Predmet C-107/23 PPU [Lin] ( i )

Kazneni postupak

protiv

C. I. i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Brașov)

Presuda Suda (veliko vijeće) od 24. srpnja 2023.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita financijskih interesa Europske unije – Članak 325. stavak 1. UFEU-a – Konvencija PFI – Članak 2. stavak 1. – Obveza suzbijanja prijevara koje štete financijskim interesima Unije s pomoću odvraćajućih i učinkovitih mjera – Obveza predviđanja kaznenih sankcija – Porez na dodanu vrijednost (PDV) – Direktiva 2006/112/EZ – Teške prijevare u području PDV-a – Rok zastare kaznene odgovornosti – Presuda ustavnog suda kojom se utvrđuje nevaljanom nacionalna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid tog roka – Sustavna opasnost od nekažnjivosti – Zaštita temeljnih prava – Članak 49. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni – Zahtjevi predvidljivosti i preciznosti kaznenog zakona – Načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) – Načelo pravne sigurnosti – Nacionalni standard zaštite temeljnih prava – Obveza sudova države članice da izuzmu iz primjene presude ustavnog suda i/ili vrhovnog suda te države članice u slučaju neusklađenosti s pravom Unije – Stegovna odgovornost sudaca u slučaju nepoštovanja tih presuda – Načelo nadređenosti prava Unije”

1. Prethodna pitanja – Hitni prethodni postupak – Pretpostavke – Ispitivanje po službenoj dužnosti od strane Suda – Osoba kojoj je oduzeta sloboda – Rješenje spora koje može utjecati na to oduzimanje slobode

   (Statut Suda, čl. 23. a; Poslovnik Suda, čl. 107.)

   (t. 48.-56.)

2. Vlastita sredstva Europske unije – Zaštita financijskih interesa Unije – Borba protiv prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Obveza država članica da uspostave djelotvorne i odvraćajuće sankcije – Doseg – Kaznena djela koja štete financijskim interesima Unije – Određivanje rokova zastare – Nadležnost država članica – Granice

   (čl. 4. st. 2. i čl. 325. UFEU-a; Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 2. st. 1.)

   (t. 79.-86.)

3. Vlastita sredstva Europske unije – Zaštita financijskih interesa Unije – Borba protiv prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Obveza država članica da uspostave djelotvorne i odvraćajuće sankcije – Doseg – Obveza nacionalnog suda – Poštovanje temeljnih prava – Nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni – Zahtjevi predvidljivosti i preciznosti kaznenog zakona – Presude ustavnog suda države članice kojima se utvrđuje nevaljanom nacionalna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare u kaznenim stvarima – Posljedica – Obustava velikog broja kaznenih predmeta, uključujući predmete koji se odnose na kaznena djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije – Obveza nacionalnih sudova da izuzmu iz primjene te presude – Nepostojanje

   (čl. 325. st. 1. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 51. st. 1.; Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 2. st. 1.)

   (t. 91.-101., 110.-118., 125., t. 1. izreke)

4. Pravo Europske unije – Načela – Načelo zakonitosti kazni – Doseg

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49. st. 1.)

   (t. 104.-108.)

5. Vlastita sredstva Europske unije – Zaštita financijskih interesa Unije – Borba protiv prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Obveza država članica da uspostave djelotvorne i odvraćajuće sankcije – Doseg – Obveza nacionalnog suda – Poštovanje temeljnih prava – Nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) – Osporavanje prekida roka zastare kaznene odgovornosti u predmetima koji se odnose na kaznena djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije – Standard koji se primjenjuje na postupovne radnje izvršene prije utvrđenja nevaljanosti nacionalne odredbe kojom se uređuju razlozi za takav prekid – Obveza nacionalnih sudova da izuzmu iz primjene taj standard

   (čl. 325. st. 1. UFEU-a; Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 2. st. 1.)

   (t. 119.-125., t. 1. izreke)

6. Pravo Unije – Nadređenost – Odluke ustavnog suda i vrhovnog suda države članice koje su protivne odredbama prava Unije s izravnim učinkom – Nacionalni propis ili praksa koji zabranjuju sudovima te države članice, pod prijetnjom utvrđivanja stegovne odgovornosti sudaca o kojima je riječ, da po službenoj dužnosti izuzmu iz primjene te odluke – Nedopuštenost

   (čl. 267. i 325. st. 1. UFEU-a; Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 2. st. 1.)

   (t. 128.-137., t. 2. izreke)

Kratak prikaz

Tijekom 2010. godine osobe C. I., C. O., K. A., L. N. i S. P. (u daljnjem tekstu: zainteresirane osobe) nisu u svojim poslovnim knjigama evidentirale poslovne transakcije kao ni prihode od prodaje nacionalnim korisnicima plinskog ulja, koje su kupili u skladu sa sustavom odgode plaćanja trošarine, čime su nanijeli štetu državnom proračunu, osobito u pogledu poreza na dodanu vrijednost (PDV) i trošarine na plinsko ulje.

Presudom objavljenom 25. lipnja 2018. Curtea Constitutională (Ustavni sud, Rumunjska) proglasila je neustavnom nacionalnu odredbu kojom se uređuje prekid roka zastare kaznene odgovornosti jer se njome povređuje načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni ( 1 ). Taj je sud nadalje pojasnio, u presudi objavljenoj 9. lipnja 2022., da, s obzirom na propust rumunjskog zakonodavca neposredno nakon te presude iz 2018., rumunjsko pozitivno pravo nije predviđalo nijedan razlog za prekid navedenog roka zastare od datuma objave te presude do stupanja na snagu, 30. svibnja 2022., odredbe koja je zamijenila odredbu koja je utvrđena nevaljanom ( 2 ).

Presudom od 30. lipnja 2020. Curtea de Apel Brașov (Žalbeni sud u Brașovu, Rumunjska), sud koji je uputio zahtjev, naložila je da se zainteresiranim osobama osuđujućom odlukom ili potvrdom osuđujuće odluke izreknu kazne zatvora zbog počinjenja kaznenih djela utaje poreza i zločinačkog udruživanja. Te osobe podnijele su protiv navedene presude izvanredne žalbe za ukidanje zbog toga što su osuđene iako je već istekao rok za zastaru njihove kaznene odgovornosti. Konkretno, one su istaknule da činjenica da u spomenutom razdoblju pozitivno pravo nije predviđalo nikakvu mogućnost prekida rokova zastare sama po sebi čini blaži kazneni zakon koji se na njih treba primijeniti u skladu s načelom retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior). S tim u vezi zainteresirane osobe pozvale su se na presudu od 25. listopada 2022. koju je donijela Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska) i u kojoj je taj sud ocijenio da se na pravomoćnu osuđujuću presudu načelno može odnositi izvanredna žalba za ukidanje presude na temelju učinaka presuda Ustavnog suda kao blažeg kaznenog zakona (lex mitior) ( 3 ).

Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da bi u slučaju prihvaćanja navedenog tumačenja rok zastare u ovom slučaju istekao prije nego što je osuđujuća presuda protiv zainteresiranih osoba postala pravomoćna, što bi dovelo do obustave kaznenog postupka i nemogućnosti izricanja te osuđujuće presude.

Taj sud dvoji o usklađenosti spomenutog tumačenja s pravom Unije jer bi ono dovelo do oslobađanja zainteresiranih osoba od kaznene odgovornosti za kaznena djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev naglašava da će možda morati, ako se pokaže da tumačenje u skladu s pravom Unije nije moguće, izuzeti iz primjene presude Ustavnog suda i/ili Vrhovnog kasacijskog suda. Međutim, novi sustav stegovnih mjera omogućuje kažnjavanje sudaca koji su u zloj vjeri ili teškom nepažnjom postupili protivno presudama tih sudova.

U okviru hitnog prethodnog postupka pokrenutog po službenoj dužnosti Sud, zasjedajući u velikom vijeću, pojašnjava obveze koje za države članice proizlaze iz, s jedne strane, zahtjeva borbe protiv prijevara koje štete financijskim interesima Unije i, s druge strane, imperativa poštovanja temeljnih prava, kako su zaštićena u pravu Unije i nacionalnom pravu.

Ocjena Suda

Sud utvrđuje da ni članak 325. stavak 1. UFEU-a ni članak 2. stavak 1. Konvencije PFI ( 4 ) ne obvezuju sudove države članice da izuzmu iz primjene presude ustavnog suda kojima se utvrđuje nevaljanom nacionalna zakonodavna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare u kaznenim stvarima, čak i ako te presude podrazumijevaju da će se velik broj kaznenih predmeta, koji se odnose, među ostalim, na kaznena djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije, obustaviti zbog zastare kaznene odgovornosti.

U tom pogledu Sud najprije pojašnjava da unatoč tomu što je donošenje pravila kojima se uređuje zastara kaznene odgovornosti za kaznena djela koja štete financijskim interesima Unije na dan nastanka činjenica u glavnom postupku bilo u nadležnosti država članica, one su prilikom izvršavanja te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije. Prema tome, one su dužne odvraćajućim i učinkovitim mjerama suzbijati prijevare i sva druga nezakonita djelovanja koja štete financijskim interesima Unije te poduzimati potrebne mjere kako bi osigurale da se postupanja koja predstavljaju prijevaru koja šteti navedenim interesima, uključujući prijevare u području PDV‑a, kažnjavaju učinkovitim, razmjernim i odvraćajućim kaznenim sankcijama. S tim u vezi te države moraju voditi računa o tome da pravila o zastari propisana nacionalnim pravom omogućavaju učinkovit progon kaznenih djela povezanih s takvim prijevarama.

Primjena presuda Ustavnog suda kojima se utvrđuje nevaljanom nacionalna zakonodavna odredba kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare kaznene odgovornosti dovela bi do obustave kaznenog postupka i nemogućnosti izricanja osuđujućih presuda protiv zainteresiranih osoba. Nadalje, ta primjena mogla bi dovesti do ukidanja kaznene odgovornosti u znatnom broju drugih predmeta, čime bi se izazvala sustavna opasnost od nekažnjivosti kaznenih djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije. Postojanje navedene opasnosti protivno je obvezama država članica iz članka 325. stavka 1. UFEU-a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI.

Budući da te odredbe imaju izravan učinak, nacionalni sudovi načelno su dužni, na temelju načela nadređenosti prava Unije, dati puni učinak obvezama koje iz njih proizlaze i po potrebi izuzeti iz primjene nacionalne propise koji u okviru postupka koji se odnosi na teške prijevare koje štete financijskim interesima Unije onemogućavaju primjenu učinkovitih i odvraćajućih sankcija radi borbe protiv takvih kaznenih djela. Stoga je očito da su ti sudovi načelno dužni izuzeti iz primjene spomenute presude.

Međutim, budući da kazneni postupci pokrenuti zbog kaznenih djela povezanih s PDV-om predstavljaju provedbu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), također treba provjeriti je li obveza izuzimanja takvih presuda iz primjene protivna zaštiti temeljnih prava, u ovom slučaju onih koja su u pravnom poretku Unije utvrđena u članku 49. stavku 1. Povelje ( 5 ). S obzirom na to da pravila kojima se uređuje zastara u kaznenim stvarima nisu obuhvaćena područjem primjene te odredbe, obvezom izuzimanja iz primjene navedenih presuda ne mogu se povrijediti temeljna prava poput onih utvrđenih u spomenutoj odredbi.

Međutim, ako sud države članice mora provjeriti usklađenost s temeljnim pravima nacionalne odredbe ili mjere kojom se, u situaciji u kojoj radnje država članica nisu u potpunosti određene pravom Unije, provodi to pravo u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, nacionalna tijela i sudovi mogu primijeniti i nacionalne standarde zaštite temeljnih prava, pod uvjetom da pritom ne ugroze razinu zaštite predviđenu Poveljom te nadređenost, jedinstvo i djelotvornost prava Unije. Budući da u rumunjskom pravu pravila o prekidu roka zastare kaznene odgovornosti proizlaze iz materijalnog kaznenog prava i stoga se na njih primjenjuje načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni te načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), ta načela treba smatrati nacionalnim standardima zaštite temeljnih prava.

U tom pogledu Sud podsjeća, kao prvo, na važnost načela zakonitosti kaznenih djela i kazni, kako u pravnom poretku Unije tako i u nacionalnim pravnim porecima, s obzirom na njegove zahtjeve koji se odnose na predvidljivost, preciznost i zabranu retroaktivnosti kaznenog zakona. Ti zahtjevi predstavljaju poseban izraz načela pravne sigurnosti, koje je bitan element vladavine prava, koji je u članku 2. UEU-a utvrđen kao temeljna vrijednost Unije i kao vrijednost zajednička državama članicama.

U ovom slučaju Ustavni sud primijenio je nacionalni standard zaštite načela zakonitosti kaznenih djela i kazni s obzirom na njegove zahtjeve koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, a tim se standardom nadopunjuje zaštita od proizvoljnosti u kaznenim stvarima koju pravo Unije pruža na temelju načela pravne sigurnosti. S obzirom na važnost te zaštite od proizvoljnosti, navedeni standard može predstavljati prepreku obvezi koju nacionalni sudovi imaju na temelju članka 325. stavaka 1. i 2. UFEU-a da izuzmu iz primjene nacionalne odredbe kojima se uređuje zastara u kaznenim stvarima.

Kao drugo, Sud odlučuje da su, suprotno tomu, na temelju članka 325. stavka 1. UFEU-a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI, sudovi države članice dužni izuzeti iz primjene nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior) i koji omogućuje osporavanje, uključujući u okviru pravnih lijekova protiv pravomoćnih presuda, prekida roka zastare kaznene odgovornosti u predmetima koji se tiču kaznenih djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije zbog postupovnih radnji izvršenih prije utvrđenja nevaljanosti nacionalne zakonodavne odredbe kojom se uređuju razlozi za prekid roka zastare u kaznenim stvarima.

Naime, za razliku od nacionalnog standarda zaštite koji se odnosi na načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni u smislu zahtjeva koji se odnose na predvidljivost i preciznost kaznenog zakona, kojim se samo neutralizira učinak prekida koji imaju postupovne radnje izvršene u razdoblju od 25. lipnja 2018., datuma objave presude kojom se utvrđuje nevaljanom nacionalna zakonodavna odredba o kojoj je riječ, i 30. svibnja 2022., datuma stupanja na snagu odredbe kojom se zamjenjuje ta odredba, nacionalni standard zaštite koji se odnosi na načelo retroaktivne primjene blažeg zakona (lex mitior) omogućavao bi neutralizaciju učinka prekida koji imaju postupovne radnje izvršene čak i prije 25. lipnja 2018. Primjenom navedenog nacionalnog standarda zaštite povećava se na taj način sustavna opasnost od nekažnjivosti kaznenih djela teške prijevare koja štete financijskim interesima Unije, protivno zahtjevima utvrđenima u članku 325. UFEU-a i članku 2. stavku 1. Konvencije PFI.

U tim okolnostima, s obzirom na nužno odvagivanje potonjeg nacionalnog standarda zaštite i odredbi članka 325. UFEU-a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI, primjenom navedenog standarda koju provodi nacionalni sud mogla bi se ugroziti nadređenost, jedinstvo i djelotvornost prava Unije.

Naposljetku, Sud utvrđuje da se načelu nadređenosti protivi nacionalni propis ili praksa na temelju kojih su nacionalni redovni sudovi države članice obvezani odlukama ustavnog i vrhovnog suda te države članice te zbog toga i zbog mogućeg utvrđivanja stegovne odgovornosti dotičnih sudaca ne mogu po službenoj dužnosti izuzeti iz primjene sudsku praksu koja proizlazi iz tih odluka, čak i ako smatraju, s obzirom na presudu Suda, da je ta sudska praksa protivna odredbama prava Unije s izravnim učinkom. Naime, činjenica da nacionalni sud izvršava dužnosti koje su mu povjerene Ugovorima i time ispunjava obveze koje ima na temelju njih, pri čemu u skladu s načelom nadređenosti prava Unije provodi odredbu tog prava kao što je članak 325. stavak 1. UFEU-a ili članak 2. stavak 1. Konvencije PFI, kao i tumačenje Suda u pogledu te odredbe, po definiciji se ne može utvrditi kao stegovna povreda sudaca koji zasjedaju u takvom sudu a da se pritom ta odredba i to načelo time ipso facto ne povrijede.

( i ) Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.

( 1 ) U toj odredbi, to jest članku 155. stavku 1. rumunjskog Kaznenog zakonika, bilo je propisano da se rok zastare kaznene odgovornosti prekida izvršenjem „bilo koje postupovne radnje”. Prema mišljenju Ustavnog suda, ta odredba nije bila predvidljiva te je bila protivna načelu zakonitosti kaznenih djela i kazni s obzirom na to da je izraz „bilo koja postupovna radnja” obuhvaćao i radnje o kojima osumnjičenik ili optuženik nije obaviješten, što ga je spriječilo da se upozna s okolnošću da je počeo teći novi rok zastare njegove kaznene odgovornosti.

( 2 ) Članak 155. stavak 1. Kaznenog zakonika izmijenjen je na način da se rok zastare kaznene odgovornosti prekida izvršenjem bilo koje postupovne radnje o kojoj treba obavijestiti osumnjičenika ili optuženika.

( 3 ) U toj presudi od 25. listopada 2022. Vrhovni kasacijski sud pojasnio je da u rumunjskom pravu pravila o prekidu roka zastare kaznene odgovornosti proizlaze iz materijalnog kaznenog prava i da se stoga na njih primjenjuje načelo zabrane retroaktivnosti kaznenog zakona, ne dovodeći pritom u pitanje načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior).

( 4 ) Konvencija sastavljena na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, potpisana u Bruxellesu 26. srpnja 1995. i priložena Aktu Vijeća od 26. srpnja 1995. (SL 1995., C 316, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 14., str. 50., u daljnjem tekstu: Konvencija PFI).

( 5 ) Ta odredba, kojom se u pravu Unije utvrđuje načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni i načelo retroaktivne primjene blažeg kaznenog zakona (lex mitior), glasi kako slijedi: „Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koje, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nije bilo predviđeno kao kazneno djelo. Isto se tako ne može odrediti teža kazna od one koja je bila primjenljiva u času kad je kazneno djelo počinjeno. Ako je, nakon počinjenja kaznenog djela, zakonom propisana blaža kazna, primjenjuje se takva kazna.”