Predmet C-391/20

Cilevičs i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Latvijas Republikas Satversmes tiesa)

Presuda Suda (veliko vijeće) od 7. rujna 2022.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 49. UFEU-a – Sloboda poslovnog nastana – Ograničenje – Opravdanje – Organizacija obrazovnog sustava – Visokoškolske ustanove – Obveza izvođenja studijskih programa na službenom jeziku dotične države članice – Članak 4. stavak 2. UEU-a – Nacionalni identitet države članice – Zaštita i promicanje službenog jezika države članice – Načelo proporcionalnosti”

1. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Pitanje upućeno u sporu koji je ograničen samo na jednu državu članicu – Nacionalne odredbe koje se primjenjuju na državljane predmetne države članice i na državljane drugih država članica – Nadležnost s obzirom na mogući utjecaj na osobe iz drugih država članica

   (čl. 49. i 267. UFEU-a)

   (t. 31., 32.)

2. Sloboda poslovnog nastana – Slobodno pružanje usluga – Odredbe Ugovora – Područja primjene – Organizacija nastave visokog obrazovanja uz naknadu, koja se izvodi stalno i kontinuirano – Ispitivanje s obzirom na slobodu poslovnog nastana

   (čl. 49. i 56. UFEU-a)

   (t. 50.-53.)

3. Slobodno kretanje osoba – Sloboda poslovnog nastana – Ograničenja – Ispitivanje ograničenja uvedenog nacionalnim propisom s obzirom na slobodu poslovnog nastana – Doseg – Ograničenja ostvarivanja prava i sloboda predviđenih Poveljom o temeljnim pravima – Uključenost

   (čl. 49. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 15. do 17.)

   (t. 56.).

4. Slobodno kretanje osoba – Sloboda poslovnog nastana – Ograničenja – Zaštita i promicanje službenog jezika države članice – Obveza visokoškolskih ustanova da svoje programe izvode isključivo na službenom jeziku dotične države članice – Dopuštenost – Pretpostavke – Opravdanje razlozima povezanima sa zaštitom nacionalnog identiteta – Poštovanje načela proporcionalnosti

   (čl. 49. UFEU-a)

   (t. 59., 61.-64., 67.-70., 75., 76., 81., 83.-87. i izreka)

Kratak prikaz

Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) odlučuje o tužbi koju je 20 članova Latvijas Republikas Saeime (Parlament, Latvija) uputilo radi ocjene ustavnosti određenih odredbi latvijskog zakona o visokoškolskim ustanovama.

Cilj je tog zakona, kako je izmijenjen 2018., promicanje službenog jezika Republike Latvije, tako da se visokoškolske ustanove obvezuje da svoje studijske programe izvode na tom jeziku. Međutim, navedeni zakon predviđa četiri iznimke od te obveze. Kao prvo, studijski programi koje strani studenti pohađaju u Latviji i studijski programi organizirani u okviru suradnje iz programa Europske unije i međunarodnih sporazuma mogu se izvoditi na službenim jezicima Unije. Kao drugo, studijski program može se izvoditi na službenim jezicima Unije, ali samo u opsegu do jedne petine broja bodova. Kao treće, lingvistički i kulturalni studiji ili programi učenja jezika mogu se izvoditi na stranom jeziku. Kao četvrto, na službenim jezicima Unije mogu se izvoditi zajednički studijski programi.

Osim toga, latvijski zakon o visokoškolskim ustanovama ne primjenjuje se na dvije privatne ustanove, koje su i dalje uređene posebnim zakonima i mogu i dalje nuditi studijske programe na drugim službenim jezicima Unije.

Tužitelji u svojoj tužbi osobito ističu da se zakonom, time što stvara prepreku ulasku na tržište visokog obrazovanja te sprečava državljane i poduzeća iz drugih država članica da pružaju usluge visokog obrazovanja na stranim jezicima, povređuje, među ostalim, sloboda poslovnog nastana zajamčena člankom 49. UFEU-a.

Latvijski ustavni sud izražava sumnje u pogledu toga čini li propis države članice, kojim se u području visokog obrazovanja, uključujući u privatnim ustanovama visokog obrazovanja, propisuje korištenje službenim jezikom te države članice, pri čemu se predviđaju određene iznimke od te obveze, ograničenje slobode poslovnog nastana. Stoga je odlučio postaviti prethodno pitanje Sudu kako bi mogao odlučiti o usklađenosti Zakona o visokoškolskim ustanovama s pravom Unije.

U svojoj presudi, zasjedajući u velikom vijeću, Sud utvrđuje da se članak 49. UFEU-a ne protivi propisu države članice koji visokoškolskim ustanovama u načelu nalaže obvezu da svoje studijske programe izvode isključivo na službenom jeziku te države članice. Međutim, takav propis mora biti opravdan razlozima povezanima sa zaštitom nacionalnog identiteta te države članice, odnosno mora biti nužan i proporcionalan zaštiti legitimnog cilja koji se želi postići.

Ocjena Suda

Sud najprije podsjeća na to da je, u skladu s člankom 6. UFEU-a, Unija nadležna za poduzimanje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica, među ostalim, u području obrazovanja. Iako pravo Unije ne utječe na tu nadležnost država članica u pogledu, s jedne strane, sadržaja obrazovanja i organizacije obrazovnog sustava kao i njihove kulturne i jezične raznolikosti i, s druge strane, sadržaja i organizacije strukovnog obrazovanja, države članice u izvršavanju navedene nadležnosti ipak moraju poštovati pravo Unije, osobito odredbe o slobodi poslovnog nastana.

U ovom slučaju Sud ističe da, iako državljani drugih država članica mogu uspostaviti poslovni nastan u Latviji i izvoditi programe visokog obrazovanja, takva mogućnost u načelu je uvjetovana obvezom da se ti programi izvode samo na službenom jeziku te države članice. Međutim, zbog takve je obveze tim državljanima manje privlačan poslovni nastan u Latviji i ona stoga čini ograničenje slobode poslovnog nastana.

Prema ustaljenom obrascu iz svoje sudske prakse, Sud zatim ispituje postoji li opravdanje za utvrđeno ograničenje i provjerava poštovanje načela proporcionalnosti. Kada je riječ o postojanju važnog razloga u općem interesu, cilj je predmetne obveze braniti i promicati korištenje službenim jezikom Republike Latvije, što čini legitiman cilj kojim se u načelu može opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana. Naime, u skladu s člankom 3. stavkom 3. četvrtim podstavkom UEU-a i člankom 22. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, Unija poštuje svoju bogatu kulturnu i jezičnu raznolikost. U skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a, Unija također poštuje nacionalne identitete svojih država članica, dio čega je i zaštita službenog jezika dotične države članice. Valja priznati važnost koju obrazovanje ima za ostvarenje tog cilja.

Kad je riječ o proporcionalnosti utvrđenog ograničenja, ono mora, kao prvo, biti prikladno za jamčenje ostvarenja legitimnog cilja koji se predmetnim propisom želi postići. U tu svrhu, može se smatrati da taj propis može zajamčiti cilj zaštite i promicanja latvijskog jezika samo ako doista osigurava njegovo ostvarenje i ako se provodi na dosljedan i sustavan način. S obzirom na njihov ograničeni doseg, iznimke od predmetne obveze, osobito za dvije visokoškolske ustanove čije je djelovanje uređeno posebnim zakonima, nisu takve da bi mogle spriječiti ostvarenje navedenog cilja. Time što dopuštaju iznimno uređenje za određene visokoškolske ustanove, one su u skladu s logikom posebne međunarodne sveučilišne suradnje i stoga ne mogu učiniti predmetni propis nedosljednim.

Kao drugo, ograničenje ne može prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja. Tako države članice u načelu mogu uvesti obvezu korištenja službenim jezikom u okviru programa visokog obrazovanja, pod uvjetom da uz takvu obvezu postoje iznimke kojima se osigurava to da se jezikom različitim od službenog jezika može koristiti u okviru sveučilišnih studija. U predmetnom slučaju takve iznimke moraju, kako se ne bi prekoračilo ono što je nužno u tu svrhu, omogućiti korištenje jezikom koji nije latvijski jezik, barem kad je riječ o programima koji se izvode u okviru europske ili međunarodne suradnje i programima u vezi s kulturom i jezicima različitima od latvijskog.