28.4.2015   

HR

Službeni list Europske unije

C 140/32

1.

smatra da su demokracija, ljudska prava i vladavina prava tri temeljna stupa na kojima se mora zasnivati svaki pravni sustav, bez obzira na njegovu prirodu i njegov oblik. Demokracija je „kolektivno pravo”. Ljudska prava su neotuđiva individualna prava koja moraju biti zajamčena u svim okolnostima, čak i kada postojeća demokracija nije potpuna niti savršena. Načela vladavine prava i prakse koje iz njih proizlaze ključni su za ostvarenje demokracije i zaštitu ljudskih prava. Stoga Odbor svesrdno pozdravlja prijedlog Komisije za uspostavu okvira namijenjenog zaštiti vladavine prava u EU-u koji je, kao temelj uzajamnog povjerenja među državama članicama te između njih i građana EU-a, neophodan za europsku integraciju. Zajednički okvir te vrste koristan je ne samo za države članice, već i za lokalne i regionalne vlasti, s obzirom na to da one u praksi snose velik dio odgovornosti za provođenje temeljnih prava i sloboda;

2.

Ljudska prava, kao temeljna prava koja se tiču ljudskog dostojanstva, imaju prednost nad svakom institucijskom strukturom te joj u suštini prethode.

3.

Iako ne postoji jedinstvena definicija vladavine prava, u pogledu tog ključnog koncepta postoji europska pravna tradicija čiji temelj čine tri načela: 1) pravne obaveze svih građana i njihovo ispunjavanje moraju se temeljiti na zakonu te ne mogu ovisiti o arbitrarnoj ili jednostranoj odluci izvršne vlasti ili bilo kakvom diskrecijskom pravu; 2) o sporovima između građana i izvršne vlasti mora odlučivati neutralno i nezavisno sudstvo u skladu s redovnim zakonima; 3) moraju se poštovati temeljna prava građana (osobna sloboda, sloboda mišljenja, sloboda udruživanja itd.) koja moraju biti jasno definirana i zasnovana na jasnom temeljnom zakonodavstvu te ne mogu ovisiti o nejasnim ustavnim konceptima, deklaracijama ili jamstvima, ili arbitrarnim tumačenjima. Učinak tih načela je dvojak: s jedne strane, vlade moraju moći provoditi svoje ovlasti u skladu s objavljenim zakonima i propisima čiji je jezik jasan, koji se zasnivaju na čvrsto utemeljenim pravnim načelima te se provode pravedno i u duhu otvorenosti, a s druge strane se te iste vlade moraju ravnati prema Ustavu i zakonima kojima podliježu.

4.

Važno načelo supsidijarnosti (članak 5. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji) mora isto tako biti i temelj i smjernica prilikom primjene pristupa višerazinskog upravljanja na zaštitu ljudskih prava.

5.

Otkad su usvojene, Europska konvencija o ljudskim pravima i Povelja Europske unije o temeljnim pravima, koje predstavljaju najnapredniji okvir na tom području, čine obavezujuću osnovu za samu Uniju, za sve države članice i za sve razine vlasti, na kojoj se moraju temeljiti načela vladavine prava i njihova primjena.

6.

Načelo višerazinskog upravljanja definirano u EU-u, ali i na razini Vijeća Europe, nadahnuto je toliko potrebnim razvojem upravljanja unutar EU-a koji se i dalje nastavlja od modela „od vrha prema bazi” prema uključivijem modelu u kojem se pristup „od baze prema vrhu” i pristup „od vrha prema bazi” zbližavaju. Taj model treba utjeloviti dvije dimenzije supsidijarnosti: „vertikalnu” dimenziju, koja jača sudjelovanje, zajedničku odgovornost i partnerstvo izabranih regionalnih i lokalnih predstavnika, te „horizontalnu” dimenziju, u okviru koje se suodgovornost na svim područjima politika dodjeljuje drugim društvenim akterima (socio-ekonomskim, akterima na području obrazovanja, zdravstva, kulture) te je oni preuzimaju. Višerazinsko upravljanje je upravljanje na više razina od strane više aktera. Na svakodnevnu politiku lokalnih i regionalnih vlasti utječu događaji, aktivnosti i utjecaji na nacionalnoj i europskoj razini, što na mnogim poljima određuje mogućnost za djelovanje na čitavom kontinentu i, u krajnjoj liniji, čitavom svijetu. Vladavina prava također djeluje na raznim razinama u Europskoj uniji te se stoga mora zaštititi u interakciji između različitih razina. Politika jednakih mogućnosti i socijalne uključenosti mora voditi računa o konkretnoj realnosti globalizacije i izazovima koje ona donosi u smislu mogućnosti zapošljavanja i pristupa uslugama koje pruža socijalna država. Svaki nacionalni sustav ima svoje vlastite preteče i modele, no napredujemo prema uspostavi transnacionalnih standarda kvalitete. Naposljetku će nastati europski prostor temeljnih prava – uključujući i socijalna prava – zasnovan na višerazinskom upravljanju i horizontalnim poveznicama.

7.

Višerazinsko upravljanje omogućuje da se u konkretnim situacijama spriječe opasnosti koje bi mogle ugroziti vladavinu prava te da se, uključivanjem lokalnih i regionalnih vlasti u nadzor i provedbu načela vladavine prava u EU-u, nadoknade brojni nedostaci, uključujući nedostatak informacija, kapaciteta, financijskih sredstava, administrativnih mogućnosti i političkog učinka. Osim toga, taj model vodi prema participativnijoj demokraciji, većoj transparentnosti i odgovornosti te građanima daje istaknutiju ulogu. Zaštita vladavine prava je stoga sredstvo približavanja Europe građanima i obrnuto, s ciljem, kao što je objavljeno u Bijeloj knjizi o višerazinskom upravljanju, da se ostvari „koordinirano [institucijsko] djelovanje Europske Unije, država članica te lokalnih i regionalnih vlasti koje se temelji na partnerstvu te čiji je cilj izrada i provedba politika Europske unije”;

8.

Taj se koncept postupno razvijao počevši od Bijele knjige o višerazinskom upravljanju iz 2009. godine, kao što pokazuju mišljenje koje je potom Europski odbor regija usvojio 2012. godine, održane radionice, ljestvica pokazatelja te vrlo nedavno objavljena Povelja o višerazinskom upravljanju. Pored činjenice da taj koncept sve više prodire u različita strateška područja i da ga koriste različiti partneri, prvi rezultat očituje se na razini općih propisa i kodeksa ponašanja koji je uslijedio na području europskih strukturnih i investicijskih fondova.

9.

Europska komisija u svojoj komunikaciji jasno ističe činjenicu da je vladavina prava temelj svake moderne demokracije i jedno od temeljnih načela koja proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih svim državama članicama EU-a te je, kao takva, jedna od glavnih vrijednosti na kojima se temelji Unija kao prostor slobode, sigurnosti i pravde (članak 2. Ugovora o Europskoj uniji i preambula Ugovora i Povelje Europske unije o temeljnim pravima). Novopredloženim okvirom nastoji se ukloniti buduće opasnosti koje bi mogle ugroziti vladavinu prava prije nego što se ispune i stupe na snagu uvjeti koji će omogućiti primjenu mehanizama predviđenih člankom 7. Ugovora o Europskoj uniji, no on ne utječe na postojeće postupke zbog povrede propisa u skladu s člankom 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije;

10.

Novi pravni okvir tako uvodi horizontalni međudržavni pristup za slučaj kada temeljima zajedničkih vrijednosti EU-a prijeti opasnost uslijed djelovanja državnih aktera, jer postojeći postupci zbog povrede propisa ne pružaju uvijek rješenje. Jačanje vladavine prava kao ključne zajedničke vrijednosti EU-a stoga je neophodno da bi se zaštitile temeljne vrijednosti, čiji ključni element čini zaštita temeljnih prava.

11.

Novi okvir, koji slijedi postupak od tri etape, treba ispuniti prazninu i omogućiti institucijama EU-a da ocijene vladavinu prava te, naposljetku, da djeluju u slučaju kada bi država članica vlastitim djelovanjem mogla stvoriti sistemsku opasnost koja bi ugrozila vladavinu prava. Zbog toga novi mehanizam predviđa tri koraka: 1) objektivnu i pažljivu ocjenu stanja unutar dotične države članice; 2) preporuke za trenutačne i konkretne mjere za sprečavanje opasnosti koje prijete vladavini prava, ukoliko problem u međuvremenu nije na zadovoljavajuć način riješen i 3) praćenje mjera koje je dotična država članica poduzela na temelju preporuke koja joj je upućena. U tom je postupku, koji se temelji na dijalogu s dotičnom državom članicom, od najveće važnosti što je ranije moguće uključiti različite razine upravljanja, što podrazumijeva lokalnu i regionalnu razinu, kao i civilno društvo;

12.

Lokalne i regionalne vlasti prve se izravno suočavaju s izazovima i problemima koji mogu izravno utjecati na postupke vladavine prava te time i na primjenjivost određenih temeljnih prava, a koji se svakodnevno javljaju na brojnim područjima: gospodarski problemi, nezaposlenost ili klimatske promjene samo su neki od njih. Posebni značaj lokalnih i regionalnih vlasti leži u njihovoj stručnosti koja im omogućava da rano prepoznaju moguće sistemske prijetnje vladavini prava, ali i u činjenici da su usmjerene na postizanje rezultata, što europske politike uvijek trebaju imati na umu. To je još važnije u globaliziranom svijetu, u kojem su migracija i mobilnost dovele do novih međukulturnih odnosa i pluralističkog društva u kojem istodobno postoje različite vrijednosti i religije, što se osobito osjeća na lokalnoj razini. Rezultate u pogledu zaštite vladavine prava i temeljnih prava moguće je ostvariti samo ako sve razine vlasti, oslanjajući se na svoje ovlasti i odgovornosti, međusobno surađuju, na odgovarajući se način umrežavaju i međusobno usklađuju svoje različite doprinose. Danas se sve češće smatra da je na brojnim područjima za postizanje boljih rezultata neophodna strategija lokalnog karaktera temeljena na činjenicama. To se bez sumnje odnosi i na zaštitu temeljnih prava. Jačanje tih prava pozitivno se odražava i na socijalni i gospodarski razvoj. Odluke donijete na razini najbližoj građanima jačaju međusobno povjerenje građana, kao i njihovo povjerenje u zajednicu u kojoj žive;

13.

Iznenađujuće je u kojoj se mjeri, u samo nekoliko godina, rasprava EU-a o pitanjima temeljnih prava i jačanja vladavine prava odrazila na model višerazinskog upravljanja. Nadalje, operativna načela o kojima smo govorili u našem mišljenju o praćenju iz 2012. godine, u tablici postignuća koju smo razvili te, naravno, u Povelji o višerazinskom upravljanju također su ključni instrumenti za pretvaranje te vizije u praksu.

14.

Temeljne vrijednosti „Europe” (dakle ne samo EU-a i Vijeća Europe, već i glavnih nacionalnih tradicija) ne tiču se samo demokratske vladavine prava, već i politika koje trebaju pružiti stvarne mogućnosti za ostvarenje tih vrijednosti. Ukoliko se ta perspektiva u potpunosti uspostavi, položaj lokalnih i regionalnih tijela vlasti sagledat će se u posve novom svjetlu. To tada više neće biti samo tijela koja provode nacionalne (i europske) zakone i politike, u skladu s pristupom od vrha prema bazi, već i punopravni dionici koji preuzimaju političku odgovornost oblikovanja cjelovite politike, unutar određenih okvira te u skladu s lokalnim okolnostima. To se ne odnosi samo na građanska i politička prava, već i na ekonomska i socijalna prava (obrazovanje, posao, zdravstvenu zaštitu, socijalnu pomoć, stanovanje);

15.

Lokalne i regionalne vlasti prve se susreću s problemima kad se temeljna prava neispravno primjenjuju na nacionalnoj razini. One se bave pojedincima, skupinama ili „kategorijama” koje su prve pogođene povredom načela vladavine prava i ograničenjem temeljnih prava. Stoga je osobito važno zajamčiti univerzalna temeljna prava svim stanovnicima, neovisno o pravima i mjerama primjenjivim samo na građane EU-a.

16.

Temeljna prava, kao što su društvena emancipacija i jednaka mogućnost pristupa kvalitetnim radnim mjestima, treba sustavno promovirati putem odgovarajućih mjera podrške. U tom su smislu lokalne i regionalne vlasti, zajedno s nacionalnom i europskom razinom vlasti te civilnim društvom, punopravni partneri strateškog kretanja prema ostvarenju socijalne vladavine prava.

17.

Zabrinutost u pogledu moguće povrede temeljnih prava treba prerasti u sustavnu političku volju da se vladavina prava u Europskoj uniji i njezinim državama članicama u pozitivnom smislu i ostvaruje. Stoga postoji potreba da se s modela vladavine prava koji pruža isključivo pravnu zaštitu prijeđe na dinamičan model u okviru kojeg se usvajanjem političkih mjera osigurava da se temeljna prava na konkretan način primjenjuju u društvu. Europska komisija nedovoljno naglašava tu dimenziju i (previše) je suzdržana u pogledu unutarnjih pitanja država članica te svojim novim okvirom djelovanja uglavnom želi razviti fleksibilniju alternativu pravom postupku za utvrđivanje povreda kako bi bilo moguće pravovremeno djelovati. U tom smislu sve prihvaćenije načelo višerazinskog upravljanja može biti korisno. Komunikacija Europske komisije otvara mogućnost za proaktivan pristup, osobito pozivajući se na Venecijansku komisiju. Međutim, kako bi taj pristup bio učinkovit, on mora uključivati različite razine upravljanja i civilno društvo određene države članice.

18.

Lokalne i regionalne vlasti ključni su partneri europskih i nacionalnih vlasti koji, zajedno s civilnim društvom, štite modernu vladavinu prava, ali je i aktivno i strateški oblikuju, predlažući vlastite političke inicijative. To je osnovna zadaća svake razine upravljanja. Dionici koji tu zadaću sustavno izbjegavaju krše Povelju o temeljnim pravima i idu suprotnim smjerom od trendova u većini Europe.

19.

Potrebno je priznati ključnu ulogu lokalnih i regionalnih vlasti u jamčenju temeljnih prava kako bi se povećala učinkovitost njihove primjene, pod uvjetom da se uvijek poštuju odgovarajući običaji ili ustav.

20.

Lokalne i regionalne vlasti moraju imati mogućnost da se izravno obrate Europskoj komisiji ukoliko ustanove da je vladavina prava ugrožena. Europska komisija trebala bi za to stvoriti odgovarajuće mehanizme.

21.

Zaštita temeljnih prava ne tiče se samo Europske komisije – Europski parlament također treba u njoj aktivno sudjelovati. U slučaju da vladavini prava prijeti neposredna opasnost, potrebno je osigurati odgovarajuću parlamentarnu transparentnost na razini EU-a, uz sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti, budući da će to doprinijeti boljoj ocjeni situacije.

22.

Moguće je, međutim, razlikovati vertikalnu i horizontalnu dimenziju na regionalnoj, pa čak i lokalnoj razini. Horizontalna se dimenzija odnosi na interakciju između privatnih i javnih inicijativa, na primjer u pogledu socio-ekonomskog razvoja, obrazovnih i zdravstvenih ustanova ili ustanova za njegu.

23.

Lokalne i regionalne vlasti, posebno one koje imaju zakonodavne ovlasti, izravno su odgovorne za ostvarenje određenih temeljnih prava te su u tu svrhu definirale opće smjernice. To se također odnosi na određena konkretna građanska prava kojima se jamče sloboda izražavanja, udruživanja i djelovanja, sudjelovanje na slobodnim i poštenim izborima te, u širem smislu, borba protiv svih oblika diskriminacije unutar njihove teritorijalne zajednice. U tom smislu lokalne i regionalne vlasti nemaju samo ulogu posrednika u slučaju očite povrede temeljnih prava, već također trebaju definirati i provoditi konkretne smjernice za ostvarenje tih prava.

24.

Klasični pristup EU-a polazi od pretpostavke da u našim regijama, gradovima i općinama žive građani EU-a. Politika nediskriminacije stoga je usredotočena na prava građana drugih država članica Unije, dok je sociološka stvarnost, barem u velikim gradovima, znatno složenija. Društvenu integraciju moguće je ostvariti isključivo oblicima reprezentativne i participativne demokracije kao platforme za suživot, uz očuvanje lokalnog povijesnog i kulturnog nasljeđa. Stoga bi, ako želimo uključiti sve stanovnike, trebalo proširiti definiciju građanstva (vidi Bijelu knjigu o međukulturnom dijalogu koju je Vijeće Europe objavilo 2008. godine: „Građanstvo u najširem smislu jest i pravo i odgovornost da se sudjeluje u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i javnim pitanjima zajednice zajedno s ostalima.”). S tim u vezi profesor Antonio Papisca govori o pojmu „nova civitas”.

25.

Strateški okvir EU-a za temeljna prava koji predlaže Agencija za temeljna prava (FRA) omogućuje ostvarenje spomenute povezanosti između vertikalne i horizontalne dimenzije, s ciljem da se time postignu učinkovito sudjelovanje, suradnja i usklađenost. S tim bi ciljem trebalo osigurati da Agencija za temeljna prava ima mogućnost nadzirati usklađenost s načelom vladavine prava i poštovanje temeljnih prava u državama članicama EU-a te po potrebi upozoriti na opasnost.

26.

Zadaća Agencije za temeljna prava i Vijeća Europe je da osiguraju stabilan izvor stručnosti, naročito za lokalne i regionalne vlasti.

27.

Zaštita temeljnih prava treba se izričito temeljiti na načelu višerazinskog upravljanja.

28.

Lokalne i/ili regionalne vlasti treba poticati da:

29.

Odbor regija mogao bi razmotriti bi li sljedeći prijedlozi pridonijeli zaštiti vladavine prava u Europskoj uniji: