Predmet C-128/22

Nordic Info BV

protiv

Belgische Staat

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio
Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel)

Presuda Suda (veliko vijeće) od 5. prosinca 2023.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2004/38/EZ – Članci 27. i 29. – Mjere kojima se ograničava sloboda kretanja građana Unije zbog zaštite javnog zdravlja – Opće mjere – Nacionalni propis kojim se predviđa zabrana izlaska iz državnog područja radi obavljanja nenužnih putovanja u države članice koje su označene kao visokorizična područja u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 te obveza svakog putnika koji ulazi na državno područje iz jedne od tih država članica da se podvrgne dijagnostičkim testiranjima i pridržava karantene – Zakonik o schengenskim granicama – Članak 23. – Izvršavanje policijskih ovlasti u području javnog zdravlja – Istovjetnost s provođenjem graničnih kontrola – Članak 25. – Mogućnost ponovnog uvođenja nadzora na unutarnjim granicama u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 – Nadzor koji se provodio u državi članici u okviru mjera zabrane prelaska granica radi obavljanja nenužnih putovanja iz država schengenskog područja koje su označene kao visokorizična područja ili putovanja u te države u kontekstu pandemije bolesti COVID-19”

1. Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Ograničavanje prava ulaska i prava boravka zbog zaštite javnog zdravlja – Pojam potencijalno epidemiološke bolesti, koji se definira u mjerodavnim aktima SZO-a, ili drugih zaraznih bolesti ili zaraznih bolesti čiji su uzročnici paraziti – COVID-19 – Uključenost – Pretpostavke – Bolest zbog koje je donesen niz zaštitnih mjera koje se primjenjuju na državljane dotične države članice – Mjere koje se donose u negospodarske svrhe – Provjera koju mora provesti sud koji je uputio zahtjev

   (Direktiva 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 27. st. 1. i čl. 29. st. 1.)

   (t. 52.-54.)

2. Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Ograničavanje prava ulaska i prava boravka zbog zaštite javnog zdravlja – Područje primjene – Uključenost mjera kojima se također ograničava pravo izlaska – Pojam ograničenja slobode kretanja – Zabrana prelaska granica – Obveza putnika koji ulaze na državno područje države članice da se podvrgnu dijagnostičkim testiranjima i pridržavaju karantene – Uključenost

   (čl. 20. i 21. UFEU-a; Direktiva 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. i 5., čl.. 27. st. 1. i čl. 29. st. 1.)

   (t. 55., 56., 58., 59.)

3. Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Pravo izlaska i ulaska – Područje primjene – Građanin državljanin države članice koji želi napustiti državno područje te države radi odlaska u drugu državu članicu – Građanin državljanin države članice koji želi ući na državno područje druge države članice – Uključenost

   (čl. 20. i 21. UFEU-a; Direktiva 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1.)

   (t. 60.)

4. Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Ograničavanje prava ulaska i prava boravka zbog zaštite javnog zdravlja – Suzbijanje pandemije bolesti COVID-19 – Restriktivne mjere određene građanima Unije koji zbog nenužnih razloga putuju iz jedne države članice u drugu državu članicu koja je označena kao visokorizično područje ili putovanja iz takve države članice – Nacionalni opći propis kojim se određuju takve mjere – Dopuštenost – Pretpostavke – Ispunjavanje uvjeta i jamstava iz članaka 30. do 32. te direktive, prava i načela utvrđenih u Povelji o temeljnim pravima, te načela proporcionalnosti

   (Direktiva 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 27. st. 1., čl. 29. st. 1. i čl. 30. do 32.)

   (t. 62., 69.-76., 98., t. 1. izreke)

5. Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Direktiva 2004/38 – Ograničavanje prava ulaska i prava boravka zbog zaštite javnog zdravlja – Poštovanje načela proporcionalnosti – Doseg – Mjere koje su prikladne za ostvarivanje cilja zaštite javnog zdravlja, ograničene na ono što je krajnje nužno i nisu nerazmjerne u odnosu na taj cilj – Provjera koju mora provesti sud koji je uputio zahtjev

   (Direktiva 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 31. st. 1. i 3.)

   (t. 77., 81.-84., 87., 90.-97.)

6. Nadzor granica, azil i useljavanje – Zakonik Unije o kretanju preko granica – Ukidanje nadzora na unutarnjim granicama – Suzbijanje pandemije bolesti COVID-19 – Nacionalni propis kojim se zabranjuje prelazak unutarnjih granica radi obavljanja nenužnih putovanja iz država schengenskog područja koje su označene kao visokorizična područja ili putovanja u te države – Nadzor kojim se ćeli osigurati pridržavanje tog propisa unutar državnog područja – Nužnost provođenja nadzora u okviru izvršavanja policijskih ovlasti koji ne smije imati isti učinak kao provođenje graničnih kontrola – Nadzor kojim se želi osigurati pridržavanje navedenog propisa na unutarnjim granicama – Nužnost poštovanja uvjeta iz članaka 25. do 28. istog zakonika

   (Uredba 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 22., 23. i 25.)

   (t. 104., 105., 109., 123., 128., 129., t. 2. izreke)

7. Nadzor granica, azil i useljavanje – Zakonik Unije o kretanju preko granica – Ukidanje nadzora na unutarnjim granicama – Kontrole unutar državnog područja – Mjere nadzora koje spadaju u izvršavanje policijskih ovlasti, a koje ne smiju imati isti učinak kao provođenje graničnih kontrola – Ocjena koju mora provesti nacionalni sud uzimajući u obzir naznake navedene u članku 23. točki (a) drugoj rečenici podtočkama i. do iv. tog zakonika

   (Uredba 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 23. t. (a))

   (t. 111.-113., 117.-122.)

8. Nadzor granica, azil i useljavanje – Zakonik Unije o kretanju preko granica – Ukidanje nadzora na unutarnjim granicama – Privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama postojanja ozbiljne prijetnje za javni poredak ili unutarnju sigurnost – Područje primjene – Pojam ozbiljne prijetnje za javni poredak ili unutarnju sigurnost – Zdravstvena prijetnja uzrokovana pandemijom bolesti COVID-19 – Uključenost

   (Uredba 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 25.)

   (t. 125.-127.)

Kratak prikaz

U kontekstu pandemije bolesti COVID-19 belgijskom ministarskom odlukom su u srpnju 2020. zabranjena nenužna putovanja između Belgije i zemalja Europske unije, zemalja schengenskog područja i Ujedinjene Kraljevine ako su te zemlje označene kao visokorizična područja („crvena područja”) s obzirom na njihovo epidemiološko stanje ili na razinu restriktivnih zdravstvenih mjera koje su donijela njihova tijela. Nadalje, belgijski je propis predviđao obvezu svakog putnika koji ulazi na državno područje iz jedne od tih zemalja da se podvrgne dijagnostičkim testiranjima i pridržava karantene.

U tom su razdoblju belgijska tijela provodila kontrole radi provjere pridržavanja navedenih mjera.

Od 12. do 15. srpnja 2020. Švedska je bila među zemljama koje su bile označene kao visokorizična područja. Društvo Nordic Info BV, agencija specijalizirana za putovanja u Skandinaviju i iz Skandinavije, je radi usklađivanja s belgijskim propisom otkazalo sva putovanja iz Belgije u Švedsku planirana za ljetnu sezonu.

Ta je putnička agencija nakon toga podnijela tužbu Nederlandstalige rechtbanku van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija), sudu koji je uputio zahtjev, tražeći naknadu štete za koju tvrdi da je pretrpjela zbog propusta koje je Belgijska država navodno počinila prilikom izrade predmetnog propisa.

Svojim zahtjevom za prethodnu odluku, sud koji je uputio taj zahtjev pita Sud, s jedne strane, je li takav opći propis države članice u skladu s odredbama Direktive 2004/38 ( 1 ) koje uređuju mjere ograničavanja slobode kretanja koje se donose zbog zaštite javnog zdravlja ( 2 ). S druge strane, pita Sud je li zabrana prelaska unutarnjih granica te države članice radi obavljanja nenužnih putovanja iz zemalja schengenskog područja koje su označene kao visokorizična područja ili putovanja u te države, u skladu s članicama Zakonika o schengenskim granicama ( 3 ) koji uređuju nepostojanje nadzora na unutarnjim granicama, mogućnost njihova privremenog ponovnog uvođenja i izvršavanje policijskih ovlasti ( 4 ).

Sud u svojoj presudi potvrdno odgovara na ta dva pitanja i pritom pojašnjava uvjete koje takav nacionalni propis mora zadovoljavati.

Ocjena Suda

Kada je riječ o zakonitosti, s gledišta Direktive 2004/38, mjera ograničavanja slobode kretanja koje je država članica donijela u kontekstu pandemije kao što je pandemija bolesti COVID-19, Sud navodi da nacionalni propis kojim se predviđaju te mjere mora poštovati sve uvjete i jamstva predviđene u člancima 30. do 32. te direktive, prava i načela utvrđena u Povelji Europske unije o temeljnim pravima, a posebno načelo zabrane diskriminacije te načelo proporcionalnosti.

Sud u tom smislu precizira da, kao prvo, iako se navode u poglavlju Direktive 2004/38 naslovljenom „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”, članak 27. stavak 1. i članak 29. stavak 1. Direktive 2004/38 izričito spominju „slobodu kretanja”, tako da oni uključuju oba aspekta te slobode, odnosno pravo ulaska i pravo izlaska, te samim time omogućuju državama članicama da donose mjere kojima se zbog zaštite javnog zdravlja ograničava i jedno i drugo navedeno pravo. Mjere kojima se ograničava sloboda kretanja, koje država članica može donijeti zbog zaštite javnog zdravlja na temelju tih odredbi, mogu stoga uključivati ne samo zabranu napuštanja državnog područja države članice radi obavljanja, kao u konkretnom slučaju, nenužnih putovanja, nego i obvezu putnika koji ulaze na to područje da se podvrgnu dijagnostičkim testiranjima i pridržavaju karantene.

Kao drugo, nijednoj od te dvije odredbe ne protivi se da se takve restriktivne mjere propišu u obliku općeg akta koji se bez razlike primjenjuje na sve osobe koje potpadaju pod situaciju utvrđenu u tom aktu. U prilog takvom tumačenju govori i činjenica da bolesti koje mogu opravdavati donošenje takvih mjera – odnosno zarazne bolesti ili zarazne bolesti čiji su uzročnici paraziti, kao što je bolest COVID-19 – mogu pogađati, zbog samih svojih karakteristika, cijele segmente stanovništva neovisno o pojedinačnim postupanjima.

Kao treće, Sud naglašava da, bez obzira što njihova formulacija, na prvi pogled, uređuje pojedinačne odluke, svi uvjeti i jamstva predviđeni u člancima 30. do 32. Direktive 2004/38 moraju se isto tako primjenjivati i u slučaju kad se mjere ograničenja donose u obliku općeg akta. Dakle, na temelju članka 30. stavaka 1. i 2. te direktive, svaki opći akt kojim se propisuju mjere ograničenja slobode kretanja zbog zaštite javnog zdravlja mora biti javno obznanjen u sklopu službene publikacije države članice koja ga donosi i dostatnim službenim predstavljanjem u medijima, tako da mogu biti shvaćeni sadržaj i učinci tog akta, kao i precizni javnozdravstveni razlozi na koje se pozivaju u prilog donošenja tog akta. Osim toga, da bi bila poštovana jamstva predviđena u članku 30. stavku 3. i članku 31. navedene direktive, mora postojati mogućnost da se opći akt pobija u sudskom i eventualno u upravnom postupku, a način pobijanja mora biti javno objavljen. Takve restriktivne mjere moraju također poštovati načelo zabrane diskriminacije utvrđeno u Povelji.

Kao četvrto i posljednje, u skladu s odredbama članka 31. stavaka 1. i 3. Direktive 2004/38, svaka mjera kojom se ograničava sloboda kretanja, a koja se donosi zbog zaštite javnog zdravlja, mora biti proporcionalna s gledišta predviđenog cilja zaštite javnog zdravlja, a proporcionalnost takve mjere treba ocjenjivati uzimajući u obzir i načelo opreznosti. Zahtjev načela proporcionalnosti konkretno nalaže da se provjeri, prvo, jesu li takve mjere prikladne za ostvarivanje predviđenog cilja od općeg interesa, u konkretnom slučaju zaštite javnog zdravlja, drugo, jesu li ograničene na ono što je krajnje nužno, u smislu da taj cilj razumno gledajući ne bi mogao biti ostvaren na jednako učinkovit način drugim sredstvima kojima se manje ugrožavaju prava i slobode koje se jamče dotičnim osobama i, treće, nisu li nerazmjerne u odnosu na navedeni cilj, što posebno podrazumijeva odmjeravanje njegove važnosti te ozbiljnosti zadiranja u ta prava i slobode.

Kada je riječ o nadzoru kojim se želi osigurati pridržavanje spornog propisa, Sud smatra da je takav nadzor moguć unutar državnog područja samo pod uvjetom da spada pod izvršavanje policijskih ovlasti u smislu članka 23. točke (a) Zakonika o schengenskim granicama. U slučaju da se taj nadzor provodi izravno na unutarnjim granicama, potrebno je da država članica poštuje sve uvjete iz članaka 25. do 28. tog zakonika za privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama, pa prijetnja koju uzrokuje pandemija kao što je pandemija bolesti COVID-19 mora odgovarati ozbiljnoj prijetnji za javni poredak ili unutarnju sigurnost u smislu članka 25. stavka 1. navedenog zakonika.

Na prvom mjestu, kada je riječ o članku 23. točki (a) Zakonika o schengenskim granicama, Sud podsjeća na to da navedena odredba državama članicama osigurava pravo da unutar državnog područja, uključujući i u pograničnim područjima, provode nadzor koji ima opravdanje u izvršavanju policijskih ovlasti, pod uvjetom da to izvršavanje nema isti učinak kao granične kontrole, što mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

U članku 23. točki (a) drugoj rečenici podtočkama i. do iv. tog zakonika se u tu svrhu daju naznake kojima se države članice mogu voditi u provedbi takvih policijskih ovlasti.

U tom smislu, prvo, kada je riječ o naznaci navedenoj u članku 23. točki (a) drugoj rečenici podtočki i. navedenog zakonika, ciljevi nadzora moraju se razlikovati od ciljeva provođenja graničnih kontrola, a to je da se osigura da osobe imaju pravo na ulazak na državno područje države članice ili njegovo napuštanje. Sud smatra da je u ovom predmetu to po svemu sudeći tako jer je glavni cilj nadzora predviđenog radi osiguravanja pridržavanja predmetnog belgijskog propisa bio da se hitno ograniči širenje bolesti COVID-19 među belgijskim stanovništvom.

Drugo, kada je riječ o naznaci navedenoj u članku 23. točki (a) drugoj rečenici podtočki ii. Zakonika o schengenskim granicama, dovoljno je da su te kontrole bile propisane i provođene uzimajući u obzir okolnosti koje objektivno dokazuju postojanje rizika od teškog i ozbiljnog ugrožavanja javnog zdravlja, na koji se država članica može pozvati na temelju te odredbe, te na osnovi općih saznanja koja su tijela imala u pogledu zona ulaska i izlaska iz državnog područja kroz koje je mogao prolaziti veliki broj putnika obuhvaćenih navedenom zabranom.

Treće, kada je riječ o naznakama navedenima u članku 23. točki (a) drugoj rečenici podtočkama iii. i iv. Zakonika o schengenskim granicama, sve kontrole o kojima je riječ u glavnom postupku morale su, s jedne strane, provoditi se slučajno, a samim time i „[nasumično]”, te, s druge strane, biti osmišljene i provođene na razvidno drugačiji način od sustavnih kontrola osoba na vanjskim granicama Unije. Sud u tom potonjem smislu precizira da u kontekstu pandemije kao što je pandemija bolesti COVID-19, države članice imaju određenu marginu prosudbe u pogledu intenziteta, učestalosti i selektivnosti nadzora.

Na drugom mjestu, u slučaju da se potvrdi da su se provodile predmetne kontrole na unutarnjim granicama, sud koji je uputio zahtjev morat će provjeriti je li Kraljevina Belgija ispunila sve uvjete predviđene člancima 25. do 28. Zakonika o schengenskim granicama za privremeno ponovno uvođenje nadzora na unutarnjim granicama u slučaju postojanja ozbiljne prijetnje za javni poredak i/ili unutarnju sigurnost. Sud u tom smislu precizira da se pandemija razmjera kakve ima pandemija bolesti COVID-19 može kvalificirati kao ozbiljna prijetnja za javni poredak i/ili unutarnju sigurnost u smislu članka 25. stavka 1. tog zakonika, s obzirom na to da može imati utjecaja na temeljni interes društva, to jest na interes da se osigura život građana, te da pogađa sam opstanak jednog dijela stanovništva, prije svega najugroženijih osoba.

( 1 ) Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavlja[n]ju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)

( 2 ) Riječ je konkretno o člancima 27. i 29. te direktive.

( 3 ) Uredba (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2016., L 77, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/2225 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2017. (SL 2017., L 327, str. 1.)

( 4 ) Konkretno se spominju članci 22., 23. i 25. tog zakonika.