Predmet C-808/21

Europska komisija

protiv

Češke Republike

Presuda Suda (veliko vijeće) od 19. studenoga 2024.

„Povreda obveze države članice – Članak 20. UFEU-a – Građanstvo Unije – Članak 21. UFEU-a – Pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica – Članak 22. UFEU-a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države – Građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Nepostojanje prava na učlanjenje u političku stranku – Članci 2. i 10. UEU-a – Načelo demokracije – Članak 4. stavak 2. UEU-a – Poštovanje nacionalnog identiteta država članica – Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Uloga političkih stranaka u izražavanju volje građana Unije”

1. Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Građani Europske unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države članice – Doseg – Djelotvorno ostvarivanje tog prava – Jednak pristup postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku kojima raspolažu državljani navedene države članice – Uključenost

   (čl. 10. UEU-a; čl. 20., 21., i 22. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 12.; direktive Vijeća 93/109 i 94/80)

   (t. 92.-97., 100.-117., 120.-127.)

2. Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Građani Europske unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države članice – Nacionalni propis kojim se takvim građanima Unije uskraćuje pravo na učlanjenje u političku stranku – Nedopuštenost – Opravdanje – Poštovanje nacionalnog identiteta – Nepostojanje

   (čl. 2., čl. 4. st. 2. i čl. 10. UEU-a; čl. 22. UFEU-a)

   (t. 135.-143., 152., 154.-164.)

Kratak prikaz

Nakon što mu je podnesena tužba zbog povrede obveze, Sud, zasjedajući u velikom vijeću, utvrđuje da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU-a time što građanima Europske unije koji nisu češki državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret.

Češki Zakon o političkim strankama i pokretima ( 1 ) predviđa, s jedne strane, da građani imaju pravo udruživati se u političke stranke i političke pokrete te da se, s druge strane, svaki građanin stariji od 18 godina može učlaniti u stranku ili pokret. Na taj način, građani Europske unije koji nemaju češko državljanstvo, ali borave u Češkoj Republici, nemaju to pravo.

Smatrajući da je to zakonodavstvo protivno članku 22. UFEU-a, Europska komisija podnijela je Sudu tužbu zbog povrede obveze. Ona tvrdi, među ostalim, to da Češka Republika, time što pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret priznaje samo češkim državljanima, sprečava građane Unije koji borave u toj državi članici, a nemaju njezino državljanstvo, da ostvare svoja biračka prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i češki državljani.

Ocjena Suda

Kao prvo, Sud ispituje doseg članka 22. UFEU-a, uzimajući u obzir njegov tekst, kontekst i ciljeve koji se njime nastoje postići.

Tako, prvo, u skladu s tekstom te odredbe, građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i državljani potonje države članice, a ta se prava ostvaruju podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće Europske unije. U tom tekstu ne upućuje se na uvjete vezane za učlanjenje u političku stranku ili pokret. S druge strane, upućivanjem na uvjete aktivnog i pasivnog biračkog prava koji se primjenjuju na državljane države članice boravišta spomenutog građanina Unije, članak 22. UFEU-a zabranjuje toj državi članici da ostvarivanje tog prava navedenog građanina Unije podvrgne uvjetima različitima od onih koji se primjenjuju na njezine državljane. Prema tome, navedenom se odredbom uspostavlja posebno pravilo o nediskriminaciji na temelju državljanstva te se, slijedom navedenog, ta odredba primjenjuje na svaku nacionalnu mjeru kojom se provodi različito postupanje koje može ugroziti djelotvorno ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.

Nadalje, detaljne aranžmane za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava Vijeće je utvrdilo u direktivama 93/109 ( 2 ) i 94/80 ( 3 ) koje, iako ne sadržavaju odredbe o uvjetima vezanima za učlanjenje u političku stranku građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani, ne mogu, čak ni prešutno, ograničiti doseg prava i obveza koji proizlaze iz članka 22. UFEU-a. U tom pogledu, u nedostatku posebnih odredbi o tim uvjetima, njihovo je utvrđivanje u nadležnosti država članica. Međutim, one prilikom izvršavanja te nadležnosti moraju poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije, uključujući i članak 22. UFEU-a.

Kad je riječ, drugo, o kontekstu članka 22. UFEU-a, Sud upućuje na ostale odredbe UFEU-a te na odredbe iste razine sadržane, među ostalim, u UEU-u i Povelji Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

U tom pogledu, prije svega, članak 22. UFEU-a, u vezi s njegovim člankom 20. stavkom 2., povezuje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament sa statusom građanina Unije. Osim toga, u skladu s člankom 20. stavkom 2. i člankom 21. UFEU-a, građanstvo Unije priznaje svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica. Dakle, postoji veza između, s jedne strane, prava slobodnog kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.

Nadalje, člankom 10. UEU-a, kojim se priznaje pravo građana Unije da budu izravno zastupljeni u Europskom parlamentu i da sudjeluju u demokratskom životu Unije, naglašava se veza između načela predstavničke demokracije unutar Unije te aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament vezanog uz građanstvo Unije i zajamčenog u članku 22. stavku 2. UFEU-a.

Naposljetku, u članku 12. stavku 1. Povelje utvrđuje se pravo svake osobe na slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima. To pravo odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koje čini jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućuje građanima da kolektivno djeluju u područjima od zajedničkog interesa i da na taj način doprinose dobrom funkcioniranju javnog života. U članku 10. stavku 4. UEU-a i članku 12. stavku 2. Povelje političkim strankama na europskoj razini priznaje se ključna uloga u izražavanju volje građana Unije. Političke stranke, kojima je jedna od zadaća isticanje kandidata na izborima, imaju dakle ključnu ulogu u sustavu predstavničke demokracije, na kojem se, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, temelji funkcioniranje Unije. Iz toga slijedi da članstvo u političkoj stranci ili pokretu bitno pridonosi djelotvornom ostvarivanju pasivnog biračkog prava, kako je priznato člankom 22. UFEU-a.

Kad je riječ, treće, o cilju članka 22. UFEU-a, njime se želi, kao prvo, građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani priznati pravo na sudjelovanje u demokratskom izbornom procesu te države članice putem aktivnog i pasivnog biračkog prava na europskoj i lokalnoj razini. Nadalje, tim se člankom nastoji osigurati jednako postupanje prema građanima Unije, što podrazumijeva jednak pristup postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku kojima državljani navedene države članice raspolažu za potrebe ostvarivanja tog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Naposljetku, iz veze između, s jedne strane, slobode kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava na tim izborima proizlazi to da se potonjim pravom nastoji, među ostalim, potaknuti postupna integracija dotičnog građanina Unije u društvo države članice domaćina. Člankom 22. UFEU-a nastoji se na taj način osigurati zastupljenost građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani kao posljedica njihove integracije u društvo države članice domaćina.

Kao drugo, s obzirom na ta pojašnjenja o dosegu članka 22. UFEU-a, u vezi s člancima 20. i 21. UFEU-a, člankom 10. UEU-a i člankom 12. Povelje, Sud ispituje dovodi li različito postupanje na temelju državljanstva koje je uspostavljeno češkim zakonodavstvom, a tiče se mogućnosti učlanjenja u političku stranku, do toga da građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu češki državljani za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava, čime se povređuje članak 22. UFEU-a.

U tom je pogledu točno da je u Češkoj Republici moguće da kandidat koji nije član političke stranke ili pokreta bude na listi kandidata te stranke ili pokreta odnosno njihove koalicije na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Međutim, s jedne strane, s obzirom na to da su članovi političke stranke ili pokreta ti koji odlučuju koji će kandidati biti uvršteni na njihove liste, činjenica da se građanin Unije koji boravi u Češkoj Republici, a nije njezin državljanin te namjerava sudjelovati na tim izborima ne može učlaniti u političku stranku ili pokret, dovodi do opasnosti od njegova isključivanja iz sudjelovanja u donošenju odluke navedene stranke ili pokreta o njegovu uvrštavanju na tu listu kandidata. Ta okolnost stavlja navedene građane Unije u nepovoljniji položaj od čeških državljana, članova političke stranke ili pokreta u toj državi članici, u pogledu mogućnosti da se na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament kandidiraju na listi takve političke stranke ili pokreta odnosno njihove koalicije.

S druge strane, činjenica da češki državljani mogu odabrati hoće li se kandidirati kao članovi političke stranke odnosno pokreta ili kao nezavisni kandidati, dok građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani imaju samo drugu mogućnost, dokazuje da ti građani Unije ne mogu ostvariti svoje pasivno biračko pravo na tim izborima pod istim uvjetima kao i češki državljani.

Kao treće i posljednje, Sud ispituje može li se to različito postupanje koje se odnosi na pristup sredstvima koja omogućuju djelotvorno ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament opravdati razlozima koji se odnose na poštovanje nacionalnog identiteta države članice u smislu članka 4. stavka 2. UEU-a.

Prije svega, točno je to da je organizacija nacionalnog političkog života kojoj pridonose politički pokreti i stranke dio nacionalnog identiteta. Međutim, budući da se aktivno i pasivno biračko pravo koje je građanima Unije koji borave u određenoj državi, a nisu njezini državljani priznato člankom 22. UFEU-a odnosi na lokalne izbore i izbore za Europski parlament u navedenoj državi članici, ta odredba ne podrazumijeva njezinu obvezu da tim građanima omogući korištenje aktivnim i pasivnim biračkim pravom na nacionalnim izborima, niti joj zabranjuje da utvrdi posebna pravila o donošenju odluka unutar političkih stranaka ili pokreta u pogledu kandidiranja na nacionalnim izborima, kojima bi se isključila mogućnost da članovi stranke ili pokreta koji nisu državljani navedene države sudjeluju u takvom donošenju odluka.

Nadalje, članak 4. stavak 2. UEU-a treba tumačiti u kontekstu odredbi iste razine, osobito članaka 2. i 10. UEU-a, te ne može osloboditi države članice od obveze poštovanja zahtjeva koji iz njih proizlaze. U tom pogledu, načelo demokracije i načelo jednakog postupanja predstavljaju vrijednosti na kojima se Unija temelji, u skladu s člankom 2. UEU-a. Ta odredba ne predstavlja puko navođenje političkih smjernica ili namjera, nego sadržava vrijednosti koje su sastavni dio samog identiteta Unije kao zajedničkog pravnog poretka, a koje su vrijednosti konkretizirane u načelima koja sadržavaju prisilne obveze država članica. Osim toga, načelom predstavničke demokracije, na kojem se temelji funkcioniranje Unije, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU-a, konkretizira se vrijednost demokracije navedena u članku 2. UEU-a.

Naposljetku, time što građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani jamči aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u navedenoj državi članici, i to pod istim uvjetima kao i njezinim državljanima, članak 22. UFEU-a konkretizira načela demokracije i jednakog postupanja prema građanima Unije, koja su načela dio njezina identiteta i zajedničkih vrijednosti koje države članice prihvaćaju i čije poštovanje moraju osigurati na svojem državnom području. Slijedom navedenog, ne može se smatrati da bi se povrijedio nacionalni identitet države članice u kojoj borave takvi građani Unije kada bi se potonjima dopustilo da se ondje učlane u političku stranku kako bi se u potpunosti provelo načelo demokracije i načelo jednakog postupanja.

( 1 ) Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Zakon br. 424/1991 o udruživanju u političke stranke i političke pokrete), kako je izmijenjen Zákonom č. 117/1994 Sb (Zakon br. 117/1994). Vidjeti članak 1. i članak 2. stavak 3. tog zakona.

( 2 ) Direktiva Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1993., L 329, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/1/EU od 20. prosinca 2012. (SL 2013., L 26, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 66.).

( 3 ) Direktiva Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1994., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 8.)