Predmet C‑599/14 P

Vijeće Europske unije

protiv

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

„Žalba – Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Borba protiv terorizma – Mjere ograničavanja poduzete protiv određenih osoba i subjekata – Zamrzavanje financijskih sredstava – Zajedničko stajalište 2001/931/ZVSP – Članak 1. stavci 4. i 6. – Uredba (EZ) br. 2580/2001 – Članak 2. stavak 3. – Zadržavanje organizacije na popisu osoba, skupina i subjekata uključenih u teroristička djela – Pretpostavke – Činjenična osnova odlukâ o zamrzavanju financijskih sredstava – Odluka nadležnog tijela – Obveza obrazlaganja”

Sažetak – Presuda Suda (veliko vijeće) od 26. srpnja 2017.

1. Zajednička vanjska i sigurnosna politika–Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata u okviru borbe protiv terorizma–Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava–Donošenje ili zadržavanje na temelju nacionalne odluke o zamrzavanju financijskih sredstava–Tijelo nadležno za donošenje te nacionalne odluke–Pojam–Tijelo države nečlanice–Uključenost

   (Zajedničko stajalište Vijeća 2001/931, čl. 1. st. 4.)

2. Zajednička vanjska i sigurnosna politika–Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata u okviru borbe protiv terorizma–Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava–Donošenje ili zadržavanje na temelju nacionalne odluke tijela države nečlanice o zamrzavanju financijskih sredstava–Dopuštenost–Pretpostavka–Nacionalna odluka donesena uz poštovanje prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu–Obveza Vijeća da izvrši provjeru–Obveza obrazlaganja–Doseg

   (Zajedničko stajalište Vijeća 2001/931, čl. 1. st. 4.)

3. Zajednička vanjska i sigurnosna politika–Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata u okviru borbe protiv terorizma–Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava–Zadržavanje na temelju nacionalne odluke o zamrzavanju financijskih sredstava–Nacionalna odluka sama za sebe nije dovoljna za zaključak da i dalje postoji rizik uključenosti u terorističke aktivnosti–Obveza Vijeća da vodi računa o novijim činjeničnim elementima koji dokazuju da i dalje postoji taj rizik

   (Zajedničko stajalište Vijeća 2001/931, čl. 1. st. 6.)

4. Zajednička vanjska i sigurnosna politika–Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata u okviru borbe protiv terorizma–Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava–Donošenje ili zadržavanje na temelju nacionalne odluke o zamrzavanju financijskih sredstava–Novi elementi koji opravdavaju zadržavanje moraju biti predmet nacionalne odluke donesene nakon one koja je bila temelj za prvotno uvrštenje–Nepostojanje

   (Zajedničko stajalište Vijeća 2001/931, čl. 1. st. 4. i 6.)

5. Europska unija–Sudski nadzor zakonitosti akata institucija–Posebne mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata u okviru borbe protiv terorizma–Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava–Zadržavanje na temelju nacionalne odluke o zamrzavanju financijskih sredstava–Doseg nadzora–Nadzor koji obuhvaća sve elemente uzete u obzir kako bi se dokazalo da i dalje postoji rizik uključenosti u terorističke aktivnosti–Elementi koji se ne odnose svi na nacionalnu odluku nadležnog tijela–Nepostojanje utjecaja

   (čl. 296. UFEU‑a)

6. Žalba–Razlozi–Obrazloženje presude kojim je povrijeđeno pravo Unije–Izreka koja je osnovana na temelju drugih pravnih razloga–Odbijanje

1.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 22. i 23.)

2.  Vijeće prilikom donošenja mjera ograničavanja mora poštovati temeljna prava koja su sastavni dio pravnog poretka Unije, među kojima osobito prava obrane i pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

   Vijeće stoga, prije oslanjanja na odluku tijela države nečlanice, mora provjeriti jesu li u donošenju te odluke bila poštovana prava obrane i pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

   U tom pogledu potreba takve provjere, posljedica je osobito svrhe zahtjeva iz članka 1. stavka 4. Zajedničkog stajališta 2001/931 o primjeni posebnih mjera u borbi protiv terorizma, u skladu s kojim se prvotno uvrštenje osobe ili subjekta na popis zamrzavanja financijskih sredstava mora temeljiti na odluci nadležnog tijela. Naime, cilj je tog zahtjeva zaštititi osobe ili subjekte o kojima je riječ, osiguravajući da se njihovo prvotno uvrštenje na taj popis može temeljiti samo na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. Međutim, taj se cilj može ostvariti samo ako su odluke država nečlanica na kojima Vijeće temelji prvotno uvrštenje osoba ili subjekata na taj popis donesene uz poštovanje prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu.

   Nadalje, s obzirom na svrhu zahtjeva, u skladu s kojim se prvotno uvrštenje osobe ili subjekta na popis zamrzavanja financijskih sredstava mora temeljiti na odluci nadležnog tijela, kada Vijeće to uvrštenje temelji na odluci države nečlanice, jamstvo da su u donošenju te odluke bila poštovana prava obrane i pravo na djelotvornu sudsku zaštitu ključno je za svrhu tog uvrštenja i naknadne odluke o zamrzavanju financijskih sredstava. Vijeće je stoga u obrazloženjima tih odluka dužno navesti informacije na temelju kojih se može utvrditi da je provjerilo poštovanje tih prava.

   U tom pogledu, cilj obveze obrazlaganja je omogućiti osobi o kojoj je riječ da, imajući sve činjenice na raspolaganju, odluči je li korisno pokrenuti postupak pred nadležnim sudom. U tu svrhu dovoljno je da Vijeće u obrazloženju odluke o zamrzavanju financijskih sredstava ukratko navede razloge zbog kojih smatra da su u donošenju odluke države nečlanice na koju se namjerava osloniti bila poštovana prava obrane i pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.

   Takvo obrazloženje ne može predstavljati uplitanje u unutarnje poslove države nečlanice o kojoj je riječ.

   (t. 24.‑26., 31.,33., 34.)

3.  Kad je riječ o naknadnim odlukama o zamrzavanju financijskih sredstava, za donošenje odluke o zadržavanju osobe ili subjekta na popisu zamrzavanja financijskih sredstava relevantno je je li se, od uvrštenja te osobe ili subjekta na taj popis ili od zadnje revizije, činjenično stanje promijenilo do te mjere da više ne vrijedi isti zaključak o uključenosti te osobe ili subjekta u terorističke aktivnosti.

   Iz prethodno navedenog proizlazi da Vijeće, u okviru revizije na temelju članka 1. stavka 6. Zajedničkog stajališta 2001/931 o primjeni posebnih mjera u borbi protiv terorizma, može zadržati osobu ili subjekt o kojem je riječ na spomenutom popisu ako zaključi da i dalje postoji rizik da su oni uključeni u terorističke aktivnosti, koji je opravdavao njihovo prvotno uvrštenje na taj popis. Zadržavanje osobe ili subjekta na tom popisu stoga, u biti, predstavlja produljenje prvotnog uvrštenja.

   U okviru provjere daljnjeg postojanja rizika da su osoba ili subjekt o kojem je riječ uključeni u terorističke aktivnosti treba uzeti u obzir naknadnu sudbinu nacionalne odluke koja je bila temelj za prvotno uvrštenje te osobe ili subjekta na popis zamrzavanja financijskih sredstava, a osobito poništenje ili opoziv te nacionalne odluke zbog novih činjenica ili elemenata ili zbog izmjene ocjene nadležnog nacionalnog tijela.

   Međutim, u ovom slučaju postavlja se i pitanje je li održavanje na snazi nacionalne odluke koja je bila temelj za prvotno uvrštenje na popis samo za sebe dovoljno za zadržavanje osobe ili subjekta o kojem je riječ na tom popisu.

   U vezi s time, ako s obzirom na proteklo vrijeme i promjene okolnosti u ovom slučaju, na temelju same činjenice da je nacionalna odluka koja je bila temelj za prvotno uvrštenje i dalje na snazi nije moguće zaključiti da i dalje postoji rizik da su osoba ili subjekt o kojem je riječ uključeni u terorističke aktivnosti, Vijeće je dužno utemeljiti odluku o zadržavanju te osobe ili subjekta na tom popisu na aktualnoj ocjeni situacije, vodeći računa o najnovijim činjeničnim elementima koji dokazuju daljnje postojanje tog rizika.

   (t. 46., 51.‑54.)

4.  U skladu s člankom 1. stavkom 4. Zajedničkog stajališta 2001/931 o primjeni posebnih mjera u borbi protiv terorizma, za prvotno uvrštenje osobe ili subjekta na popis zamrzavanja financijskih sredstava potrebna je nacionalna odluka nadležnog tijela ili odluka Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda kojom se određuje sankcija.

   S druge strane, takva pretpostavka nije predviđena člankom 1. stavkom 6. tog zajedničkog stajališta.

   Razlog za tu razliku je činjenica da zadržavanje osobe ili subjekta na popisu zamrzavanja financijskih sredstava u biti predstavlja produljenje prvotnog uvrštenja te stoga pretpostavlja da i dalje postoji rizik da su osobe ili subjekti o kojima je riječ uključeni u terorističke aktivnosti, kao što je to prvotno utvrdilo Vijeće, na temelju nacionalne odluke koja je bila temelj za to prvotno uvrštenje.

   Slijedom toga, iako se člankom 1. stavkom 6. Zajedničkog stajališta 2001/931 zahtijeva da Vijeće, barem jednom u šest mjeseci izvrši „reviziju” kako bi se uvjerilo da je „zadržavanje” na popisu osobe ili subjekta koji su već uvršteni na taj popis na temelju nacionalne odluke nadležnog tijela i dalje opravdano, njime se ipak ne zahtijeva da svaki novi element na koji se Vijeće poziva kako bi opravdalo zadržavanje na popisu osobe ili subjekta o kojem je riječ bude predmet nacionalne odluke nadležnog tijela donesene nakon one koja je bila temelj za prvotni upis. Postavljanje takvog zahtjeva značilo bi povredu razlike koja postoji između odluke o prvotnom uvrštenju osobe ili subjekta na spomenuti popis i naknadne odluke o zadržavanju osobe ili subjekta o kojem je riječ na tom popisu.

   Nadalje, tumačenje članka 1. Zajedničkog stajališta 2001/931 temelji se, makar i implicitno, bilo na postavki da nadležna nacionalna tijela redovito donose odluke koje mogu biti temelj revizija koje je Vijeće dužno provoditi na temelju članka 1. stavka 6. Zajedničkog stajališta 2001/931 bilo na onoj da Vijeće ima mogućnost da od tih tijela, po potrebi, traži da donesu takve odluke.

   Međutim, potonja postavka nema nikakav temelj u pravu Unije.

   U vezi s time valja pojasniti, s jedne strane, da činjenica da države članice obavještavaju Vijeće o odlukama nadležnih nacionalnih tijela te da mu ih prosljeđuju, ne znači da su ta tijela dužna redovito, odnosno barem po potrebi, donositi odluke koje mogu biti temelj za te revizije.

   S druge strane, u nedostatku ikakvog posebnog temelja u okviru sustava mjera ograničavanja uspostavljenog Zajedničkim stajalištem 2001/931, načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a ne ovlašćuje Vijeće da obveže nadležna nacionalna tijela da po potrebi donesu nacionalne odluke koje mogu biti temelj za revizije koje je Vijeće dužno provoditi na temelju članka 1. stavka 6. tog zajedničkog stajališta.

   Naprotiv, taj sustav ne predviđa mehanizam koji bi Vijeću omogućio da mu se po potrebi stave na raspolaganje nacionalne odluke donesene nakon prvotnog uvrštenja osobe ili subjekta o kojem je riječ na popis zamrzavanja financijskih sredstava kako bi provelo revizije koje je dužno provesti na temelju članka 1. stavka 6. tog zajedničkog stajališta i u okviru kojih je dužno provjeriti postoji li i dalje rizik da su ta osoba ili subjekt uključeni u terorističke aktivnosti. U nedostatku takvog mehanizma, ne može se zaključiti da taj sustav od Vijeća zahtijeva da provede takve revizije samo na temelju tih nacionalnih odluka jer bi u protivnom sredstva kojima Vijeće raspolaže u tu svrhu bila neopravdano ograničena.

   (t. 59.‑67.)

5.  Kad je riječ o prvotnom uvrštenju na popis zamrzavanja financijskih sredstava, osoba ili subjekt o kojem je riječ zaštićen je, osobito, mogućnošću osporavanja kako nacionalnih odluka koje su bile temelj za to uvrštenje, pred nacionalnim sudovima, tako i tog uvrštenja samog za sebe, pred sudovima Unije.

   Kad je riječ o naknadnim zamrzavanjima financijskih sredstava, osoba ili subjekt o kojem je riječ zaštićen je osobito mogućnošću pokretanja postupka protiv tih odluka pred sudom Unije. Potonji je dužan provjeriti, osobito, je li poštovana obveza obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a, s jedne strane, pa, slijedom toga, jesu li navedeni razlozi dovoljno precizni i konkretni, kao i, s druge strane, jesu li ti razlozi potkrijepljeni.

   U tom kontekstu, osoba ili subjekt o kojem je riječ može, u okviru tužbe protiv svojeg zadržavanja na popisu zamrzavanja financijskih sredstava, osporavati sve elemente na koje se Vijeće oslonilo kako bi dokazalo da još uvijek postoji rizik uključenosti u terorističke aktivnosti, neovisno o tome odnose li se ti elementi na nacionalnu odluku nadležnog tijela ili na druge izvore. U slučaju osporavanja Vijeće je dužno dokazati osnovanost činjenica koje se stavljaju na teret, a sud Unije dužan je provjeriti njihovu sadržajnu pravilnost.

   (t. 69.‑71.)

6.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 75.)