Predmet C-106/22

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.

protiv

Innovációs és Technológiai Miniszter

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Fővárosi Törvényszék)

Presuda Suda (drugo vijeće) od 13. srpnja 2023.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje kapitala – Sloboda poslovnog nastana – Uredba (EU) 2019/452 – Zakonodavstvo države članice kojim se uspostavlja mehanizam za provjeru stranih ulaganja u rezidentne poduzetnike za koje se smatra da su ‚od strateškog značaja’ – Odluka donesena na temelju tog zakonodavstva kojom se jednom rezidentnom društvu zabranjuje stjecanje cjeline udjela u drugom rezidentnom društvu – Poduzetnik koji se stječe za kojeg se smatra da je ‚od strateškog značaja’ jer mu je glavna djelatnost rudarenje određenih osnovnih sirovina kao što su šljunak, pijesak i glina – Poduzetnik stjecatelj za kojeg se smatra da je ‚strani ulagatelj’ jer je dio grupe društava čije holding društvo ima sjedište u trećoj zemlji – Ugrožavanje ili mogućnost ugrožavanja nacionalnog interesa, javne sigurnosti ili javnog poretka države članice – Cilj kojim se nastoji osigurati sigurnost opskrbe osnovnim sirovinama građevinskog sektora, osobito na regionalnoj razini”

1. Zajednička trgovinska politika – Provjera izravnih stranih ulaganja u Uniji – Uredba 2019/452 – Područje primjene – Ulaganja koja provode poduzetnici iz države članice na koje odlučujući utjecaj ima poduzetnik iz treće zemlje – Isključenost

   (Uredba 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća)

   (t. 32.-34.)

2. Sloboda poslovnog nastana – Društvo osnovano u skladu sa zakonodavstvom države članice koje u njoj ima registrirano sjedište ili stvarno sjedište – Utvrđivanje poveznice s pravnim poretkom države članice – Mjesto registriranog sjedišta, središnje uprave ili glavnog mjesta poslovanja društava – Uspostavljanje prava društva da se pozove na slobodu poslovnog nastana – Mjerila – Sjedište društva i poveznica s pravnim poretkom – Državljanstvo dioničarâ – Nepostojanje utjecaja

   (čl. 54. UFEU-a)

   (t. 45.-49.)

3. Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Granice – Pitanje upućeno u sporu koji je ograničen samo na jednu državu članicu – Društvo stjecatelj i društvo koje se stječe, koja su oba rezidentna u istoj državi članici – Društvo stjecatelj koje je dio grupe društava koja imaju poslovni nastan, među ostalim, u različitim državama članicama – Nadležnost s obzirom na prekograničnu vlasničku strukturu rezidentnog društva stjecatelja unutar Unije

   (čl. 54. UFEU-a)

   (t. 50.-52., 56.)

4. Sloboda poslovnog nastana – Trgovačka društva – Provjera izravnih stranih ulaganja u Uniji – Rezidentni poduzetnici za koje se smatra da su od strateškog značaja – Interes zajamčene opskrbe osnovnim sirovinama – Stjecanje jednog rezidentnog društva cjeline udjela u drugom rezidentnom društvu – Poduzetnik koji se stječe za kojeg se smatra da je od strateškog značaja jer mu je glavna djelatnost povezana s opskrbom osnovnim sirovinama – Poduzetnik stjecatelj za kojeg se smatra da je strani ulagatelj jer je dio grupe društava čije holding društvo ima sjedište u trećoj zemlji – Stjecanje zabranjeno zbog mogućeg ugrožavanja interesa zajamčene opskrbe – Nedopuštenost

   (čl. 49.-54. UFEU-a)

   (t. 58., 60., 61., 64.-68., 74. i izreka)

Kratak prikaz

Janes és Társa društvo je osnovano u skladu s mađarskim pravom čija je je glavna djelatnost rudarenje šljunka, pijeska i gline u svojem kamenolomu u Láziju (županija Győr-Moson-Sopron, okrug Pannonhalma, Mađarska).

Zbog te djelatnosti Janes és Társa smatra se „poduzetnikom od strateškog značaja” u smislu zakona kojim se uspostavlja mehanizam za provjeru stranih ulaganja. Njegov tržišni udjel na mađarskom tržištu proizvodnje predmetnih sirovina iznosio je 0,52 %.

Xella Magyarország, također društvo osnovano u skladu s mađarskim pravom, dio je grupe društava čije holding društvo ima sjedište na Bermudima i koje je u konačnici u vlasništvu irskog državljanina. Ono djeluje na mađarskom tržištu građevinskog materijala te mu je glavna djelatnost proizvodnja betonskih proizvoda za građevinarstvo. Ono kupuje oko 90 % godišnje proizvodnje društva Janes és Társa radi prerade tih sirovina u pješčano-vapnene opeke u svojem pogonu u blizini kamenoloma.

U listopadu 2020. društvo Xella Magyarország sklopilo je kupoprodajni ugovor radi stjecanja cjeline udjela u društvu Janes és Társa te je od nadležnog ministra zatražilo da primi na znanje predmetnu transakciju ili da potvrdi da ta formalnost nije potrebna s obzirom na vlasničku strukturu tog društva. Odlukom donesenom u srpnju 2021. navedeni ministar zabranio je provođenje prijavljene pravne transakcije te je društvo Xella Magyarország kvalificirao kao „stranog ulagatelja” jer je neizravno bilo u vlasništvu društva LSF10 XL Investments, registriranog na Bermudima.

Usto, taj je ministar tvrdio da su sigurnost i predvidljivost vađenja i opskrbe sirovinama od strateške važnosti, osobito s obzirom na ozbiljne poremećaje u funkcioniranju globalnih lanaca opskrbe, uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19. Prema njegovu mišljenju, proizvodnjom agregata, kao što su pijesak, šljunak i lomljeni kamen za građevinski sektor, već dominiraju mađarski proizvođači sa stranim kapitalom. Stoga, u slučaju da društvo Janes és Társa neizravno postane vlasništvo društva registriranog na Bermudima, to bi predstavljalo dugoročniji rizik za sigurnost opskrbe sirovinama poput onih o kojima je riječ, što bi moglo naštetiti „nacionalnom interesu” u širem smislu.

U svojoj presudi Sud zaključuje da se odredbama UFEU-a u području slobode poslovnog nastana protivi predmetni mehanizam provjere stranih ulaganja. Naime, taj mehanizam omogućuje da se zabrani da vlasništvo nad rezidentnim društvom za koje se smatra da je od strateškog značaja stekne drugo rezidentno društvo – koje je dio grupe društava s poslovnim nastanom u više država članica, a u kojoj poduzetnik iz treće zemlje ima odlučujući utjecaj. Tako Sud odbija argument mađarske vlade prema kojem takvo stjecanje ugrožava ili može ugroziti nacionalni interes jamčenja sigurnosti opskrbe građevinskog sektora, osobito na lokalnoj razini, kad je riječ o osnovnim sirovinama.

Ocjena Suda

Kao prvo, Sud utvrđuje da nacionalno zakonodavstvo koje tijelima države članice omogućuje da društvu iz Unije zbog razloga sigurnosti i javnog poretka zabrane stjecanje udjela u rezidentnom društvu „od strateškog značaja” koji mu omogućuje izvršavanje određenog utjecaja na upravljanje i nadzor nad potonjim društvom očito predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana tog društva iz Unije, u ovom slučaju osobito ozbiljno ograničenje.

Kao drugo, Sud ispituje može li se to ograničenje opravdati važnim razlogom u općem interesu. U tom pogledu, Sud podsjeća na to da, na temelju njegove sudske prakse, takvo opravdanje pretpostavlja da je ograničenje prikladno za jamčenje ostvarenja cilja koji se njime nastoji ostvariti i ne smije prelaziti ono što je nužno za njegovo postizanje.

U ovom slučaju poseban interes o kojem je riječ, a čiji je cilj osigurati sigurnost i kontinuitet opskrbe građevinskog sektora u pogledu određenih osnovnih sirovina, može biti obuhvaćen člankom 52. stavkom 1. UFEU-a. Naime, ta odredba predviđa da se ograničenje slobode poslovnog nastana može opravdati razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.

Međutim, u skladu sa sudskom praksom, iako su države članice slobodne odrediti zahtjeve javnog poretka i javne sigurnosti u skladu sa svojim nacionalnim potrebama, na njih se može pozivati samo ako postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva.

Što se, konkretno, tiče cilja povezanog sa sigurnošću opskrbe građevinskog sektora, osobito na lokalnoj razini, kad je riječ o određenim osnovnim sirovinama, Sud utvrđuje da on ne može biti razlog javne sigurnosti i stoga eventualno opravdati prepreku slobodi poslovnog nastana o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja je u ovom slučaju osobito ozbiljna. Naime, ne može se smatrati da je takav cilj „temeljni interes društva” u smislu sudske prakse Suda.

Osim toga, ne proizlazi da stjecanje koje je zabranjeno odlukom o kojoj je riječ u glavnom postupku doista može dovesti do „stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje” u smislu sudske prakse Suda. Naime, s jedne strane, i prije tog stjecanja društvo stjecatelj već je kupovalo oko 90 % proizvodnje predmetnih osnovnih sirovina iz kamenoloma društva koje se stječe, dok su preostalih 10 % kupovali lokalni poduzetnici u građevinskom sektoru. S druge strane, opće je poznato da te osnovne sirovine po svojoj prirodi imaju relativno nisku tržišnu vrijednost u odnosu na, prije svega, njihov trošak prijevoza. Stoga se rizik od izvoza znatnog dijela proizvodnje navedenih osnovnih sirovina čini u praksi malo vjerojatnim ili čak potpuno isključenim.