EFR-a, od čega 1,6 milijardi EUR iz ulagačkog instrumenta za Afriku i dodatne 0,4 milijarde EUR iz financijskih omotnica EFR-a. Nadalje, bit će mobilizirano 0,94 milijarde EUR iz NIF-a i 0,16 milijardi EUR iz instrumenta za razvojnu suradnju. Očekuje se da će ukupni iznos od 3,1 milijarde EUR pokrenuti dodatna javna i privatna ulaganja i mobilizirati ukupna ulaganja u maksimalnom iznosu od 31 milijarde EUR. Kako bi se dodatno poboljšala snaga i učinkovitost novog fonda, Komisija poziva države članice i druge partnere da pridonesu isti iznos te bi tako ukupna dodatna ulaganja iznosila gotovo 62 milijarde EUR.

Europska investicijska banka i dalje će imati ključnu ulogu u Africi, susjednim zemljama i drugim vanjskim regijama. Europska investicijska banka upravlja ulagačkim instrumentom za afričke, karipske i pacifičke zemlje i financira infrastrukturu i razvoj privatnog sektora u Africi. Početkom ove godine Europsko vijeće pozvalo je Europsku investicijsku banku da u lipnju predstavi inicijativu usmjerenu na brzo mobiliziranje dodatnog financiranja u svrhu promicanja održivog rasta, vitalne infrastrukture i socijalne kohezije u južnom susjedstvu i zemljama zapadnog Balkana. U tu svrhu Europska investicijska banka radi na prijedlogu paketa koji bi u sljedećih pet godina mogao mobilizirati znatna dodatna sredstva za ciljane zemlje.

Donošenje paktova: učinkovito multilateralno djelovanje

Provedba paktova mogla bi se dodatno olakšati snažnim i učinkovitim višestranim partnerstvima. Migracija je globalni fenomen koji zahtijeva koordinirani međunarodni odgovor. Tijekom prošle godine intenzivirala se suradnja s međunarodnim organizacijama poput Ujedinjenih naroda a osobito s Visokim povjerenikom UN-a za izbjeglice i Međunarodnom organizacijom za migracije, kao i sa partnerskim zemljama u okviru G7 i G20. UN-ove inicijative povezane s pitanjima poput globalne podjele odgovornosti za sirijske izbjeglice 34 i prvi Svjetski humanitarni sastanak na vrhu u svibnju 2016. skrenuli su pozornost na zajedničku odgovornost međunarodne zajednice. Sastanak na vrhu o rješavanju velikih kretanja izbjeglica i migranata koji će se održati na Općoj skupštini UN-a u rujnu 2016. predstavlja jedinstvenu priliku da se osiguraju konkretne obveze svih sudionika. EU u potpunosti podržava nastojanja predvođena UN-om da se ojača dugoročni kapacitet i učinkovitost međunarodnog sustava u rješavanju kretanja izbjeglica i migranata u duhu podjele tereta i solidarnosti.

Iako je dužnost EU-a pridonijeti svojem udjelu u pomaganju raseljenim osobama kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, preseljenje izbjeglica, posebno osoba raseljenih zbog sirijskog sukoba, zajednička je odgovornost međunarodne zajednice. Međunarodni partneri EU-a moraju preuzeti svoj dio odgovornosti. EU bi trebao iskoristiti politički utjecaj kojime raspolaže kako bi dobio snažniju potporu svojih partnera u stvaranju pravednijeg sustava preseljenja. EU bi trebao podržavati osnivanje globalnog programa za preseljenje koji podupire UN kako bi se omogućilo njihovo brzo i učinkovito preseljenje u sigurne zemlje. Sve zemlje trebaju biti pozvane sudjelovati u takvom sustavu u skladu s načelima podjele odgovornosti i solidarnosti.

Kao najveći svjetski donator razvojne i humanitarne pomoći EU bi se zajedno s državama članicama u potpunosti trebao uključiti u raspravu o globalnom institucijskom i pravnom okviru za upravljanje migracijama.

3.    Pokretanje paktova s prioritetnim zemljama

Kratkoročni prioriteti

Kratkoročno, radi boljeg upravljanja migracijama s trećim zemljama i uvođenja reda u migracijske tokove EU bi trebao pokrenuti rasprave s ograničenim brojem prioritetnih trećih zemalja podrijetla i tranzita s kojima će izraditi paktove.

EU nakon revizije europske susjedske politike iz 2015. trenutačno dovršava pakt novih partnerskih prioriteta s Jordanom i Libanonom, a cilj je postići dogovor do ljeta 2016. Paktovi s objema zemljama sadržavat će uzajamne obveze u pogledu ublažavanja teške situacije sirijskih izbjeglica i zajednica domaćina te pružanja pomoći zemljama domaćinima u rješavanju krize. U paktovima će se utvrditi sveobuhvatni paketi koji povezuju različite elemente politika prema istom cilju koji su u nadležnosti EU-a (trgovina, mobilnost, energetika, sigurnost itd.) te u nacionalnoj nadležnosti. U slučaju Libanona, ona se sastoje od nadogradnje osnovnih usluga (gospodarenje otpadom, voda, obrazovanje i zdravstvo), kao i povećanja gospodarskih mogućnosti u Libanonu za sirijske izbjeglice i najranjivije libanonske zajednice. Zauzvrat bi libanonska vlada trebala uložiti napore u pogledu socijalne i gospodarske uključenosti sirijskih izbjeglica kako bi se poboljšali njihovi životni uvjeta i status pravnog boravka. U slučaju Jordana, paktom će se ublažiti pravila o podrijetlu za kategorije robe za izvoz koju je u određenim gospodarskim zonama proizvela radna snaga koja uključuje dogovoreni postotak sirijske radne snage, kako je predložio Jordan. Do sada je Komisija izdvojila 639 milijuna EUR kao odgovor na krizu u Libanonu, uključujući rješavanje osnovnih potreba, zdravstvene zaštite i skloništa, te 637 milijuna EUR za pomoć Jordanu. Uz olakšavanje trgovine zahvaljujući ciljanim ublažavanjem pravila o podrijetlu predloženi paket za Jordan uključuje makrofinancijsku pomoć u 2015. u vrijednosti od 180 milijuna EUR; razmatra se nov kredit u okviru makrofinancijske pomoći od oko 200 milijuna EUR.

Tunis je od 2011. ostvario znatan napredak dovršetku mirne i demokratske tranzicije nakon revolucije te je pozitivan primjer Arapskog proljeća. Međutim, taj je proces još uvijek nestabilan. Uz već visoke razine nezaposlenosti mladih i terorističke prijetnje, njegova stabilnost i blagostanje bit će ključni u upravljanju migracijskim tokovima u regiji iako je migracija u Uniju u posljednje vrijeme na vrlo niskoj razini. Osim tuniske obveze da kontrolira svoje granice i migracijske tokove sa svog teritorija, potrebna je povećana financijska i politička potpora kako bi se pratila krhka tuniska tranzicija. EU treba nastaviti s procesom postupnog integriranja tuniskog gospodarstva na unutarnje tržište EU-a, nastavljajući pregovore graditi kako bi se razvio postojeći Sporazum o pridruživanju i dogovorilo područje produbljene i sveobuhvatne slobodne trgovine. Ti će pregovori biti popraćeni tehničkom i financijskom pomoći EU-a 35 , uključujući dodatne mogućnosti za mobilnost Tunižana u EU-u. Uz veće sudjelovanje na temelju postojećeg partnerstva za mobilnost potrebno je postići učinkovitiju suradnju u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata, posebno pregovorima o sporazumu za ponovni prihvat. Uskoro će se donijeti strateška komunikacija o Tunisu, a unaprjeđenje odnosa s Tunisom mora obuhvatiti i sveobuhvatnu i učinkovitu nacionalnu migracijsku politiku. Ukupna potpora Tunisu u okviru ENI-ja prijeći će u 2016. 200 milijuna EUR, od čega je velik dio namijenjen djelovanju povezanom s migracijama, uključujući društveno-gospodarski razvoj, zapošljavanje mladih i reformu sigurnosnog sektora te migracije.

Zapadna Afrika glavna je regija podrijetla za nezakonite migracije prema Europi. Stavljen je poseban naglasak na regionalnu dimenziju migracije, nadovezujući se na postojeće strukture poput ECOWAS-a i G5 Sahela. Posebna financijska sredstva iz Kriznog uzajamnog fonda EU-a za Afriku mobilizirat će se radi potpore dogovorenim projektima i aktivnostima kojima će se dugoročno rješavati glavni uzroci nezakonite migracije, a kratkoročno će se poboljšati upravljanje migracijama.

Kako bi povećala zajednički učinak na suradnju u regiji, Unija bi trebala surađivati s Nigerijom, Nigerom, Malijem i Senegalom te ugovoriti prilagođene paktove koji se temelje na dijalozima na visokoj razini i utvrđenim poticajima. Temeljit će se na postojećim partnerstvima s predmetnim zemljama. U ožujku 2015. s Nigerijom je potpisan Zajednički program za migracije i mobilnost (CAMM), kojim su utvrđeni čvrsti temelji za pojačan dijalog i suradnju u području migracija, a uskoro bi trebali početi pregovori o sporazumu o ponovnom prihvatu. U Senegalu je u tijeku dijalog o migracijskim pitanjima, koji bi posebno trebalo pojačati u cilju pružanja gospodarskih mogućnosti i smanjenja nezakonite migracije. Mali je ključna zemlja podrijetla nezakonite migracije prema Europi, ali je i partner u širem europskom angažmanu u području Sahela. Dijalog na visokoj razini održan je u travnju. Niger je glavno sjecište putova migranata iz zapadne i srednje Afrike, procjenjuje se da je od svibnja 2016. više od 16 000 ljudi tjedno u tranzitu preko Nigera na putu prema sjeveru. U okviru potpore EU-a Nigeru, potrebno je nastaviti s radom na postojećem višenamjenskom centru u suradnji s međunarodnim organizacijama kao što je UNHCR. Poseban naglasak potrebno je staviti i na borbu protiv krijumčarenja migranata i trgovanja ljudima te na potporu rastu i zapošljavanju.

U Rogu Afrike projekt „Bolje upravljanje migracijama” u vrijednosti od 46 milijuna EUR 36 započet će ovog ljeta u okviru Khartoumskog procesa te će poslužiti kao primjer za to kako poduzimati konkretne mjere u pogledu pitanja migracije. Jednako tako, u okviru postupka iz Rabata EU razvija „Regionalni instrument upravljanja migracijama” koji podupire provedbu inicijative upravljanja migracijom u zemljama podrijetla, tranzitnim i odredišnim zemljama na području Sahela i Čadskog jezera.

Etiopija je strateški partner; Zajednički program za migracije i mobilnost na snazi je od studenoga 2015., a migracije su već ključni element strateških odnosa.  Etiopija pruža utočište za više od 750 000 raseljenih osoba iz Somalije, Eritreje i Južnog Sudana. Etiopija je ključna zemlja podrijetla i tranzita za nezakonitu migraciju prema Europi. Jačanje suradnje razvojem pakta s Etiopijom trebalo bi biti prioritet, uključujući konkretne mjere u okviru obveze koju je Etiopija preuzela u pogledu suradnje u vraćanju migranata.

Stanje u Libiji zahtijeva posebnu pozornost i strateško djelovanje. U Libiji je identificirano više od 230 000 migranata 37 . Od toga, između 4000 i 5000 migranata smješteno je u centre za zadržavanje a mnogi nemaju pristup zdravstvenoj skrbi i hrani, s tim da nestabilnost države stvara očite sumnje o njihovoj osnovnoj zaštiti i poštivanju njihovih prava 38 . Postoji i više od 400 000 interno raseljenih osoba kojima je potrebna pomoć. Iako su na polju migracije u Libiji provedene neke ograničene aktivnosti, osobito u suradnji s UNHCR-om i Međunarodnom organizacijom za migracije, može se učiniti više tek kad se politička situacija stabilizira i kad se poboljša sigurnost. To će zahtijevati nastavak političkih ulaganja, odlučnost i financijsku potporu za uspostavu stabilne i ujedinjene libijske vlade. Stoga će primarni cilj biti potpora vladi nacionalnog jedinstva kako bi joj se omogućilo da pruža osnovne socijalne usluge i sigurnost svojim građanima. Time će se podržati legitimitet nove vlade i promicati stabilnost.

EU je uspostavio paket za potporu vladi nacionalnog jedinstva i stanovništvu, od kojih se neki već provode. Taj program potpore uključuje sljedeće elemente:

trenutačnu financijsku potporu: preuzeta je ukupna omotnica projekata vrijednih oko 100 milijuna EUR, a dio njih već je isplaćen; od 2014. godine EU je dodijelio 12,5 milijuna EUR u čiste projekte humanitarne pomoći i do 40 milijuna EUR u projekte za rješavanje potreba onih koji su pogođeni sukobom

zaštita: od primarne je važnosti poticanje zaštite, otpornosti i stabilizacije raseljenog stanovništva, zajedno s njihovim zajednicama domaćinima, unutar i izvan centara za zadržavanje

potporu reformi sigurnosnog sektora, s naglaskom na policiju i kazneno pravosuđe te upravljanje granicama: na zahtjev libijske vlade može se uspostaviti moguća civilna misija zajedničke sigurnosne i obrambene politike, koja će se nadovezivati na postojeću misiju pomoći EU-a za upravljanje granicama te druge programe izgradnje kapaciteta koje financira EU, kako bi se doprinijelo izgradnji kapaciteta i pružanju potpore, uključujući u području upravljanja granicama i migracije; time bi se mogle nadopuniti aktivnosti osposobljavanja libijske obalne straže i mornarice

upravljanje: EU je spreman podržati Vladu u izradi pravnih i institucijskih okvira usklađenih s konvencijama o ljudskim pravima i međunarodnim konvencijama; to uključuje izgradnju kapaciteta relevantnih uprava i ustanova, uključujući pravosudna tijela

tehničku pomoć: osim mogućnosti za tehničku potporu iz sredstava za suradnju, mogla bi se predvidjeti moguća potpora Frontexa, uporabom postojećeg mandata za poticanje radnog dogovora s Libijom.

Južno od Libije EU je pojačao dijalog i suradnju u području migracija, sigurnosti i razvoja u kontekstu sve veće regionalne odgovornosti zemalja skupine G5 Sahel. U tom je okviru u Agadezu sada otvorena ispostava misije EUCAP Sahel, a s Nigerom je pokrenut zajednički istražni tim. Osim tekućih aktivnosti, moglo bi se predvidjeti da tri misije zajedničke sigurnosne i obrambene politike u regiji otvore svoje tečajeve osposobljavanja drugim G5 snagama Sahela, na poziv predmetnih vlada. Time bi se moglo doprinijeti poticanju interakcije i olakšavanju zajedničkih aktivnosti ophodnje na granicama. Potpora uspostavi operativne prekogranične suradnje također bi se mogla razmotriti. Bliska koordinacija ZSOP-ovih aktivnosti u Maliju i Nigeru s razvojnim projektima, uključujući one koje podupire Krizni uzajamni fond EU-a za Afriku, i dalje će biti ključna.

Iako se ovom Komunikacijom utvrđuju prioritetne zemlje, pristup bi se na kraju trebao proširiti na sve relevantne zemlje. Dugoročne ciljeve paktova u okviru kojih se žele riješiti glavni uzroci nezakonite migracije i prisilnog raseljavanja podržat će nadolazeći strateški instrumenti politike, posebno globalna strategija i strategija EU-a za Afriku.

Dugoročni ciljevi

Dugoročno, Afrika je i dalje prioritetna regija, što će se na odgovarajući način uzeti u obzir pri provedbi Agende 2030. o održivom razvoju, u odnosima EU-a i afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja nakon Sporazuma iz Cotonoua te u budućoj integriranoj strategiji za Afriku. Dio toga trebale bi biti nove ideje o sigurnosti, mogućnostima ulaganja, ciljevima održivog razvoja nakon revidiranog konsenzusa i usredotočenosti na zapošljavanje mladih te povećanje već visokih iznosa europske službene razvojne pomoći Africi (20 milijardi EUR godišnje) kako bi se postigao cilj da udio službene razvojne pomoći u iznosi 0,7 %. Sve će se to uzeti u obzir na sastanku na vrhu EU-a i Afrike 2017.

Kada je riječ o Aziji, Afganistan je važan izvor nezakonitih migranata i izbjeglica koji dolaze u Europu. U svojem dugotrajnom nastojanju da podrži stabilizaciju zemlje EU bi trebao povećati angažman kako bi osigurao suradnju Afganistana u pogledu ponovnog prihvata. Druge prioritetne zemlje podrijetla u Aziji jesu Pakistan i Bangladeš. Iran je polazišna zemlja za vlastite državljane i ključna tranzitna zemlja za migrante, osobito iz Afganistana, ali i iz Iraka, Pakistana i Bangladeša, te trenutačno pruža smještaj za oko 2 – 3 milijuna Afganistanaca. Stoga bi EU i Iran trebali pokrenuti sveobuhvatni dijalog u pogledu migracija. EU bi također trebao nastaviti podupirati napore Irana u socijalnoj integraciji afganistanskih izbjeglica u toj zemlji. Humanitarne operacije EU-a (9 milijuna EUR u 2016.) i dalje će dopunjavati napore iranske vlade da izbjeglicama osigura pristup osnovnim uslugama.

U susjedstvu EU ima dugogodišnju suradnju s Marokom u pogledu migracijskih pitanja te će nastaviti s plodnom suradnjom čim uvjeti budu povoljni. Alžir trenutačno nije zemlja u kojoj su migracijska pitanja glavna tema, ali je EU spreman produbiti dijalog i suradnju u tom pogledu u odgovarajućem trenutku. S druge strane, Unija će se snažnije povezati s Egiptom, među ostalim pružanjem veće financijske pomoći za izgradnju kapaciteta, zaštitu ranjivih skupina i društveno-gospodarsku potporu skupinama osoba koje bi mogle biti migranti. Ta bi se suradnja trebala dodatno pojačati u kontekstu sve većih tokova migranata koji se iz Egipta kreću središnjim Sredozemljem povećanjem zajedničkog djelovanja u području borbe protiv krijumčarenja kao dijela šireg angažmana u okviru Khartoumskog procesa.

4.    ZAKLJUČAK

Kako bi se znatno povećao utjecaj naših aktivnosti na vanjsku dimenziju Europskog migracijskog programa, Komisija i visoka predstavnica predlažu nov koncept suradnje usmjerene na rezultate, a to je Okvir za partnerstvo. Cilj je ostvariti koherentno sudjelovanje EU-a u okviru kojeg Unija i države članice usklađeno djeluju. EU i države članice trebali bi kombinirati svoje instrumente i alate pri ugovaranju paktova s trećim zemljama radi boljeg upravljanja migracijama. To znači da bi svaka partnerska zemlja trebala razviti i pozitivne i negativne poticaje koje bi trebala upotrebljavati uz jasnu pretpostavku da će se sveukupni odnosi EU-a i te zemlje temeljiti na njezinoj sposobnosti i spremnosti na suradnju u pogledu upravljanja migracijama. Bit će potrebno upotrijebiti čitav niz politika, financijskih instrumenata i instrumenata vanjskih odnosa EU-a. U tom kontekstu važno je povećati napore u provedbi akcijskog plana iz Vallette kako je dogovoreno na sastanku na vrhu u Valletti, uključujući financijske aspekte. Kako bi se osiguralo da EU i države članice zajednički djeluju, mora se uspostaviti koordinacijski mehanizam između EU-a i država članica. To znači da se za dobrobit EU-a i relevantnih država članica u potpunosti moraju iskoristiti posebne veze koje države članice imaju s nekim trećim zemljama.

Predlaže se da se kratkoročno zaključe migracijski paktovi s Jordanom i Libanonom, da se s Tunisom istraže načini poboljšanja suradnje EU-a i Tunisa te da se pokrenu i dogovore paktovi s Nigerom, Nigerijom, Senegalom, Malijem i Etiopijom. Isto tako, predlaže se iskazivanje spremnosti za davanje podrške libijskoj vladi nacionalnog jedinstva u njezinim naporima da upravlja nezakonitim migracijskim tokovima, među ostalim jačanjem regionalne suradnje s libijskim južnim susjedima i područjem Sahela. U cilju podupiranja provedbe paktova predlaže se mobilizacija gotovo 8 milijardi EUR u razdoblju 2016. – 2020. kao dodatak godišnjoj službenoj razvojnoj pomoći država članica i EU-a.

Dugoročno, EU bi trebao povećati napore u otklanjanju glavnih uzroka nezakonite migracije i prisilnog raseljavanja te izgraditi kapacitete u zajednicama domaćinima. Komisija smatra da je za rješavanje tih izazova moguće mobilizirati dodatne 62 milijarde EUR uz uvjet da se sve države članice i partneri, uključujući međunarodne financijske institucije, u istoj mjeri uključe kao Komisija te da te napore snažno podrži Europski parlament. Cilj je Okvira za partnerstvo omogućiti da EU upravlja najvećim migracijskim tokovima nezabilježenima od kraja Drugog svjetskog rata. Pritom će rješavati sve aspekte migracijske krize, od njezinih glavnih uzroka do svakodnevnih tragedija u Sredozemnome moru. Ti se ciljevi mogu postići samo uz blisku i trajnu suradnju EU-a i država članica, u partnerstvu sa zemljama podrijetla i tranzita migranata.

Prilozi

Prilog 1.:    Nezakoniti prelasci granice u EU, odluke o vraćanju i ostvareni povratci, 2014. – 2015.

Prilog 2.:    Dijalozi na visokoj razini

Prilog 3.:    Primjeri glavnih aktivnosti u tijeku koje financira EU

Prilog 4.:    Preuzete obveze financiranja i doprinosi država članica uzajamnim fondovima i Instrumentu za pomoć izbjeglicama u Turskoj

(1)

     COM(2015) 240 završna verzija od 13. svibnja 2015.

(2)

     Na primjer, Turska, Libanon i Jordan zajedno su primili oko 5 milijuna sirijskih izbjeglica, Iran je primio otprilike 2 do 3 milijuna Afganistanaca, Tunis je primio 1 milijun Libijaca, a svaka od zemalja Roga Afrike primila je više od pola milijuna izbjeglica tijekom niza godina.

(3)

     Održani su dijalozi na ministarskoj razini s nadležnim tijelima iz nekoliko zemalja. Većinu dijaloga proveli su visoki predstavnik / potpredsjednik i Komisija, a u nekim slučajevima i države članice u ime EU-a kao cjeline. Njemački, francuski i nizozemski ministri posjetili su tri zemlje u tom kontekstu. Vidi Prilog 2. za više detalja.

(4)

     JOIN(2015) 50 završna verzija. Trenutačna vrijednost ugovorenih projekata u zemljama u okviru europske susjedske politike i u državama kandidatkinjama za članstvo u EU-u za potporu izbjeglicama i zajednicama domaćinima iznosi 1,2 milijarde EUR, a uključuje mjere upravljanja migracijama, društveno-gospodarski razvoj i obrazovanje.

(5)

     COM(2015) 676 završna verzija od 15. prosinca 2016.

(6)

      COM(2016) 231 završna verzija od 20. travnja 2016. Silazni se trend nastavlja (prosječna tjedna razina dolazaka iz Turske u žarišne točke na grčkim otocima iznosila je oko 300 osoba od 9. do 29. svibnja 2016.).

(7)

     Povećani intenzitet suradnje nakon Izjave EU-a i Turske doveo je do značajnog povećanja djelovanja turskih vlasti: u travnju 2016. uhićena su 124 krijumčara migranata. Turska je također rasporedila časnika za vezu u Europol. Isto tako, u Beču je za zapadni Balkan otvoren zajednički operativni ured kako bi se lakše razmijenili obavještajni podaci i osigurao prostor za istražitelje koji rade na zajedničkom djelovanju protiv krijumčara.

(8)

Vidi Prilog 3. za primjere većih trenutačnih aktivnosti koje financira EU.

(9)

     COM(2016) 234 završna verzija od 26. travnja 2016.

(10)

     Od ukupno 733 milijuna EUR, u 2015. i 2016. odobreno je 427,5 milijuna EUR, pri čemu je ugovoreno 200 milijuna EUR i isplaćeno 96 milijuna EUR, dok se dodatnih 267 milijuna EUR planira odobriti u lipnju 2016., čime preostaje iznos od 38,5 milijuna EUR uz moguće nove doprinose.

(11)

     Uz dodatan iznos od otprilike 150 milijuna EUR u području Sahela i sjeverne Afrike koji se predviđa za lipanj.

(12)

     Instrument je donesen u studenome 2015. nakon Zajedničkog akcijskog plana EU-a i Turske. Vidi Prilog 4. za doprinose.

(13)

     Glavni prioriteti na koje će se Instrument usredotočiti u kratkom i srednjem roku, uključujući humanitarnu pomoć, upravljanje migracijom, obrazovanje, zdravlje, komunalnu infrastrukturu i društveno-gospodarsku potporu. Posebna mjera u iznosu od 60 milijuna EUR dogovorena je u travnju za pružanje pomoći izbjeglicama u vidu skloništa, hrane i zdravstvene skrbi.

(14)

     Na primjer, u listopadu 2015. Frontex je, u suradnji s Europskom agencijom za pomorsku sigurnost (EMSA) i Satelitskim centrom EU-a, otkrio nekoliko plovila s migrantima uporabom kombinacije sustava izvješćivanja s brodova i satelitske slike. Spašeno je 350 migranata s četiri broda.

(15)

     COM(2015) 671 završna verzija od 15. prosinca 2015.

(16)

     COM(2016) 270 završna verzija od 4. svibnja 2016.

(17)

     Akcijskim planom EU-a protiv krijumčarenja migranata suradnja s tranzitnim zemljama i zemljama podrijetla identificirana je kao ključni prioritet (COM(2015) 285 završna verzija od 27. svibnja 2015.)

(18)

     U tom smislu, reformom plave karte predstavljenom 7. lipnja 2016. (COM(2016)378) namjeravaju se privući visokokvalificirani migranti na tržište rada EU-a.

(19)

     To je bila važna tema revidirane Europske susjedske politike (ENP) koja je ukazala na poželjne sheme za državljane zemalja ENP-a spremnih na uključivanje u daljnju suradnju s EU-om u području migracije.

(20)

     Direktiva o vraćanju pruža ključne mjere zaštite za osiguravanje humanosti i poštovanja prava migranata u aktivnostima vraćanja, uključujući poštovanje načela zabrane vraćanja, djelotvoran pravni lijek, poštovanje obiteljskoga zajedništva, najboljih interesa djece i posebnih potreba ranjivih osoba.

(21)

     COM(2015) 453 završna verzija od 9. rujna 2015.

(22)

     Trenutačno su u tijeku rasprave s relevantnim zemljama u Africi u vezi s organizacijom posjeta EU-u radi pomoći s identifikacijom. Četiri zemlje već su se obvezale na organizaciju tih posjeta.

(23)

     kao primjer trebaju poslužiti nedavni primjeri angažmana EU-a u partnerstvu s državama članicama u zapadnoj i istočnoj Africi te Aziji

(24)

     Etiopija, Eritreja, Mali, Niger, Nigerija, Senegal, Somalija, Sudan, Gana, Côte d’Ivoire, Alžir, Maroko, Tunis, Afganistan, Bangladeš i Pakistan.

(25)

     Vidi COM(2016) 197 završna verzija od 6. travnja 2016.

(26)

     Međutim, ne može se uvjetovati humanitarna pomoć utemeljena na potrebama u skladu s humanitarnim načelima.

(27)

     U Rogu Afrike, projekti u vrijednosti od 124 milijuna EUR imaju za cilj stvaranje uvjeta za učinkovito vraćanje i reintegraciju nezakonitih migranata i izbjeglica kojima su druge zemlje ponudile gostoprimstvo – na primjer, 50 milijuna EUR za potporu dobrovoljnom vraćanju Somalijaca iz regije i iz Europe povećanim pristupom osnovnim uslugama, novim gospodarskim prilikama i smanjenom osjetljivošću kako za povratnike, tako i za zajednice u koje se isti vraćaju. Jednako tako, razvija se projekt za Afganistan, Pakistan i Bangladeš kako bi se pospješilo vraćanje i povećao se kapacitet ponovnog prihvata u navedene zemlje i kako bi se povratnicima iz EU-a ponudili paketi za reintegraciju.

(28)

     Doprinosi država članica trenutačno iznose oko 80 milijuna EUR.

(29)

   Osim humanitarne pomoći koja se isključivo temelji na potrebama.

(30)

     Izvor: Neto isplate OECD DAC-a za službenu razvojnu pomoć. Podaci za 2015. bit će dostupni tek na kraju 2016. 

(31)

     Od čega je više od 0,75 milijardi EUR već predviđeno za potporu dogovorenim projektima.

(32)

     Od čega su do sada preuzete obveze u visini od 428 milijuna EUR.

(33)

     Pri financiranju iz novog fonda poštovala bi se regionalno dodijeljena sredstva te kriteriji prihvatljivosti sredstava i instrumenata doprinosa. 

(34)

     Sastanak na visokoj razini o globalnom dijeljenju odgovornosti putem načina za prihvat sirijskih izbjeglica koji je organizirao UNHCR održan je u ožujku 2016. u Ženevi.

(35)

     Komisija je u veljači 2016. predložila nov program makroekonomske financijske pomoći od 500 milijuna EUR koji je Vijeće odobrilo 1. lipnja 2016.

(36)

     40 milijuna EUR iz Kriznog uzajamnog fonda EU-a za Afriku sa sufinanciranim doprinosom od 6 milijuna EUR iz Njemačke.

(37)

     IOM-ova Matrica za praćenje raseljenog stanovništva.

(38)

     Od 765 zapadnoafričkih državljana koji su zadržani, 572 državljana iskazala su interes za povratak u svoje zemlje podrijetla.