EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.8.2021.

COM(2021) 478 final

2021/0271(NLE)

Prijedlog

ODLUKE VIJEĆA

o stajalištu koje treba zauzeti u ime Unije na 15. Općoj skupštini Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF)

OBRAZLOŽENJE

1.Predmet prijedloga

Ovaj se prijedlog odnosi na odluku o utvrđivanju stajališta koje treba zauzeti u ime Unije na 15. sjednici Opće skupštine Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) u vezi s predviđenim donošenjem Uredbe o izboru i uvjetima rada glavnog tajnika te drugih odluka koje se odnose na: izmjenu poslovnika Opće skupštine, prijedlog dugoročne strategije OTIF-a, praćenje i procjenu pravnih instrumenata te aktivnosti Stručne skupine za jedinstvene propise za željeznice pod pokroviteljstvom Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (UNECE).

2.Kontekst prijedloga

2.1.Konvencija o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF)

COTIF-om se uređuje funkcioniranje OTIF-a, njegovi ciljevi, nadležnosti, odnosi s njegovim članovima i općenito aktivnosti OTIF-a. Trenutačno je 51 zemlja stranka COTIF-a, među kojima je 25 država članica EU-a (sve osim Cipra i Malte). Europska unija isto je tako ugovorna stranka COTIF-a od 1. srpnja 2011. COTIF se sastoji od glavne Konvencije i sedam dodataka koji čine sastavni dio Konvencije i kojima se uspostavljaju jedinstveni propisi za željeznice, tj. tehnički funkcionalni zahtjevi i predlošci ugovora za prijevoz putnika i robe (Dodatak A: Ugovor o međunarodnom željezničkom prijevozu putnika – CIV, Dodatak B: Ugovor o međunarodnom željezničkom prijevozu robe – CIM, Dodatak C: Međunarodni prijevoz opasnih tvari željeznicom – RID, Dodatak D: Ugovor o korištenju vozila u međunarodnom željezničkom prometu – CUV, Dodatak E: Ugovor o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu – CUI, Dodatak F: Vrednovanje tehničkih normi i donošenje jedinstvenih tehničkih propisa primjenjivih na materijal za željezničke pruge namijenjen za korištenje u međunarodnom prometu – APTU, Dodatak G: Tehničko odobrenje za prihvatljivost željezničkih sredstava namijenjenih za korištenje u međunarodnom prometu – ATMF).

2.2.Sporazum između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF)

Vijeće je 16. lipnja 2011. donijelo Odluku Vijeća 2013/103/EU o potpisivanju i sklapanju Sporazuma između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. Sporazum je stupio na snagu 1. srpnja 2011. Odluka Vijeća 2013/103/EU sadržava i Izjavu Europske unije o ostvarivanju nadležnosti (Prilog I.) te se u njoj navode interni aranžmani Vijeća, država članica i Komisije u postupcima u okviru OTIF-a (Prilog III.).

2.3.Opća skupština OTIF-a

Opća skupština OTIF-a najviše je tijelo za donošenje odluka. Održava redovne sjednice svake tri godine. Može održavati i izvanredne sjednice. Opća skupština donosi odluke o prijedlozima za izmjenu Konvencije. Ovisno o slučaju, donesene izmjene moraju odobriti dvije trećine ili polovina ugovornih stranaka. Posljednja redovna sjednica Opće skupštine održana je u rujnu 2018.

Unija i/ili njezine države članice sudjeluju u tom procesu u skladu sa svojim nadležnostima, poslovnikom Opće skupštine i odredbama Sporazuma o pristupanju Unije COTIF-u.

Opća skupština ima kvorum ako je u trenutku glasanja prisutna većina (ili dvije trećine) ugovornih stranaka OTIF-a s pravom glasa.

2.4.Predviđeni akt Opće skupštine OTIF-a

Očekuje se da će Opća skupština na svojoj 15. sjednici donijeti određene pravne akte i administrativne odluke, što bi utjecalo na aktivnosti OTIF-a.

Opća skupština:

–raspravljat će o prijedlogu glavnog tajnika o pripremi dugoročne strategije OTIF-a i može odlučiti o sljedećim koracima i aktivnostima,

–razmotrit će mogućnost i može odlučiti da će spojiti aktivnosti savjetodavne radne skupine pravnih stručnjaka i ad hoc odbora za suradnju u jedinstveni ad hoc odbor za pravna pitanja i međunarodnu suradnju,

–razmotrit će i može donijeti prijedlog odluke o praćenju i procjeni pravnih instrumenata OTIF-a,

–može odlučiti da oblikuje stajališta OTIF-a o inicijativi UNECE-a o jedinstvenim propisima za željeznice, posebno u pogledu dvaju alternativnih pristupa ujednačavanju propisa za željeznice na globalnoj razini,

–od Opće skupštine očekuje se donošenje prijedloga Uredbe o izboru i uvjetima rada glavnog tajnika,

–razmotrit će prijedloge za izmjenu poslovnika Opće skupštine te ih može usvojiti.

Opća skupština odlučit će i o izboru glavnog tajnika OTIF-a, o izboru članova Upravnog odbora i o proračunskom okviru.

3.Stajalište koje treba zauzeti u ime Unije

7. točka dnevnog reda – Dugoročna strategija OTIF-a

Glavni tajnik izvijestit će Opću skupštinu o prijedlogu za pripremu dugoročne strategije OTIF-a kao nadopunu dvogodišnjem programu rada.

Glavni tajnik uputio je 25. siječnja 2021. okružnicu kako bi se savjetovao s članovima OTIF-a (uključujući EU) o „Nacrtu prijedloga dugoročne strategije OTIF-a”. Prvotna namjera bila je predstaviti opsežnije revidirani prijedlog, uzimajući u obzir rezultate savjetovanja, za donošenje na 15. sjednici Opće skupštine u rujnu 2021.

Komisija je 17. ožujka 2021. tajništvu OTIF-a dostavila doprinos EU-a. Pozdravilo je inicijativu, ali je ukazalo na to da nacrt strategije nije dovoljno razvijen i da nije spreman za donošenje na 15. sjednici Opće skupštine. Unija je istaknula da je potrebna dodatna analiza konteksta i rasprava na stručnoj razini kako bi se za OTIF izradio čvrst, smislen i dugoročan strateški dokument. Polazišna točka trebala bi biti analiza postojećeg stanja u međunarodnom željezničkom prijevozu, uključujući prikaz sadašnjih i nadolazećih izazova te razmatranje relevantnih pravnih, gospodarskih, ekoloških i tehnoloških dokaza.

U dokumentu sa sjednice koji je glavni tajnik pripremio za 15. Opću skupštinu sažeto su prikazani doprinosi savjetovanju. Između ostaloga, navodi se da bi u ovom trenutku bilo prerano za donošenje konačne odluke o nacrtu dugoročne strategije te predlaže nastavak i intenziviranje rasprave unutar OTIF-a i izvan njega. Novi revidirani nacrt prijedloga dugoročne strategije potom će biti dostavljen na usvajanje na sljedećoj Općoj skupštini zakazanoj za jesen 2024.

Prijedlog odluke na 15. sjednici Opće skupštine u skladu je s općim napomenama koje je Unija dostavila tijekom postupka savjetovanja te bi ga stoga trebalo podržati.

Stajalište Unije tijekom daljnjih rasprava u OTIF-u o tom pitanju trebalo bi osigurati sljedeće:

–da dugoročna strategija OTIF-a bude u skladu je sa Strategijom EU-a za povezivanje Europe i Azije te relevantnim ciljevima politike željezničkog prometa EU-a, među ostalim u pogledu aktualnih i budućih kretanja u željezničkom sektoru pod utjecajem gospodarskih i društvenih promjena (npr. zelena i digitalna tranzicija, globalizacija) 1 ,

–da formulacija dugoročnih strateških ciljeva OTIF-a na odgovarajući način obuhvaća ciljeve organizacije, kako je utvrđeno u članku 2. COTIF-a, i ne dovede do dodavanja novih ciljeva OTIF-u i/ili formulacije tumačenja postojećih ciljeva koji podrazumijevaju proširenje nadležnosti OTIF-a,

–da se mogući učinak dugoročne strategije na organizaciju i resurse OTIF-a procjenjuje i dokumentira u okviru prijedloga revidiranog nacrta prijedloga,

–da se strategija, nakon što je donese Opća skupština, prvenstveno provodi uporabom postojećih alata i postupaka, kako je utvrđeno u COTIF-u (program rada, proračun, izvješća o upravljanju, aktivnosti tijela itd.).

8. točka dnevnog reda, a) – Izvješće o aktivnostima ad hoc odbora za suradnju i radne skupine pravnih stručnjaka

Opća skupština bit će obaviještena o aktivnostima ad hoc odbora za suradnju i radne skupine pravnih stručnjaka u razdoblju 2019.–2021. (SG-21018-AG 15/8.1). Razmotrit će prijedlog glavnog tajnika o spajanju aktivnosti tih dvaju tijela u jedinstveni ad hoc odbor za pravna pitanja i međunarodnu suradnju.

Institucionalni okvir OTIF-a definiran je u glavi III. COTIF-a (Struktura i funkcioniranje). Člankom 13. COTIF-a definiraju se OTIF-ova tijela, uključujući Opću skupštinu, Upravni odbor, Odbor za reviziju, Odbor stručnjaka za prijevoz opasnih tvari (Odbor stručnjaka RID-a), Odbor za pojednostavljeni željeznički tranzit, Odbor tehničkih stručnjaka i glavnog tajnika. U stavku 2. tog članka navodi se i da „Opća skupština može odlučiti o osnivanju drugih privremenih odbora za specifične zadaće”. Iz toga slijedi da prijedlog glavnog tajnika o privremenom osnivanju ad hoc odbora za pravna pitanja i međunarodnu suradnju ne bi promijenio institucionalni okvir OTIF-a.

U izvješću glavnog tajnika navodi se da su ad hoc odbor za suradnju i radna skupina pravnih stručnjaka djelotvorno ispunili svoje mandate i pokazali svoju vrijednost u kontekstu razvoja prava OTIF-a i jačanja međunarodne suradnje. Na svojim četvrtim sjednicama u travnju 2021. ta su dva tijela prihvatila zajednički prijedlog za reorganizaciju svojeg rada u budućnosti, a time i za smanjenje administrativnog opterećenja, osnivanjem jedinstvenog ad hoc odbora.

Prijedlog reorganizacije relevantan je i primjeren. Tijekom četiriju sjednica koje su održali ad hoc odbor za suradnju i radna skupina pravnih stručnjaka, napomenuto je da su članovi obično isti predstavnici članova OTIF-a koji sudjeluju na oba sastanka. Osim toga, što se tiče aktivnosti OTIF-a, većina pitanja koja zahtijevaju suradnju na međunarodnoj razini ima snažnu pravnu dimenziju. Osnivanjem novog ad hoc odbora za pravna pitanja i međunarodnu suradnju djelotvorno bi se smanjilo administrativno opterećenje tajništva OTIF-a, ali i ojačao kapacitet OTIF-a za poboljšanje primjene COTIF-a i za doprinos rješavanju novih izazova povezanih s međunarodnim željezničkim prijevozom na globalnoj razini (vidjeti npr. točku 8. (d) dnevnog reda).

Prijedlog bi stoga trebalo podržati, prema opažanju iznesenom u nastavku.

Predloženi mandat novog ad hoc odbora primjereno obuhvaća mandat ad hoc odbora za suradnju i radne skupine pravnih stručnjaka 2 , osim jednog elementa. Trinaesta Opća skupština odlučila je da ad hoc odbor za suradnju koordinira svoje aktivnosti s tijelima definiranima u članku 13. stavku 1. COTIF-a (tj. Općom skupštinom, Upravnim odborom, Odborom za reviziju, Odborom stručnjaka za prijevoz opasnih tvari, Odborom za pojednostavljeni željeznički tranzit, Odborom tehničkih stručnjaka i glavnim tajnikom). Ovaj element nedostaje u tekstu prijedloga odluke. Glavni tajnik predlaže da se Odboru stručnjaka za prijevoz opasnih tvari i Odboru tehničkih stručnjaka, isključivo u okviru njihovih nadležnosti, dodijeli mandat za donošenje odluka o suradnji s drugim međunarodnim organizacijama i udruženjima te za obavješćivanje ad hoc odbora za pravna pitanja i međunarodnu suradnju o njihovim aktivnostima u području međunarodne suradnje te da, prema potrebi, s njim koordinira takve aktivnosti. Unija može podržati ovaj element. Međutim, isto je tako važno i nužno da ad hoc odbor za pravna pitanja i međunarodnu suradnju sam koordinira svoje aktivnosti s drugim stalnim tijelima OTIF-a.

Budući da se ad hoc odbor može osnovati samo privremeno, potrebno je odrediti razdoblje mandata koji mora dodijeliti 15. Opća skupština (tri ili šest godina). Kako bi se Općoj skupštini olakšalo praćenje njezinih aktivnosti, čini se poželjnim da se novi ad hoc odbor osnuje na prvo razdoblje od tri godine, koje bi se prema potrebi moglo obnoviti.

Unija mora podržati donošenje prijedloga odluke, pod uvjetom da se mandat ad hoc odbora za pravna pitanja i međunarodnu suradnju uspostavi na prvo razdoblje od najviše tri godine i da uključuje zahtjev da svoje aktivnosti koordinira s tijelima definiranima u članku 13. stavku 1. COTIF-a.

8. točka dnevnog reda, b) – Praćenje i procjena pravnih instrumenata

Savjetodavna radna skupina pravnih stručnjaka pripremila je prijedlog odluke o praćenju i procjeni pravnih instrumenata i napomena s objašnjenjem. Predloženom odlukom utvrđuju se pravne odredbe za organizaciju i provedbu politike praćenja i procjene pravnih instrumenata OTIF-a (područje primjene, planiranje i određivanje prioriteta, suradnja, prikupljanje podataka, procjena i daljnje postupanje) u skladu s ciljevima Programa rada OTIF-a za razdoblje 2020./2021. 3 U skladu sa svojim planom rada, Radna skupina pravnih stručnjaka razmotrila je razna pitanja relevantna za uspostavu politike praćenja i procjene pravnog okvira COTIF-a. Izradila je nacrt pravnih odredaba na temelju prijedloga koji je pripremilo Tajništvo te je razmotrila sve članke. Na svojoj je četvrtoj sjednici finalizirala nacrt odluke i napomene s objašnjenjem radi podnošenja na 15. sjednicu Opće skupštine, kako bi se donijela.

Predloženom odlukom formalizira se i operativno provodi zadaća OTIF-a, utvrđena u članku 2. stavku 1. točki (e) COTIF-a, da prati primjenu svih pravila i preporuka (pravnih instrumenata) uspostavljenih u organizaciji. U tu svrhu nacrtom odluke utvrđuju se posebni zahtjevi za glavnog tajnika OTIF-a i za članove OTIF-a, a posebno: glavni tajnik sustavno provodi praćenje i procjenu provedbe Konvencije (članak 2. stavak 1. nacrta odluke); tijela OTIF-a imaju pravo pokrenuti praćenje i procjenu primjene određenog pravnog instrumenta u okviru svoje nadležnosti ili njegovih posebnih odredaba. Glavni tajnik može pokrenuti praćenje i procjenu bilo kojeg pravnog instrumenta (članak 1. stavak 2. nacrta odluke); članovi OTIF-a surađuju s glavnim tajnikom i dostavljaju sve relevantne informacije za potrebe praćenja i procjene pravnih instrumenata (članak 4. stavak 1. nacrta odluke).

Unija bi trebala podržati Odluku o praćenju i procjeni pravnih instrumenata koju donese Opća skupština te odobriti napomene s objašnjenjem.

8. točka dnevnog reda, c) – Izmjena poslovnika Opće skupštine u pogledu sudjelovanja i zastupanja (mandati)

Radna skupina pravnih stručnjaka pripremila je prijedloge za izmjenu odredaba poslovnika Opće skupštine (članci od 4. do 7.) koje se odnose na mandate u cilju njihova poboljšanja i pojašnjenja, kako bi ih Glavna skupština razmotrila i donijela.

Predložene izmjene strogo su administrativne prirode i usmjerene su na poboljšanje postupka povezanog sa mandatima i punomoćima za zastupanje i glasačke ovlasti članova OTIF-a koji sudjeluju u Općoj skupštini.

Unija bi trebala podržati donošenje izmjena članaka od 4. do 7. poslovnika Opće skupštine i odobriti odgovarajuće napomene s objašnjenjem.

8. točka dnevnog reda, d) – Inicijativa UNECE-a o jedinstvenim propisima za željeznice

Predmet se odnosi na usklađivanje i ujednačavanje propisa za željeznice u međunarodnom prometu u Euroaziji kojim se trenutačno upravlja u okviru dvaju različitih pravnih režima:

–COTIF-a kojim upravlja Međuvladina organizacija za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF), a uključuje 51 državu, uključujući 25 država članica EU-a i Europsku uniju od 2011.,

–Sporazuma o međunarodnom prijevozu robe željeznicom (SMGS) kojim upravlja Organizacija za suradnju među željeznicama (OSJD), a uključuje 29 država, uključujući devet država članica EU-a iz istočne Europe.

Pravila OTIF-a obuhvaćaju sve vrste ugovora koji se odnose na međunarodni željeznički promet, uključujući ugovore o prijevozu robe, prijevozu putnika, prijevozu opasnih tvari, korištenju infrastrukturom i korištenju vozilima. Pravila OTIF-a uključuju i zahtjeve u pogledu sigurnosti i interoperabilnosti. Ruska Federacija, Kina i većina zemalja srednje Azije članice su OSJD-a, osnovanog 1956., a u svim ugovorima o međunarodnom željezničkom prijevozu robe kroz jednu od tih zemalja moraju se primjenjivati pravila OSJD-a. Zbog toga otpremnici i željeznička društva koja pružaju usluge željezničkog prijevoza tereta između Europe i Kine moraju sklopiti dva različita ugovora u okviru dvaju različitih pravnih režima i sustava odgovornosti. To se smatra preprekom rastućem željezničkom prometu između Europe i Azije te konkurentnosti željezničkog prijevoza za tu vrstu usluge. UNECE-ovom inicijativom o jedinstvenim propisima za željeznice nastoje se riješiti ta pitanja. Započela je 2011. u obliku Stručne skupine za jedinstvene propise za željeznice zadužene za razvoj pristupa za ujednačavanje zakona propisa o željezničkom prijevozu u cilju poboljšanja konkurentnosti usluga željezničkog prijevoza tereta između Europe i Azije. Skupina je okupila stručnjake iz: Ruske Federacije, Švicarske, Turske, nekoliko država članica EU-a, Europske komisije (promatrač) i relevantnih međunarodnih željezničkih organizacija, udruženja i željezničkih prijevoznika (npr. OTIF, OSJD, CIT, Ruske željeznice, Deutsche Bahn, PKP Cargo).

Tijekom posljednjeg mandata (2018.–2021.) Stručna skupina trebala je izraditi pravno obvezujući instrument, uzimajući u obzir nacrt pravnih odredaba jedinstvenih propisa za željeznice za ugovor o prijevozu robe koji je razvijen u prethodnim mandatima. Međutim, skupina nije uspjela postići konsenzus zbog stalne podjele između dvaju različitih i suprotnih pristupa.

Stručnjaci EU-a zagovaraju pragmatičan i postupan pristup, počevši, kao prvi korak, s donošenjem „Konvencije o ugovoru o prijevozu na temelju jedinstvenih propisa za željeznice” (slično Konvenciji o međunarodnom cestovnom prijevozu robe), koja bi mogla postojati istodobno s relevantnim pravilima OTIF-a i OSJD-a; kako bi poduprla taj pristup, Komisija je u travnju 2019. podnijela analitički dokument 4 , koji je većina stručnjaka pozdravila i podržala. S druge strane, Ruska Federacija promiče donošenje „globalne okvirne konvencije” kojom se obuhvaća cijeli spektar propisa o željezničkom prometu, tj. cijelo trenutačno područje primjene pravila OTIF-a te nekoliko područja pravne stečevine EU-a u području željeznica; tim se pristupom predviđa raspuštanje OTIF-a i OSJD-a u korist nove posebne agencije UN-a koju tek treba definirati/organizirati.

Stručna skupina smatra da je izvješćem koje će podnijeti svojem matičnom tijelu, Radnoj skupini za željeznički promet (SC.2) u studenome 2021. njezin mandat dovršen nakon što je održala dva dodatna sastanka u rujnu 2020. i siječnju 2021.

Stručna skupina složila se da će predstaviti jedan konkretan izlazni dokument naslovljen „Konvencija o ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu robe kao prva konvencija sustava Konvencije o jedinstvenim propisima za željeznice” 5 . Iako se u ovom dokumentu navode odredbe redom od preambule preko materijalnih odredaba do konačnih odredaba koje zajedno čine nacrt „Konvencije o ugovoru o prijevozu na temelju jedinstvenih propisa za željeznice”, stručna skupina nije se mogla u potpunosti složiti s tim odredbama i tako ih dovršiti jer nije uspjela prevladati razlike u pristupima jedinstvenim propisima za željeznice, kako je opisano u nastavku:

„5. (…)

Pristup A – stvaranje jedinstvenih pravila za željeznički promet na euroazijskim koridorima u područjima u kojima su industriji hitno potrebna, tj. ugovor o prijevozu, pri čemu se ne utječe na dvije postojeće željezničke organizacije i zakone (posebno CIM i SMGS) koji se primjenjuju na prijevoz robe unutar njihovih područja (zakon o povezanosti); ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 sadržava pravni režim za ugovor o međunarodnom željezničkom prijevozu robe za koji se smatra da služi svrsi zakona o povezanosti. Mogao bi se službeno donijeti u obliku konvencije, čime bi se olakšao prijevoz robe na euroazijskim koridorima u skladu s potrebama i željezničkih prijevoznika i relevantne industrije; i

Pristup B – stvaranje jedinstvenog skupa ujednačenih zakona za sav prekogranični željeznički promet u euroazijskom području kojim bi se zamijenili postojeći sustavi CIM i SMGS, a koji bi stupio na snagu tek nakon pregovora o svim prilozima (npr. infrastruktura, vozni park pružnih vozila, zakon o vagonima, prijevoz opasnih tvari itd.) i njihovog usvajanja. Industrija nema hitnu potražnju za trećim pravnim sustavom, jer teretni list CIM/SMGS omogućuje neometane željezničke isporuke. ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 ne odgovara ovom pristupu. (…).

6. Kad bi se slijedio pristup A, Konvencija o ugovoru o prijevozu na temelju jedinstvenih propisa za željeznice izradila bi se na temelju ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 kako bi služila kao međunarodni zakon o povezanosti za neposrednu primjenu na temelju dobrovoljnog sudjelovanja ugovornih stranaka za prijevoz robe željeznicom na euroazijskim prometnim koridorima, čime bi Konvencija COTIF/CIM i Sporazum SMGS ostali nepromijenjeni.

7. Kad bi se slijedio pristup B, mogli bi se razviti jedinstveni propisi za željeznice kao jedinstveni skup zakona za euroazijski željeznički prijevoz koji bi zamijenio CIM i SMGS nakon njihova donošenja. Međutim, to ne bi bilo obuhvaćeno mandatom stručne skupine kojim se, osim finalizacije konvencije o ugovoru o prijevozu, od stručne skupine traži samo da utvrdi ostala pitanja relevantna za međunarodni željeznički prijevoz robe.

8. S obzirom na navedeno, stručna skupina poziva Radnu skupinu za željeznički promet (SC.2) da razmotri ta dva pristupa.”

S obzirom na mogući učinak na OTIF, 13. Opća skupština OTIF-a zadužila je radnu skupinu pravnih stručnjaka da razmotri inicijativu UNECE-a o jedinstvenim propisima za željeznice. Radna skupina pravnih stručnjaka na svojoj je četvrtoj sjednici primila na znanje ažuriranu verziju izvješća o ujednačavanju propisa o željeznicama koje je pripremilo Tajništvo OTIF-a 6 . Raspravljala je o dvama prethodno opisanim pristupima i zaključila sljedeće:

„Zakon o povezanosti između COTIF-a/CIM-a i SMGS-a ne bi bio u suprotnosti s COTIF-om niti bi se s njime preklapao, pod uvjetom da je njegov cilj izbjegavanje svakog sukoba s Jedinstvenim pravilima za CIM i SMGS-om te popunjavanje praznine u međunarodnim propisima za međunarodni prijevoz kada se ni Jedinstvena pravila za CIM ni SMGS ne mogu primjenjivati na cijelo putovanje (promet između Europe i Azije);

Jedinstveni skup ujednačenih zakona za sav prekogranični željeznički promet u euroazijskom području kojim se zamjenjuju postojeći pravni sustavi OTIF i OSJD bit će u suprotnosti s COTIF-om i preklapat će se s njime. Takav jedinstveni režim mogao bi se razviti samo uz jasnu političku predanost i sudjelovanje OSJD-a i OTIF-a i njihovih članova. Taj bi pristup doveo i do otkazivanja dvaju iskušanih i pouzdanih pravnih režima, COTIF-a/CIM-a i SMGS-a te raspuštanja OTIF-a i OSJD-a.”

Na temelju toga glavni tajnik OTIF-a predlaže da Opća skupština:

(1)primi na znanje izvješće glavnog tajnika i zaključke radne skupine pravnih stručnjaka o mogućim pristupima ujednačavanju propisa za željeznice;

(2)podrži izradu i donošenje zakona o povezanosti između COTIF-a/CIM-a i SMGS-a kako bi se olakšao međunarodni željeznički prijevoz tereta između Europe i Azije, pod uvjetom da taj zakon o povezanosti ne bude u suprotnosti s Jedinstvenim pravilima za CIM i SMGS-om;

(3)uputi glavnog tajnika da nastavi sudjelovati u radu UNECE-a na projektu ujednačavanja propisa za željeznice te ad hoc odbora za pravna pitanja i međunarodnu suradnju za praćenje projekta UNECE-a povezanog s ujednačavanjem propisa za željeznice;

(4)potvrdi odluku donesenu na 13. sjednici kojom Opća skupština zaključuje da se mora unaprijed odlučiti o sudjelovanju u pripremi svakog novog teksta o međunarodnom propisima za željeznice čiji bi opseg primjene i ciljevi mogli biti u sukobu ili se djelomično podudarati s područjem primjene COTIF-a i ciljevima OTIF-a.

S obzirom na 74. sjednicu radne skupine UNECE-a za željeznički promet u studenome 2021., važno je da OTIF utvrdi jasno stajalište o inicijativi jedinstvenih propisa za željeznice.

Elementi predložene odluke konvergentni su i podupiru pristup koji zagovaraju stručnjaci iz država članica EU-a u stručnoj skupini UNECE-a u pogledu jedinstvenih propisa za željeznice. Stoga bi Unija trebala podržati sva četiri prethodno navedena elementa predložene odluke.

9. točka dnevnog reda – Pravila o izboru i uvjetima službe glavnog tajnika

Na 13. Općoj skupštini Upravnom odboru naloženo je da istraži strukturno rješenje za imenovanje glavnog tajnika ad interim i da pripremi detaljna pravila koja se primjenjuju na izbor glavnog tajnika.

Na 130. sjednici u veljači 2019. Upravni odbor zatražio je od radne skupine pravnih stručnjaka da ispita pitanje imenovanja glavnog tajnika ad interim i biranja glavnog tajnika te da podnese prijedloge za regulaciju tih dvaju pitanja. Na temelju najboljih međunarodnih praksi i iskustava stečenih u OTIF-u, Tajništvo je predložilo donošenje pravno obvezujućeg instrumenta. O tim bi pravilima trebala odlučiti Opća skupština te ih donijeti. Radna skupina pravnih stručnjaka pripremila je prijedlog Uredbe o izboru i uvjetima službe glavnog tajnika s napomenama s objašnjenjem te prijedlog za izmjenu poslovnika Opće skupštine (u vezi s izborima glavnog tajnika) s napomenama s objašnjenjem.

Glavni dokument za razmatranje u okviru ove točke dnevnog reda jest „Prijedlog Uredbe o izboru i uvjetima službe glavnog tajnika” (Prilog 1. dokumentu SG-21022-AG 15/9). Njime se osigurava sveobuhvatan pravni okvir kojim su obuhvaćeni svi glavni aspekti predmeta (načela odabira, kvalifikacijski kriteriji, poziv na podnošenje prijava, prijave, životopisi, liječnička potvrda, podnošenje i pregled prijava, transparentnost, glasanje, uvjeti službe, slobodno radno mjesto). Predviđa se i „forum kandidata”, što znači neformalni sastanak za predstavljanje kandidata. Upravni odbor saziva forum kandidata najmanje četiri tjedna prije zasjedanja Opće skupštine na kojoj će se održati izbori. Obrazloženje ovog prijedloga nalazi se u napomenama s objašnjenjem: „1. Opće je pravilo da se o preferencijama država članica u pogledu kandidata odlučuje prije Opće skupštine, stoga se i kandidatima i članovima mora omogućiti da se sastanu prije Opće skupštine. (…) 3. Forum kandidata omogućuje svim kandidatima da pod jednakim uvjetima predstave sebe i svoju viziju svim članicama OTIF-a najmanje nekoliko tjedana prije održavanja Opće skupštine. Tako bi kandidati dobili veću vidljivost, a članovi bi imali više vremena za razmišljanje i konzultacije prije izbora. 4. Na forumu bi se svaki kandidat trebao predstaviti nakon čega bi uslijedila mogućnost za postavljanje pitanja i odgovora. (…) 7. S obzirom na osjetljivu prirodu postupka i kako bi se poštovalo dostojanstvo kandidata te kako bi se osigurala otvorenija interakcija između kandidata i članova, sudjelovanje je ograničeno na članove.”

Općenito, predloženom uredbom poboljšala bi se učinkovitost i transparentnost izbornog postupka glavnog tajnika OTIF-a.

Međutim, tijekom zasjedanja radne skupine pravnih stručnjaka održana je intenzivna rasprava o odredbama o jezičnim zahtjevima, kao dio kvalifikacijskih kriterija za podnositelje zahtjeva za mjesto glavnog tajnika OTIF-a (članak 5. točka (c) prijedloga uredbe), u kojima se navodi:

„Znanje engleskog jezika i barem jednog drugog radnog jezika OTIF-a (francuskog ili njemačkog). Znanje na razini iskusnog korisnika zahtijeva se za jedan jezik, a znanje na razini samostalnog korisnika zahtijeva se za drugi jezik, u skladu sa Zajedničkim europskim referentnim okvirom za jezike (CEFR) na globalnoj razini.”

Za razliku od kvalifikacijskih kriterija koji su se ranije primjenjivali na kandidate za mjesto glavnog tajnika OTIF-a (poznavanje svih triju radnih jezika OTIF-a i sposobnost jednostavnog i tečnog sastavljanja nacrta dokumenata na jednom od radnih jezika), u predloženoj uredbi izričito se stavlja naglasak na znanje engleskog jezika. Osim toga, potrebno je znanje samo dvaju radnih jezika OTIF-a. U napomeni s objašnjenjem navodi se: „Međutim, poželjno je znanje drugih jezika, a prije svega trećeg radnog jezika OTIF-a. Nadalje, napominje se da se engleski uglavnom upotrebljava na vanjskim sastancima (za razliku od internih sastanaka OTIF-a) i u vanjskoj komunikaciji.”

Unatoč navedenom objašnjenju, čini se da predmetna odredba nije u skladu s člankom 1. stavkom 6. COTIF-a, kojim se propisuje sljedeće: „Radni su jezici organizacije engleski, francuski i njemački. Opća skupština može uvesti druge radne jezike.” Jednako tako, kao što pokazuju visoka kvaliteta i različita državljanstva pet kandidata na prethodnim izborima 2019. (francusko, njemačko, talijansko, nizozemsko, austrijsko), ne upućuje se na to da su dosad primijenjeni jezični kriteriji – poznavanje svih triju radnih jezika OTIF-a s mogućnošću jednostavnog i tečnog sastavljanja nacrta dokumenata na jednom od radnih jezika – prepreka za kandidaturu visokokvalificiranih stručnjaka za položaj glavnog tajnika OTIF-a.

Komisija smatra da bi Unija trebala podržati donošenje „Uredbe o izboru i uvjetima službe glavnog tajnika”, ali zahtijeva da se izmijeni članak 5. (Kvalifikacijski kriteriji) kako bi se izbjegla svaka diskriminacija između triju radnih jezika OTIF-a. Unija bi isto tako trebala podržati odobrenje napomena s objašnjenjem, kako su na sjednici izmijenjene u pogledu predložene izmjene članka 5. Uredbe. Unija bi isto tako trebala podržati donošenje izmjena članaka 10. i 22. poslovnika Opće skupštine koji se odnose na izbor i uvjete službe glavnog tajnika te odobrenje napomena s objašnjenjem.

10. točka dnevnog reda – Izmjena poslovnika Opće skupštine

Kao što je navedeno u točkama 8. c) i 9. dnevnog reda, Opća skupština odlučit će o prijedlozima za izmjenu svojeg poslovnika. U skladu s člankom 27. poslovnika Opće skupštine, pročišćena verzija svih izmjena poslovnika trebala bi se podnijeti na razmatranje i donošenje na Općoj skupštini. Konsolidirani prijedlog izmjene poslovnika Opće skupštine nalazi se u Prilogu 1. dokumentu sa sjednice SG-21024-AG 15/10. Sadržava i neke uredničke ispravke njemačkog teksta nekih dokumenata (Prilog 4. dokumentu SG-21022-AG 15/9) i predlaže izmjenu članka 28. „Stupanje na snagu” poslovnika kako bi stupio na snagu prvog dana nakon 15. sjednice Opće skupštine.

U skladu sa stajalištima navedenima u točkama 8. c) i 9. dnevnog reda, Unija bi trebala podržati donošenje izmjena članaka od 4. do 7., 10., 22. i 28. poslovnika Opće skupštine i odobrenje odgovarajućih napomena s objašnjenjem.

4.Pravna osnova

4.1.Postupovna pravna osnova

4.1.1.Načela

Člankom 218. stavkom 9. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) predviđeno je donošenje odluka kojima se utvrđuju „stajališta koja u ime Unije mora donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, uz iznimku akata kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma”.

Pojam „akti koji proizvode pravne učinke” obuhvaća akte koji proizvode pravne učinke na temelju pravila međunarodnog prava kojima se uređuje predmetno tijelo. Obuhvaća i instrumente koji nemaju obvezujući učinak na temelju međunarodnog prava, ali postoji mogućnost da „presudno utječu na sadržaj propisa koje donese zakonodavac Unije” 7 .

4.1.2.Primjena na ovaj predmet

Opća skupština OTIF-a tijelo je osnovano sporazumom, to jest Konvencijom o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF). Akti koje Opća skupština OTIF-a mora donijeti akti su koji proizvode pravne učinke, kako je objašnjeno u prethodnom odjeljku.

Predviđenim aktima ne dopunjuje se niti mijenja institucionalni okvir sporazuma.

Stoga je postupovna pravna osnova za predloženu odluku članak 218. stavak 9. UFEU-a.

4.2.Materijalna pravna osnova

Materijalna pravna osnova za odluku na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a prije svega ovisi o cilju i sadržaju predviđenog akta o kojemu se zauzima stajalište u ime Unije. Ako predviđeni akt ima dva cilja ili elementa te ako se može utvrditi da je jedan od ta dva cilja ili elementa glavni, a drugi samo sporedan, odluka na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a mora se temeljiti na samo jednoj materijalnoj pravnoj osnovi, naime onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili element.

Glavni cilj i sadržaj predviđenog akta odnose se na „željeznički prijevoz”.

Stoga je materijalna pravna osnova predložene odluke članak 91. UFEU-a.

4.3.Zaključak

Pravna osnova predložene odluke trebao bi biti članak 91. UFEU-a u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU-a.

5.Objava predviđenog akta

S obzirom na to da 15. Opća skupština OTIF-a neće izmijeniti COTIF ili njegove dodatke, nije ga potrebno nakon donošenja objaviti u Službenom listu Europske unije.

2021/0271 (NLE)

Prijedlog

ODLUKE VIJEĆA

o stajalištu koje treba zauzeti u ime Unije na 15. Općoj skupštini Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF)

VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 91., u vezi s člankom 218. stavkom 9.,

uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,

budući da:

(1)Unija je pristupila Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. („COTIF”), Odlukom Vijeća 2013/103/EU 8 .

(2)Opća skupština OTIF-a osnovana je u skladu s člankom 13. stavkom 1. točkom (a) Konvencije COTIF („Opća skupština”).

(3)Unija sudjeluje u Općoj skupštini u skladu s odredbama COTIF-a, poslovnikom Opće skupštine i Sporazumom o pristupanju Unije COTIF-u.

(4)Očekuje se da će Opća skupština na svojoj 15. sjednici koja će se održati 28. i 29. rujna 2021. odlučiti o: pripremi dugoročne strategije OTIF-a; prijedlogu Uredbe o izboru i uvjetima službe glavnog tajnika; prijedlogu spajanja aktivnosti radne skupine pravnih stručnjaka i ad hoc odbora za suradnju u jedinstveni ad hoc odbor za pravna pitanja i međunarodnu suradnju; prijedlogu odluke o praćenju i procjeni pravnih instrumenata OTIF-a; prijedlozima izmjene poslovnika Opće skupštine.

(5)Osim toga, očekuje se da će Opća skupština na toj sjednici oblikovati stajališta OTIF-a o inicijativi UNECE-a o jedinstvenim propisima za željeznice, posebno u pogledu dvaju alternativnih pristupa ujednačavanju propisa za željeznice na globalnoj razini

(6)Primjereno je utvrditi stajalište koje treba zauzeti u ime Unije na 15. sjednici Opće skupštine OTIF-a jer je Unija članica OTIF-a, a odluke koje mora donijeti Opća skupština utjecat će na funkcioniranje i razvojnu strategiju organizacije.

(7)Na 15. sjednici Opće skupštine razmotrit će se donošenje pravno obvezujućeg instrumenta kojim bi se regulirali izbori i uvjeti službe glavnog tajnika, koji je jedno od tijela OTIF-a navedenih u članku 13. COTIF-a. Novom uredbom osigurao bi se sveobuhvatan okvir kojim bi bili obuhvaćeni svi glavni aspekti predmeta (načela odabira, kvalifikacijski kriteriji, poziv na podnošenje prijava, podnošenje i ispitivanje prijava, transparentnost, glasanje, uvjeti službe itd.).

(8)Kad je riječ o strateškom razvoju OTIF-a, glavni tajnik predlaže nastavak i intenziviranje rasprave o nacrtu prijedloga dugoročne strategije OTIF-a nakon savjetovanja organiziranog početkom 2021. Revidirani nacrt prijedloga zatim bi se podnio Općoj skupštini na sljedećoj redovnoj sjednici na razmatranje i donošenje. Od Opće skupštine očekuje se da naloži glavnom tajniku poduzimanje potrebnih mjera u tu svrhu.

(9)Opća skupština razmotrit će mogućnost spajanja ad hoc odbora za suradnju i radne skupine pravnih stručnjaka u jedinstveni ad hoc odbor za pravna pitanja i međunarodnu suradnju. Napominje se da je institucionalni okvir OTIF-a definiran u glavi III. COTIF-a. U članku 13. COTIF-a definiraju se tijela OTIF-a. U skladu s drugim stavkom tog članka, Opća skupština može odlučiti privremeno osnovati druge odbore za posebne zadaće. Stoga prijedlog glavnog tajnika o privremenom osnivanju ad hoc odbora za pravna pitanja i međunarodnu suradnju treba razmotriti unutar postojećeg institucionalnog okvira OTIF-a.

(10)Kako bi se bolje pratila i poboljšala primjena COTIF-a, očekuje se da će Opća skupština donijeti internu odluku o praćenju i procjeni pravnog okvira COTIF-a. Predloženom odlukom provodi se zadaća OTIF-a iz članka 2. stavka 1. točke (e) COTIF-a da prati primjenu svih pravila i preporuka (pravni instrumenti) uspostavljenih u organizaciji. U tu svrhu nacrtom odluke utvrđuju se posebni zahtjevi za glavnog tajnika OTIF-a i za članove OTIF-a, a posebno: glavni tajnik sustavno provodi praćenje i procjenu provedbe Konvencije; tijela OTIF-a imaju pravo pokrenuti praćenje i procjenu primjene određenog pravnog instrumenta u okviru svoje nadležnosti ili njegovih posebnih odredaba; glavni tajnik može pokrenuti praćenje i procjenu bilo kojeg pravnog instrumenta; članovi OTIF-a surađuju s glavnim tajnikom i dostavljaju sve relevantne informacije za potrebe praćenja i procjene pravnih instrumenata.

(11)Opća skupština razmotrit će i zauzeti stajalište o najnovijem razvoju inicijative Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (UNECE) o jedinstvenim propisima za željeznice. Opća skupština posebno može izraziti svoju potporu izradi i donošenju zakona o povezanosti kako bi se olakšao međunarodni željeznički prijevoz robe između Europe i Azije, pod uvjetom da takav zakon o povezanosti nije u suprotnosti s pravilima Konvencije COTIF. To će se stajalište izložiti na 74. sjednici radne skupine UNECE-a za željeznički promet u studenome 2021., koja je stalno tijelo nadležno za odlučivanje o sljedećim koracima inicijative za jedinstvene propise za željeznice.

(12)Na toj sjednici Opća skupština odlučit će i o određenim izmjenama svojeg poslovnika. Donijet će se pročišćena verzija poslovnika koja bi trebala stupiti na snagu prvog dana nakon 15. sjednice Opće skupštine.

(13)Predložene odluke u skladu su s pravom i strateškim ciljevima Unije te bi ih stoga Unija trebala podržati,

DONIJELO JE OVU ODLUKU:

Članak 1.

U Prilogu je utvrđeno stajalište koje u ime Unije treba zauzeti na 15. sjednici Opće skupštine Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF).

Manje izmjene stajališta navedenih u Prilogu ovoj Odluci mogu se dogovoriti s predstavnicima Unije na sjednici Opće skupštine bez daljnje odluke Vijeća.

Članak 2.

Ova je Odluka upućena Komisiji.

Sastavljeno u Bruxellesu,

(1)    Posebno kako je definirano u Komunikaciji Komisije „Strategija za održivu i pametnu mobilnost – usmjeravanje europskog prometa prema budućnosti”, COM(2020) 789 final, 9.12.2020.

(2)    Vidjeti točke 7.5. i 7.17. konačnog dokumenta 13. Opće skupštine SG-18088-AG13-e-final-document-Add.pdf (otif.org)  

(3)     https://otif.org/fileadmin/new/5-Media/5D-WorkProgramme/2020-2021/WP_EN_20-21.pdf

(4)    SWD(2019) 152 final, 27.3.2019.: Doprinos 19. sjednici Stručne skupine UNECE-a za jedinstvene propise za željeznice, sastanak od 2. do 4. travnja 2019.: Dostupne opcije za pretvaranje jedinstvenih propisa za željeznice u pravno obvezujući instrument – jedinstveni propisi za željeznice kao konvencija o ugovoru o prijevozu.

(5)    ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 – pročišćeni nacrt teksta „Konvencije o ugovoru o međunarodnom željezničkom prijevozu robe kao prve Konvencije sustava Konvencije o jedinstvenim propisima za željeznice” (zakon o povezanosti).

(6)    LAW-21058-GTEJ 4 „Inicijativa UNECE-a o jedinstvenim propisima za željeznice – Izvješće o ujednačavanju propisa za željeznice”, Prilog dokumentu SG-21021-AG 15/8.4.

(7)    Presuda Suda od 7. listopada 2014., Njemačka protiv Vijeća, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, točke od 61. do 64.

(8)    Odluka Vijeća 2013/103/EU od 16. lipnja 2011. o potpisivanju i sklapanju Sporazuma između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL L 51, 23.2.2013., str. 1.).

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.8.2021.

COM(2021) 478 final

PRILOG

Prijedlogu odluke Vijeća

o stajalištu koje treba zauzeti u ime Unije na 15. Općoj skupštini Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF)

PRILOG

1.Uvod

15. sjednica Opće skupštine Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) održat će se 28. i 29. rujna 2021. Dokumenti sa sjednice dostupni su na internetskim stranicama OTIF-a:

http://extranet.otif.org/fr/?page_id=140

2.Stajalište Unije o određenim točkama dnevnog reda

1. točka dnevnog reda – Izbor predsjednika i potpredsjednika

2. točka dnevnog reda – Donošenje dnevnog reda

3. točka dnevnog reda – Osnivanje Odbora za verifikaciju mandata

4. točka dnevnog reda – Organizacija rada i imenovanje svih potrebnih odbora

5. točka dnevnog reda – Status Konvencije i članstva u OTIF-u

6. točka dnevnog reda – Izbor glavnog tajnika za razdoblje od 1. siječnja 2022. do 31. prosinca 2024.

7. točka dnevnog reda – Dugoročna strategija OTIF-a

8. točka dnevnog reda, a) – Izvješće o aktivnostima ad hoc odbora za suradnju i radne skupine pravnih stručnjaka

8. točka dnevnog reda, b) – Praćenje i procjena pravnih instrumenata

8. točka dnevnog reda, c) – Izmjena poslovnika Opće skupštine u pogledu sudjelovanja i zastupanja (mandati)

8. točka dnevnog reda, d) – Inicijativa UNECE-a o jedinstvenim propisima za željeznice

9. točka dnevnog reda – Pravila o izboru i uvjetima službe glavnog tajnika

10. točka dnevnog reda – Izmjena poslovnika Opće skupštine

11. točka dnevnog reda – Proračun

12. točka dnevnog reda – Izvješće o aktivnostima Upravnog odbora u razdoblju od 1. listopada 2018. do 30. rujna 2021.

13. točka dnevnog reda – Izbor Upravnog odbora za razdoblje od 1. listopada 2018. do 30. rujna 2021. (sastav i predsjednik)

18. točka dnevnog reda – Donošenje odluka, dodjela mandata, donošenje preporuka i drugih dokumenata Opće skupštine (završni dokument)