Predmet C-72/22 PPU

Valstybės sienos apsaugos tarnyba

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)

Presuda Suda (prvo vijeće) od 30. lipnja 2022.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Hitni prethodni postupak – Politika azila i useljavanja – Direktiva 2011/95/EU – Članak 4. – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članci 6. i 7. – Standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Članak 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2013/33/EU – Članak 8. – Zadržavanje podnositelja zahtjeva – Razlog za zadržavanje – Zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka – Zadržavanje podnositelja zahtjeva za azil zbog njegova nezakonitog ulaska na područje Unije”

1. Prethodna pitanja – Hitni prethodni postupak – Pretpostavke – Osoba kojoj je oduzeta sloboda – Pojam – Državljanin treće zemlje zadržan u smještajnom centru čije je kretanje ograničeno na prostor tog mjesta – Uključenost – Rješenje spora koje može utjecati na to oduzimanje slobode – Primjena hitnog prethodnog postupka

   (Statut Suda, čl. 23.a; Poslovnik Suda, čl. 107.; direktive 2008/115, 2013/32 i 2013/33 Europskog parlamenta i Vijeća)

   (t. 36.-38., 41.-45.)

2. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Direktiva 2013/33 – Pojam „zadržavanje” – Prisilna mjera kojom se podnositelju zahtjeva uskraćuje sloboda kretanja te ga se izolira od ostalog stanovništva, nalažući mu boravak u ograđenom i zatvorenom prostoru

   (Direktiva 2013/33 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. t. (h))

   (t. 39.)

3. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Pristup postupku – Proglašenje od strane države članice ratnog stanja ili izvanrednog stanja ili objava izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca – Nacionalni propis kojim se državljanima trećih zemalja koji nezakonito borave na području države članice tamo de facto onemogućava pristup navedenom postupku – Nedopuštenost

   (čl. 72. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 18.; Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 6., čl. 7. st. 1. i čl. 43.)

   (t. 58., 61.-64., 70.-72., 74., 75. i t. 1. izreke)

4. Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Direktiva 2013/33 – Zadržavanje – Razlozi – Proglašenje od strane države članice ratnog stanja ili izvanrednog stanja ili objava izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca – Nacionalni propis kojim se u tim slučajevima predviđa mogućnost da se tražitelja azila zadrži samo zato što nezakonito boravi na području te države članice – Nedopuštenost

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 6.; direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2013/32, čl. 8. i 9. i 2013/33, uvodne izjave 15. i 20., čl. 8. st. 2. i 3., čl. 9.)

   (t. 80.-84., 86.-91., 93. i t. 2. izreke)

Kratak prikaz

Pravu Unije protivi se litavsko zakonodavstvo na temelju kojeg se u slučaju masovnog priljeva stranaca tražitelj azila može zadržati samo zbog nezakonitog boravka

Međutim, načelno je na državi članici kojoj je tražitelj azila s nezakonitim boravkom podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu da dokaže da on, zbog posebnih okolnosti, predstavlja prijetnju nacionalnoj sigurnosti ili javnom poretku što opravdava zadržavanje

Republika Litva proglasila je 2. srpnja 2021. izvanrednu situaciju na cijelom svojem državnom području. Nakon toga je 10. studenoga 2021. proglašeno izvanredno stanje na dijelu tog državnog područja zbog masovnog priljeva stranaca, osobito iz Bjelarusa.

M. A., državljanin treće zemlje, uhićen je 17. studenoga 2021. u Poljskoj s grupom osoba iz Litve, zbog toga što nije posjedovao ni putne isprave ni vizu potrebnu za boravak u toj državi članici i u Uniji. Nakon toga je predan litavskim tijelima koja su mu odredila zadržavanje do donošenja odluke o njegovu pravnom statusu. Nekoliko dana nakon te predaje, odmah je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, koji je zatim u siječnju 2022. ponovio u pisanom obliku. Međutim taj je zahtjev odbačen kao nedopušten jer nije poštovao pravila predviđena litavskim zakonodavstvom u pogledu podnošenja zahtjevâ za međunarodnu zaštitu u izvanrednoj situaciji zbog masovnog priljeva stranaca ( 1 ). Naime, na temelju tog zakonodavstva, stranac koji je nezakonito ušao u Litvu nema pravo na području te države članice podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu. To isto zakonodavstvo također predviđa da se u takvoj izvanrednoj situaciji strancu može odrediti zadržavanje samo zato što je nezakonito ušao na litavsko državno područje.

U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev, kojem je osoba M. A. podnijela žalbu protiv odluke kojom se predviđa njezino zadržavanje, želi utvrditi protivi li se takvo zakonodavstvo direktivama o „postupcima” ( 2 ) i o „prihvatu” ( 3 ).

Sud je, odlučujući u hitnom prethodnom postupku, presudio da se Direktivi o „postupcima” ( 4 ) protivi propis države članice prema kojem se, u slučaju proglašenja ratnog stanja ili izvanrednog stanja ili objave izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, državljanima trećih zemalja čiji je boravak nezakonit de facto uskraćuje mogućnost da na državnom području te države članice imaju pristup razmatranju zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Osim toga, Sud je presudio da se Direktivi o „prihvatu” ( 5 ) protivi zakonodavstvo države članice prema kojem se u slučaju takvog proglašenja ili takve objave tražitelj azila može zadržati samo zato što nezakonito boravi na području te države članice.

Ocjena Suda

Kao prvo, što se tiče pristupa postupku razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, Sud najprije pojašnjava da svaki državljanin treće zemlje odnosno osoba bez državljanstva ima pravo podnijeti takav zahtjev na državnom području države članice, uključujući na njezinim granicama ili u njezinim tranzitnim zonama, čak i ako na tom državnom području boravi nezakonito. Cilj je tog prava osigurati, s jedne strane, djelotvoran pristup postupku priznavanja međunarodne zaštite i, s druge strane, djelotvornost prava na azil, kako je zajamčeno člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Slijedom toga, valja smatrati da primjena nacionalnog zakonodavstva poput litavskog zakonodavstva o kojem je riječ – koje predviđa da se državljaninu treće zemlje čiji je boravak nezakonit samo zbog te činjenice, nakon njegova ulaska na litavsko državno područje, oduzima mogućnost da izrazi namjeru podnošenja zahtjeva ili da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu – stoga sprečava navedenog državljanina da stvarno ostvari pravo na azil.

Nadalje, Sud utvrđuje da se općenitim pozivanjem na ugrožavanje javnog poretka ili unutarnje sigurnosti koje uzrokuje masovan priljev državljana treće zemlje ne može opravdavati takav propis na temelju članka 72. UFEU-a ( 6 ).

Naposljetku, Direktiva o „postupcima” ( 7 ) omogućuje državama članicama da utvrde posebne postupke primjenjive na svojim granicama, čiji je cilj ocijeniti dopuštenost zahtjeva za međunarodnu zaštitu u situacijama u kojima ponašanje podnositelja zahtjeva upućuje na to da je njegov zahtjev očito neosnovan ili nepošten. Ti postupci omogućuju državama članicama da na vanjskim granicama Unije ispunjavaju svoje odgovornosti u pogledu održavanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti a da pritom nije potrebno primijeniti odstupanje na temelju članka 72. UFEU-a.

Kao drugo, što se tiče pitanja zadržavanja državljanina treće zemlje samo zbog njegova nezakonitog ulaska na državno područje države članice, Sud najprije podsjeća na to da se, na temelju Direktive o „prihvatu” ( 8 ), podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu može zadržati samo ako se, nakon ocjene svakog pojedinog slučaja, to pokaže potrebnim i ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge manje prisilne mjere. Nadalje, ta direktiva ( 9 ) iscrpno navodi različite razloge koji mogu opravdati zadržavanje. Međutim, okolnost da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu nezakonito boravi na državnom području države članice nije jedan od tih razloga. Slijedom toga, na državljanina treće zemlje ne može se samo zbog toga primijeniti mjera zadržavanja.

Naposljetku, kad je riječ o tome može li takva okolnost opravdati zadržavanje tražitelja azila na temelju razloga zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog reda ( 10 ), u iznimnom kontekstu kao što je masovni priljev predmetnih stranaca, Sud podsjeća na to da prijetnja za nacionalnu sigurnost ili javni poredak može opravdati zadržavanje podnositelja zahtjeva samo pod uvjetom da njegovo pojedinačno ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja ugrožava temeljni interes društva ili unutarnju ili vanjsku sigurnost predmetne države članice. U tom pogledu, ne može se smatrati da nezakonitost boravka podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu sama po sebi dokazuje postojanje takve prijetnje. Stoga takav podnositelj zahtjeva načelno ne može predstavljati prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni poredak te države članice samo zbog toga što nezakonito boravi u državi članici. To utvrđenje ne dovodi u pitanje mogućnost da se smatra da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji nezakonito boravi u državi članici predstavlja takvu prijetnju zbog posebnih okolnosti koje dokazuju da je opasan, uz to što ondje nezakonito boravi.

( 1 ) Naime, poglavlje X2 Lietuvos Respublikos įstatymasa „Dėl užsieniečių teisinės padėties” (Zakon Republike Litve o pravnom statusu stranaca) odnosi se na primjenu tog zakona u slučaju proglašenja ratnog stanja ili izvanrednog stanja ili objave izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca. U tom poglavlju članak 14012. stavak 1. određuje mjesta na kojima se može podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu.

( 2 ) Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38. i SL 2020., L 415, str. 90.; u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima)

( 3 ) Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.; u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu)

( 4 ) Vidjeti, konkretnije, članak 6. Direktive o „postupcima” u vezi s pristupom postupku za priznavanje međunarodne zaštite, i članak 7. stavak 1., koji državama članicama nameće obvezu da osiguraju da svaka odrasla osoba s poslovnom sposobnošću ima pravo podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u svoje ime.

( 5 ) Vidjeti članak 8. stavke 2 . i 3. Direktive o „prihvatu” u vezi sa zadržavanjem tražitelja azila.

( 6 ) Prema toj odredbi „[t]a glava [koja uređuje područje sigurnosti, slobode i pravde] ne utječe na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti”.

( 7 ) Vidjeti osobito članak 43. Direktive o „postupcima”.

( 8 ) Vidjeti članak 8. stavak 2. Direktive o „prihvatu”.

( 9 ) Vidjeti članak 8. stavak 3. Direktive o „prihvatu”.

( 10 ) Vidjeti članak 8. stavak 3. točku (e) Direktive o „prihvatu”.