This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0281
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on requirements relating to emission limits and type-approval for internal combustion engines for non-road mobile machinery
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o zahtjevima u pogledu ograničenja emisija i homologacije tipa za motore s unutarnjim izgaranjem za izvancestovne pokretne strojeve
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o zahtjevima u pogledu ograničenja emisija i homologacije tipa za motore s unutarnjim izgaranjem za izvancestovne pokretne strojeve
/* SWD/2014/0281 final */
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o zahtjevima u pogledu ograničenja emisija i homologacije tipa za motore s unutarnjim izgaranjem za izvancestovne pokretne strojeve /* SWD/2014/0281 final */
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA
I VIJEĆA o zahtjevima u pogledu ograničenja emisija i homologacije
tipa za motore s unutarnjim izgaranjem za izvancestovne pokretne strojeve Izjava o odricanju odgovornosti: Ovaj sažetak obvezuje samo službe Komisije koje su sudjelovale u
njegovoj pripremi i ne utječe na završni oblik bilo koje odluke koju
donosi Komisija. 1. Definicija problema Onečišćenje zraka Motori s unutarnjim izgaranjem ugrađeni u
izvancestovne pokretne strojeve znatan su izvor onečišćenja zraka i
to je glavni problem koji se želi riješiti samom Direktivom i tekućim
preispitivanjem. Trenutačno mnoge
države članice EU-a ulažu velike napore u ostvarenje ciljeva u pogledu
kvalitete zraka i u tom je kontekstu daljnje smanjenje emisija iz motora s
unutarnjim izgaranjem važno pitanje. Unatoč granicama postavljenima
Direktivom o izvancestovnim pokretnim strojevima i njezinim naknadnim
izmjenama, sektor izvancestovnih pokretnih strojeva postao je, razmjerno
gledajući, sve važniji izvor onečišćenja zraka, posebno
dušikovih oksida (NOx) i čestica (PM). Sektor izvancestovnih pokretnih strojeva odgovoran je za
otprilike 15 % ukupnih emisija dušikovih oksida i 5 % ukupnih emisija
čestica u EU-u. Premda se očekuje smanjenje udjela čestica,
očekuje se da će 2020. udjel dušikova oksida biti povećan na
gotovo 20 %. Najstroži zahtjevi za emisije iz stupnja IV.
predviđeni sadašnjim zakonodavstvom stupit će na snagu 2014. Sada se
čini potrebnim osigurati da se sektor izvancestovnih pokretnih strojeva
usmjeri na dugoročno smanjenje emisija koje je usklađeno s
općom politikom EU-a o kvaliteti zraka i regulatornim zahtjevima u srodnim
sektorima. Zbog snažne izvozne orijentacije
proizvođača motora i strojeva s nastanom u EU-u jako je važno da se
zahtjevi za emisije, kad je to bitno, razvijaju u skladu s odgovarajućim zahtjevima
na glavnim tržištima trećih zemalja poput SAD-a. Davanjem dugoročnijih smjernica o zahtjevima
za emisije nego što je trenutačno slučaj industriji bi se
omogućilo i sigurnije planiranje, a sektoru planiranje potrebnih
ulaganja u istraživanje i razvoj. Regulatorni nedostaci Unatoč dosadašnjim naporima, zakonodavstvo u
sadašnjem obliku ima određene nedostatke. Nisu obuhvaćene sve
kategorije motora izvancestovnih pokretnih strojeva. Činjenica
da su ti motori trenutačno neregulirani znači da su važne koristi za
okoliš propuštene. Postoji i rizik od narušavanja tržišta za
neke strojeve za koje proizvođač može birati hoće li ugraditi
stroj obuhvaćen Direktivom ili trenutačno nereguliran stroj. Posebno,
sadašnjom bi se regulatornom situacijom, ovisno o okolnostima i dostupnosti
goriva, mogao potaknuti prijelaz s motora s kompresijskim paljenjem na motore s
paljenjem električnom iskrom. Ti su nalazi potvrđeni povratnim
informacijama od dionika tijekom otvorenog javnog savjetovanja. Novi su stupnjevi za emisije posljednji put
uvedeni izmjenom Direktive 2004. To znači da zahtjevi za emisije za
određene kategorije motora postaju zastarjeli u usporedbi s najnovijom
tehnologijom i posljednjim postignućima u cestovnom sektoru. Povrh toga, u međuvremenu su postali dostupni
uvjerljivi dokazi o štetnim utjecajima emisija dizelskih ispušnih plinova na
zdravlje, a posebno o česticama (tj. dizelskoj čađi). Jedan
je od glavnih nalaza je da je veličina čestica ključan
čimbenik zaslužan za opažene utjecaje na zdravlje te da se to pitanje može
riješiti samo graničnim vrijednostima koje se temelje na broju čestica
(tj. ograničenje PN). Stručnjaci su zaključili kako čak ni
najzahtjevnije razine određene stupnjem IV. ne jamče
odgovarajuću zaštitu od tih onečišćujućih tvari. U skladu s
postignućima u cestovnom sektoru za najvažnije je kategorije motora potrebno
razmotriti uvođenje novog stupnja emisija (stupnja V.) koji se, uz
ograničenja mase čestica, odnosi i na ograničenja broja
čestica. Povrh toga, postoji nesklad između
određenih kategorija motora s obzirom na strogost trenutačno
primjenjivih ograničenja emisija. Osobito se čini kako su
ograničenja emisija za motore ugrađene u plovila unutarnje plovidbe
nedovoljno zahtjevna i potrebno ih je ponovno procijeniti. To vrijedi i za
emisije ispušnih plinova iz motora stalne brzine vrtnje, koji čine velik
dio izvancestovnih motora: ograničenja emisija za te motore nisu stroga
kao za motore promjenjive brzine vrtnje, što može potaknuti
proizvođače da se od motora promjenjive brzine vrtnje okrenu motorima
stalne brzine vrtnje s lošijim normama u pogledu zaštite okoliša. Potrebno je
preispitati to stanje jer nema tehničkog opravdanja za dodjelu blažih
graničnih vrijednosti motorima stalne brzine vrtnje. Trenutačno se ograničenja emisija za
izvancestovne pokretne strojeve ispituju u laboratorijskim uvjetima tijekom
homologacije. Premda se Direktivom zahtijeva ispravan rad sustava kontrole
emisija u stvarnim uvjetima rada, u njoj nema odredaba o provjeri radi li
pravilno održavan sustav kontrole emisija doista ispravno tijekom upotrebe.
Može biti korisno predvidjeti mjere i provjeriti jesu li emisije motora u
upotrebi u skladu sa zahtjevima utvrđenima Direktivom tijekom
propisanog radnog vijeka motora jer je to već slučaj za teška
cestovna vozila. 2. Analiza supsidijarnosti Pravna je osnova Direktive o izvancestovnim
pokretnim strojevima 97/68/EZ članak 114. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije. Budući da je tu riječ o izmjenama
postojećeg zakonodavstva EU-a, samo EU može učinkovito riješiti
sporna pitanja. Načelo supsidijarnosti poštuje se jer se politički
ciljevi ne mogu dovoljno ostvariti djelovanjem država članica. Djelovanje
Europske unije nužno je zbog potrebe za izbjegavanjem pojave prepreka
jedinstvenom tržištu, osobito u području motora izvancestovnih pokretnih
strojeva te zbog transnacionalne prirode onečišćenja zraka. Premda su
učinci glavnih onečišćujućih tvari u zraku najjači
blizu izvora, učinci na kvalitetu zraka nisu ograničeni na lokalnu
razinu pa je prekogranično onečišćenje ozbiljan problem zaštite
okoliša zbog kojeg nacionalna rješenja mogu biti neučinkovita. Kako bi se
riješio problem onečišćenja zraka, potrebno je zajedničko
djelovanje u okviru EU-a. Uspostavljanjem ograničenja emisija i
homologacijskih postupaka na nacionalnoj razini mogao bi nastati mozaik od 28
različitih režima, što bi bila ozbiljna prepreka trgovini unutar Unije.
Povrh toga, mogao bi se nametnuti znatan administrativan i financijski teret
proizvođačima koji posluju na dva ili više tržišta. Prema tome,
ciljevi razmatrane inicijative ne mogu se ostvariti bez djelovanja na razini
EU-a. Naposljetku, očekuje se kako će proizvođačima
i krajnjim korisnicima usklađen pristup na razini EU-a biti
najrentabilniji način ostvarenja smanjenja emisija. 3. Ciljevi Glavni je cilj Direktive o izvancestovnim
pokretnim strojevima smanjenje emisije plinovitih onečišćujućih
tvari i čestica (dušikovih oksida, ugljikovodika, čestice i ugljikova
monoksida) iz motora ugrađenih u izvancestovne pokretne strojeve. To je i
središnji cilj postupka preispitivanja. Emisije stakleničkih plinova trenutačno
nisu obuhvaćene područjem primjene Direktive o izvancestovnim
pokretnim strojevima. To je uglavnom zbog toga što je Direktiva više usmjerena
na vrijednosti emisija motora, a ne strojeva u koje su motori ugrađeni.
Međutim, s obzirom na to da vrijednosti emisija stakleničkih plinova
uvelike ovise o strojevima (npr. masi, konstrukciji...) kao i njihovu radu, tek
treba pronaći najprikladniji zakonodavni način kako najbolje riješiti
pitanje emisija stakleničkih plinova. Prema tome, emisije
stakleničkih plinova ostaju izvan opsega tekućeg postupka
preispitivanja. Teži se sljedećim posebnim ciljevima: Zdravlje i okoliš: ·
zaštititi ljudsko zdravlje i okoliš daljnjim
smanjenjem emisija u zrak otrovnih onečišćujućih tvari
(dušikovih oksida, ugljikovodika, čestica i ugljikova monoksida) iz motora
izvancestovnih pokretnih strojeva u skladu s politikom EU-a o kvaliteti zraka; ·
osigurati da se ograničenjem emisija
izvancestovnih pokretnih strojeva i homologacijskim zahtjevima odražava
tehnički napredak i rješavaju utvrđeni regulatorni nedostaci. Konkurentnost: ·
osigurati dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta,
posebno smanjenjem prepreka unutarnjoj i vanjskoj trgovini; ·
odrediti pouzdano, dugoročno regulatorno
stajalište za odgovarajuće gospodarske sektore; ·
spriječiti regulatornu rascjepkanost
smanjenjem pritiska na države članice i druga javna nadležna tijela da
uvode ograničenja upotrebe izvancestovnih pokretnih strojeva; ·
promicati tehnički napredak dugoročnim
smjernicama o ograničenjima emisija; ·
povećati usklađenost s propisima
utvrđenima izvan tržišta EU-a, a posebno u SAD-u. Sukladnost: ·
podupirati države članice u naporima da ispune
zahtjeve politike EU-a o kvaliteti zraka osiguravanjem regulatornog okružja na
koje se mogu osloniti; ·
podupirati države članice, regije i gradove u
rješavanju poteškoća sa sukladnošću na tzv. gradskim kritičnim
točkama, gdje su se problemi s kvalitetom zraka pokazali najteže
rješivima. 4. Opcije politike Sljedeće su opcije razmotrene i podrobnije
proučene na temelju analiza troškova i koristi. Opcija 1.: uobičajeno poslovanje – primjenjivanje
postojećeg zakonodavstva (početno stanje) Direktiva o izvancestovnim pokretnim strojevima
nastavila bi se primjenjivati u sadašnjem obliku i nakon stupnja IV., koji
stupa na snagu od 2014. i ne bi bilo novog stupnja emisija. Tipovi motora izvan
sadašnjeg područja primjene i dalje bi bili neregulirani, osim ako bi
države članice same djelovale. Opcija 2.: usklađivanje s američkim
normama u području primjene i graničnim vrijednostima Preispitivanjem bi se nastojala postići
usklađenost s normama US-EPA kad je to izvodljivo. Budući da su
današnje norme US-EPA općenito strože od postojećih normi EU-a, taj
bi pristup utjecao na širenje opsega reguliranih motora i uvođenje strožih
graničnih vrijednosti emisija. Za kategorije motora za koje se ne mogu
smisleno uskladiti granične vrijednosti EU-a i SAD-a ili za koje se u
SAD-u primjenjuju blaže norme nego u EU-u, posebno za motorne vagone koji u
SAD-u ne postoje kao zasebna kategorija, ne bi se težilo usklađivanju.
Umjesto toga primijenila bi se prikladna razina zahtjevnosti radi osiguranja
usklađenosti svih kategorija motora. Važno je napomenuti i kako bi se ta
opcija odnosila na ograničenja mase čestica, a ne na ograničenja
broja čestica. Opcija 3.: korak prema razinama ambicije u
cestovnom sektoru za najvažnije izvore emisija Kao glavni putokaz služila bi emisijska norma Euro
VI za teška vozila (tj. kamione i autobuse). Time bi se posebno obuhvatilo
pitanje graničnih vrijednosti broja čestica koje u zakonodavstvu o
izvancestovnim pokretnim strojevima trenutačno ne postoje. Ipak, pri
određivanju graničnih vrijednosti u obzir bi se uzele tehničke i
regulatorne razlike između teških vozila i izvancestovnih pokretnih
strojeva. S obzirom na određivanje graničnih vrijednosti, ova je
opcija izazovnija od opcije 2. pa bi za nju bilo potrebno usklađeno i
usporedivo smanjenje u najvažnijim kategorijama motora. Omogućilo bi se
određeno ograničeno razlikovanje između različitih razreda
snaga u skladu s rezultatima analize troškova i koristi. Kad je riječ o motorima za sektor prijevoza
unutarnjim plovnim putovima, proučavaju se dvije opcije: opcija 3.A
potaknuta usklađivanjem s budućim američkim normama za dušikove
okside i ugljikovodike uz uvođenje ograničenja emisija broja
čestica te opcija 3.B kojom se postavljaju i vrlo zahtjevni ciljevi
smanjenja emisija dušikovih oksida i ugljikovodika. Slično tomu, dvije se
opcije proučavaju za željezničke primjene, tj. samo uvođenje
ograničenja emisija broja čestica (opcija 3.A), odnosno
ograničenja emisija broja čestica u kombinaciji sa strožim
ograničenjima dušikovih oksida i ugljikovodika (opcija 3.B). Opcija 4.: povećana razina ambicije s
pomoću poboljšanih odredaba o praćenju Prema toj opciji preispitivanjem bi se težilo
združiti stroža ograničenja emisija koja su rezultat opcije 2. i/ili
opcije 3. s poboljšanim odredbama o praćenju. Te bi odredbe uglavnom bile usmjerene na
praćenje sukladnosti motora izvancestovnih pokretnih strojeva u radu.
Sukladnost u radu znači sukladnost motora s homologacijskim zahtjevima
tijekom „uobičajenog radnog vijeka” proizvoda. Zbog toga je u sektoru
teških vozila razvijeno zakonodavstvo usmjereno na praćenje vrijednosti
emisija motora nakon ugradnje u vozila i tijekom radnog vijeka kroz
ograničeno uzorkovanje. Slični bi se postupci uveli za izvancestovni
sektor. To bi mogao biti i prvi korak prema kontroliranju stvarnih emisija
(izvan ispitnih ciklusa). Povrh toga, u cilju dobivanja točnije slike o
specifičnim emisijama stakleničkih plinova i potrošnji goriva motora
izvancestovnih pokretnih strojeva, podaci o tim emisijama mogli bi se
upotrijebiti za označivanje motora radi boljeg obavješćivanja kupaca
i korisnika. Bude li se to poslije smatralo potrebnim, rezultati praćenja
specifičnih emisija stakleničkih plinova i izvješćivanja o njima
možda bi se mogli upotrijebiti za daljnje mjere u budućnosti. 5. Procjena utjecaja Zbog znatne raznovrsnosti motora i primjena u
sektoru izvancestovnih pokretnih strojeva poželjna je opcija kombinacija
elemenata svih četiriju razmatranih opcija politike. Utvrđene
poželjne opcije prouzročit će znatno smanjenje emisija
onečišćujućih tvari koje štetno utječu na ljudsko zdravlje.
Težište je na smanjenju emisija dizelskih čestica. Usto, postići
će se znatno smanjenje emisija dušikovih oksida i ugljikovodika. Ukupno, očekuje se da će koristi
poželjnih opcija dosegnuti iznose u rasponu od 26,1 do 33,3 milijarde EUR
do 2040. Troškove poželjne opcije snosit će uglavnom
proizvođači motora i strojeva (troškovi razvoja, ponovne konstrukcije
i proizvodnje), ali i krajnji korisnici strojeva (operativni troškovi zbog
dodatne potrošnje goriva, troškovi održavanja). Ukupno, očekuje se da će troškovi
poželjnih opcija dosegnuti iznose u rasponu od 5,2 do 5,8 milijardi EUR do
2040. Premda analize troškova i koristi upućuju na
ukupne neto koristi, mora se naglasiti da potrebe za ulaganjem dosežu znatne
razine za određene kategorije motora i/ili sektore koje je potrebno pomno
procijeniti s obzirom na financijske sposobnosti zahvaćenih glavnih
sudionika. Najvažniji troškovi ulaganja utvrđeni su za sektore/kategorije
kojima danas, razmjerno gledano, pogoduju blaže emisijske norme, tj. mali
dizelski motori (19 – 37 kW) i motori u sektoru prijevoza
unutarnjim plovnim putovima. 6. Usporedba opcija Pod pretpostavkom da je svim mjerilima za
usporedbu dana ista težina, opcija 2. (usklađivanje sa SAD-om) poželjan je
izbor za sve motore s paljenjem električnom iskrom te najmanje i
najveće motore s kompresijskim paljenjem. Opcija 3. (veća
usklađenost s razinom ambicije u cestovnom sektoru) primjenjivala bi se na
motore s kompresijskim paljenjem u sredini raspona snage, gdje se nalazi
većina takvih motora. Opcija 3. bila bi prikladna i za motorne vagone.
Ovdje se u analizi upućuje na podopciju 3.A. Rezultat opcije 1. (nepromijenjena
politika) pogodovao bi samo motorima dizelskih lokomotiva, segmentu tržišta
motora za izvancestovne pokretne strojeve koji će do 2050. gotovo nestati.
Za plovila unutarnje plovidbe analizom se
otkrivaju prednosti i nedostaci opcija 2., 3.A i 3.B, što ne omogućuje lak
i izravan izbor. Međutim, uzevši u obzir činjenicu da se opcijom 2.
ne rješava pitanje velike važnosti za EU (tj. štetni utjecaji na zdravlje zbog
veličine čestica), u ovoj se fazi kao poželjne opcije zadržavaju samo
opcije 3.A i 3.B. Naposljetku, analizom se pokazalo da je mjere
poboljšanja iz opcije 4. potrebno primijeniti općenito. Zbog znatne raznovrsnosti motora i primjena u
sektoru izvancestovnih pokretnih strojeva već se očekivalo da će
poželjna opcija zapravo biti kombinacija elemenata koji se odnose na sve
četiri opcije politike. Taj je rezultat i plod činjenice da se
kategorije motora izvancestovnih pokretnih strojeva uvelike razlikuju s obzirom
na očekivanu buduću važnost kao izvora emisija, tehničku izvedivost
daljnjih smanjenja emisija i strogost propisa koji se već primjenjuju na
njih. Poželjnom bi se kombinacijom osiguralo da se te okolnosti prikladno
odražavaju u budućem zakonodavstvu o emisijama motora izvancestovnih
pokretnih strojeva i ujedno ojačala učinkovitost i usklađenost
regulatornog okvira. 7. Praćenje i ocjenjivanje Europska komisija ima nekoliko alata za
praćenje postižu li se učinkovito ciljevi razmatrane inicijative.
Najvažniji je nadzor tržišta koji provode odgovarajuća nadležna tijela
država članica. Nesukladnost će se uočiti i preko pritužaba
upućenih Komisiji. Za praćenje i ocjenjivanje vrijedni su i podaci o
emisijama dobiveni postupkom homologacije tipa motora, posebno ako je
uspostavljena baza podataka opisana u odjeljku 6.4.3. Tehničko preispitivanje zakonodavstva o
izvancestovnim pokretnim strojevima provedeno je 2008. i ono je potaknulo
razvoj sadašnje inicijative. Takvo bi se preispitivanje moglo ponoviti nekoliko
godina nakon stupanja na snagu preispitanog zakonodavstva o izvancestovnim
pokretnim strojevima kad se mogu očekivati dovoljni dokazi o utjecajima
sadašnje inicijative. To bi mogao biti slučaj pet godina nakon stupanja na
snagu novih emisijskih zahtjeva.