This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0412
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Assessment of the 2014 national reform programme and convergence programme for CROATIA Accompanying the document Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on Croatia’s 2014 national reform programme and delivering a Council opinion on Croatia’s 2014 convergence programme
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE Ocjena nacionalnog programa reformi i programa konvergencije za HRVATSKU za 2014. Priložen dokumentu Preporuka za PREPORUKU VIJEĆA o nacionalnom programu reformi Hrvatske za 2014. i dostavljanju mišljenja Vijeća o programu konvergencije Hrvatske za 2014.
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE Ocjena nacionalnog programa reformi i programa konvergencije za HRVATSKU za 2014. Priložen dokumentu Preporuka za PREPORUKU VIJEĆA o nacionalnom programu reformi Hrvatske za 2014. i dostavljanju mišljenja Vijeća o programu konvergencije Hrvatske za 2014.
/* SWD/2014/0412 final */
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE Ocjena nacionalnog programa reformi i programa konvergencije za HRVATSKU za 2014. Priložen dokumentu Preporuka za PREPORUKU VIJEĆA o nacionalnom programu reformi Hrvatske za 2014. i dostavljanju mišljenja Vijeća o programu konvergencije Hrvatske za 2014. /* SWD/2014/0412 final */
SADRŽAJ Sažetak. 3 1....... Uvod. 5 2....... Gospodarska situacija i izgledi 6 3....... Izazovi i ocjena plana politika. 7 3.1......... Fiskalna politika i porezi 7 3.2......... Financijski sektor 20 3.3......... Tržište rada, obrazovanje i mjere
socijalne politike. 22 3.4......... Strukturne mjere kojima se promiče rast i
konkurentnost 27 3.5......... Modernizacija javne uprave. 35 4....... Zaključci 38 Tablica. 40 Prilog. 41
Sažetak
Očekuje
se da će u 2014. Hrvatska biti u recesiji šestu godinu zaredom. Predviđa
se pad realnog BDP-a za 0,6% u 2014. nakon čega bi se u 2015. trebao bilježiti
rast na temelju skromnog oporavka neto izvoza. Očekuje se daljnji rast
nezaposlenosti u 2014. i njezina stabilizacija na razinu od oko 18% u 2015.
kako se bude postupno bilježio oporavak. Predviđa se daljnji pad stope
zaposlenosti, jedne od najnižih u EU-u. Zbog slabe gospodarske aktivnosti koja
je pridonijela smanjenju inflacije u 2013. inflacijski pritisci bit će
srednjoročno vjerojatno prigušeni. Očekuje se da će se mjerama fiskalne
konsolidacije uvedenima u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita
pozitivno utjecati na nepovoljnu dinamiku deficita, no zbog prigušenog
nominalnog rasta vjerojatno se do 2015. neće zaustaviti rast udjela javnog duga
u BDP-u. Nacionalni
program reformi za 2014. i program konvergencije za 2014. prvi su programi koje
je Hrvatska dostavila nakon što je u srpnju 2013. postala članicom EU-a.
Hrvatska je neslužbeno i dobrovoljno sudjelovala u Europskom semestru 2013. te
stoga za nju nije izdana preporuka po državama članicama. U nacionalnom
programu reformi za 2014. opisuju se mjere poduzete u 2013. te se iznose mjere
koje se planiraju za razdoblje 2014. – 2017. kojima bi se trebale riješiti
strukturne slabosti hrvatskog gospodarstva koje su u potpunosti izašle na
vidjelo zbog produljene recesije. U programu se najavljuju mjere kojima je cilj
povećanje fleksibilnosti tržišta rada, pojednostavnjivanje poslovnog okruženja
i poticanje profesionalizma i usmjerenosti na klijente u okviru javne uprave. Ključni
izazovi hrvatske gospodarske politike uključuju poticanje konkurentnosti i
rasta temeljenog na zapošljavanju uz istovremeno smanjivanje fiskalnih
neravnoteža i upravljanje korporativnom prezaduženosti. U kontekstu povoljnih vanjskih kretanja rast ostvaren u desetljeću
prije globalne financijske krize temeljio se na znatnom gomilanju duga poduzeća
i velikim priljevima kapitala u najmanje produktivnim gospodarskim sektorima.
Slabi rast produktivnosti uzrokovao je znatan gubitak konkurentnosti te
postupno smanjivanje udjela na izvoznom tržištu. Zbog niza problema na tržištu
rada i u širem poslovnom okruženju te znatnim kašnjenjima u restrukturiranju
velikih neodrživih industrijskih sektora, posebice brodogradnje, pojačao se
učinak krize i onemogućio oporavak, što je ostavilo značajne socijalne
posljedice. Zbog slabe fiskalne politike tijekom gospodarskog pada i povećanja
javne zaduženosti znatno su smanjenje mogućnosti fiskalne politike te je
gospodarstvo dodatno opterećeno. Raspon i ambicija mjera navedenih u
nacionalnom programu reformi i programu konvergencije odražavaju te probleme. U
cilju rješavanja gorućih izazova za zemlju potrebne su reforme u sljedećim
područjima: ·
Oživljavanje rasta i konkurentnosti:
Hrvatska poduzeća posluju u okruženju kojim se ne pridonosi poboljšanju
produktivnosti i jačanju ulaganja. Znatne prepreke poduzećima uzrokuju visoka
administrativna i regulatorna opterećenja i sporo rješavanje postupaka, brojni
parafiskalni nameti, slaba zaštita ulaganja i politička neizvjesnost. Zbog
znatne ovisnosti o javnim subvencijama, zatim financijski slabih državnih
poduzeća kojima se loše upravlja u mnogim sektorima te relativno slabih
mehanizama sprječavanja korupcije stvaraju se nejednaki uvjeti za privatne
ulagače.
Iskorištavanje
potencijala tržišta rada i suzbijanje siromaštva: Hrvatska
bilježi jednu od najnižih stopa zaposlenosti u EU-u, a nezaposlenost,
uključujući nezaposlenost mladih, bilježi nove vrhunce od početka krize.
Otvaranje radnih mjesta ograničeno je zbog raznih čimbenika, uključujući
radno zakonodavstvo, visoke prosječne troškove rada u odnosu na usporedive
zemlje i ograničenu usklađenost politika, osobito onih koje utječu na neto
dohotke od rada i socijalne naknade. Njima se u nekim slučajevima
sprječava ponovno zapošljavanje neaktivnih i nezaposlenih osoba te se
pridonosi visokoj stopi neprijavljenog rada. Nadalje, raznim načinima
kojima se omogućuje rano napuštanje tržišta rada učvršćuju se niske stope
sudjelovanja radnika u zreloj dobi. Nepovoljna gospodarska kretanja i
kretanja na tržištu rada utječu na znatno viši udio osoba suočenih s
rizikom od siromaštva i socijalne isključenosti u usporedbi s EU-om
općenito te na veću učestalost siromaštva. Sustav socijalne zaštite
rascjepkan je i programi su često loše usmjereni zbog čega se socijalne naknade
ne dodjeljuju uvijek onima kojima su najpotrebnije.
·
Unaprjeđenje javne uprave i pravosuđa: Javna
uprava na različitim razinama vlasti bilježi slabu koordinaciju i ograničene
kapacitete, što utječe na izradu politika i usporava provedbu reformi. Ti su
problemi jasan izazov osobito u pogledu osiguravanja strateškog planiranja i
učinkovitog upravljanja strukturnim i investicijskim fondovima EU-a.
Neučinkovitost javne uprave uzrokuje i veliko opterećenje poduzetnicima.
Poduzeća se i dalje susreću s poteškoćama u stečajnim postupcima, izvršavanju
ugovora i trajanju sudskih postupaka, čime se otežava zaštita ulagačkih prava i
odgađa korporativno razduživanje. ·
Rješavanje fiskalnih neravnoteža:
Deficit je i u 2013. bio velik zbog odstupanja rashoda i manjka prihoda u
kontekstu iznimno optimističnih proračunskih predviđanja i slabog fiskalnog
okvira. U javnom mirovinskom sustavu i zdravstvenom sustavu bilježe se važne
slabosti koje ograničavaju njihovu učinkovitost te se u tim područjima ne
ostvaruje kontrola javne potrošnje. Stalni proračunski deficiti pridonijeli su
znatnom rastu državnog duga posljednjih godina te su znatan problem za
politike. ·
Nadzor kvalitete portfelja banaka: Makrobonitetne
mjere Hrvatske narodne banke uvedene kako bi se ograničio rast javne
zaduženosti omogućile su uspostavu otpornosti u bankarskom sektoru. No zbog
produljene slabosti gospodarstva znatno se povećao broj loših kredita banaka
poduzećima. Ocjena imovine matičnih banaka četiriju najvećih hrvatskih društava
kćeri provodi se u okviru sveobuhvatne ocjene koju provodi Europska središnja
banka, no moguće je da se njome neće u potpunosti otkriti hrvatske izloženosti.
Time se Hrvatskoj narodnoj banci omogućuje da istraži sinergije u utvrđenom
metodološkom okviru i poduzme dodatne dijagnostičke mjere kojima bi se mogle
osigurati dodatne informacije o bilancama hrvatskih banaka, uključujući banke
srednje veličine kao i manje banke.
1.
Uvod
Hrvatska je 1.
srpnja 2013. postala članicom EU-a i prvi put službeno sudjeluje u europskom
semestru.[1]
U ovom radnom dokumentu službi ocjenjuju se mjere politika u svjetlu zaključaka
Komisijinog Godišnjeg pregleda rasta (GPR) za 2014.[2] i
trećeg godišnjeg Izvješća o mehanizmu upozoravanja (IMU)[3], koji
su objavljeni u studenome 2013. U Godišnjem pregledu rasta za 2014. utvrđuju se
prijedlozi Komisije za potreban dogovor o prioritetima djelovanja na
nacionalnoj razini i razini EU-a u 2014. Njime se utvrđuje pet prioriteta koji
državama članicama mogu pomoći u oporavku rasta: provođenje diferencirane
fiskalne konsolidacije koja ne utječe negativno na rast, uspostava uobičajenog
pozajmljivanja gospodarstvu, promicanje rasta i konkurentnosti za sadašnjost i
budućnost, smanjenje nezaposlenosti i socijalnih posljedica krize te
modernizacija javne uprave. Izvješće o mehanizmu upozoravanja početno je
analitičko sredstvo kojim se utvrđuje postojanje makroekonomskih neravnoteža
ili rizika u državama članicama. U IMU-u su utvrđeni pozitivni znakovi o
ispravku makroekonomskih neravnoteža u Europi. Kako bi se osigurala potpuna i
trajna uspostava ravnoteže, Hrvatska i 15 drugih država članica odabrane su za
preispitivanje kretanja u pogledu akumuliranja i ukidanja neravnoteža. Ta
izvješća o detaljnom preispitivanju objavljena su 5. ožujka 2014. zajedno s
Komunikacijom Komisije. [4]
Na temelju
preporuka Vijeća iz 2013., GPR-a i IMU-a te detaljnog preispitivanja, Hrvatska
je 24. travnja 2014. dostavila nacionalni program reformi i program
konvergencije. Podaci iz tih programa bili su temelj za ocjenu koja se navodi u
ovom radnom dokumentu službi. Program konvergencije izradilo je Ministarstvo
financija u suradnji s Hrvatskom narodnom bankom, dok je nacionalni program
reformi izradila Radna skupina za koordinaciju sudjelovanja Hrvatske u
europskom semestru i njezin Operativni tim, i to s ograničenim resursima. O
ključnim mjerama reforme sadržanima u programima provedeno je savjetovanje sa
socijalnim partnerima i javnosti. U pogledu
sadržaja i kvalitete nacionalni program reformi za 2014. sadržava jezgrovit i
detaljan opis mjera poduzetih u 2013. te se u njemu navode mjere koje se
trebaju poduzeti u razdoblju 2014. – 2017. Prioriteti u pogledu reformi
grupirani su u četiri ključna područja: javne financije (npr. reforma fiskalnog
okvira, restrukturiranje državnih poduzeća), financijski sektor (aktivnosti
nadzora), tržište rada (npr. povećanje fleksibilnosti, poboljšanje rada javne
službe za zapošljavanje) i konkurentnost (npr. smanjenje administrativnog
opterećenja poduzeća). Ti su prioriteti povezani s glavnim izazovima utvrđenima
u detaljnom preispitivanju za Hrvatsku i ovom radnom dokumentu službi. Uz neke
od mjera iz nacionalnog programa reformi priloženi su detaljni pokazatelji i
njihove ciljne razine koje će omogućiti njihovo praćenje sljedećih godina.
Prioriteti navedeni u nacionalnom programu reformi i neke detaljno opisane
mjere ukazuju na dobrodošle namjere u pogledu reformi kojima bi se učinkovito
mogle riješiti poteškoće s kojima se Hrvatska suočava ako se reforme budu
strogo i pravodobno provodile.
2.
Gospodarska situacija i
izgledi
Gospodarska situacija Hrvatska
prolazi kroz razdoblje duboke recesije od 2009. Gospodarski pad
traje pet godina i zbog toga se realni BDP Hrvatske smanjio za 12 %, a blagi
oporavak predviđa se tek od 2015. U 2013. gospodarstvo se smanjilo za 1% (nakon
pada od 1,9% 2012.) zbog pada potrošnje kućanstava i ulagačke aktivnosti.
Budući da je pad izvoza nešto veći od pada uvoza, doprinos rastu neto izvoza
blago je negativan. Rast državne potrošnje i dalje je vrlo skroman nakon što se
tri godine već bilježi smanjenje. Zbog nedostatka pritisaka sa strane potražnje
inflacija potrošačkih cijena smanjila se na 2,3% u 2013. u odnosu na 3,4% iz
prethodne godine. Produljena
recesija pogodila je tržište rada. Stopa nezaposlenosti nastavila
je bilježiti brzi rast u 2013., povećavši se tijekom godine za 1,3 postotna
boda i dosegnuvši 17,2 %, što je dvostruko više nego 2008. Gospodarska kriza
osobito je pogodila mlade i niskokvalificirane radnike. Nezaposlenost mladih (u
dobnoj skupini od 19 do 24) povećala se na 50 % u 2013. Gospodarski izgledi Prema
Komisijinim proljetnim prognozama 2014. očekuje se da će hrvatsko gospodarstvo
u 2014. i dalje biti u recesiji uz pad realnog BDP-a za 0,6%.
Očekuje se da će domaća potražnja i dalje biti slaba te da će njezin negativni
doprinos rastu BDP-a premašiti pozitivan doprinos rastu od neto izvoza.
Čimbenici koji onemogućuju brži oporavak domaće potražnje uključuju provedbu
mjera fiskalne konsolidacije, rastuću nezaposlenost, tekuće razduživanje
sektora kućanstva, skromna privatna ulaganja u kontekstu ograničene potrošnje i
tekućeg postupka restrukturiranja povezanog s predstečajnim nagodbama. Predviđa
se skroman oporavak gospodarske aktivnosti u 2015. (rast BDP-a od 0,7 %) koja
će biti potaknuta neto izvozom. S obzirom na oslabjelu potrošnju očekuje se da
će se u 2014. inflacija potrošačkih cijena smanjiti na 0,8 % te da će se zatim
neznatno povećati 2015. U 2014. predviđa se nastavak pogoršanja na tržištu
rada što bi se trebalo zaustaviti u 2015. zbog početka oporavka gospodarske
aktivnosti. Optimistični su
makroekonomski izgledi na kojima se temelji program konvergencije i nacionalni
program reformi. U obama strateškim dokumentima navode se isti
ekonomski izgledi. Prema programu konvergencije očekuje se da će rast realnog
BDP-a iznositi 0,0% u 2014. i 1,2% u 2015., u usporedbi s -0,6% i 0,7%
predviđenih u Komisijinim proljetnim prognozama 2014. Razlika između dviju
prognoza objašnjava se uglavnom procjenom dinamike domaće potražnje: hrvatska
Vlada očekuje ograničeni pad javne i privatne potrošnje te oporavak bruto
investicija u fiksni kapital već u 2014. nakon čega bi se u 2015. trebao
zabilježiti znatan oporavak. Prema Komisijinim proljetnim prognozama 2014.
tekuća pogoršanja na tržištu rada i dodatni paket mjera fiskalne konsolidacije
imali bi znatniji negativan učinak na potrošnju kućanstava. Nadalje, očekuje se
da će ulagačka aktivnost bilježiti sporiji oporavak nego što to predviđaju
vlasti zbog postupnijeg poboljšanja u pogledu javnih ulaganja i ograničenja
rasta privatnih ulaganja što je posljedica visoke korporativne prezaduženosti i
još uvijek slabog poslovnog optimizma. U nacionalnom programu reformi
makroekonomski učinak strukturnih reformi ne utvrđuje se kvantitativno.
3.
Izazovi i ocjena plana politika
3.1.
Fiskalna politika i porezi
Proračunska
kretanja i dinamika zaduženosti Glavna su dva
cilja proračunske strategije utvrđene u programu konvergencije za Hrvatsku za
2014. brza fiskalna konsolidacija i pokretanje održivog
gospodarskog rasta. Iako se fiskalna konsolidacija provodi u kontekstu
petogodišnje duboke recesije, nadležna tijela smatraju da je potrebno
zaustaviti rastući javni dug i troškove njegova financiranja. Cilj je
predviđenih mjera fiskalne politike osigurati potpuno ispunjenje preporuke
Vijeća u cilju smanjenja prekomjernog državnog deficita u Hrvatskoj, tj. kako
bi se do 2016. deficit smanjio ispod 3 % BDP-a te kako bi javni dug počeo
bilježiti trend smanjivanja. Ocjena
proračunskih kretanja iz programa otežana je zbog činjenice da u pogledu
proračunskih podataka Ministarstvo financija trenutačno prelazi na primjenu
standarda utvrđenih Europskim sustavom računa (ESA). Hrvatski zavod
za statistiku prvi je put u listopadu 2013. službeno Eurostatu dostavio
fiskalne podatke o općoj državi usklađene sa standardima Europskog sustava nacionalnih
i regionalnih računa (ESA). Eurostat je u travnju 2014. bezuvjetno potvrdio i
drugo fiskalno izvješćivanje. Osim povijesnih podataka koji su nakon tehničkog
ispravka programa konvergencije usklađeni s posljednjom obavijesti o postupku u
slučaju prekomjernog deficita, podaci iz programa konvergencije nisu u
potpunosti usklađeni sa standardima ESA-e. Za potrebe proračunskog planiranja
Ministarstvo financija koristi različit prikaz opće države u kojemu se neke
jedinice sektora opće države temeljene na ESA-i ne prikazuju u proračunskim
podacima (kao što su Hrvatska radiotelevizija i hrvatski operator željezničke
infrastrukture), a uključeni su pak neki drugi subjekti koji se klasificiraju
izvan sektora opće države (Državna agencija za osiguranje štednih uloga i
sanaciju banaka). Nadalje, određene su transakcije (npr. smanjenje dugova u
zdravstvenom sektoru) pogrešno prikazane u deficitu navedenome u programu.[5] Stoga
projekcije za 2014. i sljedeće godine nisu usklađene sa standardima ESA-e, što
uzrokuje nedosljednosti s podacima za prošle godine. Time se s jedne strane
krši obveza iz Kodeksa dobre prakse[6]
o „službenoj i sadržajnoj usklađenosti potrebnih podataka o proračunskim
agregatima i gospodarskim predviđanjima s konceptima ESA-e”, a s druge strane
onemogućava se usporedba s Komisijinim proljetnim prognozama 2014. Nadalje, u
programu konvergencije ne navodi se srednjoročni cilj, osim navođenja da će se
fiskalna politika nakon izlaska iz postupka u slučaju prekomjernog deficita
temeljiti na novom fiskalnom okviru i biti usmjerena na ostvarivanje
srednjoročnog cilja.[7]
Deficit opće
države bio je općenito nepromijenjen u 2013. dosegnuvši 4,9 % BDP-a nakon
što je u 2012. iznosio 5,0 % BDP-a. U usporedbi s
predviđenim deficitom opće države za 2013. iz prošlogodišnjeg ekonomskog
programa (3,6 % BDP-a), rezultat u 2013. bio je 1,3 postotna boda veći.
Vlada je u 2013. provela dva rebalansa proračuna, jedan u travnju a drugi u
prosincu, zbog većih rashoda u odnosu na početni plan i neočekivanog manjka
prihoda. Primici od poreza na dobit osobito su bili manji od očekivanih nakon
uvođenja porezne olakšice za ponovno uloženu dobit. Zabilježen je i negativan
učinak na prihode zbog promjene u sustavu naplate PDV-a zbog pristupanja EU-u.
Istodobno su se povećali ukupni rashodi, uglavnom zbog većih socijalnih rashoda
uključujući podmirenje dugova u zdravstvenom sektoru u vrijednosti od 1 %
BDP-a i rastućih kamatnih troškova. Razlika u odnosu na ciljni deficit od
3,6 % BDP-a iz ekonomskog programa za 2013. uvelike se objašnjava na
temelju svega navedenoga zajedno s nekim metodološkim problemima kao što su
razlike u broju jedinica lokalne samouprave koje su uključene u proračunske
statističke podatke o općoj državi. U programu
konvergencije navodi se cilj postupnog smanjenja ukupnog deficita s 4,4 %
BDP-a u 2014. na 3,5 %, 2,7 % i 2,5 % BDP-a u razdoblju 2015. –
2017.
Omjer (ponovno izračunanog) strukturnog salda[8]
i BDP-a na kojemu se temelje ciljevi ukupnog deficita smanjit će se za 0,2
postotna boda u 2014.[9],
a zatim će se povećati za 0,9 postotna boda, 1,3 postotna boda i 0,1 postotna
boda u razdoblju 2015. – 2017. U cilj ukupnog deficita za 2014. uzet je u obzir
rebalans proračuna iz ožujka 2014. i dodatni skup mjera donesenih u travnju
kako bi se ispunile obveze iz preporuke Vijeća za Hrvatsku zbog postupka u
slučaju prekomjernog deficita (vidi pojedinosti u polju 1. i polju 2.). Na profil
ukupnog salda opće država u 2014. i 2015. znatno utječe prijenos mirovinskih
sredstava iz drugog stupa u prvi stup mirovinskog osiguranja. U
skladu s trenutačnim prevladavajućim računovodstvenim pravilima u ciljeve
ukupnog deficita za 2014. i 2015. iz programa uključen je i učinak prijenosa u
dvije faze akumuliranih mirovinskih sredstava iz kapitaliziranog drugog stupa u
proračun središnje države. No na temelju novih nacionalnih računovodstvenih
pravila koja će biti na snazi od rujna 2014. (ESA 2010) takvi prijenosi
sredstava više neće utjecati na smanjenje deficita. Ako se izuzme prijenos
sredstava, ukupni deficit predviđen u programu iznosio bi 4,5 % BDP-a u
2014. te 4 % BDP-a u 2015[10].
Na profil ukupnog salda opće države iz Komisijinih proljetnih prognoza 2014.
znatno utječe i prijenos mirovinskih sredstava.[11] Veliki dio mjera
konsolidacije provodi se u 2014. Vrijednost predviđenih mjera
iznosi 2,3 % BDP-a u 2014. te 1,0 % BDP-a u 2015. i 2016. Taj se
profil mora razmatrati uzimajući u obzir postupni preokret u postojano visokom
osnovnom deficitu, što je nužan uvjet uspješne fiskalne konsolidacije. U
pogledu strukture paketa mjera konsolidacije prikaz odozdo prema gore iz
programa pokazuje općenito jednaku vrijednost mjera na rashodovnoj i
prihodovnoj strani proračuna tijekom programskog razdoblja. Unatoč znatnim
mjerama na prihodovnoj strani i pomalo iznenađujuće u svjetlu predviđenog
ponovnog rasta BDP-a, udio prihoda u BDP-u neznatno će se smanjiti u 2015.
Planira se da će udio rashoda u BDP-u u 2015. pasti za 1,5 postotna boda i
dosegnuti 45,7 % uglavnom na temelju predviđenih ušteda u zdravstvenom
sektoru. Stoga se očekuje da će taj udio nastaviti opadati u sljedeće dvije
godine te da će u 2017. dosegnuti 45,2 %. Općenito se manji udio
socijalnih transfera zbog ušteda u zdravstvenom i mirovinskom sustavu uglavnom
neutralizira rastućim rashodima u sufinanciranju projekata povezanih s
fondovima EU-a[12].
|| Polje 1. Glavne mjere iz hrvatskog programa konvergencije Glavne mjere na prihodovnoj strani proračuna u 2014. uključuju povećanje socijalnih doprinosa za zdravstveno osiguranje, povećanje naknada za koncesije (uključujući telekomunikacijske naknade za uporabu RF spektra), isplatu dobiti državnih poduzeća i izmjene poreza na dobitke od igara na sreću i klađenja. Povećat će se doprinosi za mirovinsko osiguranje zbog prijenosa nekih doprinosa iz drugog stupa u prvi stup. Na rashodovnoj strani proračuna planiraju se uštede u mnogim kategorijama, uglavnom u pogledu subvencija, intermedijarne potrošnje i socijalnih transfera. Na prihodovnoj strani Vlada planira u 2015. uvesti novi porez na kamate na štednju i smanjiti porezne olakšice za ponovno uloženu dobit. Planirane uštede rashoda ponovno su nesustavne i raspršene, a rezanja raspoređena među brojnim kategorijama relativno su mala. Uštede u intermedijarnoj potrošnji ovise o daljnjoj provedbi postupaka objedinjene javne nabave i primjeni poslovnih procesa iz privatnog sektora u javnom sektoru. Očekuje se pad socijalnih transfera na temelju ponovnog pregovaranja o ugovorima s privatnim pružateljima usluga socijalnog osiguranja. Manje plaće zaposlenicima ovise i o uvođenju plana o restrukturiranju postojeće mreže škola. Glavna mjera na prihodovnoj strani planirana za 2016. odnosi se na uvođenje poreza na nekretnine, što još nije sigurno. Na rashodovnoj strani za 2015. planiraju se relativno niske uštede u mnogim različitim kategorijama, a za većinu njih postoji rizik provedbe. Glavne proračunske mjere || || Prihodi || Rashodi || || 2014. || || · Prijenos akumuliranih sredstava iz drugog mirovinskog stupa (+0,8 % BDP-a)* · Povećanje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje s 13 % na 15 % (+0,5 % BDP-a) · Povećanje telekomunikacijskih naknada i ostalih naknada za koncesiju (+0,16 % BDP-a) · Isplata dividendi i dobiti (+0,15 % BDP-a) · Povećani socijalni doprinosi zbog prijenosa djela budućih mirovinskih doprinosa u prvi stup (+0,12 % BDP-a) · Izmjene poreza na dobitke od igara na sreću i klađenja (+0,1 % BDP-a) · Veće trošarine na goriva (+0,1% BDP-a) || · Smanjenje subvencija, uglavnom brodogradilištima i HBOR-u (-0,33 % BDP-a) · Manja intermedijarna potrošnja zbog ušteda, među ostalim, u troškovima održavanja, naknadama za prijevoz, informatičkim uslugama (-0.2% BDP-a) · Uštede u socijalnim transferima, uglavnom u zdravstvenom sektoru (-0,2 % BDP-a) · Smanjenje postojećih transfera, koji će se uglavnom zamijeniti financijskim sredstvima EU-a (-0,14% BDP-a) · Manja javna ulaganja (-0,1 % BDP-a) · Neto uštede na plaćama zaposlenika (-0,03 % BDP-a) || || 2015. || || · Prijenos akumuliranih sredstava iz drugog mirovinskog stupa (+0,6 % BDP-a)* · Djelomično smanjenje porezne olakšice za ponovno uloženu dobit trgovačkih društava (+0,15 % BDP-a) · Uvođenje poreza na kamate na štednju (+0,1 % BDP-a) || · Manja intermedijarna potrošnja zbog centralizirane javne nabave za telekomunikacijske usluge, gorivo i energente; integracija/eksternalizacija popratnih djelatnosti u javnom sektoru (-0,14 % BDP-a) · Uštede u transferima znanstvenim i visokoobrazovnim ustanovama i dodatne uštede u sustavu socijalnog osiguranja (-0,1% BDP-a) · Smanjenje subvencija poljoprivredi (-0,09 % BDP-a) · Smanjenje prijenosa sektoru visokog obrazovanja (-0,09 % BDP-a) · Uštede u plaćama zaposlenika zbog reorganizacije mreže škola (-0,07 % BDP-a) || || 2016. || || · Uvođenje poreza na nekretnine (+0,4 % BDP-a) || · Smanjenje socijalnih transfera zbog daljnje provedbe plana o reorganizaciji bolnica i novih ugovornih aranžmana u sustavu socijalnog osiguranja (-0,16 % BDP-a) · Smanjenje intermedijarne potrošnje zbog daljnje provedbe centralizirane javne nabave i eksternalizacije/integracije popratnih djelatnosti u javnom sektoru (-0,14 % BDP-a) · Smanjenje ostalih transfera na temelju ukidanja trećeg (dobrovoljnog) mirovinskog sustava i poticaja na stambenu štednju (-0,14 % BDP-a) · Smanjenje subvencija poljoprivredi (-0,09 % BDP-a) · Dodatne uštede u plaćama zaposlenika zbog reorganizacije mreže škola (-0,03 % BDP-a) || || Napomena: Učinak na proračun naveden u tablici odnosi se na učinak utvrđen programom, tj. koji su utvrdila nacionalna nadležna tijela. Znak plus podrazumijeva da se zbog mjere povećavaju prihodi odnosno rashodi. * Te mjere imaju učinak na prihode na temelju standarda ESA95, ali ne i na temelju standarda ESA2010. || Mjere
konsolidacije nisu detaljno utvrđene, osobito za posljednje godine programskog
razdoblja, a kvaliteta konsolidacije zaslužuju veću pozornost. Mjere na
rashodovnoj strani nisu detaljno opisane, osobito za posljednje godine
razdoblja; nadalje, te su mjere uglavnom privremene i imaju manji značaj za
konsolidaciju nego što je to poželjno. Veliki dio mjera u području
rashoda odnosi se na rezanje kapitalne potrošnje, što u dugoročnom razdoblju
može biti kontraproduktivno. Čini se da su mjere namijenjene povećanju prihoda
u većoj mjeri stalne, ali i za njih nisu dostavljene dostatne informacije.
Primjerice u pogledu poreza na nekretnine nisu dostavljeni podaci o poreznim
stopama, poreznoj osnovici i izuzećima, što onemogućuje ocjenu predviđenih
doprinosa. Kako
bi se smanjio negativan učinak konsolidacije na rast i osiguralo održivo
smanjenje prekomjernog deficita, bilo bi opravdano veću pozornost posvetiti
kvaliteti mjera i prijelazu na mjere koje se temelje na rashodima. U programu
se navode predviđanja proračunskog učinka za većinu predviđenih mjera za
razdoblje 2014. – 2016. (vidi polje 1.). Ne navode se dodatne mjere za
2017. i njihov predviđeni učinak. U programu se navode neke dodatne mjere, kao
što su uvođenje novog elektroničkog obrasca za dostavu podataka Poreznoj
upravi, organizacijske promjene u Poreznoj upravi i Carinskoj upravi, uvođenje
centraliziranog sustava obračuna plaća za državne službenike, no ne navodi se
njihov predviđeni učinak zbog poteškoća u ocjeni mogućih ušteda. Međutim, kako
se i navodi u nacionalnom programu reformi, makroekonomska predviđanja
sadržavaju učinak svih mjera iz paketa. Rizici za
ciljeve deficita iz programa općenito su usmjereni prema negativnim kretanjima.
Makroekonomski scenarij na kojem se temelji program konvergencije u prevelikoj
je mjeri optimističan; no predviđanja prihoda tek su djelomično u skladu sa
scenarijem te se čini da su razborita. Najznačajniji rizici za ciljeve iz
programa odnose se na provedbu mjera. Čini se da je moguće ostvarenje ukupnog
cilja za 2014. iz programa, no i dalje ima preostalih rizika koji se posebno
odnose na neke uštede u subvencijama, osobito u sektoru brodogradnje. Rizici
provedbe postaju sve veći prema kraju programskog razdoblja, djelomično zbog
nesustavne strukture paketa prilagodbe. Predviđene uštede u rashodima ovise o
relativno velikom broju manjih mjera koje su raspršene po mnogim različitim
kategorijama i stavkama, čime se povećava mogućnost neprovedbe svih mjera.
Rizici provedbe odnose se i na neke mjere na prihodovnoj strani jer će se
morati donijeti posebno zakonodavstvo i morat će se uvesti određene popratne
mjere. To se odnosi na porez na nekretnine na kojem se temelji veći dio
prilagodbe u 2016. I dalje su mogući rizici odstupanja rashoda u području
zdravstva u slučaju odgode postojećih reformi te ako se ne ojačaju mehanizmi
praćenja i kontrole. Na Hrvatsku se
trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta. Vijeće je 20.
siječnja 2014. pokrenulo postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku i
preporučilo da se državni deficit smanji na 4,6 % BDP-a u 2014. i
3,5 % BDP-a u 2015. te da se do 2016. prekomjerni deficit smanji na
2,7 % BDP-a (vidi polje 2.). Nadalje, u preporuci o postupku u slučaju
prekomjernog deficita od Hrvatske se zahtijeva poboljšanje strukturnog salda od
0,5 postotnih bodova BDP-a u 2014. i 0,9 postotnih bodova BDP-a u 2015. te
poduzimanje mjera u vrijednosti od 2,3 postotna boda BDP-a u 2014. i 1,0
postotni bod BDP-a u 2015. kako bi se ostvarila potrebna prilagodba strukturnog
salda. Hrvatska je morala do 30. travnja 2014. poduzeti učinkovite mjere kako
bi osigurala trajno smanjenje prekomjernog deficita. Hrvatska je dostavila
izvješće o poduzetima mjerama u okviru programa konvergencije. Na temelju
programa i Komisijinih proljetnih prognoza 2014. očekuje se ostvarenje
nominalnog cilja utvrđenog u Preporuci Vijeća za 2014. Ciljevi
deficita iz programa konvergencije iznose 4,4 %, 3,5 % i 2,7 %
BDP-a za razdoblje 2014. – 2016., što je u skladu s preporučenim razinama.
U osnovnom scenariju službi Komisije nije sadržan cijeli skup mjera iz paketa
konsolidacije zbog nedostatnog opisa nekih mjera (kao što su uštede u
subvencijama ili socijalni transferi) i zbog nekih nepouzdanosti o
računovodstvenoj obradi nekih mjera (kao što je slučaj isplate profita iz
državnih poduzeća). Prema Komisijinim proljetnim prognozama 2014. predviđa se
da će deficit opće države u 2014. dosegnuti 3,8 % BDP-a te 3,1 %
BDP-a u 2015. Ako bi se ta predviđanja prilagodila radi isključivanja prijenosa
mirovinskih sredstava (u skladu sa statističkim propisima koji će biti na snazi
od rujna 2014.), deficit opće države iznosio bi 4,6 % BDP-a u 2014. i
3,8 % BDP-a u 2015. Uzimajući u obzir tu prilagodbu, za 2014. predviđa se
ostvarenje nominalnog cilja utvrđenog u postupku u slučaju prekomjernog
deficita, dok se u 2015. nominalni cilj ne bi ostvario za ¼ postotnog boda
BDP-a. Promjena
strukturnog salda u 2014. neznatno je ispod preporučenog djelovanja.
Strukturni saldo koji je ponovno izračunan na temelju programa smanjuje se u
2014. za 0,2 % BDP-a; no to je u većoj mjeri rezultat neusklađenosti programa s
metodologijom ESA. Planirano strukturno poboljšanje od 0,9 % BDP-a za
2015. navedeno u programu upravo je u skladu s preporukom o postupku u slučaju
prekomjernog deficita. S druge strane, prema Komisijinim proljetnim prognozama
2014. strukturni saldo poboljšava se za 0,4 % u 2014. te za 0,8 % u
2015., s neznatnim odstupanjima za obje godine u usporedbi s poboljšanjima od
0,5 % i 0,9 % BDP-a koja se zahtijevaju u preporuci o postupku u slučaju
prekomjernog deficita. Proračunska
prilagodba predviđena u programu temelji se na velikom nizu mjera. Prema
podacima hrvatskih nadležnih tijela cjelokupna vrijednost paketa iznosi
2,3 % BDP-a u 2014. i 1,0 % BDP-a u 2015., kako je utvrđeno u
preporuci. Na temelju ocjene odozdo prema gore fiskalnog napora iz
Komisijinih proljetnih prognoza 2014. predviđa se njegovo ostvarenje i u 2014.
i 2015., a vrijednost mjera iznosit će 2,3 % BDP-a u 2014. u skladu s
obvezom, te 1,1 % BDP-a u 2015., što je neznatno više od preporučenih
1 % BDP-a. Nakon korekcije u smislu smanjenja potencijalnog rasta nakon
Odluke Vijeća iz siječnja 2014. te kretanja prihoda u usporedbi s prognozom na
kojoj se temelji Odluka Vijeća, poboljšanje prilagođenog strukturnog salda u
2014. procjenjuje se na 0,2 % BDP-a, a fiskalnog napora u 2015. na 0,8 %;
to bi bilo ispod utvrđene obveze za 2014., ali samo polovično za 2015.U
kontekstu temeljite analize važno je uzeti u obzir da su sve te mjere donesene
nakon Odluke Vijeća o postojanju prekomjernog deficita iz siječnja
2014. i kao odgovor na nju. Snažna predanost poštovanju preporuke Vijeća
izražena je u činjenici da su nadležna tijela poduzela dodatne mjere u
vrijednosti od 0,4 % BDP-a nakon što je postalo očigledno da rebalans
proračuna za 2014. iz ožujka 2014. nije dovoljan za ispunjenje preporuka o
postupku u slučaju prekomjernog deficita. Zaključno,
očekuje se ostvarenje nominalnog cilja za 2014., dok je odstupanje od potrebnih
strukturnih poboljšanja minimalno. Nadalje, temeljita analiza i
ostali kvalitativni čimbenici upućuju na to da se trenutačno očekuje i
ostvarenje fiskalnog napora u 2014. Međutim, uzimajući u obzir da
službe Komisije očekuju da će u 2015. i prije podnošenja proračuna za 2015.
ukupni saldo i strukturno poboljšanje biti ispod ciljeva koje je preporučilo
Vijeće, u proračunu za 2015. treba uključiti mjere strukturne prilagodbe kako
bi se osiguralo poštovanje preporuke Vijeća. Polje 2. Postupak u slučaju prekomjernog
deficita za Hrvatsku Na Hrvatsku se trenutačno
primjenjuje korektivni dio Pakta. Vijeće je 28. siječnja 2014. pokrenulo
postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku zbog nepoštovanja
kriterija za deficit i dug. Hrvatska je morala do 30. travnja 2014. poduzeti
učinkovite mjere kako bi do 2016. osigurala trajno smanjenje prekomjernog
deficita, osiguravajući istovremeno da se odgovarajućom brzinom dostigne
referentna vrijednost udjela bruto državnog duga od 60 %. U tu svrhu od
Hrvatske se zahtijeva da dosegne cilj ukupnog deficita opće države od
4,6 % BDP-a za 2014., 3,5 % BDP-a u 2015. te 2,7 % BDP-a u
2016., što je u skladu s godišnjim poboljšanjem strukturnog salda od 0,5 %
BDP-a u 2014., 0,9 % BDP-a u 2015. te 0,7 % BDP-a u 2016. Nadalje,
Hrvatska treba utvrditi i strogo provoditi mjere koje su potrebne za smanjenje
prekomjernog deficita do 2016., koristiti sve neočekivane dobitke za smanjenje
deficita i detaljno izvještavati o strategiji
konsolidacije koja se predviđa za ostvarenje tih ciljeva; stoga hrvatska
nadležna tijela trebaju barem svakih šest mjeseci izvještavati o napretku koji
se ostvaruje u okviru provedbe preporuka sve dok se potpuno ne smanji
prekomjerni deficit. Nadalje, Vijeće poziva hrvatska
nadležna tijela da: (i.) provedu podrobnu reviziju
rashoda u cilju racionalizacije izdataka za plaće, socijalnu sigurnost i
subvencije te osiguraju dostatan fiskalni prostor za provedbu rashoda kojima se
potiče rast, uključujući sufinanciranje projekata koje financira Unija; (ii.) dodatno poboljšaju ispunjenje
poreznih obveza i povećaju učinkovitost porezne uprave i (iii.) poboljšaju institucionalni
okvir javnih financija, uključujući poboljšanjem višegodišnjeg proračunskog
planiranja, jačanjem uloge i neovisnosti Odbora za fiskalnu politiku i
osiguravanjem poštovanja fiskalnih pravila. Nadalje, Vijeće poziva hrvatska
nadležna tijela da provedu strukturne reforme, osobito u pogledu rješavanja
problema rigidnosti tržišta rada i nepovoljnog poslovnog okruženja te
unaprjeđenja kvalitete javne uprave u cilju promicanja potencijalnog rasta
BDP-a. Pregled
trenutačnog stanja postupka u slučaju prekomjernog deficita dostupan je na: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm. Neizvjesnost
prema kraju programskog razdoblja dokaz je važnosti odlučnije i jasnije
strategije proračunske konsolidacije. Iako su u kratkoročnom razdoblju
mjere temeljene na prihodima neizbježne i dopuštene, ako im je cilj proširenje
porezne osnovice i preraspodjela poreznog opterećenja, prekomjerno oslanjanje
na povećanje prihoda postat će s vremenom kontraproduktivno. Nadalje,
oslanjanjem na povećanje poreza ne može se na neodređeno vrijeme odgađati
potreba za odlučnim rješavanjem dinamike rashoda. U svjetlu toga i u skladu s
potrebom za dodatnim naporima konsolidacije prema isteku roka za postupak u
slučaju prekomjernog deficita morala bi se razmotriti dodatna smanjenja
strukturnih rashoda. Sveobuhvatnom revizijom rashoda mogli bi se utvrditi
dodatni izvori uštede, smanjiti neučinkovitosti, utvrditi bolje isplanirano
smanjenje troškova te potrošnja preraspodijeliti na područja s većim
potencijalom rasta. Predviđena
stabilizacija bruto duga opće države na oko 71 % BDP-a nije utemeljena na
programu.
Predviđa se smanjenje duga sa 71,7 % u 2014. na 71,0 % BDP-a u 2015.
te da će se zatim na kraju programskog razdoblja neznatno povećati na
71,2 %. U programu konvergencije ograničena je rasprava o kretanjima
javnog duga. Neusklađenost između predviđenih razina duga i stvarnih razina
duga objašnjava se velikom i uglavnom neobjašnjenom negativnom prilagodbom
stanja i tokova tijekom programskog razdoblja. Jedino objašnjenje koje se
navodi u programu u pogledu stabilnog udjela javnog duga odnosi se na pozitivan
učinak mjera fiskalne konsolidacije na temelju kojeg se očekuje „stabilizacija
udjela duga na razini od 71,2 % BDP-a do kraja programskog razdoblja”. Rizici za udio
duga u BDP-u nešto su pozitivniji. Ti rizici proizlaze iz
čimbenika koji se odnose na ciljeve deficita te iz mogućih dodatnih
financijskih transakcija. Moguća odstupanja u primicima od privatizacije, čiji
se iznos u programu konvergencije procjenjuje na prosječno 0,5 % BDP-a
znače dodatan negativan rizik. Fiskalni
okvir Hrvatski
fiskalni okvir i dalje pokazuje slabosti unatoč znatnim reformama provedenima
posljednjih godina. Prije ulaska u EU-u Hrvatska je 2009. donijela
Zakon o proračunu i Zakon o fiskalnoj odgovornosti u 2011. Potonji zakon izmijenjen
je u siječnju 2014. kako bi se u zakonodavstvo prenijela Direktiva Vijeća
2011/85/EU o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Hrvatski fiskalni
odbor tj. Odbor za fiskalnu politiku osnovan je 2011. Unatoč tim reformama
proračunsko planiranje i dosljedna primjena fiskalnih propisa i dalje znače
izazov s negativnim učinkom na donošenje fiskalne politike. Ne poštuje se
zakonodavni rok za pripremu proračuna. Zabilježene su
ponovljene neusklađenosti između makroekonomskih i proračunskih varijabli i
stvarnih rezultata. Službene makroekonomske prognoze Ministarstva
financija preoptimistične su te ugrožavaju proračunsko planiranje. Zbog toga
dolazi do čestih rebalansa proračuna[13]
čime se utječe na vjerodostojnost fiskalne politike koju provode nadležna
tijela. Česte su, a katkad i znatne neusklađenosti između Smjernica ekonomske i
fiskalne politike, trogodišnjeg dokumenta na kojem se temelji godišnje
proračunsko planiranje, i nacrta proračuna. Česte promjene proračunskih
projekcija koje prelaze godišnje planove negativno utječu na vjerodostojnost
Smjernica kao temelja srednjoročnog proračunskog planiranja. Uvedena su neka
poboljšanja u skladu s Direktivom Vijeća, no i dalje su prisutni određeni
nedostaci, prvenstveno u pogledu rješavanja primjetnih nerealističnih prognoza
te objave alternativnih fiskalnih scenarija (npr. temeljnog scenarija s nepromijenjenim
politikama). Unatoč napretku
u području numeričkih fiskalnih propisa ostvarenom nedavnim zakonodavnim
izmjenama, prostora ima za daljnji napredak. Pravilom o
strukturno uravnoteženom proračunskom saldu uvedenim u siječnju 2014. utvrđuje
se da strukturni saldo mora biti u skladu sa srednjoročnim ciljem te da se u tu
svrhu treba provoditi konvergencija. No preliminarna ocjena izmijenjenog zakona
uzrokuje dvije vrste zabrinutosti. Prvo, srednjoročni cilj utvrđen zakonom
(strukturni saldo kojim se osigurava da deficit općeg proračuna ne prelazi 3 %
BDP-a te da udjel duga u BDP-u ne prelazi 60 %) nužno se ne podudara s onim
koji se koristi na razini EU-a. Drugo, odredbe o izuzeću mogu se primjenjivati
u slučajevima ako je godišnja stopa rasta realnog BDP-a znatno niža od
potencijalnog rasta BDP-a. No zakonom nije utvrđeno koja se razina može
smatrati znatno nižom, što može dovesti do prekomjernog korištenja odredaba o
izuzeću. Taj će se rizik u određenoj mjeri ublažiti obveznom ocjenom o
korištenju tih odredaba koju će provoditi tijelo nadležno za fiskalnu politiku. Učinkovitost
pravila o dugu koje je uvedeno u okviru Zakona o proračunu iz 2009. oslabljena
je nedostatkom preventivnih mehanizama i praćenjem slabog poštovanja propisa.
Pravilom se predviđa da udio duga središnje države u BDP-u može premašiti
prošlogodišnji udio samo ako on ne prelazi 60 % BDP-a. Prag duga povećan je na
62 % u proračunu za 2014. Transparentnost i vjerodostojnost pravila mogla bi se
unaprijediti širim područjem primjene kojim bi se umjesto središnje države
obuhvatila opća država te uspostavom preventivnih mehanizama koji bi se trebali
primjenjivati u ranijoj fazi postupka radi izbjegavanja kršenja numeričke
granice. Nadalje, vjerodostojnost tog temelja fiskalne politike otežana je
nedostatkom podataka o postupku praćenja i nedostatkom korektivnih mehanizama u
slučaju nepoštovanja pravila. Početkom 2014.
osnovano je Povjerenstvo za fiskalnu politiku koje zamjenjuje dosadašnji Odbor
za fiskalnu politiku kojim je predsjedao ministar financija. Ovlasti
imenovanja članova Povjerenstva prebačene su s Vlade na Hrvatski sabor.
Povjerenstvom predsjeda predsjednik Odbora za financije i državni proračun, dok
ostalih šest članova tijela koji se imenuju na mandat od pet godina i koji ne
smiju biti članovi političkih stranaka dolazi iz redova stručnjaka Hrvatske
narodne banke, Državnog ureda za reviziju, istraživačkih instituta i akademske
zajednice. Iako su to korisni pomaci, Povjerenstvu za fiskalnu politiku i dalje
nedostaje snažan zakonski temelj: naime, Povjerenstvo je osnovano samo na
temelju Odluke Sabora. Dvojbena je njegova neovisnost jer njime predsjeda
saborski zastupnik. Nadalje, mandat Povjerenstva nije dovoljno precizan,
osobito u pogledu ex ante i ex post ocjene makroekonomskih i
proračunskih prognoza. Rad Povjerenstva poboljšao bi se kada bi se zakonom
utvrdili odgovarajući resursi i pravodoban pristup podacima. Mirovinski
sustav Ima
prostora i za unaprjeđivanje održivosti i prikladnosti mirovinskog sustava.
Mirovinski sustav rascjepkan je na veći broj posebnih mirovinskih sustava zbog
čega se povećavaju njegovi troškovi, dolazi do nejednakog postupanja i
omogućuje se rano napuštanje tržišta rada. Mirovine ostvarene po posebnim
propisima[14]
čine 15% korisnika i 19% ukupnih rashoda za mirovine. Nejednakosti među
mirovinama koje se ostvaruju iz različitih stupova dovode do nesustavnih
promjena politike kao što je u 2014. prijenos mirovinskih doprinosa iz drugog
stupa u prvi stup za vojno osoblje, policiju i još neke kategorije javnih
službenika. U 2013. opće invalidske mirovine činile su više od 25 % ukupnih
rashoda za mirovine (jedan od najvećih udjela u EU-u), što bi moglo značiti da
su uvjeti za odlazak u invalidsku mirovinu prevelikodušni. Čini
se da trenutačni planovi o povećanju zakonske dobi umirovljenja nisu dovoljno
ambiciozni.
Od studenoga 2010. postupno se povećavaju zakonska dob umirovljenja, dob za
odlazak u prijevremenu mirovinu i mirovinski staž za žene te bi se do 2030. u
potpunosti trebale uskladiti. Trenutačno je zakonska dob umirovljenja 65
godina za muškarce te 61 godina za žene. Na temelju izmjena i dopuna Zakona o
mirovinskom osiguranju donesenima u prosincu 2013. zakonska dob umirovljenja
povećava se sa 65 na 67 godina, a dob za odlazak u prijevremenu mirovinu sa 60
na 62 godine. Riječ je o pozitivnom koraku, no kako će se povećanje
primjenjivati tek od 2031., mjera nije toliko ambiciozna. Dob umirovljenja nije
povezana sa životnim vijekom. Odlazak
u prijevremenu mirovinu moguće je ostvariti na razne načine, čime se pridonosi
niskom sudjelovanju na tržištu rada. Unatoč reformama koje su
provedene posljednjih godina, i dalje postoje razni načini odlaska u
prijevremenu mirovinu, a nedavno su uvedeni i novi načini. Na temelju reforme
iz 2013. Vlada je uvela dva instituta za odlazak u prijevremenu mirovinu bez
penalizacije jedan se odnosi na osobe koje imaju više od 41 navršenu godinu
staža i 60 godina starosti, a drugi se odnosi na osobe koje su službeno bile
nezaposlene najmanje dvije godine nakon stečaja njihova poslodavca (uz uvjet da
ispunjavaju minimalne uvjete o starosnoj dobi i navršenim godinama staža).
Uzimajući u obzir opseg izuzeća postojeći penali za prijevremeno umirovljenje i
bonusi za kasnije umirovljenje nisu snažan poticaj za rad do dobi umirovljenja
ili čak nakon nje. Razlika od pet godina između dobi prijevremenog umirovljenja
i zakonske dobi umirovljenja i dalje je velika u odnosu na prosjek EU-a, čime se
smanjuje ponuda radne snage i održivost mirovinskog sustava. Zbog
nedostatka dugoročnih projekcija rashoda povezanih sa starenjem stanovništva
temeljenih na zajedničkim makroekonomskim pretpostavkama koje je potvrdio
Gospodarski i financijski odbor EU-a nije moguće ocijeniti učinak starenja
stanovništva u Hrvatskoj koji bi bio usporediv s ostalim državama članicama.
Hrvatska će od 2015. nadalje biti uključena u redovito Izvješće o starenju
stanovništva i njegovu učinku na dugoročne gospodarske i proračunske
projekcije. No uzimajući u obzir dobnu strukturu stanovništva i niski udio
zaposlenih u odnosu na umirovljenike, može se očekivati da će dugoročni
proračunski učinak starenja stanovništva biti iznad prosjeka EU-a. Poboljšanjem
strukturnog proračunskog položaja u srednjoročnom razdoblju pridonijelo bi se
sprječavanju rizika u pogledu održivosti javnih financija. Hrvatska se suočava
i s ozbiljnim problemima u pogledu adekvatnosti trenutačnih i budućih mirovina
jer se ionako već niska ukupna stopa zamjene i dalje smanjuje (0,36 u usporedbi
s 0,54 za EU-28 u 2012.). Zajedno s kratkim radnim vijekom, osobito za žene, to
je ozbiljan rizik od siromaštva u starijoj dobi. Zakon
o jedinstvenom tijelu vještačenja donesen je 2013. kako bi se ograničio priljev
invalidskih mirovina i smanjile prijevare s pomoću usklađivanja procjene
invalidnosti.
U okviru novog Zakona o mirovinskom osiguranju uvedene su obvezne provjere
novih i postojećih zahtjeva za stjecanje mirovine, uključujući i mogućnost ad
hoc kontrolnih pregleda. Zbog strožih kontrola u 2013. broj invalidskih
mirovina smanjio se za 4,6 %. Vjerojatnost pozitivnog učinka tih mjera na
rashode ovisit će o njihovoj strogoj provedbi. Mirovine
ostvarene po posebnim propisima čiji je iznos veći od određenog praga smanjene
su od 2014. za 10%, iako na privremenoj osnovi, a njihova indeksacija ovisi o
rastu BDP-a.[15]
Unatoč nedavnim pokušajima smanjenja rashoda i povećanja transparentnosti, i
dalje se sporo usklađuju mirovine ostvarene po posebnim propisima s općim
pravilima. Trenutačno se provodi razdvajanje mirovina ostvarenih po općim
propisima od mirovina ostvarenih po posebnim propisima. Time bi se mogli
razjasniti stvarni troškovi posebnih sustava i poboljšati ciljevi budućih mjera
politika, uključujući diferenciranu indeksaciju. Nakon što se ukine zamrzavanje
indeksacije za mirovine ostvarene po posebnim propisima, njihova indeksacija
provodit će se na temelju velikodušne formule za uobičajene mirovine, čime će
se usporiti usklađivanje. Ostvaren
je ograničeni napredak u pogledu adekvatnosti mirovina.
Izmijenjenim Zakonom o mirovinskom osiguranju uvodi se povoljnija formula
indeksacije za starosne mirovine i prilagođava se formula za izračun osnovne
mirovine. S druge strane, odgođeno je prethodno najavljeno povećanje stopa
doprinosa za drugi stup. Čini se da je odbačen prijedlog o socijalnim
mirovinama za osobe koje ne primaju neku drugu vrstu mirovine ili osnovnu
socijalnu pomoć. U nacionalnom programu reformi navode se planovi o uvođenju
dodatka na mirovine i za druge korisnike osim korisnika mirovina iz prvog
stupa. Iako bi se ovom mjerom osigurala veća adekvatnost mirovina, njome bi se
stvorili dodatni troškovi za državni proračun te se stoga ta mjera treba
pozorno razmotriti u kontekstu održivosti javnih financija. Općenito,
istovremenom provedbom donesenih mjera i nastojanjima produženja radnog vijeka
rješava se u određenoj mjeri pitanje visokog i rastućeg rizika od siromaštva u
starijoj dobi. Zdravstveni
sustav U
zdravstvenom sektoru ostvaruju se objektivno dobri rezultati i uz određene
regionalne razlike usluge su dostupne, no sustav znatno opterećuje javne
financije. Iako
su javni rashodi za zdravstvo (6,6 % BDP-a u 2011.) ispod prosjeka EU-a (7,8
%), veći su nego u većini država članica središnje i istočne Europe, te
uzrokuju gomilanje dugova i čine veliki udjel javne potrošnje[16]. Zbog
izostanka usporedivih dugoročnih projekcija onemogućena je precizna ocjena
učinka starenja stanovništva na rashode za zdravstvo. Međutim, na temelju
trenutačnih (javnih) rashoda za zdravstvo, dobne strukture stanovništva i
nedemografskih čimbenika vidljiv je znatan dugoročan proračunski učinak
rastućih rashoda za zdravstvo. Financiranje rashoda za zdravstvo temelji se u
velikoj mjeri na doprinosima za zdravstveno osiguranje. Dostupna je i privatna
participacija za troškove zdravstvenog osiguranja. Participacijom je obuhvaćen
manji udio rashoda za zdravstvo, a njezin je primarni cilj rješavanje moralnog
hazarda i sklonosti prema pretjeranoj potrošnji koji se javljaju u sustavima
temeljenima na osiguranju. No u Hrvatskoj sustavom dopunskog zdravstvenog
osiguranja u potpunosti se financira participacija, čime se veliki broj
pacijenata oslobađa plaćanja participacije i time se poništavaju pozitivni
učinci sustava na ponašanje pacijenata. Nadalje, više od jedne trećine
korisnika dopunskog osiguranja oslobođeno je plaćanja troškova koji se
financiraju izravno iz državnog proračuna. Taj sustav uzrokuje dodatne
administrativne troškove i problem negativnog odabira jer se njime privlače
pacijenti s većim zdravstvenim troškovima, čime bi se mogla ugroziti mogućnost
sustava da bude na pozitivnoj nuli. Postojeće financiranje participacije na
temelju dopunskog osiguranja nije u skladu s ostvarenjem ciljeva sustava
participacije. Osnovnim sustavom participacije, koji ima financijski učinak
samo na manji broj pacijenata, može se obeshrabriti korištenje preventivne i
dugotrajne skrbi te im se ograničiti pristup, stoga ima prostora za bolje
korištenje instrumenta. U
nacionalnom programu reformi navode se neučinkovitosti u mreži bolnica koje se
mogu popraviti. Ima prostora za ostvarenje ušteda na temelju
reorganizacije bolničkih usluga, bolje raspodjele bolničkih postelja, smanjenje
visokog udjela administrativnog osoblja i sustizanja trendova u pružanju
ambulantne skrbi, uz istovremeno osiguranje širokog pristupa visokokvalitetnoj
skrbi. Čini se da hrvatski sustav zdravstvenog osiguranja nema dovoljne
kapacitete i nadležnosti za učinkovito korištenje sredstava. Vlada je u 2013.
podmirila nagomilane dugove bolnica i Hrvatskog zavoda za zdravstveno
osiguranje. Dugovi su iznosili približno 1 % BDP-a, ali oni se mogu ponovno
nagomilati u 2014. zbog temeljnih kretanja i dosadašnjih proračunskih
projekcija i proračunske kontrole u zdravstvenom sustavu. U pogledu dugoročne
skrbi usluge su raspršene između zdravstvenog sustava i sustava socijalne skrbi
te je stopa pružanja službene skrbi niska i povezana s visokim stupnjem
obiteljske skrbi koju uglavnom pružaju ženski članovi obitelji,[17] čime se
još i uz skrb o djeci sprječava zapošljavanje žena. U mnogim slučajevima
službeno osigurana skrb je skupa, dok je stalno prisutan pritisak na
institucijske oblike pružanja skrbi uz duge liste čekanja, čak i u slučajevima
kada bi se socijalnim uslugama bolje zadovoljile potrebe korisnika nego
medicinskim uslugama, dok su neznatne usluge koje se pružaju unutar zajednice
ili službene usluge osiguranja kućne njege.[18]
U skladu s Nacionalnom strategijom
razvoja zdravstva iz 2012. i prethodnim inicijativama politika Vlada je poduzela
određene korisne korake radi poboljšanja učinkovitosti sustava. Kao što
slijedi iz nacionalnog programa reformi, značajne mjere reformi posljednjih
godina uključuju djelomičnu centralizaciju javne nabave za bolnice, smanjenje
odobrenih cijena za lijekove i medicinska pomagala, prvenstveno uporabom
generičkih lijekova, reorganizaciju pružanja hitne medicinske usluge, uvođenje
e-zdravstva u primarnu zdravstvenu zaštitu, novi model upućivanja na
specijalističke preglede i bolničko liječenje te uvođenje dijagnostičkih
skupina u bolničko liječenje. Međutim, nedostaje sustavno ocjenjivanje učinaka
tih reformi. Ministarstvo zdravlja dostavilo je u ožujku 2014. tzv. master plan
o reorganizaciji bolničke skrbi kojim se pokušavaju riješiti brojna prethodno
navedena ograničenja. U njemu se iznose planovi o prenamjeni nekih bolnica u
rehabilitacijske centre, smanjenju prosječnog trajanja boravka u bolnici i
daljnjim izmjenama u financiranju bolnica. Planom bi se mogla poboljšati
troškovna učinkovitost zdravstvenog sustava i u srednjoročnom razdoblju
pridonijeti sprječavanju rizika u pogledu održivosti javnih financija. Plan je
ambiciozan i složen i stoga zahtijeva strogo praćenje i kapacitete provedbe u
okviru bolnica i na razini središnje države. Porezni
sustav U cilju provedbe
fiskalne konsolidacije Hrvatska se suočava s izazovima povećanja prihoda a da
se pritom ne ugrožavaju mogućnosti rasta, i to na temelju proširenja poreznih
osnovica, preusmjeravanja poreznog opterećenja na nepokretnu imovinu kao što su
nekretnine i daljnjeg poboljšanja ispunjenja poreznih obveza. Ukupno
porezno opterećenje u Hrvatskoj niže je od prosjeka EU-a [19] i
prostora ima za poboljšanje učinkovitosti oporezivanja i proširenja poreznih
osnovica. Struktura oporezivanja znatno je usmjerena na potrošnju, dok su
primici od rada, a osobito kapitala, poprilično niži od prosjeka EU-a.[20]
Relativno niski udjel poreza na rad nije u potpunosti u skladu sa zakonski
propisanim poreznim stopama koje se primjenjuju u hrvatskom gospodarstvu. Iako
se relativno niski porezni prihodi mogu djelomično objasniti oslobođenjima od
poreza i poreznim olakšicama, na njih utječe i neprijavljena zarada i dobit kao
i neprijavljeni rad. Prostora ima i za učinkovitije oporezivanje dobiti
trgovačkih društava, osobito racionalizacijom poreznih izdataka. U 2014.
promijenjena je prethodna tendencija preusmjeravanja oporezivanja s rada.
Nadležna tijela ukinula su u travnju smanjenje stope doprinosa za zdravstveno
osiguranje za dva postotna boda koje je bilo uvedeno 2012. kako bi se smanjilo
porezno opterećenje poslodavaca. Nadalje, od 2014. daljnje su povećani
neizravni porezi: smanjena stopa PDV-a povećana je za tri postotna boda na 13%,
povećane su trošarine na duhanske proizvode i energente te je proširena porezna
osnovica za dobitke od igara na sreću. Iako se njome smanjila efektivna porezna
stopa, porezna olakšica za ponovno uloženu dobit koja je uvedena 2013.
uzrokovala je određene gubitke u proračunskim prihodima smanjivanjem porezne
osnovice. Prema nacionalnom programu reformi u 2014. izmijenit će se porezne
olakšice kako bi se bolje pridonijelo poticanju ulagačkih aktivnosti uz
istovremeno smanjenje negativnog učinka na prihode. Nije dovoljno
iskorištena primjena manje štetnih poreza kao što su periodični porezi na
nekretnine te bi se osnovica za porez na osobni dohodak mogla proširiti kako bi
se oporezivali dodatni izvori poreza na kapital.[21] Primici
od poreza na nekretnine, koji su stabilni porezni prihodi i smatraju se
najmanje štetnim za rast, trenutačno čine samo 0,3% BDP-a u Hrvatskoj, što je
najniži udio u EU-u.[22]
Kako je najavljeno u nacionalnom programu reformi, Hrvatska namjerava od 2016.
uvesti ad valorem porez na nekretnine, no još valja utvrditi njegovu
strukturu, uključujući i strukturu porezne osnovice. Nadalje, nadležna tijela
namjeravaju proširiti poreznu osnovicu za porez na osobni dohodak kako bi se
njime obuhvatile i kamate na štednju. Ako se te mjere provedu uz usporedivo
smanjenje oporezivanja rada, one bi značile pozitivne korake prema
preusmjeravanju opterećenja prema porezima koji su manje štetni za otvaranje
radnih mjesta i rast. Nadležna tijela
poduzela su mjere u cilju suzbijanja poreznih prijevara i porezne utaje te
poboljšanja naplate poreza, no Hrvatska se i dalje suočava sa znatnim
poteškoćama u tom području. Iznos nenaplaćenih poreza je znatan.[23] Čini
se da ima prostora za unaprjeđenje učinkovitosti naplate poreza od PDV-a
poboljšanjem ispunjenja poreznih obveza i smanjenjem prijevara povezanih s
PDV-om. Kako bi smanjila iznos neoporezovanih transakcija te poboljšala naplatu
poreza, Hrvatska je 2013. uvela elektroničke fiskalne blagajne te je uvela da
poslodavci mogu zaposlenicima isplatiti plaću tek nakon što državi uplate
socijalne doprinose. Od sredine 2013. pooštrene su obveze izvještavanja za pojedince
te za prijavu dobiti neprofitnih organizacija, a istovremeno je izvještavanje
pojednostavnjeno uvođenjem jedinstvenog e-obrasca, čime se poreznim
službenicima omogućio veći pristup podacima. Trenutačno se provodi
restrukturiranje Porezne uprave čiji je cilj poboljšanje njezine učinkovitosti.
Porezna uprava bila je ovlaštena objaviti popis poslodavaca koji ne
ispunjavaju porezne obveze te imena poreznih obveznika čija se imovina ne može
potkrijepiti prijavljenom dobiti. Hrvatska je postala strankom Konvencije o
uzajamnoj administrativnoj pomoći u poreznim stvarima OECD-a i Vijeća Europe.
Riječ je o iznimno važnim mjerama kojima se može unaprijediti suzbijanje
porezne utaje i poreznih prijevara te poboljšati naplata poreza. No te mjere
možda nisu dovoljne za potpuno rješavanje tog izazova. Trenutačno se provodi i
reorganizacija hrvatske Carinske uprave. No prerano je ocjenjivati učinak
reorganizacije i njezin učinak na vremensko trajanje postupaka povezanih s uvoznim
i izvoznim poslovima.[24]
Državne
subvencije i jamstva Državne potpore
poduzećima bile su sastavni dio hrvatske razvojne strategije. U
razdoblju 2009. – 2013. javne subvencije smanjile su se s 2,5% BDP-a na 2,1%,
ali su i dalje relativno visoke u usporedbi s EU-28 (1,2% BDP-a u razdoblju 2009. –
2013.) i prosjeka 12 novih država članica (0,9% BDP-a u istom razdoblju).
Posljednjih godina subvencije javnim poduzećima (osobito Hrvatskim
željeznicama, Croatia Airlinesu i javnoj radioteleviziji) bile su veće od
subvencija privatnim poduzećima (osobito poljoprivredi). Prema podacima iz
programa konvergencije državna jamstva u 2013. dosegla su 16,4 % BDP-a. U
usporedbi s 2012. razina jamstava smanjila se za 0,2 postotna boda.[25]
Najveći udjel jamstava odobren je poduzećima uključenima u izgradnju cesta i
autocesta te njihovo upravljanje. U programu se predviđa da će se prihodima od
ugovora za koncesiju na autoceste, što bi se trebalo završiti u 2014.,
otplatiti dio kredita osiguranih državnim jamstvom. No planira se izdavanje
novih jamstava za restrukturiranje poduzeća Croatia Airlines i HŽ Cargo. Iako
se određenom razinom dobro isplanirane, ciljane i nadzirane financijske potpore
može pridonijeti ostvarenju ciljeva održivog razvoja Hrvatske, njome se može
spriječiti i potrebno restrukturiranje usmjereno na aktivnosti s većim rastom
produktivnosti. Prostora ima za
racionalizaciju i poboljšanje kontrole nad državnim subvencijama i jamstvima. Visoki
iznos subvencija privatnom sektoru kombinira se s određenom razinom
decentralizacije u njihovoj raspodjeli. U to su uključeni mnogi instrumenti i
institucije, uključujući na nacionalnoj razini nekoliko resornih ministarstava
i agencija za financiranje, Hrvatsku banku za obnovu i razvoj i Hrvatsku
agenciju za malo gospodarstvo i investicije, od kojih svaka primjenjuje
vlastite kriterije i postupke. To znači da ima dosta prostora za poboljšanje
učinkovitosti. Nadalje, trenutačno ne postoji središnji javni registar poduzeća
i pojedinaca koji primaju financijsku potporu, uključujući i one koji
financijsku potporu primaju od regionalnih i lokalnih tijela vlasti, a u
nacionalnom programu reformi ne najavljuje se njegova uspostava.
3.2.
Financijski sektor
Hrvatsko
gospodarstvo je malo, podložno nestabilnim tokovima kapitala te ga
karakterizira visoki stupanj euroizacije. Za razliku od
nekih susjednih zemalja hrvatski bankarski sektor u velikoj je mjeri u stranom
vlasništvu, prisutnost države je minimalna a ukupne razine kapitala su visoke. Hrvatska
primjenjuje čvrsto upravljani fluktuirajući tečajni režim, a kuna je posljednjih
nekoliko godina relativno stabilna u odnosu na euro unatoč problematičnom
vanjskom i domaćem okruženju. Uz relativno nisku inflaciju time je
Hrvatskoj narodnoj banci omogućena provedba akomodativne monetarne politike.
Stroga makrobonitetna politika omogućila je posljednjih godina stvaranje
visokih rezervi i zaštitnih slojeva likvidnosti u financijskom sustavu, od
kojih su tijekom krize neke i postupno oslobođene. Nadležna tijela uvela su i
programe potpore kreditiranju radi poticanja pozajmljivanja koji uključuju
Hrvatsku banku za obnovu i razvoj, no produljena recesija smanjila je potražnju
za kreditima banaka i broj domaćih kredita smanjio se od sredine 2012.
Uzimajući u obzir da je tečaj temelj monetarne politike te visoku razinu duga
denominiranog u eurima, središnja banka raspolaže ograničenim manevarskim
prostorom. Boljim makroekonomskim temeljima, osobito izvoznom konkurentnosti,
ojačala bi se stabilnost tečaja u srednjoročnom razdoblju te bi se povećao
slobodan prostor da se monetarnom politikom podrži gospodarski oporavak. U
razdoblju prije globalne financijske krize nadležna tijela oslanjala su se na
makrobonitetne mjere sprječavanja rasta kredita i ograničavanja rizika za
bilance banaka. Tim se politikama uspostavila potrebna otpornost u
bankarskom sektoru osiguravanjem zaštitnih slojeva adekvatnosti kapitala i
likvidnosti. Iako je pozajmljivanje od banaka pod domaćim nadzorom bilo
ograničeno, zaduženost je i dalje munjevito rasla. To se djelomično objašnjava
vanjskim zaduživanjem (izravno od inozemnih matičnih banaka), a djelomično
zaduživanjem kod nebankarskih institucija (npr. leasing društva). Financijska
situacija korporativnog sektora znatno se pogoršala od početka krize zbog
produbljene slabosti gospodarstva, dok su loši krediti banaka poduzećima znatno
porasli. Na kraju 2013. ukupan broj loših kredita dosegnuo je 15,6 %, povećavši
se s 5 % iz 2008. U istom razdoblju broj korporativnih loših kredita iznosio je
28 %, povećavši se s 23 % iz prethodne godine, a najpogođeniji sektori su
graditeljstvo, nekretnine i trgovina. I zaduženost kućanstva dosegnula je
visoke razine, no broj loših kredita u ovom sektoru znatno je niži unatoč nekim
rizicima povezanima s visokim zaduživanjem u švicarskim francima u prošlim
razdobljima. U
usporedbi s drugim zemljama koje su posljednjih godina zabilježile slično
smanjenje BDP-a, broj loših kredita u Hrvatskoj je velik. Iako su
se stope rezervacija nedavno povećale, one su i dalje niske u usporedbi s
ostalim državama članicama i razdobljem koje je prethodilo krizi. No hrvatske
banke raspolažu visokom razinom zaštitnih slojeva kapitala, koji je iznad
razine većine država članica EU-a, čime bi se mogle lako osigurati daljnje
potrebe za rezervacijama po kreditima. Ipak, visoke razine loših kredita
uzrokuju poteškoće bankarskom sektoru, koje bi mogle postati još teže u slučaju
daljnjeg pogoršanja gospodarstva. Iako je korisno što četiri najveća hrvatska
društva kćeri matičnih banaka putem svojih matičnih banaka sudjeluju u
sveobuhvatnoj ocjeni koju provodi Europska središnja banka, prostora ima za
Hrvatsku narodnu banku da pored toga provede dodatne nadzorne dijagnostičke
mjere kojima bi se mogle osigurati dodatne informacije o bilancama hrvatskih
banaka (npr. adekvatnost klasifikacije imovine banaka i procjene kolaterala i
sličnih rezervacija, postupanju s poštedom itd.) te moguće uključivanje ostalih
institucija koje neće sudjelovati u sveobuhvatnoj ocjeni, osobito banaka
srednje veličine i manjih banaka s nižom razinom kapitala i lošijom kvalitetom
imovine u odnosu na prosjek. Time bi se osiguralo poštovanje preporuka
Europskog nadzornog tijela za bankarstvo. Nadalje, visokim stupnjem
usporedivosti nadzornih dijagnostičkih mjera za Hrvatsku i sveobuhvatne ocjene
koju provodi Europska središnja banka jamčila bi se usklađenost svih tih ocjena
te bi se poboljšala njihova vjerodostojnost i transparentnost. Suočene
sa smanjenom privatnom potražnjom za kreditima, banke su to nadomjestile
povećanim pozajmljivanjem državnim poduzećima. Ta bi se
kretanja trebala pomno nadzirati zbog sumnji u vezi s održivosti i zaduženosti
nekih državnih poduzeća kao i u cilju izbjegavanja moguće pristranosti pri
pozajmljivanju na štetu novih privatnih poduzeća. Hrvatska
vlada uvela je 2013. određene mjere reguliranja kamatnih stopa koje utječu na
mogućnost banaka u pogledu kreditiranja i smanjuju njihovu profitabilnost. Postoje
tri različite vrste aranžmana o kamatnim stopama koje banke moraju
primjenjivati. Prvo, za stambene kredite denominirane u švicarskim francima
utvrđena je najveća kamatna stopa od 3,23 %, što je niže od stope za kredite u
domaćoj valuti. Drugo, uveden je prag za najveću kamatnu stopu koja se može
naplatiti klijentima zbog nepodmirenih dugovanja (11 % za građane i 15 % za
poduzeća), čime se može ograničiti izdavanje kredita nekim kategorijama
klijenata. Treće, banke su obvezne kamatne stope koje nude klijentima temeljiti
na službenoj kamatnoj stopi izračunanoj kao referentna vrijednost plus marža, u
cilju povećanja transparentnosti za klijente. Mjere kojima se banke ograničavaju
u utvrđivanju kamatnih stopa mogle bi imati štetan učinak na tržišno natjecanje
i mogle bi nekim zajmoprimcima onemogućiti pristup kreditima, čime se daljnje
onemogućuje ponuda kredita gospodarstvu. U
Hrvatskoj su se pogoršali uvjeti pristupa financiranju za mala i srednja
poduzeća zbog povećane averzije prema riziku u financijskom sustavu. Samo
jedna četvrtina malih i srednjih poduzeća ispunjava potrebne uvjete za
dobivanje kredita, a nude im se i kraća razdoblja kreditiranja. Prisutne su i
regionalne nejednakosti u pogledu pristupa financiranju, osobito u perifernim
regijama. Ograničenja u pristupu financiranju, uključujući za mala i srednja
poduzeća, uzrokovana su i ograničenim pristupom alternativnim izvorima
financiranja kao što su vlasnička ulaganja i poduzetnički kapital. Nadalje,
čini se da su državni fondovi za poduzetnički kapital kao i fondovi za
gospodarsku suradnju usmjereni na restrukturiranje velikih poduzeća a ne na
novoosnovana poduzeća. Uloga financiranja na temelju poduzetničkog kapitala
vjerojatno će se postupno povećati u budućnosti jer nekoliko državnih
institucija razmatra uspostavu fondova poduzetničkog kapitala za novoosnovana
poduzeća i poduzeća usmjerena na izvoz.
3.3.
Tržište rada[26], obrazovanje i mjere socijalne politike
Stope zaposlenosti i aktivnosti među
najnižima su u Europi, a osobito su niske za mlade i starije osobe. Osim s
cikličkim kretanjima loše stanje na tržištu rada djelomično je povezano s
institucionalnim aspektima i politikama. Iako se trenutačno revidira radno
zakonodavstvo, i dalje su prisutne određene problematične regulatorne poteškoće
na tržištu rada. Poteškoće povezane sa zapošljavanjem osobito su ozbiljne,
posebice u pogledu zapošljavanja osoba sa slabijim mogućnostima zapošljavanja.
Stalne slabosti u pogledu usklađivanja ponude i potražnje na tržištu rada,
osobito one koje su posljedica zastarjelog sustava obrazovanja i strukovnog
obrazovanja i neinformiranog odabira visokog obrazovanja, prepreka su uspješnom
zapošljavanju nakon završetka školovanja i mogu uzrokovati niske stope
zapošljavanja mlađih dobnih skupina. U Hrvatskoj je stopa nezaposlenosti mladih
znatno porasla i tijekom 2013. dosegnula 50 %, te je time jedna od
najvećih u Europi. Povećao se i udio mladih koji se ne obrazuju, ne rade niti
se stručno usavršavaju te je veći od prosjeka EU-a. Neodgovarajuće usklađivanje
politika i složeni sustav socijalnih naknada prepreka su boljoj radnoj
aktivaciji te u nekim slučajevima suzbijaju zapošljavanje. Visoka i
rastuća učestalost siromaštva upućuje na ograničenja u pogledu učinkovitosti i
primjerenosti sustava socijalne zaštite. Sudjelovanje starijih radnika
ograničeno je velikodušnim kriterijima za umirovljenje, raznim načinima ranog
umirovljenja i niskom stopom sudjelovanja u cjeloživotnom obrazovanju. U usporedbi
s ostatkom EU-a na mjere aktivne politike tržišta rada i dalje se izdvajaju
ograničena proračunska sredstva te im je i opseg ograničen. Tržište
rada Hrvatska se suočava sa sve lošijim
uvjetima na tržištu rada zbog produljene krize, neprekidnog nedostatka novih
radnih mjesta i nedovoljnog iskorištavanja mogućnosti tržišta rada. Stopa
zaposlenosti smanjivala se na godišnjoj osnovi od 2008. s već ionako niske
razine (62,9 % u 2008. na 53,9 % u 2013.) te je u 2013. bila jedna od
najnižih u EU-u. Stopa aktivnosti i dalje je znatno ispod prosjeka EU-a te je u
2012. dosegnula najnižu zabilježenu razinu. Kao i na tržištima rada južne
Europe slabo su zastupljeni mladi, starije osobe i žene, a te skupine čine
najveći udio dugotrajne nezaposlenosti, koja je više nego dvostruko veća od
prosjeka EU-28. Prosječna dob napuštanja tržišta rada u 2009. iznosila je 60,6
godina (61,5 u EU-27). Zbog toga je i trajanje radnog vijeka znatno ispod
prosjeka EU-a (31,1 godina u usporedbi s 35 godina u EU-27 u 2012.). Osobito zabrinjava
položaj mladih na tržištu rada. Nezaposlenost mladih porasla je u 2013. na
49,7% te je to jedna od najvećih stopa u EU-u. Povećava se i udio mladih koji
ne rade, ne obrazuju se niti se stručno usavršavaju, koji je u 2013. dosegnuo
18,6%. Kriza je znatnije utjecala na razinu zaposlenosti nego na plaće.[27] U
nacionalnom programu reformi prepoznaje se poteškoća cikličkog zapošljavanja u
Hrvatskoj, osobito za mlade, no u njemu se jasno ne utvrđuju niti prepoznaju
važni temeljni strukturni problemi koji su utvrđeni u detaljnoj reviziji,
uključujući troškove rada i konkurentnost. U nacionalnom programu reformi
navode se određene korisne politike za poboljšanje rezultata na tržištu rada i
potpore ključnim skupinama, što je vrednovano u ovom odjeljku, no nedostaje
cjelokupna strategija koja se bavi glavnim uzrocima niske zaposlenosti i
sudjelovanja radne snage u većini dobnih skupina. Polje 3. Provedba programa Jamstvo za mlade u
Hrvatskoj[28]
Važni izazovi koji se trebaju riješiti kako bi se u
Hrvatskoj proveo program Jamstvo za mlade[29]: – nedostatak podataka i analize o mladima koji ne
rade, ne obrazuju se niti se stručno usavršavaju, zbog čega su potrebne mjere
utvrđivanja najranjivijih skupina i njihovih posebnih potreba – nedovoljne aktivnosti uspostavljanja kontakta s neregistriranim
mladima koji ne rade, ne obrazuju se niti se stručno usavršavaju i veći
pritisci na kapacitete Zavoda za zapošljavanje – nedovoljna relevantnost i kvaliteta strukovnog
obrazovanja i visokog obrazovanja za tržište rada – nedostatak učinkovitih sustava za praćenje i
ocjenu tržišta rada i planiranja vještina – golemo oslanjanje na subvencionirane ponude za
radna mjesta umjesto bolje mobilizacije privatnog sektora. Donedavno
se hrvatsko tržište rada smatralo relativno krutim u usporedbi s međunarodnim
tržištima rada. Osim što može utjecati na ukupne razine
zapošljavanja, radno zakonodavstvo može utjecati i na segmentaciju, koja se
očituje u većem korištenju ugovora o radu na određeno vrijeme, osobito za
mlade. Jedan od ciljeva prve faze izmjena Zakona o radu iz lipnja 2013. bio je
olakšati korištenje ugovora o radu na određeno vrijeme te poslodavcima
omogućiti zapošljavanje radnika na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme s
dužim trajanjem u slučajevima kada je to potrebno i opravdano. Za provedbu te
prve faze potrebno je pomno praćenje kako bi se ocijenilo je li se time promiče
zapošljavanje te istovremeno i zaštita od neopravdane uporabe ugovora o radu na
određeno vrijeme i daljnje segmentacije tržišta rada. Vlada je u siječnju 2014.
pokrenula drugu fazu reforme tržišta rada predloživši da se izmijeni postupak
otpuštanja i odredbe o radnom vremenu ponovno započevši raspravu sa socijalnim
partnerima o nacrtu zakona. U nacionalnom programu
reformi i dalje je nejasan sadržaj te druge faze. Nakon što na snagu stupe
predložene izmjene Zakona o radu, nadležna tijela očekuju poboljšanje indeksa
zakonske zaštite zaposlenja u Hrvatskoj. Ako se ostvare ta očekivanja,
reformama će se omogućiti da se Hrvatska približi ostalim usporedivim zemljama.
No Hrvatska može imati veće probleme s prilagodbom u odnosu na usporedive
zemlje, na što upućuju prethodno navedeni slabi ishodi na tržištu rada, čak i
ako se oni objašnjavaju stalnim padom gospodarske aktivnosti. Općenito, dosad
poduzete mjere odraz su prikladnog smjera reformi, no ključna će biti
učinkovita provedba. Prosječni
troškovi rada i dalje su visoki u usporedbi s državama članicama koje bilježe
sličnu razinu gospodarskog razvoja unatoč određenim poboljšanjima posljednjih
godina.
Prosječna plaća zaposlenika u Hrvatskoj gotovo je 50 % veća u usporedbi sa
zemljama koje bilježe usporedivu razinu BDP-a po glavi stanovnika. Čak i nakon
korekcije zbog niskog udjela zaposlenog stanovništva, razina naknada po
zaposlenom i dalje je veća od razine zabilježene u državama članicama sa
sličnom produktivnosti rada. Zbog loših uvjeta tržišta rada u Hrvatskoj su od
2008. jedinični troškovi rada sporije rasli nego u većini ostalih država
srednje i istočne Europe, čime se ispravio dio nagomilanih neravnoteža.
Primjena pravila koja se temelje na kolektivnim ugovorima koji se preklapaju te
učestalost ponovnog pregovaranja o kolektivnim ugovorima dvije su značajke
sustava utvrđivanja plaća kojima se može trenutačno omogućiti kretanje plaća
koje nije usklađeno s rastom produktivnosti. U javnom sektoru i državnim
poduzećima uvjeti zapošljavanja i pregovaranje o plaćama, uključujući raspored
pregovaranja u odnosu na odobrenje proračuna, mogu imati značajan učinak zbog
njihove potencijalne uloge slanja signala privatnom sektoru. Učestalost
neprijavljenog rada relativno je visoka, a isplaćivanje plaća u gotovini (tj.
na ruke) znatno je veće od prosjeka EU-a. Nedostatak
redovnih radnih mjesta najčešći je uzrok neprijavljivanja rada.[30] U
2012. uvedena su pojednostavljena pravila zapošljavanja sezonskih radnika i
plaćanja njihovih doprinosa (sustav vrijednosnih kupona) koja su prema
nacionalnim podacima omogućila rast broja prijavljenih radnika. Cilj je Zakona
o dadiljama iz 2013. regulirati zapošljavanje žena koje pružaju usluge čuvanja
djece kod kuće. Očekuju se pozitivni učinci, no prerano je za ocjenu potpunog
učinka zakona. Općenito, u Hrvatskoj je pristup rješavanju tog pitanja
rascjepkan jer nije imenovano nadležno tijelo, nedostaje koordinacija između
državnih tijela i razina kao i prikladno povezane baze podataka. Korektivne
mjere nisu česte, a relativno su nova pojava i blage mjere poticanja poreznog
morala[31],
dok je povjerenje u državne institucije i dalje nisko[32] Neodgovarajuće
usklađivanje politika i nedostatak transparentnosti sprječavaju aktivaciju te u
nekim slučajevima suzbijaju zapošljavanje. Taj je problem
najviše prisutan kod obitelji s niskim dohotkom, obitelji s nezaposlenim
članovima i obitelji s mnogo djece, ali utječe i na veći raspon osoba. Taj je
problem uzet u obzir u okviru Zakona o socijalnoj skrbi iz 2013. na temelju
kojeg se četiri od više od 70 postojećih naknada na nacionalnoj razini
objedinjuju u novu zajamčenu minimalnu naknadu na koju se primjenjuje: stroži
imovinski cenzus (uključujući i imovinu), ograničenje trajanja na dvije godine,
ograničene mogućnosti ponovne prijave ili odbijanja ponuđenog posla, postupno
smanjivanje naknade u slučaju zapošljavanja osoba koje su na nju ostvarile
pravo duže od 12 mjeseci, prilagođena ekvivalentna ljestvica kojom se prednost
daje samcima ili samohranim roditeljima te se ograničava iznos po kućanstvu
koji je približno jednak iznosu minimalne bruto plaće. Unatoč nedostatku
cjelovitog odgovora, bilježi se napredovanje suradnje Zavoda za zapošljavanje i
centara za socijalnu skrb zahvaljujući zahtjevnijim normativnim standardima o
suradnji i razmjeni podataka na temelju novog Zakona o socijalnoj skrbi. No i
dalje je moguće ostvariti prava na naknade koja se preklapaju, što može
negativno pridonijeti zapošljavanju iako pojedinačne naknade nisu visoke.[33]
Istovremeno se neke naknade naglo smanjuju nakon pronalaska plaćenog zaposlenja
ovisno o vrsti naknada koje se primaju, što znači da ima prostora za
usavršavanje kombiniranog učinka poreznog sustava i sustava naknada kako bi se
smanjio rizik od poticanja neaktivnosti. Ukratko, ostvaren je napredak u
usklađivanju politika, ali i dalje nema dovoljno transparentnosti. Unatoč
nedavnim poboljšanjima u Hrvatskoj se i dalje slabo koriste mjere aktivne
politike tržišta rada. U 2012. donesen je Zakon o poticanju
zapošljavanja u cilju rješavanja problema mladih i dugotrajno nezaposlenih
osoba te su revidirane aktivne politike tržišta rada. U srpnju 2013. uvedene su
nove mjere namijenjene najranjivijim skupinama, kao što su mladi i dugotrajno
nezaposlene osobe. Dosad su se aktivne politike tržišta rada u najvećoj mjeri
provodile u okviru javnih radova. Prema nacionalnim podacima povećala su se
financijska sredstva namijenjena aktivnim politikama tržišta rada kao i njihova
stopa pokrivenosti, no to je i dalje ispod prosjeka EU-a. Kako bi se pomoglo
mladima, u okviru Zavoda za zapošljavanje osnovani su centri za informiranje i
savjetovanje o karijeri kao i centri za mlade. Problem je i niska uključenost
starijih radnika u aktivne politike tržišta rada. Administrativni
kapaciteti zavoda za zapošljavanje znatno su opterećeni zbog poteškoća
zapošljavanja u Hrvatskoj, a znatne su i regionalne razlike.[34] No
u nacionalnom programu reformi navode se planovi o ciljanom osposobljavanju
zaposlenika Zavoda za zapošljavanje i novim internetskim alatima namijenjenima
nezaposlenim osobama. U okviru svih inicijativa nedostaju redovito
ocjenjivanje i učinkovito praćenje tržišta rada tako da se učinkovitost
programa ne može dobro razmotriti. U nacionalnom programu reformi navodi se i
priprema Zakona o potporama za očuvanje radnih mjesta kojim bi se regulirala
potpora poslodavcima za očuvanje radnih mjesta kao što je skraćivanje punog
radnog vremena i programi obrazovanja i osposobljavanja. Takvi programi već
postoje, no malo se koriste, a nacionalni program reformi ne sadržava jasno
objašnjenje kako će se novim odredbama ojačati njihova učinkovitost i smanjiti
za očekivani iznos priljevi u nezaposlenost. Unatoč
nedavnim promjenama i dalje postoje problemi u pogledu dužeg radnog vijeka. Novim
Zakonom o mirovinskom osiguranju uvodi se mogućnost rada do pola radnog vremena
uz zadržavanje pune mirovine za starosne umirovljenike (ali ne i za one koji su
samo-zaposleni). U nacionalnom programu reformi navode se planovi o širenju mogućnosti
primanja mirovine uz dohodak od rada, no nedostaju pojedinosti o toj mjeri.
Unaprjeđen je i sustav procjene radne sposobnosti te je 2013. donesen i novi
Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji u cilju produženja radnog vijeka. No još
uvijek nedostaje integrirana strategija aktivnog starenja kako bi se starije
radnike (osobito žene) poticalo te im se omogućio duži ostanak na tržištu rada.
Izazovi povezani s mjerama produljenja radnog vijeka i dobi stvarnog
umirovljenja i dalje su znatni zbog sporog uvođenja nove zakonske dobi
umirovljenja i postojanja mnogih mogućnosti ranog umirovljenja. Primjenjuju
se mjere poboljšanja ravnoteže između poslovnog i privatnog života i
ravnopravnosti spolova na tržištu rada, no još uvijek ima mnogo prostora za
napredak.
Samo je 51 % djece u dobi od 3 godine do dobi obveznog početka školovanja
uključeno u službeno pružanje usluga skrbi o djeci, što je jedna od najnižih
stopa u EU-u, a regionalne razlike su velike. To je vjerojatno posljedica
rasprostranjenog nedostatnog pristupa tim uslugama i s time povezanog visokog
korištenja neslužbene skrbi o djeci (što je samo po sebi omogućeno niskom
stopom sudjelovanja radne snage). U 2013. izmijenjen je Zakon o predškolskom
odgoju i obrazovanju radi uvođenja obveznog predškolskog obrazovanja od
kolovoza 2014. Radi poticanja zapošljavanja žena usklađena su prava na roditeljski
dopust za majke i očeve, samozaposlene osobe i udomitelje te je donesen Zakon o
dadiljama. Još je prerano za ocjenu učinka tih mjera. No jasno je da se
trenutačnim okvirom predškolskog odgoja i obrazovanja ne osigurava univerzalan
pristup svim obiteljima kojima su te usluge potrebne te se njime ne potiče
zapošljavanje roditelja. Socijalna
politika Rastuća učestalost siromaštva posljedica je negativnih
gospodarskih kretanja i kretanja na tržištu rada te upućuje na ograničenu
učinkovitost i prikladnost sustava socijalne zaštite. Udio osoba suočenih s rizikom od siromaštva i
socijalne isključenosti znatno je veći nego u cijelom EU-u (32,3 % u Hrvatskoj
u usporedbi s 24,8 % u EU-u u 2012.) i povećao se s 30,7 % u 2010. Nadalje,
ukupni državni rashodi za socijalnu zaštitu bili su znatno manji od prosjeka
EU-a (20,6 % BDP-a u Hrvatskoj u usporedbi s 29,1 % u EU-u u 2012.) i usmjereni
prema naknadama za invalidnost i zdravstvenu zaštitu, a ne na socijalnu pomoć i
obiteljske naknade. Veliki udio rashoda namijenjen je takozvanim kategorijskim
naknadama koje se ne dodjeljuju ni na temelju imovinskog cenzusa ni dohotka,
već se prvenstveno dodjeljuju u obliku novčanih davanja povezanih s
invalidnošću ili posebnim statusom. Nadalje, dodjela potpora i naknada rascjepkana
je među mnogim različitim institucijama i razinama vlasti koje primjenjuju
neujednačene kriterije i dolazi do njihova preklapanja[35]. Prava na naknade nisu usklađena s
inflacijom. Nizom reformi namjerava se poboljšati
učinkovitost i primjerenost socijalne zaštite, no napredak je neujednačen. Prema
nacionalnom programu reformi u nacrtu Strategije borbe protiv siromaštva i
socijalne isključenosti (2014. – 2020.) utvrđen je cilj smanjenja broja osoba
suočenih s rizikom od siromaštva na 150 000; učinkovitost strategije ovisi o
točno utvrđenim nadležnostima, rokovima, kvantitativnim pokazateljima i
podciljevima kao i o provedbi ambicioznih ciljanih mjera. Iako se prethodno
navedeni Zakon o socijalnoj skrbi iz 2013. provodi,
uključujući i uvođenje zajamčene minimalne naknade, odgođeno je planirano
donošenje Zakona o inkluzivnom dodatku radi objedinjavanja raznih prava. Unatoč
nekim reformama koje se provode od 2011.,[36] i dalje je velik udio novčanih
davanja namijenjenih određenim skupinama stanovništva koja se dodjeljuju bez
primjene imovinskog cenzusa čime se rashodi ne troše na osobe kojima je
pomoć najpotrebnija. Svi centri za socijalnu skrb
sada su objedinjeni u jedinstvenu elektroničku bazu podataka, no još uvijek
nedostaje potpuna administrativna primjena i povezivanje s ostalim tijelima
koja isplaćuju naknade. Prema nacionalnom programu reformi postupno se do 2016.
uvodi jedinstveni novčani centar za upravljanje novčanim naknadama[37]
na nacionalnoj razini, no njime nisu obuhvaćene znatne lokalne, regionalne i
kategorijske naknade. Zbog iznimne složenosti
i netransparentnosti tog sustava otežan je razvoj politika, sustavno praćenje i ocjenjivanje. Iako se usmjereno
djelovanje i u određenoj mjeri transparentnost neprestano poboljšavaju,
ograničen je ukupni napredak. Obrazovanje Glavni
izazovi u obrazovnom sustavu odnose se na njegovu relevantnost za tržište rada
i kvalitetu pružanja usluga u svim obrazovnim sektorima. Rezultati
15-godišnjaka mjereni u okviru programa za međunarodnu procjenu učenika (PISA)
i dalje su ispod prosjeka EU-a, osobito u matematici[38].
Ne postoji nacionalni sustav sustavnog ocjenjivanja i osiguravanja kvalitete
obrazovnih ustanova u cilju promicanja poboljšanja rezultata. Više od 95 % osoba u dobi od 20 do 24 godine ima
završeno srednjoškolsko obrazovanje, a većina učenika sa strukovnim
obrazovanjem nastavlja obrazovanje. Međutim, prema podacima Agencije za
strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih manje od polovine osoba sa
završenim strukovnim obrazovanjem, a koji su na tržištu rada, ne bave se poslom
koji odgovara njihovu zanimanju. Više od 70 %
studenata prve godine koji su anketirani u 2011. namjerava upisati diplomski
studij. Ta razina stjecanja diploma i ambicija prikrivaju činjenicu da mladima
možda nedostaju vještine ili motivacija za ulazak na tržište rada u ranoj fazi.
U srednjoškolskom i tercijarnom obrazovanju nedostaje sudjelovanje poslodavaca,
programi učenja temeljeni na praktičnom radu i savjetovanje o karijeri. Na
razini tercijarnog obrazovanja nekih 60 % studenata pohađa studij
društvenih i humanističkih znanosti, dok se broj diplomaca studija tehničkih i
medicinskih znanosti i dalje smanjuje. Stope
zapošljavanja diplomaca koji su nedavno stekli diplomu znatno su manje nego u
EU-28, a prema statističkim podacima od 29 % do 54 % mladih bilo je zaposleno
na radnom mjestu koje ne odgovara njihovu zanimanju.[39] Iako
se povećao broj studenata upisanih na fakultet, broj stečenih diploma
stabilizirao se od 2010., a iznimno su visoke stope napuštanja školovanja.
Hrvatsko stanovništvo bilježi lošije rezultate u pogledu digitalnih vještina u
odnosu na prosjek EU-a.[40]
Hrvatska
provodi reformu u nekoliko sektora obrazovnog sustava kako bi se unaprijedili
obrazovni rezultati i uskladili s potrebama tržišta rada, no kasni se s provedbom.
Trenutačno
se provodi reforma zastarjelog sustava strukovnog obrazovanja u okviru razvoja
novih strukovnih kurikuluma temeljenih na analizi vještina potrebnih za
pojedini sektor i sveobuhvatnih standarda zanimanja i kvalifikacija. Ocijenit
će se pilot-kurikulum koji se testira na uzorku od 54 škole u školskoj godini
2013./2014. te će se početi primjenjivati u svim strukovnim školama. Još uvijek
nije donesen pravilnik o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru. U nacionalnom
programu reformi predviđa se provedba velike ankete o potrebama poslodavaca
koja bi se trebala provesti u 2014. nakon čega bi sektorska vijeća trebala
izraditi standarde zanimanja koji bi se dugoročno ugradili u ažurirane školske
kurikulume. No moguće je da Hrvatski kvalifikacijski okvir koji se priprema
nije u skladu s nacrtom Strategije obrazovanja,
znanosti i tehnologije koja bi se trebala donijeti u 2014., a čiji
je cilj postizanje nacionalnog dogovora o kulturi kvalitete u obrazovanju i
kojom se predviđa poboljšani sustav samo-vrednovanja školskih ustanova i
vanjskog vrednovanja obrazovnih rezultata.
Nadalje, nedavno je pokrenuto praćenje ishoda na tržištu rada učenika sa
stečenim strukovnim obrazovanjem i studenata sa stečenim visokim obrazovanjem
kako bi se poboljšala baza dokaza. No nedostaju sustavi predviđanja potreba za
vještinama. Sudjelovanje odraslih u obrazovanju i osposobljavanju jedno je od
najnižih u EU-u. Samo 2,6% odraslih u Hrvatskoj
sudjeluje u obrazovanju i osposobljavanju u usporedbi s prosjekom EU-a od
10,7%. Uvedeni su poticaji poslodavcima u obliku poreznih olakšica u iznosu do
50% za troškove obrazovanja i osposobljavanja odraslih (70% u slučaju malih i
srednjih poduzeća), no poduzeća ih koriste u maloj mjeri, djelomično zbog
neznanja a djelomično zbog složenosti administrativnih postupaka.[41]
Cjeloživotno obrazovanje jedno je od temelja nove strategije obrazovanja.
3.4.
Strukturne mjere kojima se
promiče rast i konkurentnost
Hrvatska
prolazi kroz razdoblje duboke recesije od 2009. Slaba izvozna
konkurentnost, koja je posljedica kombinacije troškovnih i netroškovnih
čimbenika, pogoršala je duboki i produljeni pad gospodarske aktivnosti potaknut
globalnom financijskom krizom. Na rezultate izvoza negativno je utjecalo i
odgođeno restrukturiranje važnih gospodarskih sektora kao što su brodogradnja i
promet. Strukturne slabosti, uključujući loše poslovno okruženje i narušeno
tržište rada, pridonijele su poteškoćama u pogledu konkurentnosti. Spori
napredak u pogledu restrukturiranja državnih poduzeća, koja i dalje imaju važnu
ulogu, negativno je utjecao i na gospodarske rezultate. U tom kontekstu
nastavlja se čišćenje bilanci u privatnom sektoru, iako sporijim ritmom, dok su
ograničena ulaganja u proizvodnju, uključujući strana ulaganja. Zbog smanjenih
mogućnosti rasta koje su posljedica toga povećava se potrebna fiskalna
konsolidacija, čime se strogo ograničava slobodan prostor za poticanje rasta
fiskalnom politikom. Stoga je poboljšanje poslovnog okruženja, zajedno s
daljnjim jačanjem prilagodbe kapaciteta tržišta rada, ključno za poticanje
novog ulagačkog ciklusa, osobito u sektorima usmjerenima na izvoz. Daljnji
razvoj energetske i prometne infrastrukture kao i usklađeni napori radi
lansiranja hrvatskih inovativnih kapaciteta bit će od ključne važnosti za
izlazak zemlje iz recesije i potporu održivom gospodarskom rastu koji se
temelji na zapošljavanju. Polje
4. Zaključci detaljnog preispitivanja za Hrvatsku iz ožujka 2014. Prvo detaljno
preispitivanje u okviru postupka zbog makroekonomske ravnoteže objavljeno je 5.
ožujka 2014.[42]
Na temelju tog preispitivanja Komisija je zaključila da Hrvatska bilježi
prekomjerne makroekonomske ravnoteže zbog čega je potrebno posebno praćenje i
stroge mjere politika. Glavna opažanja su sljedeća: ·
Uklanjanje
vanjskogospodarskih neravnoteža otežavaju značajni rizici u smanjivanju visoke
razine inozemnih obveza. Zbog domaćih gospodarskih slabosti
smanjuje se pristupačnost inozemnog zaduživanja te ograničava privlačnost
Hrvatske za zajmodavce i postojeće ulagatelje u industriju usmjerenu na
unutarnji razvoj, čime se povećava ranjivost Hrvatske na obrate u tokovima
kapitala. ·
Zbog
niske konkurentnosti hrvatski se udjel na izvoznom tržištu smanjivao i prije
krize, osobito za izvoz robe. Unatoč umjerenoj troškovnoj dinamici od
2009. troškovi su i dalje relativno visoki i kombiniraju se s nizom
netroškovnih slabosti povezanih s konkurentnošću i pogoršavaju izvoz. ·
Slabosti
na tržištu rada i u širem poslovnom okruženju pojačale su posljedice djelovanja
krize i onemogućile prilagodbu u cilju snažnijeg i održivijeg rasta i
zapošljavanja. Osim s cikličkim kretanjima, koja su uzrokovala
rast nezaposlenosti (ukupne, mladih i dugotrajne), loše stanje na tržištu rada
djelomično je povezano s institucionalnim aspektima i političkom situacijom.
Postoje brojne ozbiljne prepreke u poslovnom okruženju. ·
Nefinancijski
privatni sektor, osobito nefinancijska društva, dočekali su krizu s velikom
zaduženošću, što je rezultat naglog rasta kredita prethodnih godina.
Smanjivanje zaduženosti korporativnog sektora nastavlja se u sporijem ritmu.
Čini se da mnoga državna poduzeća imaju relativno visok udjel duga. Iako su
izložene pritisku, bilance kućanstava ranjive su u manjoj mjeri. ·
Bankarski
sustav, koji je uglavnom u inozemnom vlasništvu, zasad je otporan.
Prethodne makrobonitetne mjere pridonijele su stvaranju znatnih zaštitnih
slojeva kapitala i likvidnosti, koji su tijekom krize bili vrlo korisni.
Međutim slabosti u gospodarstvu počele su utjecati na bankarski sektor pa je
broj loših kredita korporativnim dužnicima dosegnuo visoku razinu. Banke su
smanjenu privatnu potražnju za kreditima nadomjestile povećanim pozajmljivanjem
državnim poduzećima. ·
Fleksibilna
fiskalna politika tijekom recesije pridonijela je pritisku na deficit opće
države i uzrokovala nagli rast duga u odnosu na usporedive zemlje. U detaljnom
preispitivanju navode se i mogući smjerovi politika radi rješavanja utvrđenih
izazova. ·
Pažljivo
razmatranje i, ako bude potrebno, prilagodba broja institucija i politika koje
utječu na funkcioniranje tržišta rada mogli bi biti ključni za rješavanje niske
razine aktivnosti i zaposlenosti te bolju prilagodbu tržišta rada. ·
Oslanjajući
se na nedavno provedene reforme, bilo bi prostora za smanjivanje rizika od
neaktivnosti, rasterećenje poduzetništva u području zaštite radnih mjesta te
promicanje djelotvornosti i dosega aktivnih politika na tržištu rada. ·
Poboljšanjem
poslovnog okruženja privukla bi se strana ulaganja i inovacije u sektorima
proizvodnje, čime bi se povećala izvozna konkurentnost. ·
Ima
prostora za razmatranje da se postojeća sveobuhvatna ocjena koju provodi
Europska središnja banka nadopuni dodatnim dijagnostičkim mjerama nadzora. ·
Provedbom
visokokvalitetnih strukturnih mjera fiskalne konsolidacije trebalo bi se
pozitivo utjecati na nepovoljnu dinamiku javnog duga. ·
Osiguravanjem
uvjeta za neometani nastavak postupka razduživanja, uključujući pravilno
funkcioniranje režima stečajnih postupaka i restrukturiranja duga kako bi se
riješila prezaduženost privatnog sektora. Poslovno
okruženje Hrvatska
poduzeća posluju u okruženju koje ne pridonosi poboljšanju produktivnosti i
jačanju stranih ulaganja. Znatne prepreke poduzećima uzrokuju
visoka administrativna opterećenja i dugotrajni postupci, brojni parafiskalni
nameti, dugo trajanje sudskih i stečajnih postupaka, slaba zaštita ulaganja i
izrazita politička neizvjesnost. Svi ti nedostaci održavaju se u lošim
rezultatima koje Hrvatska postiže u raznim međunarodnim anketama u pogledu
poslovnog okruženja i konkurentnosti. Hrvatska se ubraja među države članice
EU-a s najgorim rezultatima prema Izvješću Svjetske banke o poslovanju,
Globalnom indeksu konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma i Indeksu
ekonomske slobode zaklade Heritage Foundation. Ne
primjenjuje se dosljedna metodologija za mjerenje ukupnog administrativnog
opterećenja. Nadležna
tijela aktivno su uključena u ocjenjivanje u okviru Izvješća Svjetske banke o
poslovanju te su osnovali radnu skupinu na visokoj razini čija je zadaća
pripremiti hrvatsko zakonodavstvo da bude usklađeno s pokazateljima iz Izvješća
o poslovnom okruženju kako bi se utvrdile i otklonile neke prepreke. Iako bi se
tim pristupom hrvatski rezultati u okviru te ankete mogli popraviti, njome je
obuhvaćen samo dio problema s kojim se suočavaju poduzeća pri ispunjenju
propisa na središnjoj i lokalnoj razini, provedbi i plaćanju raznih nameta i
naknada, rješavanju administrativnih postupaka, osobito na lokalnoj razini.[43]
Razvojem vlastite metodologije temeljene na međunarodnoj najboljoj praksi
nadležna tijela mogla bi bolje utvrditi posebitosti hrvatskog poslovnog
okruženja te bi time bilo lakše odrediti mjerljive ciljeve i praćenje njihovih
ostvarenja. Revizijom parafiskalnih nameta koja je provedena u 2013. utvrđen je
ukupan broj od 572 administrativna nameta, a prema podacima iz nacionalnog
programa reformi, ukinut je ili smanjen ukupno 41 namet (kao što su naknada za
šume i Hrvatsku gospodarsku komoru). Nadležna tijela namjeravaju u razdoblju
2014. – 2015. ukinuti ili daljnje smanjiti još 12 nameta (u programu se ne
navodi o kojim je nametima riječ). Riječ je o pozitivnom koraku, no njime se
međutim znatno ne smanjuje prekomjerno administrativno opterećenje poduzeća. Politička
neizvjesnost i loša koordinacija politika značajni su čimbenici kojima se
sprječavaju ulaganja i poslovna aktivnost. Velikim brojem
izmjena zakonodavnih i nezakonodavnih propisa (u prosjeku više od dva pravna
akta dnevno), koji se u nekim slučajevima donose nizom sporednih izmjena i
dopuna a da se pritom ne provodi odgovarajuće savjetovanje s poslovnim
akterima, onemogućuje se predvidljivost političkog okvira, povećavaju se
troškovi poštovanja propisa te se smanjuje učinkovitost ocjene regulatornih
učinaka. Dodatnu neizvjesnost uzrokuju nejednako tumačenje i primjena zakonodavstva
na razini lokalnih tijela vlasti kao i zakonodavne praznine uzrokovane odgodom
donošenja podzakonskih akata na temelju kojih se provodi zakonodavstvo koje je
već na snazi. Kako bi se unaprijedila kvaliteta zakonodavstva, u 2012. uvedena
je ocjena regulatornih učinaka. No raspoloživi upravni kapaciteti nisu dovoljni
za potpunu provedbu ocjene u skladu s propisanim postupkom, prvenstveno zbog
toga što trenutačni okvir ne omogućuje razmjernu primjenu na mogući učinak
novog zakonodavstva. Sustavno se ne koriste test za MSP-ove i redoviti dijalog
s dionicima, a njihovo financiranje u potpunosti ovisi o sredstvima iz fondova
EU-a. [44]
Uvedene
su mjere za poboljšanje poslovnog okruženja, no potrebni su usklađeni i
sustavni napori kako bi se poboljšala konkurentna prednost gospodarstva. U 2012.
znatno su racionalizirani postupci i troškovi registracije društava uvođenjem
mogućnosti osnivanja „jednostavnog društva s ograničenom odgovornošću” i
elektroničkog postupka registracije ostalih vrsta djelatnosti. Nadalje,
skraćeno je trajanje nekih postupaka licenciranja uvođenjem klauzule „tišina je
pristanak” nakon 30 dana. U 2013. pojednostavljeno je i izdavanje građevinskih
dozvola i upisa u zemljišne knjige. Sve su to relevantni koraci u cilju
poboljšanja određenih aspekata poslovnog okruženja u Hrvatskoj. Osim tih izmjena
nadležna tijela donijela su Zakon o strateškim investicijskim projektima kojim
se odabranim velikim ulagačima omogućuje zaobilaženje uobičajenih
administrativnih postupaka i ubrzana provedba njihovih projekata. Iako bi se
tom mjerom mogla pokrenuti odabrana ulaganja, koja su prijeko potrebna u
trenutačnim makroekonomskim okolnostima, njome se ističe činjenica da su
nadležna tijela svjesna poteškoća u uobičajenom postupku koji se primjenjuje na
manja ulaganja u pogledu trajanja i transparentnosti administrativnih
postupaka, regulatorne neizvjesnosti i institucionalnih kapaciteta javne
uprave, osobito na lokalnoj razini. Ulaganja se nastavljaju promicati i na
temelju Zakona o poticanju investicija koji je stupio na snagu u listopadu
2012. Zakonom se uspostavio novi sustav poticaja ulaganjima kao što su porezne
olakšice, nepovratna financijska potpora ili oslobođenje od plaćanja carine. Ostvaren
je određeni napredak u pogledu digitalizacije državnih usluga relevantnih za
poduzeća.
Hrvatska je za poduzeća uvela neke e-usluge; istaknuti primjeri su elektronički
sustav za plaćanje socijalnih doprinosa pokrenut 2013., sustav e-Carina kojim
se podržavaju uvozne i izvozne aktivnosti i usluga elektroničke registracije
poslovnog nastana društva s ograničenom odgovornošću. Nadalje, uvodi se niz
projekta u području graditeljstva i prostornog planiranja u cilju smanjenja
broja dana potrebnih za ishođenje građevinskih dozvola s 314 na 74 dana u 2014.
Međutim, samo su relativno osnovne usluge dostupne putem jedinstvene kontaktne
točke, djelomično zbog nedostatka jasnog okvira suradnje državnih tijela.
Uspostava potpune povezanosti baza podataka bitnih za poduzeća, uzimajući u
obzir prikladnu zaštitu privatnih podataka, bit će ključna za smanjenje
regulatornog opterećenja poduzeća. Polje 5. Mogući učinak
strukturnih reformi – rezultati usporedive analize Strukturne reforme
ključne su za poticanje rasta. Stoga je važno spoznati koji su mogući učinci
tih reformi. Na temelju ekonomskih modela mogu se ocijeniti koristi strukturnih
reformi. Komisija koristi model QUEST kojim utvrđuje koji bi bio učinak
strukturnih reformi na rast u određenoj državi članici ako bi se smanjila
razlika te države članice u odnosu na prosjek tri države članice s najboljim
rezultatima u pogledu ključnih pokazatelja kao što je sudjelovanje na tržištu
rada. Poboljšanjima u pogledu tih pokazatelja hrvatski BDP mogao bi porasti za
oko 5% u desetogodišnjem razdoblju. Nekim bi se reformama učinak mogao
ostvariti i u kraćem razdoblju. Simulacije modela potvrđuju analizu iz
odjeljaka 3.1. i 3.3., prema kojoj bi se najveći dobici ostvarili smanjenjem
mogućnosti ranog umirovljenja i jačanjem uključenosti žena na tržištu rada.
Simulacijama se potvrđuje i prioritet koji nadležna tijela usmjeravaju na
reformu radnog zakonodavstva i poboljšanja rada Zavoda za zapošljavanje. Zbog
ograničenih podataka nije moguće provesti simulaciju za mogući učinak ostalih
područja reformi, kao što su razina konkurentnosti gospodarstva, porezi na rad
ili stopa zamjene za naknade. Tablica:
Strukturni pokazatelji, ciljevi i mogući učinci na BDP[45] Izvor: Službe
Komisije. Napomena: U simulacijama se pretpostavlja da sve države članice
provode reforme kojima se strukturni jaz smanjuje za polovinu. U tablici se
prikazuje doprinos svake reforme u ukupnom BDP-u nakon pet i deset godina. Ako
država premašuje referentnu vrijednost za određeni pokazatelj, ne simulira se
učinak mjera reforme u tom području; no dotična država članica može imati
koristi od mjera koje provodi druga država članica.[46]
* Dugoročni učinak povećanje udjela visokokvalificirane radne snage u
stanovništvu mogao bi iznositi 4,3 % BDP-a, a učinak smanjenje udjela
niskokvalificirane radne snage mogao bi iznositi 2,8 %. **Referentna
vrijednost je prosjek EU-a. Državna
poduzeća Država
i dalje ima važnu ulogu u gospodarstvu zbog vlasništva u velikom broju
poduzeća.
Unatoč određenim poboljšanjima u odnosu na prethodnu godinu ona su i dalje
rizik za javne financije zbog poslovnih gubitaka, preuzimanja duga i pružanja
financijskih jamstava. Iako se u nacionalnom programu reformi navodi da se u
2014. očekuje poboljšanje financijskih rezultata za 59 državnih poduzeća od
strateškog interesa, njihova zaduženost trebala bi i dalje rasti s gotovo 25 %
BDP-a zabilježenih u 2013. Izrađen
je institucijski okvir za upravljanje državnim poduzećima i njihovu
privatizaciju, no kasni se s provedbom. Hrvatski sabor
donio je u lipnju 2013. novu Strategiju upravljanja i raspolaganja državnom
imovinom za razdoblje 2013. – 2017. Na temelju te strategije Vlada je
obvezna preko Državnog ureda za upravljanje imovinom dostaviti program
upravljanja državnom imovinom za sljedeću godinu. Tek u travnju 2014. donesen
je plan za 2014. kojemu je rok bio u listopadu 2013. Potrebne
su uvjerljive mjere za bržu prodaju državne imovine i restrukturiranje
državnih poduzeća kako bi se ograničio iznos financijske potpore i osigurali
jednaki uvjeti kojima će se poticati konkurentnost i učinkovitost realnog
sektora. U tu svrhu u nacionalnom programu reformi navodi se plan uvođenja sustava
izvještavanja o financijskom stanju državnih poduzeća. Riječ je o odgovarajućoj
mjeri jer je ažurirano praćenje preduvjet za pouzdan javni nadzor i učinkovito
upravljanje. U programu se navodi da će Centar za restrukturiranje i prodaju,
koji upravlja državnim portfeljom dionica i poslovnih udjela u nestrateškim
poduzećima (561 poduzeće na kraju 2013.) privatizirati poduzeća kojima
raspolaže u roku od tri godine. Primjena međunarodne najbolje prakse pri
prodaji bila bi ključna za dobivanje najveće vrijednosti za državu (u
nominalnim vrijednostima vrijednost portfelja je 1,9% BDP-a). Nadležna
tijela ojačala su nastojanja da se privatizira državna imovina, no provedba je
ograničena.
Prodaja najvećeg nacionalnog osiguravajućeg društva tj. Croatia osiguranja
završena je u ožujku 2014. Međutim, natječaj za prodaju najveće državne banke
tj. Hrvatske poštanske banke nije uspio jer se dostavljena ponuda smatrala
nezadovoljavajućom. Početkom 2014. propali su pregovori s jedinim ponuđačem za
prodaju 75% udjela u željezničkom poduzeću za prijevoz tereta HŽ Cargo te je
stoga Vlada pokrenula plan restrukturiranja i dokapitalizacije poduzeća. Iako
se u nacionalnom programu reformi navode konkretni planovi za HŽ Cargo, ne
navode se detalji o putničkom željezničkom sektoru. Nedavno su propali i
pokušaji da se privuku strateški partneri za proizvođača gnojiva Petrokemiju i
nacionalnog zračnog prijevoznika Croatia Airlines. Vlada je u 2013. započela
višegodišnji program restrukturiranja Croatia Airlinesa s očekivanim ukupnim
troškovima u iznosu od 0,5% BDP-a, koji se među ostalim temelji na smanjenju
troškova poslovanja i sklapanju novog kolektivnog sporazuma. U nacionalnom
programu reformi nadležna tijela predviđaju uplatu koncesijske naknade u iznosu
od 6,8% BDP-a (taj podatak nije uzet u obzir u programu konvergencije) krajem
2014. za naplatu cestarine i održavanje autocesta, tj. poslova koji su
izdvojeni iz javnih poduzeća HAC i ARC. Država će i dalje zadržati osnovnu
djelatnost (projektiranje i građenje). Upravljanje
državnim poduzećima i dalje je problematično, što opterećuje profitabilnost
poduzeća kojima upravlja država. Zakonodavnim izmjenama donesenima u
2012. članovi nadzornih odbora u državnim poduzećima više se ne biraju na
temelju natječaja, već izravnim političkim imenovanjima. Na iskustvo kandidata
primjenjuju se samo opći kriteriji, ali oni se na odnose na stručnost u
posebnom području djelatnosti poduzeća ili na iskustvo stečeno u sličnim
odborima.[47]
Prema Izvješću EU-a o borbi protiv korupcije za 2014. i dalje su slabi
mehanizmi za provjeru sukoba interesa. Zbog neodgovarajućih zaštitnih
mehanizama između državnih poduzeća i političke sfere postoji rizik od
negativnog utjecaja na raspodjelu državnih sredstava i lošeg upravljanja javnim
sredstvima. Energetika,
klima i okoliš Cilj
je reformi u sektorima električne energije i plina, što je obvezno i zbog
pravila o unutarnjem tržištu, poboljšati tržišni model i ojačati
transparentnost i tržišno natjecanje. Hrvatska je u
2013. nastavila uvoditi regulatorne reforme u tim područjima. Zbog obveza o
razdvajanju iz novog Zakona o tržištu električne energije promijenjena je
struktura Operatora prijenosnog sustava te kapital i struktura matičnog društva
Hrvatske elektroprivrede, no postupak razdvajanja djelatnosti još nije završen.
I dalje nije jasan postupak certificiranja koji provodi energetska regulatorna
agencija HERA. U sektoru plina novim Zakonom o tržištu plina ukidaju se neke
prepreke tržišnom natjecanju kao što su ograničenja cijena. No zadržano je
ograničenje izvoza plina proizvedenog u Hrvatskoj, što nije u skladu s
pravilima unutarnjeg tržišta. U
srpnju 2013. tržište opskrbe električnom energijom u praksi se otvorilo
konkurenciji.
Nekoliko distributera, nacionalnih i međunarodnih, ušlo je na tržište na kojem
je prethodno dominirao pozicionirani operater električne energije Hrvatska
elektroprivreda. Tržišno natjecanje je ograničenije u sektoru plina u kojem se
cijene za kućanstva administrativno reguliraju te su trenutačno određene u
nižim iznosima. Ako se isključe porezi i pristojbe, cijene plina za kućanstva
treće su najniže u EU-u. Daljnje reguliranje cijena plina uvedeno je
zakonodavnim izmjenama od početka 2014. Na temelju tih izmjena pozicionirani
distributer opskrbe električnom energijom za kućanstva postao je glavni
opskrbljivač plinom na veleprodajnom tržištu za sljedeće tri godine počevši od
travnja 2014. Nadalje, poduzeće za proizvodnju nafte i plina INA bilo je
obvezno prodavati domaće proizveden plin Hrvatskoj elektroprivredi po
reguliranoj cijeni. Zbog tih izmjena, zajedno s izvoznim ograničenjima za plin,
postoji rizik od narušavanja tržišnog natjecanja i smanjenja ulaganja u sektoru
kao i narušavanja temelja za integraciju Hrvatske na unutarnje tržište. Hrvatska
je ostvarila napredak u provedbi posebnih mjera za energetsku učinkovitost,
osobito u javnom sektoru. One uključuju poboljšanja u naprednoj
energetskoj mreži i uvođenje internetskog alata za praćenje energetske
potrošnje u javnom sektoru. Uveden je dvogodišnji program energetske obnove zgrada
javnog sektora, a cilj mu je smanjenje energetske potrošnje i emisija
stakleničkih plinova. Ipak, još uvijek su neiskorištene mogućnosti energetske
uštede u svim sektorima. Još uvijek je ograničena primjena naprednog sustava
mjerenja, što uzrokuje povećanu energetsku potrošnju u zgradama. U svim
sektorima ima prostora za poboljšanje energetske učinkovitosti kućanstava.[48] Udio
obnovljivih izvora energije porastao je s 14,3% u 2010. na 16,8% u 2012. Stoga
bi Hrvatska mogla lako ostvariti svoj cilj od 20% udjela obnovljivih izvora
energije u 2020. Proizvodnja obnovljive energije uglavnom se potiče zajamčenim
tarifama za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora, obvezom o
kvotama i poreznim olakšicama za biogoriva i financijsku pomoć države. Međutim,
daljnji razvoj energije iz obnovljivih izvora bit će ograničen određivanjem
gornje granice kapaciteta tih izvora (osobito za energiju vjetra i solarnu
energiju) koja je uvedena u okviru Nacionalnog akcijskog plana za obnovljive
izvore energije koji je Vlada donijela u listopadu 2013. Planom se predviđa
granica od 20,1% za udjel obnovljivih izvora energije u konačnoj energetskoj
potrošnji do 2020. Njime se predviđa da se u razdoblju od 2015. – 2020. ne
smiju povećati instalirani kapaciteti za solarnu energiju i energiju vjetra.
Emisija ugljika u Hrvatskoj gotovo je dvostruko veća od prosjeka EU-a unatoč
smanjenju emisija stakleničkih plinova za 14% u razdoblju 2005. – 2012. Sprječavanjem
i smanjenjem stvaranja otpada, zajedno s potrebnim povećanjem ponovne uporabe i
recikliranja, mogla bi se poboljšati učinkovitost resursa hrvatskog
gospodarstva i povećati poslovne mogućnosti. No i dalje je
izazov učinkovito zbrinjavanje otpada i ispunjenje obveza iz direktiva EU-a o
otpadu. Odvojeno prikupljanje otpada ključno je za razvoj vrijednosti otpada i
uspostavu tržišta: stoga su ključni poticaji za aktere iz privatnog sektora.
Hrvatska je u srpnju 2013. donijela Zakon o održivom gospodarenju otpadom kako
bi nacionalno zakonodavstvo uskladila sa zahtjevima utvrđenima u direktivama
EU-a o otpadu. Morat će se uvesti naknade za odlagališta koje su najavljene u
Zakonu, i to jedna namijenjena lokalnim tijelima vlasti, a druga upravitelju
odlagališta. Nadalje, navode se i režimi „plati koliko baciš” za prikupljanje otpada
i veća odgovornost proizvođača, ali nisu dovoljno precizirani. Dobro
osmišljena strategija i korjenita provedba tih mjera bit će ključne kako bi se
njima pridonijelo učinkovitosti resursa. Promet Hrvatska
je u postupku izrade prve sveobuhvatne prometne strategije. Na njoj
će se temeljiti razvoj potrebne prometne infrastrukture u zemlji, a bit će
potpuno interoperabilna i povezana s transeuropskom prometnom mrežom.
Učinkovita provedba strategije zahtijeva odabir jasnih politika u pogledu
organizacije sektora, potencijalno i u obliku specijalizirane agencije. Glavni
su nedostaci hrvatskog prometnog sustava neravnoteža u korištenju vrsta
prijevoznih sredstava među kojima se najviše koristi cestovni prijevoz koji je
najnepovoljniji za okoliš i zastarjela željeznička infrastruktura koja se
povijesno nedovoljno održavala i za koju ne postoje dovoljna sredstva obnove. Iako
je mreža autocesta u Hrvatskoj relativno dobro razvijena, glavni je izazov
obnova željezničke infrastrukture. Znatna nedostatna ulaganja
ostavila su negativne učinke, osobito u pogledu infrastrukturne mreže
komercijalnih brzina vlakova, posebice onih za međunarodne željezničke usluge
prijevoza tereta na glavnim koridorima transeuropskih željezničkih mreža. U
programima infrastrukturnog razvoja potrebno je posebnu pozornost usmjeriti na
željeznički pristup glavnim točkama za prijevoz tereta, kao što su industrijske
zone, morske i riječne luke te sigurnost na prijelazima („raspršeni projekti”).
U tom bi se kontekstu otvaranjem monopolističkog željezničkog tržišta, čak i
ako bi izazvalo poteškoće, osigurale nove mogućnosti. Bilježi
se zaostajanje u napuštanju korištenja cestovnog prometa radi korištenja
željezničkog prometa i ostalih vrsta prijevoznih sredstava koji manje štete
okolišu. To
je uglavnom uzrokovano manjkom ulaganja u željezničku infrastrukturu, a
nerazvijena je i povezanost kopnene prometne mreže s unutarnjim plovnim
putovima (Dunav, Sava) i morskim lukama. Budući da su oba unutarnja plovna puta
zajednička sa Srbijom, odnosno Bosnom i Hercegovinom, za svako poboljšanje
potreban je zajednički napor. Istraživanje
i inovacije Hrvatski
istraživački i inovacijski kapaciteti ograničeni su zbog manjka javnog
financiranja, loše kvalitete javnog istraživačkog
sustava,
slabe komercijalizacije i slabo razvijenog tržišta poduzetničkog kapitala kojim
bi se osiguralo financiranje rizičnih ulaganja.[49] Pravni
okvir za inovacije, uključujući oporezivanje, nije dovoljno dobro razvijen[50] te
još uvijek nije donesena dugoročna strategija za istraživanje ili inovacije. U
Hrvatskoj je u 2012. razina ulaganja u istraživanje i razvoj stagnirala
iznosivši 0,75% BDP-a, što je znatno niže od cilja od 1,40 % za 2020. Udio
državnih ulaganja u troškove poslovnog istraživanja i razvoja iznosio je u
2012. gotovo nula. Osim korištenja europskih strukturnih i investicijskih
fondova ne postoje druge stvarne mogućnosti povećanja hrvatskih ulaganja u
istraživanje i inovacije tijekom sljedećih godina. Velik
je izazov za Hrvatsku uspostava istraživačkih i inovacijskih kapacitete na
temelju usmjerenih javnih ulaganja iz europskih strukturnih i investicijskih
fondova i nacionalnih sredstava radi privlačenja privatnih ulaganja. U tu
svrhu potrebno je izraditi i provesti strategiju pametne specijalizacije kojom
se osigurava dugoročni investicijski okvir usmjeren na ona područja u kojima
postoji mogućnost razvoja srodnih konkurentnih gospodarskih aktivnosti.
Priprema se strategija pametne specijalizacije koja će se temeljiti na
industrijskim i inovacijskim strategijama. Pozitivni učinci na gospodarstvo
unaprijedili bi se utvrđivanjem inovacijskih prioriteta na temelju
koordiniranog međuministarskog postupka, uključivanjem dionika i uvođenjem
mjera za daljnji razvoj istraživačkih i inovacijskih vještina i uspostavu
povoljnih uvjeta za istraživače. U pogledu digitalnih tehnologija u Strategiji
razvoja širokopojasnog pristupa za razdoblje 2012. – 2015. utvrđen je plan
o potpunom uvođenju širokopojasnog pristupa. Pokrivenost vrlo brzim
širokopojasnim priključcima trenutačno je znatno ispod prosjeka EU-a.[51] Na
temelju ciljeva utvrđenih u Digitalnoj agendi za Europu predviđa se da bi
Hrvatska do 2020. trebala osigurati brzinu skidanja podataka od 30 Mbps za
100 % stanovništva te iznad 100 Mbps za 50 % kućanstava. S
obzirom na ključne prioritete u kontekstu europskog istraživačkog prostora
Hrvatska je za financiranje istraživanja u okviru institucija uvela kriterije
temeljene na uspješnosti. Financiranje projekata u potpunosti je
povjereno Hrvatskoj zakladi za znanost. Time bi financiranje trebalo biti
otvorenije i konkurentnije te temeljeno na međunarodnim načelima stručne
analize. Nadalje, u 2014. osnovat će se znanstveni centri izvrsnosti. Međutim,
u pogledu suradnje javnih istraživačkih organizacija i privatnog sektora nije
ostvaren napredak u poticanju komercijalizacije istraživačkih rezultata i
prijenosa tehnologije. Nadalje, odgađalo se donošenje okvira politika[52]
kojima bi se olakšala integracija hrvatskih istraživačkih tijela u europske
mreže i sudjelovanje u novom programu Unije za istraživanje i inovacije Obzor
2020.
3.5.
Modernizacija javne uprave
Unatoč
nekim važnim inicijativama kvaliteta javnog upravljanja i dalje je niska te
sprječava napredak reformi usmjerenih na rast i uzrokuje rizike za učinkovit
pristup fondovima EU-a. Na svim razinama upravljanja nedostatni
kapaciteti za provedbu pouzdanih politika za privatni sektor uzrok su ozbiljnih
problema analiziranih u prethodnim odjeljcima. Na temelju pokazatelja Svjetske
banke o globalnom upravljanju 2013. Hrvatska bilježi najgore rezultate među
svim državama članicama u pogledu kvalitete reguliranja.[53]
Hrvatska je postigla i loše rezultate u pogledu pokazatelja o odgovornosti,
vladavini prava i kontroli korupcije. Slabe točke su i visoka fluktuacija radne
snage, nedostatak transparentnosti u zapošljavanju osoblja i nedostatak
pristupa temeljenih na dokazima za provedbu reformi. Ti
su problemi jasan izazov osobito u pogledu osiguravanja snažnog i učinkovitog
upravljanja strukturnim i investicijskim fondovima EU-a u razdoblju
2014. – 2020. Iskustva korištenja sredstava iz pretpristupnih
fondova upućuju na nedostatke u pogledu strateškog planiranja i institucijskih
kapaciteta te slabosti u pogledu pripreme projekata i njihova praćenja. Ukupna
sredstva namijenjena Hrvatskoj iznose 8,3 milijarde EUR. Njihovo
korištenje ovisi o pripremi jasne strategije s utvrđenim prioritetima i
usmjerenoj na rezultate. Da bi se ta sredstva iskoristila, potrebna je snažna
i učinkovita
provedba, sustav praćenja i ocjenjivanja kao i kapaciteti potrebni za upravljanje
sredstvima i pravilnu pripremu i provedbu projekata. Stabilne razine
zaposlenika u jedinicama koje se bave upravljanjem sredstvima pridonose
uspostavi baze znanja i osiguranju institucionalne memorije koja je potrebna za
učinkovito korištenje sredstvima. Na temelju iskustava drugih država članica
može se zaključiti da je podnošenje velikog broja prijedloga u ranijoj fazi
programskog razdoblja ključno za sprječavanje rizika opoziva sredstava. Administrativna
rascjepkanost otežava učinkovitost i transparentnost javne uprave. Nadležnosti javne uprave podijeljene su
među 20 županija, 126 gradova i 429 općina. Na središnjoj razini nadležnosti su
podijeljene među ministarstvima i određenim brojem agencija koje su zadužene za
provedbu politika, ali i obavljanje nekih strateških poslova. Ta složena
raspodjela nadležnosti uzrokuje znatne nesigurnosti koje otežavaju donošenje
poslovnih odluka i produžuju trajanje administrativnih postupaka. Velika
rascjepkanost upravljanja problem je i za koordinaciju, praćenje i ocjenjivanje
politika te se njome može onemogućiti šira politička perspektiva.
Restrukturiranjem nadležnosti na regionalnoj i lokalnoj razini te
objedinjavanjem manjih upravnih jedinica i središnjih agencija koje obavljaju
slične poslove omogućio bi se hrvatskoj javnoj upravi rad temeljen na
usmjerenosti prema korisniku. Nacionalni
program reformi sadržava primjerene mjere kojima bi se mogli povećati upravni
kapaciteti vladinih tijela i njima podređenih tijela. Nakon uvođenja
centraliziranog sustava obračuna plaća za javne službenike (koji će se završiti
u listopadu 2014.), a kojim bi se trebala povećati transparentnost i
usklađenost plaća, očekuje se da će se u trećem tromjesečju 2014. donijeti
strategija modernizacije javne uprave za razdoblje 2014. – 2020. Reformom
se utvrđuju standardi upravljanja na temelju uspješnosti i ključne kompetencije
svih kategorija zaposlenika te unaprjeđuju postupci osposobljavanja i
zapošljavanja. Cilj je reforme objedinjavanje nekoliko državnih agencija i
uspostava manjeg broja ureda državne uprave s nadležnostima na području više
županija umjesto postojećeg većeg broja državnih ureda u županijama. Riječ je o
važnoj mjeri namijenjenoj boljoj koordinaciji i usklađenijem postupku donošenja
odluka. Učinkovitost tih reformi ovisit će o njezinoj provedbi i primjeni na
svim razinama vlasti. Vlada namjerava u 2014. pokrenuti i portal e-Građani koji
će biti jedinstveno mjesto na kojem će građani imati pristup informacijama i
ishoditi potvrde iz različitih međusobno povezanih javnih registara (okvirni
uvjeti utvrdit će se u Zakonu o državnoj informacijskoj infrastrukturi). Mjere
suzbijanja korupcije Još uvijek nije
utvrđeno pouzdano praćenje učinkovite provedbe preventivnih antikorupcijskih
politika. Primjenjuje
se određeni broj antikorupcijskih zaštitnih mehanizama (npr. Etički kodeks
državnih službenika, posebne telefonske linije za prijavu korupcije, mehanizmi
interne kontrole) te se provodi zakonodavstvo o sprječavanju sukoba interesa i
pravu na pristup informacijama. Državna tijela i državna poduzeća
objavljuju redovita izvješća o praćenju rizika od korupcije.[54]
Nadalje, neka ministarstva i agencije objavljuju cjelokupni popis korisnika
bespovratnih sredstava, uključujući i njihov iznos. Osim uspostave strogog
praćenja provedbe zaštitnih mjera koje se primjenjuju, u antikorupcijskom
okviru trenutačno nedostaju ključni elementi kao što su mehanizmi provjere
sukoba interesa i prijave imovine državnih dužnosnika, zaštita zviždača,
posebne zaštitne mjere u zdravstvenom sektoru i učinkovita kontrola rizika u
javnoj nabavi. Ovlasti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa uvelike
ovise o nadležnostima i proaktivnom radu ostalih nadležnih tijela; još uvijek
se razvijaju alati i baze podataka za obavljanje kontrola koje ne mogu sustavno
provesti ostale institucije.[55]
Prema nacionalnom programu reformi nova strategija za suzbijanje korupcije i
pripadajući akcijski plan donijet će se u 2014. Ostvaren je
određeni napredak u unaprjeđenju transparentnosti javne uprave, no i dalje
postoje znatne poteškoće u pogledu operativnih aspekata postojećeg
zakonodavstva. Sva javna tijela moraju objaviti ugovore koje su
sklopili i izvršili. Javni naručitelji obvezni su i objaviti popis poduzeća u
vezi s kojima bi mogao nastati sukob interesa ili izričito potvrditi izostanak
takve situacije. Ugovor o javnoj nabavi koji se sklopi kršenjem tih odredaba
ništavan je.
Nadalje, Ministarstvo pravosuđa počelo je pratiti transparentnost jedinica
lokalne uprave. Zakon o pravu na pristup informacijama donesen je 2012. u cilju
povećanja transparentnosti javne uprave. Prethodno navedena nastojanja radi
povećanja transparentnosti znače pozitivne korake. Međutim, čini se da postoji
određena neusklađenost između službeno suglasnog i prilično pouzdanog zakonskog
i institucijskog okvira i njegove učinkovite i transparentne provedbe. Naime,
sustavno se ne koriste instrumenti procjene rizika, osobito na lokalnoj razini,
a ne primjenjuje se sustavno izvještavanje o troškovima javnih radova i
ugovorenih usluga. Nadležnosti praćenja primjene pravila o javnoj nabavi
zajedničke su određenom broju institucija, čime se može smanjiti učinkovitost
nadzora. Čini se da su kapaciteti Državne komisije za kontrolu postupka javne
nabave (manje od 20 stručnih savjetnika u 2012.) slabi uzimajući u obzir znatne
ciljeve s kojima se suočava. Nadalje, čini se da se ne daje dovoljan prioritet
osjetljivim sektorima (onima u kojima je rizik od korupcije izraženiji).
Prikladno praćenje i izvještavanje, osobito u pogledu provedbe pravila o pristupu
javnim informacijama, preduvjet su za uspostavu predviđenog antikorupcijskog
okruženja. Pravosuđe Unatoč reformama
donesenima 2012. i 2013. unaprjeđenje kvalitete i učinkovitosti sustava
građanskog pravosuđa i dalje je izazov. Unaprjeđena je
učinkovitost provedbe ovrhe na novčanim sredstvima nakon što se uvelo da
neposredne ovrhe provodi financijska agencija FINA. No učinkovitost provedbe
ovrhe na nekretninama i dalje je slaba točka zbog niske stope naplate; u
nacionalnom programu reformi navode se odgovarajuće izmjene kojima bi se
unaprijedila transparentnost, učinkovitost i ubrzanje postupka ovrhe (npr.
uvođenjem elektroničke dražbe za nekretnine). Dužina postupaka u katastarskim
predmetima smanjena je s 50 dana u 2010. na 38 dana u 2013., a stopa neriješenih
predmeta smanjila se za 38 %.[56]
Međutim, učinak reformi u poboljšanju učinkovitosti pravosuđa nije se još
uvijek realizirao. Unatoč neznatnom smanjenju trajanja postupaka na
prvostupanjskim sudovima u 2013., ono je i dalje bilo znatno za građanske i
trgovačke predmete (417 dana) i upravne predmete (493 dana). U oba ta područja
sudovi imaju poteškoće s rješavanjem sve većeg broja novih predmeta i
provedbom postupovne discipline kako bi se pravodobno donijela sudska odluka:
zbog toga se u 2013. povećao broj neriješenih predmeta te je osobito velik u
građanskim i trgovačkim sporovima.[57]
Čini se da su poticaji za primjenu mehanizama alternativnog rješavanja sporova
nedovoljni, osobito za sporove manje vrijednosti. Važan aspekt koji otežava
učinkovitost i kvalitetu pravosuđa odnosi se na nedostatak sveobuhvatnog
informatičkog sustava za registraciju predmeta i upravljanje njima temeljenog
na dosljednoj metodologiji – takav se sustav trenutačno razvija. Prema
„Pregledu stanja pravosuđa u EU-u za 2014.” informatički alati za komunikaciju
sudova i stranaka nisu dovoljno razvijeni. Vlada je početkom 2014. najavila
reorganizaciju sustava sudova u cilju poboljšanja učinkovitosti spajanjem
sudova i poboljšanjem raspodjele posla. Jačanjem
izvansudskih postupaka namire duga moglo bi se pridonijeti uspješnom
financijskom restrukturiranju poduzeća u poteškoćama. Znatna primjena
postupka predstečajne nagodbe u 2013. bila je uspješna u određenoj mjeri u
pogledu rješavanja problema servisiranja duga s kojim se suočavaju poduzeća u
kontekstu složenih, skupih i dugih stečajnih postupaka koji su još uvijek česti
u Hrvatskoj. Međutim, i dalje postoje određeni nedostaci. Prije svega relativno
je slaba uloga trgovačkih sudova u praćenju transparentnosti i zakonitosti
primjene postupka; to se osobito odnosi na provjeru ispravnosti prijavljenih
tražbina i odobravanje plana restrukturiranja. Važna značajka postojećeg
sustava odnosi se na obvezno službeno utvrđivanje insolventnosti ili
nelikvidnosti kao preduvjet otvaranja postupka predstečajne nagodbe. To znači
da se postupak otvara ako se utvrdi da je poduzeće insolventno, čime su
mogućnosti postupka uspješnog restrukturiranja ugrožene i smanjuje se ukupna
vrijednost za vjerovnike i zaposlenike. Obvezom otvaranja postupka predstečajne
nagodbe u svim slučajevima odgađa se stečaj onih poduzeća čije poslovanje nije
održivo.[58]
Konačno, činjenica da država u samom postupku djeluje kao upravitelj/nadzorno
tijelo i kao vjerovnik može se činiti nerazmjernom i izazvati zabrinutost u
javnosti o mogućim sukobima interesa. U nacionalnom programu reformi ne
navode se detaljne informacije o tome kako bi se mogao unaprijediti
postupak predstečajne nagodbe; samo se navodi da bi se on mogao integrirati u
stečajni okvir. U pogledu stečajnog postupka znatan problem zbog kojeg se
produžuje zaključenje stečajnog postupka odnosi se na činjenicu da se
trenutačno u praksi ne poštuje ograničenje od tri pokušaja za prodaju imovine
dužnika. Očekuje se da će se u ljeto 2014. donijeti reforma kojom će se uvesti
zaključenje stečajnog postupka nakon svih zakonskih pokušaja prodaje neovisno o
mogućem istovremenom vođenju građanskog postupka. Za prvu polovinu 2014.
najavljuje se uvođenje zakona o stečaju potrošača.
4.
Zaključci
Hrvatska
trenutačno prolazi kroz razdoblje dugotrajne recesije u kojoj do izražaja
dolazi niz vanjskih i unutarnjih neravnoteža. One uključuju
nekonkurentni izvoz, korporativnu prezaduženost i zaduženost javnog sektora kao
osobite osjetljivosti. Tim su neravnotežama pridonijeli strukturni nedostaci
koji sada sprječavaju postupak brze ponovne uspostave ravnoteža. Među tim
nedostacima ističu se loše poslovno okruženje i loše stanje na tržištu rada.
Državna poduzeća i dalje imaju dominantnu ulogu u nekim sektorima, a neka od
njih su prezadužena. Ti čimbenici pridonose slabijem potencijalu rasta, čime se
otežava čišćenje bilance u privatnom sektoru i povećavaju nužni napori u
području fiskalne konsolidacije. Pristupivši
EU-u u srpnju 2013., Hrvatska je neslužbeno i dobrovoljno sudjelovala u Europskom
semestru 2013. te stoga za nju nije izdana preporuka po državama članicama.
Hrvatska provodi reforme namijenjene završetku produljene recesije i ponovnoj
uspostavi održivog rasta kojim se potiče zapošljavanje. Nedavni napori u
pogledu reformi, osobito unaprjeđenje fleksibilnosti tržišta rada i
racionalizacija sustava naknada, dobrodošle su mjere, iako njihov uspjeh
uvelike ovisi o strogoj provedbi. U nacionalnom programu reformi navode se i
važni planovi o poboljšanju poslovnog okruženja i učinkovitosti javne uprave,
no potrebni su daljnji usklađeni napori. Poboljšanjem funkcioniranja pravosuđa
Hrvatska bi bila privlačnija ulagačima. Bržim restrukturiranjem državnih
poduzeća povećala bi se konkurentnost i time bi se smanjile i potencijalne
obveze države koje proizlaze iz kreditnih jamstava i dokapitalizacije. Prioriteti
navedeni u nacionalnom programu reformi za 2014. odraz su glavnih izazova
utvrđenih u detaljnom preispitivanju za Hrvatsku za 2014. i ovom radnom
dokumentu službi. Te mjere ukazuju na dobrodošle namjere u pogledu
reformi kojima bi se učinkovito mogle riješiti poteškoće s kojima se Hrvatska
suočava ako se reforme budu strogo i pravodobno provodile. U programu konvergencije
potvrđuje se angažiranost Hrvatske da se prekomjerni deficit smanji do 2016. te
da javni dug počne bilježiti trend smanjenja u skladu s postupkom u slučaju
prekomjernog deficita. Glavna su dva cilja
proračunske strategije utvrđene u programu konvergencije za Hrvatsku za 2014.
brza fiskalna konsolidacija i pokretanje održivog gospodarskog rasta. Dokument
bi bio još precizniji da sadržava više pojedinosti o daljnjim mjerama fiskalne
konsolidacije koje su potrebne da bi se na održiv način ostvarili ciljevi iz
programa.
Tablica
Europa 2020. (nacionalni ciljevi i napredak) Cilj politike || Ostvareni napredak Cilj za stopu zaposlenosti iz nacionalnog programa 2014.: 62,9 % stanovništva u dobi 20 – 64 || Stopa zaposlenosti stanovništva u dobi 20 – 64 u 2013.: 53,9 % Cilj za smanjenje stanovništva s rizikom od siromaštva ili socijalne isključenosti u pogledu broja osoba utvrđen nacionalnim programom reforme 2014.: smanjenje na 1 220 000, što je u odnosu na 2011. smanjenje za 152 000 osoba || 1 370 000 (2012,) Cilj za rano napuštanje školovanja: 4 % || Stopa se smanjila s 4,2 % u 2012. na 3,8 % u 2013. To je i dalje ispod prosjeka EU-a od 12 %. Cilj za tercijarno obrazovanje: 35 % || Stopa tercijarnog obrazovanja (za dobnu skupinu 30 – 34) iznosila je 24,6 % u 2013. (prosjek EU-a iznosi 36,6 %). Velike stope napuštanja studiranja i nejednaki pristup visokom obrazovanju glavne su prepreke završavanju tercijarnog obrazovanja. Cilj za obnovljive izvore energije za 2020.: 20 % Udio obnovljivih izvora energije u svim vrstama prometa: 10 % || Udio obnovljivih izvora energije iznosio je 16,9 % u 2012. Udio obnovljivih izvora energije u prometnom sektoru iznosio je samo 0,4 % u 2012. Cilj za energetsku učinkovitost: 20 % Hrvatska je utvrdila indikativni nacionalni cilj za energetsku učinkovitost od 20 %, što podrazumijeva da bi do 2020. primarna potrošnja trebala iznositi 9,19 milijuna tona ekvivalenta nafte, a konačna energetska potrošnja trebala bi iznositi 7,82 milijuna tona ekvivalenta nafte. || Energetski intenzitet Hrvatske iznad je prosjeka EU-28. Hrvatska je najavila mjere politika koje namjerava donijeti radi provedbe članka 7. Direktive o energetskoj učinkovitosti. Ostvaren je napredak u provedbi posebnih mjera energetske učinkovitosti u javnom sektoru na lokalnoj i regionalnoj razini. Cilj za smanjenje u koje nisu uključene emisije iz sustava trgovanja emisijskim jedinicama: + 11 % u usporedbi s 2005. || Promjena u ukupnim emisijama stakleničkih plinova između 2005. i 2012. -14 %. Prema posljednjim nacionalnim projekcijama i uzimajući u obzir postojeće mjere, očekuje se ostvarenje cilja: -6 % 2020. u odnosu na 2005. (s mogućim odstupanjem od 17 postotnih bodova). Cilj za istraživanje i razvoj: 1,4 % BDP-a || Intenzitet istraživanja i razvoja iznosio je 0,75 % BDP-a u 2012. (od čega se 0,41 % odnosilo na intenzitet u javnom sektoru, a 0,34 % u privatnom sektoru). Razina ulaganja stagnirala je od 2010. iznosivši 0,75 % BDP-a: ne samo da je ta razina ulaganja znatno manja od prosjeka EU-a od 2,06 %, već je i manja od razine u većini država članica srednje i istočne Europe. Intenzitet istraživanja i razvoja u javnom sektoru iznosi samo 0,41 % BDP-a (2012.) u usporedbi s 0,5 % u 2008. što znači da je zabilježio pad. Za uspostavu potrebnih istraživačkih i inovacijskih kapaciteta potrebna je promjena trenda smanjenja.
Prilog
Tablica I. Makroekonomski
pokazatelji Tablica II. Usporedba
makroekonomskih kretanja i projekcija Tablica III. Sastav
proračunske prilagodbe Tablica
IV. Dinamika duga Tablica V. Pokazatelji
oporezivanja Tablica VI. Pokazatelji
financijskog tržišta Tablica VII.
Pokazatelji tržišta rada i socijalne isključenosti Tablica VIII.
Pokazatelji uspješnosti tržišta proizvoda i politika Tablica IX. Zeleni rast Popis pokazatelja
korištenih u polju 5. o mogućem učinku strukturnih reformi na rast. Marža u sektoru gotove robe: Razlika
cijene i troška, tj. razlika između prodajne cijene robe ili usluge i njezina
troška. Marža gotove robe izražena je maržom iz odabranih sektora usluga
(prijevoz i skladištenje, poštanske i telekomunikacijske usluge, električna
energija, plin i vodoopskrba, hotelijerstvo i ugostiteljstvo i financijsko
posredovanje, ali ne uključuje nekretnine i unajmljivanje strojarske i ostale
opreme te ostale djelatnosti[59]).
Izvor: Procjene službi Komisije na temelju
metodologije Roeger,
W. (1995). "Can imperfect Competition explain the Difference between
primal and dual Productivity?" Journal of Political Economy
svezak 103.(2) str. 316. – 330., na temelju podataka EUKLEMS za
1996. - 2007. Trošak ulaska: Trošak
otvaranja poduzeća u intermedijarnom sektoru kao udio dohotka po glavi
stanovnika. Intermedijarni sektor izražen sektorom proizvodnje u modelu. Izvor: Baza podataka iz Izvješća Svjetske banke o
poslovanju. www.doingbusiness.org. podaci za
2012. Implicitna porezna stopa na potrošnju:
definira se kao ukupni porezi na potrošnju u odnosu na vrijednost privatne
potrošnje. U simulacijama se koristi za preusmjeravanje oporezivanja s rada na
neizravne poreze. Povećavaju se implicitne porezne stope na potrošnju (čime se
dvostruko smanjuje razlika u odnosu na zemlje s najboljim rezultatima), dok se
stope poreza na rad smanjuju tako da je zajednički učinak ex-ante
proračunski neutralan. Izvor: Europska komisija, Taxation trends in the
European Union, izdanje 2013., Luxembourg, 2013. podaci za 2011. Udio visokokvalificiranih i
niskokvalificiranih radnika: Udio visokokvalificiranih radnika se
povećava, dok se udio niskokvalificiranih radnika smanjuje (čime se dvostruko
smanjuje razlika u odnosu na zemlje s najboljim rezultatima).
„Niskokvalificirani radnici” odnosi se na kategorije ISCED 0-2;
„visokokvalificirani radnici” odnosi se na znanstvenike (matematika i
računarstvo, inženjerstvo, proizvodnja i građevinarstvo). Preostali se
smatraju srednje kvalificiranima. Izvor: EUROSTAT. podaci za 2012. ili najnoviji
dostupni podaci. Stopa nesudjelovanja žena: udio
radno sposobnih žena koje nemaju plaćeno zaposlenje i ne traže plaćeni posao u
ukupnom broja radno sposobnih žena Izvor: EUROSTAT. podaci za 2012. ili najnoviji
dostupni podaci. Stope nesudjelovanja niskokvalificiranih
muškaraca: udio
radno sposobnih niskokvalificiranih muškaraca koji nemaju plaćeno zaposlenje i
ne traže plaćeni posao u ukupnom broja radno sposobnih muškaraca Izvor: EUROSTAT. podaci za 2012. ili najnoviji
dostupni podaci. Stope nesudjelovanja starijih radnika
(dobna skupina 55 – 64): udio stanovnika u dobnoj skupini 55 – 64
koji nemaju plaćeno zaposlenje i ne traže plaćeni posao u ukupnom broja
stanovnika u dobnoj skupini 55 – 64 Izvor: EUROSTAT. podaci za 2012. ili najnoviji
dostupni podaci. Aktivne politike tržišta rada:
Rashodi za aktivne politike tržište rada kao udio BDP-a u odnosu na udio
nezaposlenih u stanovništvu. Izvor: EUROSTAT. podaci za 2011. ili najnoviji
dostupni podaci. Stopa zamjene za naknade: udio
dohotka zaposlenika prije nezaposlenosti koja se isplaćuje u okviru sustava
nezaposlenosti. Prosjek neto stopa zamjene tijekom 60 mjeseci nezaposlenosti. Izvor:
OECD, statistika o naknadama i plaćama. www.oecd.org/els/benefitsandwagesstatistics.htm. podaci
za 2012. [1] Hrvatska je neslužbeno i dobrovoljno sudjelovala u Europskom semestru
2013. u okviru kojeg je Komisiji dostavila ekonomski program. [2] COM(2013) 800 završna verzija. [3] COM(2013) 790 završna verzija. [4] Osim 16 država članica koje su navedene u IMU-u, detaljno
preispitivanje primijenilo se i na Irsku na temelju zaključka Vijeća da bi se
Irska trebala u potpunosti uključiti u uobičajeni nadzorni okvir nakon
uspješnog završetka financijskog programa pomoći. [5] Takvi problemi s podacima mogu se daljnje pogoršati zbog metodoloških
izmjena do kojih će doći zbog prijelaza sa standarda ESA 95 na standarde ESA
2010 u rujnu 2014. [6] Specifikacije za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu i smjernice u
pogledu oblika i sadržaja programa stabilnosti i konvergencije. [7] Nenavođenje srednjoročnog cilja u programu konvergencije nije u skladu
s Kodeksom dobre prakse. No određivanje srednjoročnog cilja onemogućeno je jer
Odbor za fiskalnu politiku nije bio u mogućnosti, zbog problema s dostupnosti i
kvalitetom demografskih projekcija, potvrditi projekcije o troškovima starenja
stanovništva u Hrvatskoj, zbog čega Komisija nije mogla odrediti minimalan
srednjoročni cilj. [8] Ciklički prilagođen saldo ako se izuzmu jednokratne i privremene
mjere koji su službe Komisije ponovno izračunale na temelju podataka iz
programa korištenjem zajednički dogovorene metodologije. [9] Kao što je prethodno navedeno u programu konvergencije koriste se
različite računovodstvene metodologije za prošle i buduće godine. Time se
prividno i znatno (barem za 0,5 % BDP-a) smanjuje povećanje u (ponovnom
izračunanom) strukturnom saldu u 2014. u odnosu na 2013. [10] U tim se podacima u obzir uzima i podmirenje dugova u zdravstvenom
sektoru koji su pogrešno uključeni u vladine projekcije za 2014. [11] Isključujući taj prijenos sredstava u Komisijinim projekcijama deficit
bi u 2014. iznosio 4,6 % BDP-a te 3,8 % BDP-a u 2015. [12] Iako se bespovratna sredstva iz strukturnih fondova uglavnom
raspodjeljuju putem državnog proračuna, ona predstavljaju rashode EU-a a ne
državne rashode te se stoga isključuju iz državnih računa. Stoga isplate iz
fondova EU-a utječu na državni deficit samo ako je državna jedinica krajnji
primatelj sredstava (tj. riječ je o prihodu države) ili ako država sufinancira
projekt (tj. sufinanciranje je stvarni rashod države). [13] Primjerice tijekom godine dva puta je proveden rebalans proračuna za
2013. [14] To se odnosi na umirovljenike koji pravo na mirovinu ostvaruju na
temelju povlaštenih uvjeta zbog svojeg statusa, kao što su branitelji iz
Domovinskog rata. [15] Smanjenje će se
automatski poništiti čim rast realnog BDP-a bude veći od 2 % tijekom tri
uzastopna tromjesečja u usporedbi s istim tromjesečjem prethodne godine i čim
deficit proračuna bude manji od 3 %. Smanjenje se ne primjenjuje na
branitelje sa 100 % invaliditetom ili na djecu branitelja. Indeksacija se
ne primjenjuje dok se ne ispune ti uvjeti. [16] Postoje određeni problemi povezani s usporedivosti podataka u mjeri da
se novčana davanja kao što su porodiljne naknade isplaćuju u okviru Zavoda za
zdravstveno osiguranje, a prikazuju se u okviru javnih rashoda za zdravstvo. [17] Razina obiteljske skrbi u Hrvatskoj iznad je prosjeka EU-27, a među
ispitanicima 24 % žena i 13 % muškaraca u dobnoj skupini od 50 do 64
godine uključeno je u skrb za starije osobe. Riječ je o trećem najvišem
postotku u Europi nakon Italije i Estonije (Eurofound, 2010. dostupno na:
http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2010/02/en/1/EF1002EN.pdf). [18] Svjetska banka (2012.) Studije o Hrvatskoj [19] U Hrvatskoj je u 2012. udio poreza u BDP-u iznosio 35,7 % u usporedbi
s 39,4 % u EU-u. [20] Porezi na potrošnju čine 17,5 % BDP-a, čime je Hrvatska prva u EU-u.
Porezi na rad čine 14,5 % BDP-a (prosjek EU-a je 19,7 %), dok porezi na kapital
čine 3,7 % BDP-a (8,2 %). S obzirom na stopu nezaposlenosti i gospodarske
aktivnosti, kratkoročno je prostor za povećanje poreza na rad ograničen. [21] Hrvatska je poduzela određene mjere proširenja porezne osnovice za
poreze na osobni dohodak i porez na dobit trgovačkih društava. U siječnju 2014.
olakšice za područja posebne državne skrbi i brdska područja zamijenjene su
olakšicama za potpomognuta područja, čime bi se trebalo ostvariti smanjenje
poreznih rashoda u iznosu od 490 milijuna HRK. [22] U Hrvatskoj se trenutačno naplaćuje porez na promet nekretninama i porez
na drugu nekretninu (stan ili kuću). Izvori: Institut za javne financije,
Hrvatski porezni sustav (siječanj 2014.) i baza podataka „Porezi u Europi" [23] Procjenjuje se da početkom 2014. iznose 22 milijarde HRK ili gotovo 7
% BDP-a (za detaljnije podatke vidi http://www.ijf.hr/upload/files/file/newsletter/84.pdf). [24] Prema Izvješću o poslovanju za 2014. Svjetske banke Hrvatska zauzima
99. mjesto u svijetu u pogledu jednostavnosti prekograničnog trgovanja u odnosu
na 104. zauzeto mjesto u Izvješću za 2013., no to je i dalje drugi najgori
rezultat u EU-u. [25] No prema podacima iz ekonomskog programa za 2013. jamstva su u 2012.
iznosila 11,7 % BDP-a. U programu konvergencije ne objašnjava se razlika između
navedenih iznosa za 2012. [26] Za više pojedinosti vidi Zajedničko izvješće o zapošljavanju, COM
(2013)801, koje sadržava pregled ključnih pokazatelja zapošljavanja i
socijalnih pokazatelja. [27] Vukšić (2014.), dostupno na http://www.ijf.hr/upload/files/file/ENG/newsletter/86.pdf [28] Hrvatska je u svibnju 2014. donijela plan provedbe programa Jamstvo za
mlade. [29] U skladu s Preporukom Vijeća od 22. travnja 2013. o uspostavi programa
Jamstvo za mlade (2013/C 120/01): „osigurati da se svim osobama mlađima od 25
godina u roku od četiri mjeseca nakon gubitka radnog mjesta ili prestanka
formalnog obrazovanja ponudi kvalitetno radno mjesto, nastavak školovanja,
pripravnički staž ili pripravništvo”. [30] Posebni Eurobarometar 402 – Neprijavljeni rad u Europskoj uniji [31] Eurofound - Tackling undeclared work in Croatia and four EU
candidate countries (2013.) [32] ESDE Izvješće za 2013. [33] Razine i stopa pokrivenosti naknada za nezaposlenost i naknada za
socijalnu pomoć poprilično su niske. [34] Analiza
EEPO-a (kolovoz 2013.) – Labour market reforms in Europe 2011-2013
Guidelines for the implementation of ALMP measure for 2014; Svjetska banka
(2010.) Social Impact of the crisis and building resilience. [35] Prema podacima Ministarstva socijalne politike postoji više od 50
različitih programa socijalne skrbi kojima upravljaju lokalne samouprave, a
čiji troškovi godišnje iznose 1,5 milijardi HRK, što je dvostruko više od
iznosa predviđenoga za novu zajamčenu minimalnu naknadu. [36] Od 2011. donesena je Strategija reforme socijalne skrbi (2011. –
2016.) i dva zakona, kojima se standardiziraju uvjeti dodjele socijalne pomoći,
pojašnjava imovinski cenzus, povezuje razina socijalne pomoći sa službeno utvrđenim
pragom siromaštva te se određuju parametri za novu bazu podataka kojom se
povećava transparentnost. [37] Prema nacionalnom programu reformi namjeravaju se
standardizirati postupci dodjele doplatka za djecu, rodiljne i roditeljske
naknade i naknade za nezaposlene, čime bi se smanjili troškovi i
administrativno opterećenje. [38] Vidi PISA (2012.): Udio petnaestogodišnjih učenika koji nisu u PISA
testovima iz matematike zadovoljili osnovna znanja („učenici s lošim
rezultatima”) iznosi 29,9 % (prosjek EU-25 iznosi 23 %). U testovima
iz čitanja i prirodnih predmeta Hrvatska bilježi nešto slabije rezultate od
prosjeka EU-a no iznenađujuće su razlike između spolova u testovima iz čitanja
(27,6% učenika s lošim rezultatima u usporedbi s 9,5 % učenica). [39] Matković (2009.) UNDP i Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi,
Mladi između obrazovanja i zapošljavanja: isplati li se školovati? [40] Udio stanovništva s dobrim ili odličnim internetskim vještinama
iznosi 37,5 % u usporedbi s prosjekom EU-a koji iznosi 46,8 %. I udio
stanovništva s dobrim ili odličnim računalnim vještinama ispod je prosjeka EU-a
(44,7 % u usporedbi s 50,9 %). [41] Rinaldi, S., Klenha, V., Feiler, L. and Petkova, E. (2012.). Croatia
– Review of human resources development. [42] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/macroeconomic_imbalance_procedure/index_en.htm [43] Ostali pokazatelji koje Komisija koristi za ocjenu poslovnog okruženja
i uslužnost javne uprave uključuju kriterije koji se odnose na provedbu Zakona
o malom poduzetništvu i Pregled uspješnosti MSP-ova te pokazatelje u okviru
Pregleda rezultata Unije inovacija. [44] Testom za MSP-ove analiziraju se mogući gospodarski i socijalni
učinci te učinci na okoliš zakonodavnih prijedloga ocjenjivanjem troškova i
koristi opcija politika te se time omogućuje uravnoteženo i održivo donošenje
odluka. Primjeri relevantnih projekata koji se provode uključuju projekt
„BIZIMPACT II.” (2013. – 2015.) kojim se promiče sustav ocjenjivanja
gospodarskog učinka u Hrvatskoj s posebnim naglaskom na MSP-ove i projekt
„Poboljšanje administrativne učinkovitosti na nacionalnoj razini” kojim se
uvodi test za MSP-ove i načelo „počnimo od malih” za regionalne skupine
lokalnih tijela vlasti i poduzetnika. [45] Marža u sektoru gotove
robe znači razliku između prodajne cijene robe/usluge i njezina troška. Trošak
ulaska odnosi se na trošak pokretanja djelatnosti u intermedijarnom sektoru.
Implicitna porezna stopa na potrošnju služi preusmjeravanju oporezivanja s rada
na neizravne poreze. Zamjenska stopa davanja za nezaposlenost iznosi % dohotka zaposlenika prije nezaposlenosti koji se
isplaćuje u okviru sustava nezaposlenosti. Za detaljna objašnjenja pokazatelja
vidi Prilog. [46] Za detaljno objašnjenje
mehanizama prijenosa iz scenarija reformi vidi: Europska komisija (2013.),
„The growth impact of structural reforms”, poglavlje 2. u QREA br. 4. prosinac
2013. Bruxelles; http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/qr_euro_area/2013/pdf/qrea4_section_2_en.pdf [47] U Odluci od 17. veljače 2012. o utvrđivanju uvjeta nabrajaju se
kriteriji kao što su sveučilišna diploma, petogodišnje radno iskustvo stečeno
na „odgovarajućim” (nije precizirano) radnim mjestima u okviru struke kandidata
i potvrda o nekažnjavanju. [48] Energetska učinkovitost u sektoru kućanstva porasla je za 4 % u
razdoblju 1995. – 2010. u usporedbi s 20 % poboljšanjem u
industrijskom sektoru. [49] Na temelju Pregleda rezultata Unije inovacija Hrvatska je umjereni
inovator. Rezultati uspješnosti u području inovacija za Hrvatsku u odnosu na EU
smanjili su se sa 60 % u 2011. na 55 % u 2013. uglavnom zbog pada
prodaje novih inovacijskih proizvoda. [50] Hrvatska nudi velikodušne porezne olakšice za istraživanje i razvoj.
Od porezne osnovice za porez na dobit može se oduzeti do 150 % troškova za
istraživanje i razvoj. No zbog ograničenog broja korisnika može se zaključiti
da administrativne prepreke sprječavaju učinkovitost porezne potpore. [51] Pokrivenost vrlo brzim širokopojasnim priključcima među najnižima je u
EU-u (21,9 % u Hrvatskoj u usporedbi s 53,8 % u EU-u). Samo
63,6 % kućanstava ima širokopojasni priključak (75,9 % u EU-u). [52] Strategija obrazovanja, znanosti i tehnologije i Strategija poticanja
inovacija [53] Prema Globalnom indeksu konkurentnosti 2013. Svjetskog gospodarskog
foruma Hrvatska zauzima ukupno 75. mjesto u pogledu konkurentnosti (što je za
šest mjesta bolji rezultat nego 2012.) te 93. mjesto u pogledu kvalitete
institucija. Uzroci toga su visoka percepcija opterećenosti državnim
reguliranjem (143. mjesto), rasipanje državne potrošnje (123. mjesto) i
učinkovitost pravnog okvira u rješavanju sporova (140. mjesto). [54] Peto konsolidirano izvješće o antikorupcijskom programu za trgovačka
društva u većinskom državnom vlasništvu objavljeno je u veljači 2013. i
obuhvatilo je 86 poduzeća. Od studenoga 2012. objavljeno je šest izvješća o
provedbi u kojima se opisuje sustavno praćenje antikorupcijske strategije. U
veljači 2013. objavljeno je izvješće o transparentnosti rada jedinica lokalne i
regionalne samouprave kojim je obuhvaćeno više od 600 jedinica. [55] Europska komisija (2014.), Izvješće EU-a o borbi protiv korupcije. [56] Vrijeme potrebno za donošenje odluke. Izvori: Hrvatsko Ministartvo
pravosuđa i Vijeće Europe (CEPEJ), Study on the functioning of judicial
systems in the EU Member States: Facts and figures from the CEPEJ 2012-2014
evaluation exercise, studija izrađena za potrebe Europske komisije (Glavna
uprava za pravosuđe). [57] U 2013. broj neriješenih građanskih i trgovačkih predmeta povećao se
za 12 % (u usporedbi s 2010.), a broj neriješenih upravnih predmeta
povećao se za 70 % (u usporedbi s 2012.). Stopa rješavanja građanskih i
trgovačkih predmeta smanjila se sa 102 % u 2010. na 95 % u 2013., dok
se stopa za upravne postupke povećala s 41 % u 2012. na 64 % u 2013.
Izvori: Hrvatsko Ministarstvo pravosuđa, Pregled stanja u pravosuđu u EU za
2014., studija CEFEJ-a. [58] Prema podacima iz informativnog izvješća o provedbi Zakona o malom
poduzetništvu za Hrvatsku za 2013., vrijeme i troškovi potrebni za zatvaranje
poduzeća otprilike su 50 % veći od prosjeka EU-a, a u pogledu potpore za
davanje druge prilike poštenim poduzetnicima Hrvatska u odnosu na prosjek EU-a
zaostaje za 10 postotnih bodova. [59] Sektor nekretnina nije uključen zbog statističkih poteškoća u
procjenama marži u tom sektoru. Sektor unajmljivanja strojarske i ostale opreme
kao i ostalih poslovnih djelatnosti načelno se svrstava u sektor poluproizvoda.