16.12.2017   

HR

Službeni list Europske unije

L 336/27

(1)

Vijeće je odlukom donesenom 12. srpnja 2016., na temelju članka 126. stavka 8. Ugovora, utvrdilo da Španjolska nije poduzela učinkovite mjere za ispravljanje prekomjernog deficita kao odgovor na preporuku Vijeća od 21. lipnja 2013. na temelju članka 126. stavka 7. Ugovora.

(2)

Na temelju odluke Vijeća od 12. srpnja 2016., kojom je utvrđeno da Španjolska nije poduzela učinkovite mjere za ispravljanje prekomjernog deficita, Komisija bi Vijeću trebala preporučiti izricanje novčane kazne.

(3)

Novčana kazna koju bi trebalo izreći Španjolskoj u načelu bi trebala iznositi 0,2 % njezina BDP-a u prethodnoj godini, no njezin se iznos može smanjiti ili se ona može ukinuti zbog iznimnih ekonomskih prilika ili na temelju obrazloženog zahtjeva dotične države članice.

(4)

BDP Španjolske u 2015. iznosio je 1 081,19 milijardi EUR te 0,2 % tog BDP-a odgovara iznosu od 2 162,38 milijuna EUR.

(5)

U skladu s člankom 2. točkom 3. Uredbe (EU) br. 1173/2011, „iznimne ekonomske prilike” znači prilike u kojima se višak državnog deficita iznad referentne vrijednosti smatra iznimnim u smislu članka 126. stavka 2. točke (a) druge alineje Ugovora i kako je to navedeno u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1467/97 (2). U skladu s potonjom uredbom, takav višak izniman je ako proizlazi i. iz neuobičajenog događaja koji je izvan kontrole dotične države članice i ima značajan učinak na financijski položaj opće države ili ii. iz snažnoga gospodarskog pada, što znači negativna godišnja stopa rasta BDP-a ili kumulativni gubitak proizvodnje tijekom dugotrajnog razdoblja vrlo niskoga godišnjega rasta BDP-a u odnosu na njegov potencijalni rast.

(6)

Ocjenom primjene gore navedenih uvjeta na Španjolsku dolazi se do sljedećih zaključaka:

(7)

Stoga ne postoje iznimne ekonomske prilike koje bi opravdavale smanjenje iznosa novčane kazne.

(8)

Španjolska je 13. srpnja 2016. Komisiji podnijela obrazloženi zahtjev u kojem se od nje zahtijeva da Vijeću preporuči određivanje iznosa novčane kazne jednakog nuli. Španjolska je u prilog svojem zahtjevu navela sljedeće razloge:

Španjolska podsjeća na važne rezultate u provedbi dalekosežnog reformskog programa usprkos vrlo zahtjevnom gospodarskom kontekstu, koji je odlučno doprinio snažnom oporavku gospodarske aktivnosti i otvaranju radnih mjesta te ispravljanju akumuliranih neravnoteža. Naglašava i znatan fiskalni napor koji je proveden u razdoblju nakon krize te negativni učinak niske i čak negativne inflacije na proces fiskalne prilagodbe i gospodarstvo u cjelini. Navedeni su i metodološki problemi zato što tekućom metodologijom navodno nije moguće ocijeniti usklađenost s Paktom o stabilnosti i rastu kako bi se uzeli u obzir neočekivani učinci negativne inflacije ili precizno izmjerio potencijalni rast BDP-a u slučaju Španjolske. Konačno, Španjolska izvješćuje o poduzetim mjerama i preuzetim obvezama s ciljem smanjivanja javnog deficita u 2016. te potvrđuje svoju predanost ispravljanju prekomjernog deficita u 2017.

(9)

Procjena gore navedenih argumenata dovodi do zaključaka u nastavku.

(10)

Španjolsko se gospodarstvo posljednjih godina znatno promijenilo, zahvaljujući i reformama provedenima u zahtjevnom gospodarskom okruženju kojima su olakšane postojeće nefleksibilnosti tržišta rada i proizvoda. Uspješnim završetkom programa financijske pomoći s ciljem rekapitalizacije financijskih institucija u Španjolskoj početkom 2014. i temeljitim strukturnim reformama koje su provedene u isto vrijeme stvoreni su zdravi temelji za gospodarski oporavak. Španjolska je i po završetku programa nastavila provoditi strukturne reforme, među ostalim i reformu okvira stečajnog postupka, dovršetak restrukturiranja bankarskog sektora, reformu javne uprave i stvaranje neovisnog fiskalnog vijeća. Tim je reformama, uz pomoć monetarne politike i ojačanog okvira upravljanja europodručjem, ponovno otvoren put priljevu kapitala i boljim financijskim uvjetima. S pokretanjem rasta u drugoj polovini 2013. poboljšalo se unutarnje i vanjsko uravnoteženje, čemu je doprinio i rast konkurentnosti kao posljedica reformi. Oporavak prati intenzivno otvaranje novih radnih mjesta, čemu doprinosi nastavak ograničavanja plaća i učinak reformi tržišta rada. Bez obzira na napredak u pogledu uravnoteživanja gospodarstva, još su prisutni znatni izazovi jer i dalje visoka razina privatnog i javnog duga, koja se odražava u vrlo visokoj razini neto vanjskih obveza, izlaže Španjolsku rizicima koji proizlaze iz promjena raspoloženja tržišta, a vrlo visoka nezaposlenost i dalje sprječava gospodarsku prilagodbu.

(11)

Iako Španjolska nije poduzela učinkovite mjere za rješavanje prekomjernog deficita u skladu s preporukom Vijeća od 21. lipnja 2013., treba priznati da je Španjolska već uložila znatne fiskalne napore radi ispravljanja svojeg prekomjernog deficita u proračunu za 2012. te, u manjoj mjeri, u proračunu za 2013. Nakon tog znatnog fiskalnog strukturnog napora slijedila je iscrpljenost zbog konsolidacije istaknuta u odluci Vijeća od 12. srpnja 2016., a pojavila se nakon teških gospodarskih uvjeta koji su ugrozili socijalnu koheziju. Doista, Španjolska, usprkos snažnom oporavku gospodarstva od trećeg tromjesečja 2013., i dalje je trpjela nepovoljne gospodarske uvjete tijekom razdoblja obuhvaćenog posljednjom preporukom Vijeća. Proizvodni jaz dosegao je – 8.5 % potencijalnog BDP-a u 2013., ali je, bez obzira na nagli oporavak, u 2015. i dalje bio uglavnom negativan i iznosio je – 4.0 %. Stopa nezaposlenosti dosegla je najvišu vrijednost od 26,1 % u 2013., a socijalna isključenost i nejednakost pogoršale su se nakon krize te se ukupni udio ljudi koji su izloženi riziku od siromaštva i socijalne isključenosti popeo na 29,2 % u 2014., što je jedna od najviših stopa u Uniji.

(12)

U tom kontekstu, iako su neke od mjera poduzetih posljednjih godina imale izravan negativan učinak na javne financije, one mogu doprinijeti rastu i zaposlenosti srednjoročno i dugoročno, a time i održivosti javnih financija. Oslobođenja od plaćanja doprinosa za socijalnu sigurnost i rabati doprinijeli su stalnom deficitu proračuna opće države, ali je na taj način u određenoj mjeri zadržana socijalna kohezija usmjeravanjem na osobe s niskim primanjima, radnike slabijih kvalifikacija i nove ugovore o radu na neodređeno vrijeme. Porezne reforme donesene krajem 2014., premda nedovoljno financirane, usmjerene su stvaranju strukture poreza koja potiče rast te poboljšanju poreznog upravljanja i jednakosti.

(13)

Dobrodošla je činjenica što je španjolska vlada, u statusu tehničke vlade, na temelju Preporuke Komisije od 9. ožujka 2016. o mjerama koje Španjolska treba poduzeti kako bi osigurala pravodobno ispravljanje svojeg prekomjernog deficita u 2016. poduzela mjere za smanjenje deficita. Konkretno je vlada, kako bi u domaćem zakonodavstvu provela odredbe o primjeni fiskalne discipline na razini regionalnih vlada, 6. travnja od 12 regionalnih vlada zatražila da odobre smanjenja odobrenih proračunskih sredstava kako bi se osiguralo poštovanje njihovih ciljeva u pogledu deficita za 2016. Premda su smanjenja rashoda za 2016. koja su te vlade dosad donijele znatno ispod očekivanog iznosa navedenog u programu stabilnosti 2016., španjolska središnja vlada odobrila je smanjenje odobrenih proračunskih sredstava za oko 0,2 % BDP-a. Španjolska tehnička vlada najavila je 13. srpnja svoju predanost provedbi dodatnih dobrodošlih mjera za smanjenje deficita. S prihodovne strane predviđene su izmjene zakona o porezu na dobit poduzeća, koje se trebaju donijeti čim se uspostavi nova vlada, kako bi se nadoknadio gubitak prihoda od oko 0,5 % BDP-a koji se očekuje u 2016. nakon izmjena uredbe o plaćanju u obrocima (pagos fraccionados) poreza na dobit poduzeća, čime bi se osigurao prihod od poreza na dobit poduzeća na razini koja se očekuje u programu stabilnosti 2016. S rashodovne strane pomicanjem datuma zaključenja fiskalne godine za središnju vladu, donesenim 14. srpnja, može se pomoći ograničiti kretanje rashoda u drugoj polovini 2016. Te su mjere i dalje podložne znatnim rizicima provedbe, posebno u pogledu pravodobnog donošenja potrebnih izmjena zakona o porezu na dobit poduzeća u parlamentu, a nije poznato hoće li se njima uspjeti nadoknaditi očekivani manjak prihoda od poreza na dobit poduzeća. Vlada se obvezala i donijeti dodatne mjere protiv poreznih prijevara.

(14)

U obrazloženom zahtjevu Komisiji Španjolska je istaknula i negativni učinak niske i čak negativne inflacije na proces fiskalne prilagodbe i gospodarstvo u cjelini. Kako se navodi u Odluci Vijeća od 12. srpnja 2016., inflacija u Španjolskoj u razdoblju 2013.–2015. (kako je izmjerena deflatorom BDP-a) doista je bila znatno ispod vrijednosti u osnovnom makroekonomskom scenariju na kojem se ta preporuka temelji (u 2014. je čak bila i negativna, – 0,4 %). Međutim negativan učinak niske ili čak negativne inflacije na fiskalne rezultate Španjolske uglavnom je ublažen rastom realnog BDP-a koji je bio veći od očekivanog.

(15)

Španjolska navodi i metodološke probleme zato što tekućom metodologijom ocjenjivanja provedbe učinkovitih mjera navodno nije moguće uzeti u obzir neočekivane učinke negativne inflacije ili precizno izmjeriti potencijalni rast BDP-a u slučaju Španjolske. U pogledu moguće preniske procjene strukturnog napora Španjolske treba imati na umu da Komisija pri procjeni potencijalnog rasta primjenjuje zajednički dogovorenu metodologiju funkcije proizvodnje, koju je potvrdilo Vijeće. U pogledu učinka negativne inflacije Komisija u analizi potvrđuje da metodologija dogovorena za fiskalni nadzor – koja se temelji na ispravku iznosa ukupnog salda procjenama potencijalne proizvodnje – u slučaju šoka negativne inflacije može dovesti do preniske procjene strukturnog napora. Taj se pristup međutim nadopunjuje takozvanim mjerenjem fiskalnog napora odozdo prema gore, kojim se ocjenjuje jesu li ostvareni ciljevi u pogledu rashoda te jesu li provedene planirane diskrecijske mjere s prihodovne strane. Za razliku od promjene strukturnog salda, navedenim će se mjerenjem odozdo prema gore fiskalni napor nakon dezinflacijskog šoka vjerojatno previsoko procijeniti. U slučaju Španjolske primjenom metodologije odozdo prema gore pokazuje se da u razdoblju 2013.–2015. nije ostvaren nikakav kumulativni napor, u suprotnosti s preporučenim kumulativnim strukturnim naporom od 3,0 % BDP-a.

(16)

Uzimajući u obzir obrazloženi zahtjev Španjolske te prethodne argumente, a posebno duboke strukturne reforme koje je španjolska vlada provodila od 2012. i koje se i dalje provode, zahtjevno gospodarsko okruženje tijekom razdoblja obuhvaćenog preporukom Vijeća iz lipnja 2013., predanost smanjenju deficita koju je u obrazloženom zahtjevu navela španjolska tehnička vlada te konsolidacijske mjere koje su uvedene nakon Preporuke Komisije od 9. ožujka 2016. o mjerama koje Španjolska treba poduzeti kako bi osigurala pravodobno ispravljanje svojeg prekomjernog deficita, smatra se da je opravdano ukidanje novčane kazne od 0,2 % BDP-a,