Predmet T-646/18

Laurence Bonnafous

protiv

Europske komisije

Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 26. ožujka 2020.

„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Revizijsko izvješće o EACEA‑inim ljudskim resursima – Odbijanje pristupa – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija”

1. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza obrazlaganja – Doseg

   (čl. 296. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (c); Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)

   (t. 22.-25., 31., 35.)

2. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Doseg – Isključenje obveze – Pretpostavke

   (Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)

   (t. 60., 61., 82., 83.)

3. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Uredba br. 966/2012 – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Primjena na nalaze i izvješća unutarnjeg revizora – Opća pretpostavka primjene izuzeća od prava na pristup dokumentima koji se odnose na unutarnju reviziju – Dopuštenost – Granice

   (Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. treća alineja)

   (t. 68.-77.)

4. Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata – Obveza institucije odvagnuti predmetne interese – Subjektivni interes zainteresirane osobe da se brani – Isključenost

   (Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. treća alineja)

   (t. 89.)

Kratak prikaz

U presudi Bonnafous/Komisija (T-646/18), objavljenoj 26. ožujka 2020., Opći sud odbio je tužiteljevu tužbu za poništenje odluke Europske komisije od 9. listopada 2018. ( 1 ) kojom je, na temelju Uredbe br. 1049/2001 ( 2 ), tužitelju odbijen pristup završnom izvješću o reviziji Komisijine Službe za unutarnju reviziju o upravljanju ljudskim resursima Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA) od 21. siječnja 2018. Ovaj predmet dao je Općem sudu priliku da pojasni određene aspekte izuzeća u vezi sa zaštitom svrhe inspekcija, istraga i revizija u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 ( 3 ).

Dana 30. srpnja 2018. tužiteljica Laurence Bonnafous, bivša članica ugovornog osoblja EACEA-e, uputila je poruku elektroničke pošte Komisijinoj Službi za unutarnju reviziju kako bi na temelju Uredbe br. 1049/2001 zatražila pristup zatraženom završnom revizorskom izvješću. Komisija je 9. listopada 2018. donijela pobijanu odluku kojom je odbila tužiteljičin ponovni zahtjev za pristup dokumentu. Ona je u biti smatrala, s jedne strane, da se izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, tumačenom s obzirom na Financijsku uredbu ( 4 ), protivilo preuranjeno otkrivanje revizorskog izvješća kojim se u pitanje moglo dovesti neometano i neovisno provođenje predmetne revizije time što bi EACEA‑u ometalo u provođenju preporuka koje se u njemu nalaze i, s druge strane, da nijedan prevladavajući javni interes nije opravdavao neprimjenu tog izuzeća.

Svojom tužbom za poništenje te Komisijine odluke tužiteljica osobito osporava primjenu na traženi dokument izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 i njegovo tumačenje s obzirom na Financijsku uredbu, s obrazloženjem da je revizija u okviru koje je sastavljen taj dokument bila dovršena kada je ona podnijela svoj zahtjev za pristup navedenom dokumentu. Naime, prema tužiteljičinu mišljenju, bilo bi protivno cilju Uredbe br. 1049/2001, kao i načelu transparentnosti ( 5 ), čekati da se preporuke iz završnog revizorskog izvješća provedu prije nego što se s tim povezani dokumenti mogu otkriti bez straha da će se naštetiti ciljevima te revizije.

Opći sud odbio je tužiteljičinu argumentaciju u tom pogledu. Naime, nakon što je pojasnio da je u članku 99. stavku 6. Financijske uredbe predviđeno da su „[i]zvješća i nalazi unutarnjih revizora, kao i izvješće institucije, dostupni […] javnosti tek nakon što unutarnji revizor potvrdi mjere poduzete za njihovu provedbu”, Opći je sud utvrdio da Uredba br. 1049/2001 i Financijska uredba imaju različite ciljeve. Uredba br. 1049/2001 tako ima za cilj što je više moguće olakšati ostvarivanje prava na pristup dokumentima i promicati dobre upravne prakse. Cilj Financijske uredbe je pak definirati financijska pravila koja se primjenjuju na opći proračun Unije. Istodobno, Opći sud je primijetio da Uredba br. 1049/2001 i Financijska uredba ne sadržavaju odredbu kojom se jednoj izričito daje prvenstvo pred drugom. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se načelno ne može isključiti tumačenje izuzeća predviđenih člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 s obzirom na određene posebne propise prava Unije. Stoga u takvom slučaju treba osigurati da se svaka od tih uredbi primjenjuje na način koji je u skladu s onom drugom i tako omogućiti njihovu dosljednu primjenu.

Opći sud je naveo da je sam cilj članka 99. stavka 6. Financijske uredbe ograničiti pristup izvješćima i nalazima unutarnjih revizora, pri čemu se navedeni dokumenti čuvaju od otkrivanja javnosti dok potonji ne potvrde njihove provedbene mjere. U tim bi okolnostima omogućavanje općeg pristupa na temelju Uredbe br. 1049/2001 izvješćima unutarnjeg revizora čije provedbene mjere on još nije potvrdio moglo ugroziti ravnotežu koju je zakonodavac Unije u Financijskoj uredbi želio osigurati između najšireg mogućeg prava na javni pristup dokumentima institucija i mogućnosti unutarnjeg revizora da izvrši revizije koje obavlja.

Stoga, prema mišljenju Općeg suda, za potrebe tumačenja izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 valja primijeniti opću pretpostavku prema kojoj otkrivanje nalaza i izvješća unutarnjeg revizora prije nego što on potvrdi provedbene mjere koje oni podrazumijevaju može ugroziti ciljeve revizija koje on obavlja, pri čemu se tom pretpostavkom štetnosti za zainteresirane osobe ni na koji način ne isključuje mogućnost dokazivanja, među ostalim, da određeni dokument čije se otkrivanje traži nije obuhvaćen navedenom pretpostavkom.

U svakom slučaju, Opći sud je pojasnio da činjenica da su dokumenti povezani s unutarnjom revizijom obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, pod uvjetom da provedbene mjere predmetne revizije nije potvrdio unutarnji revizor, samo dvojako ograničava temeljno pravo na javni pristup dokumentima. Naime, s jedne strane, to se tumačenje, kad je riječ o djelatnostima inspekcije, istrage i revizije, odnosi samo na posebnu kategoriju revizija koje provodi unutarnji revizor. S druge strane, ono je vremenski ograničeno jer institucijama Unije dopušta da uskrate pristup izvješćima i nalazima koji se odnose na takve unutarnje revizije samo dok unutarnji revizor ne potvrdi mjere poduzete radi njihove provedbe.

( 1 ) Odluka C(2018) 6753 final Komisije od 19. listopada 2018. (Odluka Komisije o odobravanju odgovora na ponovni zahtjev za pristup dokumentima GESTDEM 2018/4141)

( 2 ) Uredba EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

( 3 ) Na temelju te odredbe institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.

( 4 ) Članak 99. stavak 6. Uredbe (EU, Euratom) no 966/2012 br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248., u daljnjem tekstu: Financijska uredba)

( 5 ) Načelo transparentnosti priznato je člankom 15. UFEU-a i člankom 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.