19.8.2016   

HR

Službeni list Europske unije

C 303/45

Izvjestitelj:

Denis MEYNENT

1.1.

Odbor podsjeća da je primarni cilj programa REFIT (1) poboljšati kvalitetu i učinkovitost europskog zakonodavstva i izraditi jednostavne, razumljive i dosljedne propise, ne dovodeći u pitanje utvrđene strateške ciljeve niti djelujući na štetu zaštite građana, potrošača, radnika te socijalnog dijaloga ili okoliša.

1.2.

Europski propisi ključan su čimbenik integracije, a ne opterećenje ili trošak koji treba smanjiti. Ako su proporcionalni, propisi su, naprotiv, važno jamstvo zaštite, promicanja i pravne sigurnosti za sve dionike i europske građane.

1.3.

Procjene učinka svih zakonodavnih prijedloga moraju biti integrirane i gospodarskoj, socijalnoj i ekološkoj dimenziji, uključujući i kad je riječ o malim i srednjim poduzećima, moraju osigurati važno mjesto koje im pripada. Odbor poziva Parlament, Vijeće i Europsku komisiju da se dogovore o zajedničkoj metodologiji procjene učinka koju bi EGSO i Odbor regija (OR) također mogli upotrijebiti.

1.4.

Postupak javnog savjetovanja kao i savjetovanje sa stručnjacima i dionicima trebaju biti što je moguće više otvoreni, ali ne smiju zamijeniti savjetovanje sa socijalnim partnerima i EGSO-om.

1.5.

Odbor poziva Komisiju da u svoje pokazatelje uključi godišnju procjenu glavnih troškova i koristi mjera programa REFIT, na kvantitativnoj i kvalitativnoj razini, uključujući u pogledu razine i kvalitete zapošljavanja, socijalne zaštite i zaštite okoliša te zaštite potrošača.

1.6.

Postupak donošenja odluka mora ostati što je moguće fleksibilniji i prikladniji. Sva tijela i svi filtri uspostavljeni s ciljem provjere njegove opravdanosti ne smiju ugroziti donošenje političkih odluka koje mora ostati suvereno. U tom smislu treba se boriti protiv birokratizacije postupka odlučivanja.

1.7.

Odbor je primio na znanje uspostavu platforme REFIT, koja prvenstveno ima zadatak raditi u cilju učinkovitijeg zakonodavstva i jednostavnijih administrativnih propisa. Naglašava da bi se ona trebala ograničiti na pregled ograničenog broja tema i ne bi trebala zamijeniti suzakonodavce ili obvezna savjetovanja Odbora – s obzirom na to da je priroda njezinog rada drugačija – i socijalnih partnera koja su predviđena ugovorima. Poziva Komisiju da objavi kriterije predodabira prijedloga upućenih platformi, da osigura njihovu ravnotežu i da razjasni radnje poduzete na temelju preporuka platforme kako bi se omogućila sljedivost utjecajā.

1.8.

Što se tiče reprezentativnosti platforme REFIT, Odbor smatra da bi mu dodjela dvaju dodatnih mjesta omogućila da u potpunosti poštuje prirodu svog mandata i odražava civilno društvo za čije je predstavljanje zadužen. Osim toga, Odbor primjećuje nedostatak paneuropske zastupljenosti mikropoduzeća, malih i srednjih poduzeća u skupini dionika platforme te traži da se to ispravi u najkraćem mogućem roku.

1.9.

Zahvaljujući izravnom kontaktu sa situacijom na terenu, širokoj mreži organizacija na nacionalnoj razini i stručnom znanju svojih članova, Odbor može u velikoj mjeri pridonijeti procjenama učinka koje se provode na europskoj razini. Odbor namjerava dati prednost ex post i kvalitativnoj procjeni kako bi se mogao ocijeniti učinak neke zakonodavne mjere ili europske politike na europske gospodarske i socijalne partnere.

1.10.

U slučaju prenošenja određenih direktiva, Odbor želi na poseban način pridonijeti samoinicijativnom izvješću Europskog parlamenta o godišnjem izvješću koje se odnosi na način na koji države članice provode zakonodavstvo EU-a, usredotočujući se pritom na ono što države članice dodaju tijekom prijenosa.

1.11.

Odbor želi da program REFIT funkcionira u dva smjera, tj. da se njime unaprijed ne određuje kojim smjerom propis treba ići: treba li biti potvrda, dodatak, nadopuna, izmjena ili brisanje zakonodavnog akta.

1.12.

Odbor ne može pristati na to da se uključi u određivanje ciljeva za smanjenje pravne stečevine EU-a na kvantitativnoj osnovi bez prethodnog mjerenja svih posljedica koje to može imati na socijalnu zaštitu i zaštitu okoliša i potrošača.

1.13.

Odbor podupire strožu ex post procjenu učinaka propisa EU-a u okviru ciklusa politike EU-a, posebice u pogledu očekivanih posljedica po rast i radna mjesta naznačenih u procjeni učinka koja je priložena izvornom zakonodavnom prijedlogu. Naknadne procjene trebale bi se provoditi na pluralistički način te u razumnom razdoblju nakon isteka roka za prijenos u nacionalno pravo.

2.1.

Odbor podsjeća da je zakonodavstvo ključno za postizanje ciljeva Ugovora i za stvaranje uvjeta za pametan, održiv i uključiv rast na dobrobit građana, poduzetnika i radnika (2). Propisi također pridonose poboljšanju dobrobiti, zaštiti javnog interesa i temeljnih prava, promicanju visoke razine socijalne zaštite i zaštite okoliša te osiguranju pravne sigurnosti i predvidljivosti. Trebali bi također spriječiti narušavanje tržišnog natjecanja i socijalni damping.

2.2.

Odbor stoga pozdravlja činjenicu da je potpredsjednik Timmermans u više navrata podsjetio da program REFIT ne bi smio dovesti do deregulacije pravne stečevine EU-a niti imati za posljedicu smanjenje razine socijalne zaštite te zaštite okoliša i temeljnih prava (3).

2.3.

Odbor smatra da propisi stvaraju troškove i administrativna opterećenja koji se mogu pokazati opterećujućima ili nepotrebnima, ali i znatne prednosti za građane, poduzeća i javna tijela. Podsjeća da se pametnim propisima uvijek mora nastojati postići stvarna dodana vrijednost. Kad god je to moguće, pravila EU-a moraju uklanjati postojeća opterećenja, a ne stvarati dodatna.

2.4.

Odbor smatra da se boljom izradom zakonodavstva mora usvojiti pristup koji je najprikladniji za temeljito dovršenje unutarnjeg tržišta EU-a: ciljano usklađivanje, odgovarajuća primjena načela uzajamnog priznavanja u neusklađenim područjima, suregulacija, samoregulacija i normizacija. Odbor podsjeća u tom smislu da ciljano i pametno usklađivanje zakonodavstava pomaže ukloniti prepreke za učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Usklađivanje 28 nacionalnih zakonodavstava za poduzeća i građane EU-a predstavlja važan izvor pojednostavljenja i smanjenja regulatornog i administrativnog opterećenja.

2.5.

Odbor podsjeća da je primarni cilj programa REFIT poboljšati kvalitetu i učinkovitost europskog zakonodavstva i izraditi jednostavne, razumljive i dosljedne propise, ne dovodeći u pitanje utvrđene strateške ciljeve niti djelujući na štetu zaštite građana, potrošača, radnika te socijalnog dijaloga ili okoliša.

2.6.

Odbor u tom smislu podsjeća na svoje zalaganje za to da razmatrano zakonodavstvo i s njime povezana opterećenja budu korisni, da konačne prednosti koje pružaju budu veće od troškova koje stvaraju te da zakonodavstvo bude razmjerno i da osigurava dovoljnu pravnu sigurnost.

2.7.1.

Odbor prima na znanje potpisivanje Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva postignutog među trima institucijama 13. travnja 2016.

2.7.2.

Odbor posebice pozdravlja činjenicu da su tri institucije prepoznale sustav procjene učinka kao instrument koji će im pomoći da donesu informirane odluke i koji ne zamjenjuje političke odluke (4).

2.7.3.

EGSO pozdravlja činjenicu da Komisija u svoje integrirane, uravnotežene i pluralističke procjene učinka uključuje alternativna rješenja koja se odnose na cijenu neujedinjene Europe i utjecaj različitih opcija na konkurentnost, ali i na učinak prijedlogā na mala i srednja poduzeća i mikropoduzeća kao i na digitalnu i teritorijalnu dimenziju (5).

2.7.4.

Odbor pozdravlja činjenicu da Komisija može nadopuniti svoju procjenu učinka na vlastitu inicijativu ili na zahtjev Europskog parlamenta ili Vijeća, ali žali što svaka institucija sama određuje kako će organizirati svoj postupak procjene. Odbor smatra da se navedene tri institucije mogu dogovoriti o zajedničkoj metodologiji procjene učinka koju EGSO i Odbor regija mogu također iskoristiti kao temelj za svoje amandmane.

2.7.5.

Prema mišljenju Odbora procjene učinka trebaju se provoditi u okviru europskih institucija. Ipak, ako je zbog jasno određenih razloga predviđeno korištenje usluga privatnih savjetnika, Odbor ustraje na tome da:

2.8.1.

Odbor smatra da savjetovanje s dionicima i stručnjacima ne smije zamijeniti ni savjetovanje sa socijalnim partnerima, EGSO-om i Odborom regija koje se odvija u jasno određenim trenucima zakonodavnog ciklusa izrade i u okviru granica određenih UFEU-om, ni postojeća savjetovanja na nacionalnoj razini, koja se moraju zasnivati na pojačanom sudjelovanju socijalnih partnera. Naglašava da je za kvalitetni postupak savjetovanja i dobru reprezentativnost dionika neophodno izraditi pregled dionika i poziva Komisiju da se u tu svrhu osloni na Registar transparentnosti.

2.8.2.

Odbor traži da savjetovanje ne dovodi u pitanje strukturirani civilni dijalog (članak 11. stavak 2. UFEU-a) ili savjetovanja koja se održavaju u točno određenim okvirima, poput savjetovanja sa socijalnim partnerima u okviru socijalnog dijaloga (organizacije poslodavaca i sindikalne organizacije, članak 154. UFEU-a) ili savjetovanje sa savjetodavnim tijelima poput Europskog gospodarskog i socijalnog odbora (članak 304. UFEU-a).

2.8.3.

Odbor naglašava da je pri odabiru dionika potrebno osigurati ispravnu raspodjelu, kako geografsku tako i prema ciljnim skupinama, uz pridavanje posebne pažnje slabije zastupljenim skupinama. Pri analizi odgovora dobivenih tijekom savjetovanja potrebno je uvesti mehanizam opravdanog ponderiranja (6).

2.9.1.

Odbor prima na znanje opće ciljeve programa REFIT Europske komisije te upućuje na svoja mišljenja (7) koja se tiču boljeg zakonodavstva i pametnog donošenja propisa. Odbor smatra da pametno donošenje propisa ne oslobađa od obveze poštovanja zakonodavstva koje se odnosi na zaštitu građana, potrošača i radnika te na standarde jednakosti muškaraca i žena ili okoliša i da ne smije spriječiti njihovo poboljšanje. Pametno donošenje propisa mora poštovati i socijalnu dimenziju unutarnjeg tržišta predviđenu Ugovorom, posebice na razini prijenosa sporazuma o kojima se pregovaralo u okviru europskog socijalnog dijaloga.

2.9.2.

Odbor primjećuje da Komisija želi poboljšati postupak i kvalitetu instrumenata namijenjenih optimalnom praćenju provedbe.

2.9.3.

Odbor poziva Komisiju da u svoje pokazatelje uključi godišnju procjenu glavnih troškova i koristi mjera programa REFIT, na kvantitativnoj i kvalitativnoj razini, uključujući u pogledu razine i kvalitete zapošljavanja, socijalne zaštite i zaštite okoliša te zaštite potrošača.

2.9.4.

Odbor ističe da bolja izrada zakonodavstva ne može i ne smije nadomjestiti političke odluke.

2.10.1.

Odbor prima na znanje uspostavu platforme REFIT u kojoj i sam sudjeluje, a koja treba analizirati prijedloge za smanjenje nepotrebnog administrativnog i regulatornog opterećenja i pojednostavljenje provedbe europskog zakonodavstva u državama članicama. Primjećuje da su iz nadležnosti platforme uklonjena područja koja se tiču socijalnog dijaloga i ovlasti socijalnih partnera.

2.10.2.

Međutim, Odbor primjećuje da platforma mora:

2.10.3.

Odbor nadalje očekuje da:

2.10.4.

Odbor upozorava na činjenicu da zbog velikog broja sudionika u toj platformi, vrlo različite prirode sudionika (države članice, socijalni partneri, nevladine organizacije, članovi civilnog društva), vrlo širokog područja tema na dnevnom redu kao i ograničene učestalosti sastanaka vrlo vjerojatno neće biti moguće dubinske rasprave o prijedlozima koje platforma obrađuje.

2.11.1.

Odbor u tom smislu ističe da raspolaže samo jednim mjestom i da sudjeluje u radovima na temelju rotacije između svoje tri skupine, unatoč tome što je institucija osnovana na temelju Ugovora koja predstavlja raznolikost EU-a.

2.11.2.

Odbor stoga smatra da bi se dodjelom dvaju dodatnih mjesta omogućilo uvažavanje trojne strukture institucije i njezinog mandata, a time i odražavanje civilnog društva za čije je zastupanje zadužen.

2.11.3.

Odbor primjećuje nedostatak paneuropske zastupljenosti mikropoduzeća, malih i srednjih poduzeća u skupini dionika platforme te traži da se to ispravi u najkraćem mogućem roku.

2.12.1.

Odbor poziva Komisiju da:

3.1.1.

Odbor podsjeća da ga treba smatrati punopravnim institucionalnim partnerom, a ne podkategorijom dionika s višestrukim, različitim i proturječnim interesima.

3.1.2.

Odbor podsjeća da, zahvaljujući izravnom kontaktu sa situacijom na terenu, širokoj mreži organizacija na nacionalnoj razini i stručnom znanju svojih članova, može u velikoj mjeri pridonijeti procjeni učinka.

3.1.3.

Odbor naglašava da će navedena aktivnost procjenjivanja ojačati njegove odnose s raznim organizacijama civilnog društva i omogućiti mu da dodatno ojača ulogu mosta između institucija i predstavnika civilnog društva.

3.1.4.

EGSO ističe da će procjenjivanje koje će provesti izraziti u obliku preporuka u pogledu određene politike kojima će istaknuti glavne utjecaje te politike na civilno društvo i predložiti najbolji način djelovanja za budućnost.

3.1.5.

Odbor ističe da će trebati dati prednost naknadnim i kvalitativnim procjenama kako bi se mogao ocijeniti učinak neke zakonodavne mjere ili europske politike na europske gospodarske i socijalne partnere.

3.1.6.

EGSO smatra da bi naknadne procjene koje provode Komisija i Parlament te u kojima će i sam sudjelovati trebale poslužiti kao temelj za izmjenu zakonodavstva ili za pripremu novog zakonodavstva o kojemu će se od njega zatražiti mišljenje.

3.1.7.

Odbor pozdravlja činjenicu da će se tako u potpunosti uključiti u ciklus izrade zakonodavstva, čime će se povećati mogućnost da pridonese oblikovanju budućih političkih strategija Unije.

3.2.1.

U sklopu prenošenja direktiva u nacionalno zakonodavstvo države članice ponekad dodaju elemente koji nisu ni na koji način povezani s dotičnim zakonodavstvom Unije; Odbor stoga smatra da bi takve dodatke trebalo istaknuti bilo putem akta ili akata o prenošenju ili putem srodnih dokumenata (8). U tom kontekstu Odbor smatra da je pojam „prekomjerno reguliranje” (eng. gold-plating), koji se odnosi na „prekomjerno donošenje propisa”, izraz koji se ne smije upotrebljavati jer stigmatizira određene nacionalne prakse, istodobno isključujući diferenciran i fleksibilan pristup.

3.2.2.

Odbor smatra da u slučaju minimalnog usklađivanja države članice moraju zadržati pravo da u svojim unutarnjim zakonima donesu odredbe čiji je cilj promicanje zapošljavanja, poboljšanje uvjeta života i rada, odgovarajuća socijalna zaštita, visoka i održiva razina zaposlenosti i borba protiv isključenosti (9), kao i visoka razina zaštite ljudskog zdravlja i potrošača (10) i zaštite okoliša (11), bez stvaranja neopravdanih regulatornih ili administrativnih prepreka. Stoga smatra da je važno usredotočiti se na uredbe, a ne na direktive, kad god je to moguće.

3.2.3.

Odbor primjećuje da težnja za postizanjem maksimalne usklađenosti u zakonodavnim prijedlozima vrlo često dovodi do širokog raspona odstupanja i izuzeća, što rezultira stvaranjem i opravdavanjem dodatnih prepreka unutarnjem tržištu.

3.2.4.

Odbor vjeruje da može odigrati korisnu ulogu kao posrednik između zakonodavaca i korisnika zakonodavstva EU-a i na poseban način pridonijeti izvješću o vlastitoj inicijativi Europskog parlamenta o godišnjem izvješću koje se odnosi na način na koji države članice provode zakonodavstvo EU-a, usredotočujući se pritom na ono što države članice dodaju tijekom prijenosa. U tom smislu smatra da studija njegove Promatračke skupine za jedinstveno tržište o utjecaju Direktive o uslugama na građevinski sektor (12) kao i studija Promatračke skupine za tržište rada o nezaposlenosti mladih (13), da navedemo samo dva primjera, mogu biti od pomoći u metodološkom smislu.

3.3.1.

Odbor želi da program REFIT funkcionira u dva smjera, tj. da se njime unaprijed ne određuje kojim smjerom propis treba ići: treba li biti potvrda, dodatak, nadopuna, izmjena ili brisanje zakonodavnog akta.

3.3.2.

Odbor se slaže da Komisija treba kontinuirano provoditi pregled usklađenosti i ponovnu procjenu pravne stečevine EU-a, osobito ispitujući mjerodavnost i dodanu vrijednost zakonodavnih i nezakonodavnih akata EU-a.

3.3.3.

Odbor smatra da je integrirana i sveobuhvatna narav procjene učinka od ključne važnosti i da se Komisija ne smije usmjeriti samo na dimenziju konkurentnosti; smatra da je važno uzeti u obzir dodanu vrijednost intervencije EU-a i da pri analizi troškova i koristi treba uzeti u obzir sve aspekte, uključujući troškove nedjelovanja.

3.3.4.1.

Odbor smatra da rast broja kriterija procjene učinka ne može dovesti do toga da Komisija ne djeluje ili da odbije inicijativu uz obrazloženje da jedan ili više kriterija nisu ispunjeni; stoga smatra da Komisija mora ponderirati kriterije i također smatra da mnoštvo kriterija ne može dovesti do određenog oblika birokratizacije postupka odlučivanja i zakonodavne apstinencije.

3.3.4.2.

Odbor posebnu pažnju posvećuje načelu „počnimo od malih” („Think Small First”) i testu utjecaja zakonodavstva na mala i srednja poduzeća, posebice u svom mišljenju o Zakonu o malom poduzetništvu (14), ali smatra da nije primjereno odobriti opća izuzeća za mikropoduzeća i da bi bilo bolje da se u pogledu zakonodavnih prijedloga usvoji pristup „od slučaja do slučaja” na temelju podrobne procjene učinka.

3.3.4.3.

Odbor se slaže s činjenicom da prijedlozi Komisije trebaju biti popraćeni strogim procjenama učinka koje se zasnivaju na sigurnim činjenicama („evidence-based”), ali naglašava da je dužnost zakonodavca EU-a da iskoristi svoju diskrecijsku ovlast i osigura određenu ravnotežu između, s jedne strane, zaštite zdravlja, okoliša i potrošača i, s druge strane, gospodarskih interesa subjekata, u ostvarivanju cilja koji mu je dodijeljen ugovorom, a to je da osigura visoku razinu zaštite zdravlja i okoliša (15).

3.3.4.4.

Odbor primjećuje da bi ta praksa mogla uključivati kvantifikaciju regulatornog i administrativnog opterećenja, pod uvjetom da:

3.3.4.5.

Odbor ne može pristati na to da se uključi u pokušaj određivanja ciljeva za smanjenje pravne stečevine EU-a na kvantitativnoj osnovi bez prethodnog mjerenja svih posljedica koje to može imati na socijalnu zaštitu i zaštitu okoliša i potrošača.

3.3.4.6.

Što se tiče procjene kumulativnih troškova (CCA), Odbor ističe da će, nakon što ocijeni ex ante ili ex post utjecaj dijela europskog zakonodavstva, Komisija morati uzeti u obzir da se ti novi troškovi dodaju postojećim troškovima usklađivanja i provedbe. Odbor se slaže da se kumulativni troškovi trebaju dodati kako bi se izračunali financijski troškovi zakonodavstva određenog sektora, ali navodi da ta procjena ne može, bilo djelomično ili potpuno, izuzeti određeni sektor.

3.3.5.1.

Odbor izražava zabrinutost zbog toga što se rasprava premješta u sve raniju fazu postupka, prije uključivanja suzakonodavaca i socijalnih partnera koji na taj način mogu biti lišeni elemenata rasprave, s obzirom na to da će ona već biti obavljena bez njih.

3.3.6.1.

Odbor smatra da su ex post procjene barem jednako važne kao i ex ante procjene; on stoga traži od Komisije da predstavi metodološki priručnik o kriterijima održivog razvoja.

3.3.6.2.

Odbor podupire strožu ex post procjenu učinaka propisa EU-a u kontekstu ciklusa politike EU-a, posebice u pogledu očekivanih posljedica po rast i radna mjesta naznačenih u analizi utjecaja koja je priložena izvornom zakonodavnom prijedlogu.

3.3.6.3.

Odbor smatra da bi se ex post procjene trebale provoditi na pluralistički način te u razumnom razdoblju nakon isteka roka za prijenos u nacionalno pravo.

3.3.6.4.

Odbor smatra da su ex post procjene važan alat za analizu te da zaključci izvedeni iz procjena mogu izravno doprinijeti mogućoj procjeni učinka za potrebe revizije određenog zakonodavnog akta.