Predmet T-296/21

SU

protiv

Europskog nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA)

Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 14. prosinca 2022.

„Javna služba – Privremeno osoblje – Ugovor na određeno vrijeme – Neproduljenje – Postupak produljenja – Uzimanje u obzir izvješćâ o ocjeni – Nedovršeno izvješće o ocjeni – Odgovornost – Materijalna šteta – Gubitak prilike – Nematerijalna šteta – Neograničena nadležnost – Izvršenje presude Općeg suda”

1. Dužnosnici – Privremeno osoblje – Ocjenjivanje – Interna smjernica o postupku ocjenjivanja – Pravni učinci

   (Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 43.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 15. st. 2. i čl. 54.)

   (t. 36.-39.)

2. Dužnosnici – Ocjenjivanje – Izvješće o ocjeni – Poslovna jedinica – Sustav koji je uspostavila Komisija – Osporavanje pred drugostupanjskim ocjenjivačem – Nepostojanje odgovora – Posljedica – Izvješće koje nije konačno

   (Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 43.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 15. st. 2. i čl. 54.)

   (t. 40.-42., 45., 47.)

3. Dužnosnici – Ocjenjivanje – Izvješće o ocjeni – Poslovna jedinica – Obveza uprave – Povreda – Opravdanje koje se temelji na unutarnjoj organizaciji – Nedopuštenost

   (Pravilnik o osoblju čl. 43.)

   (t. 44.)

4. Dužnosnici – Privremeno osoblje – Zapošljavanje – Neproduljenje ugovora na određeno vrijeme – Usvajanje unutarnjih smjernica kojima se uvodi postupak za donošenje odluka o produljenju – Sustav koji je ustanovilo Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) – Uzimanje u obzir izvješća o ocjeni koje nije konačno – Posljedice – Poništenje odluke o neproduljenju – Pretpostavke

   (Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 43.; Pravila koja se primjenjuju na ostale službenike, čl. 8., čl. 15. st. 2. i čl. 54.)

   (t. 51.-62., 64.-67.)

5. Dužnosnici – Izvanugovorna odgovornost institucija – Pretpostavke – Šteta – Gubitak primitaka od rada zbog neproduljenja ugovora na određeno vrijeme – Nepostojanje prava na produljenje ugovora – Nepostojanje preciznog i konkretnog jamstva upravnog tijela u pogledu produljenja – Odbijanje

   (čl. 266. i čl. 340. st. 2. UFEU-a)

   (t. 82.)

6. Dužnosnici – Izvanugovorna odgovornost institucija – Pretpostavke – Šteta – Imovinska šteta zbog gubitka prilike za produljenje ugovora – Ocjenjivanje – Mjerila – Stvaran i končan gubitak

   (čl. 266. i čl. 340. st. 2. UFEU-a)

   (t. 83.-98.)

7. Tužbe dužnosnikâ – Tužba za naknadu štete – Poništenje akta koji ne osigurava odgovarajuće popravljanje nematerijalne štete – Neimovinska šteta prouzročena odlukom o neproduljenju radnog odnosa članu privremenog osoblja i okolnostima njezina donošenja – Član privremenog osoblja na bolovanju nakon donošenja te odluke

   (čl. 340. st. 2. UFEU-a)

   (t. 108.-113.)

8. Tužbe dužnosnikâ – Poništavajuća presuda – Učinci – Obveza usvajanja provedbenih mjera – Presuda kojom se poništava odluka o neproduljenju ugovora članu privremenog osoblja – Tužiteljev zahtjev za naknadu štete u pogledu mogućnosti stjecanja mirovinskih prava – Preuranjenost zahtjeva

   (čl. 266. UFEU-a)

   (t. 114.)

Kratak prikaz

U siječnju 2015. Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) zaposlilo je tužiteljicu SU kao člana privremenog osoblja na temelju ugovora u trajanju od tri godine, koji je zatim produljen za isto razdoblje.

U okviru ocjenjivanja za 2019., ocjenjivač tužiteljice primijetio je da njezin rad nije bio dostatan i da se njezini rezultati u 2020. trebaju poboljšati da bi i dalje bili općenito zadovoljavajući. EIOPA‑in izvršni direktor, koji je također bio drugostupanjski ocjenjivač, nije reagirao na tužiteljičino odbijanje da prihvati njezino izvješće o ocjeni i na očitovanja koja je ona dala te stoga u tom izvješću nije zauzeo stajalište o tim očitovanjima.

U srpnju 2020., nakon izvješća o produljenju tužiteljičina ugovora, u kojem voditelj službe nije preporučio daljnje produljenje njezina ugovora, EIOPA‑in izvršni direktor odlučio je da neće produljiti tužiteljičin ugovor (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

Nakon što je pred njim tužiteljica pokrenula postupak, Opći sud je poništio pobijanu odluku i pobliže naveo posljedice činjenice da izvješće o ocjeni nije bilo konačno na zakonitost odluke o neproduljenju ugovora. U dijelu koji se odnosi na zahtjev za naknadu štete, u toj su presudi navedeni uvjeti za naknadu štete zbog gubitka prilike, osobito uvjet za produljenje ugovora. U njemu se navode pojašnjenja u pogledu uvjeta koji se odnose na stvarnu i konačnu narav gubitka prilike i objašnjava odnos između neograničene nadležnosti Općeg suda i obveze uprave da donese mjere izvršenja poništavajuće presude.

Ocjena Općeg suda

U okviru zahtjeva za poništenje Opći sud je najprije ispitao pravni status tužiteljičina izvješća o ocjeni za 2019.

U tom kontekstu istaknuo je da iz tekstova primjenjivih na EIOPA-u ( 1 ) jasno proizlazi da, kada zaposlenik odbije izvješće o ocjeni, ono postaje konačno tek nakon odluke drugostupanjskog ocjenjivača. Naime, kada drugostupanjski ocjenjivač raspolaže ovlašću punog nadzora koja se odnosi na osnovanost ocjena sadržanih u izvješću o ocjeni, a nezakonito se suzdržava od izvršavanja svojeg nadzora, izvješće o ocjeni koje je zaposlenik odbio ne postaje konačno.

Međutim, uprava se ne može pozivati na svoju unutarnju upravnu organizaciju kako bi opravdala nepoštovanje jedne od svojih najvažnijih dužnosti da osigura periodičnu pravodobnu izradu izvješća o ocjeni i da ih redovito sastavlja. Stoga se nedjelovanje drugostupanjskog ocjenjivača u ovom slučaju zbog unutarnje organizacijske pogreške ne može smatrati prešutnom potvrdom navedenog izvješća koja bi imala za učinak to da ga učini konačnim i da počne teći rok za podnošenje žalbe protiv njega.

Nadalje, u vezi s posljedicama činjenice da izvješće o ocjeni za 2019. nije bilo konačno, Opći sud je utvrdio da iz interne EIOPA‑ine smjernice u području produljenja ugovorâ proizlazi da, kada se odluka o produljenju ugovora donosi na temelju kriterija koji se odnosi na rad zaposlenika, izvješća o ocjeni dotične osobe moraju se uzeti u obzir u fazi preporuke voditelja službe i u fazi donošenja odluke.

U ovom slučaju, činjenica da tužiteljičini komentari u vezi s njezinim izvješćem o ocjeni za 2019. nisu uzeti u obzir i da ono nije postalo konačno mogla je imati odlučujući utjecaj na postupak produljenja. Posljedično, odluku o neproduljenju njezina ugovora treba poništiti.

Opći sud je u okviru odštetnog zahtjeva odbio prvi dio imovinske štete koja se sastoji od gubitka primitaka od rada zbog neproduljenja ugovora o radu. Navodi da predmetna postupovna nepravilnost ne znači da se tužiteljica automatski treba vratiti na posao, već samo da nepotpuno izvješće o ocjeni valja dovršiti te preispitati zahtjev za produljenje ugovora.

Osim toga, gubitak primitaka od rada svojstven je svakom isteku ugovora na određeno vrijeme s obzirom na to da produljenje takvog ugovora nije pravo, nego samo mogućnost. Stoga, u nedostatku bilo kakvog EIOPA‑ina preciznog i konkretnog jamstva u pogledu produljenja tužiteljičina ugovora, ona ne može očekivati da će nastaviti primati primitke od rada nakon prestanka njezina ugovora na određeno vrijeme. Iz tog se razloga također ne može tvrditi da bi poništenje pobijane odluke imalo za učinak donošenje nove odluke s retroaktivnim učinkom kojom bi EIOPA produljila tužiteljičin ugovor.

Što se tiče drugog dijela imovinske štete koja se sastoji od gubitka prilike za produljenje ugovora, Opći sud je istaknuo da taj gubitak, da bi se utvrdio i mogao dovesti do naknade štete, mora biti stvaran i konačan.

Kako bi se utvrdila stvarna narav gubitka prilike, potrebno je početi od datuma na koji je donesena odluka o neproduljenju te valja u dovoljnoj mjeri dokazati da je tužiteljici uskraćeno ne nužno produljenje njezina ugovora, za koje nikada ne bi mogla dokazati da bi do njega došlo, nego joj je uskraćena ozbiljna prilika njegova produljenja, što za posljedicu za dotičnu osobu ima imovinsku štetu koja se sastoji od gubitka prihoda. Postojanje ozbiljne prilike ne ovisi o stupnju vjerojatnosti da će se ta prilika ostvariti, s obzirom na to da se potonji element, ako se postojanje te mogućnosti prizna, kasnije uzima u obzir kako bi se utvrdio opseg pretrpljene imovinske štete i njezine naknade.

Opći sud je utvrdio da se u ovom slučaju, zbog nepostojanja nezakonitosti povezane s korištenjem izvješća o ocjeni koje nije konačno sadržanog u odluci o neproduljenju, ne može isključiti produljenje tužiteljičina ugovora.

Što se tiče konačnosti gubitka prilike, ona se ocjenjuje u trenutku kada sud Unije odlučuje, uzimajući pritom u obzir sve okolnosti slučaja, uključujući elemente nastale nakon donošenja nezakonitog akta na temelju kojeg je nastala šteta.

U tom pogledu, institucija, tijelo, ured ili agencija, čiji je akt proglašen ništavim dužna je poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi o poništenju i tako uklonila učinke utvrđenih nezakonitosti. Ako je poništeni akt već izvršen, uklanjanje njegovih učinaka u načelu zahtijeva ponovno uspostavljanje pravnog položaja u kojem se tužitelj nalazio prije njegova donošenja. Međutim, ta obveza nužno ne isključuje mogućnost da gubitak prilike tužitelja koji je dobio poništenje odluke koja se na njega odnosi bude konačan.

Naime, konačnost gubitka prilike može se utvrditi kada, s obzirom na sve okolnosti slučaja, čak i ako uprava još uvijek može donijeti mjere kojima se može ispraviti počinjena nezakonitost, te mjere ne bi imale koristan učinak za tužitelja jer mu ne daju istu priliku kao što je ona koja mu je bila uskraćena zbog te nezakonitosti.

O tome je riječ u ovom slučaju. Naime, s jedne strane, poništenje odluke o neproduljenju samo po sebi ne podrazumijeva vraćanje tužiteljice u službu EIOPA-e na datum stupanja na snagu te odluke. Za razliku od odluke o udaljenju dužnosnika ili službenika zaposlenog na temelju ugovora na neodređeno vrijeme, odluka o neproduljenju nije prekinula radni odnos koji bi se nastavio da do nje nije došlo. Stoga uprava može smatrati da će nova odluka koju treba donijeti u skladu s ovom presudom stvarati učinke samo u budućnosti. S druge strane, čak i pod pretpostavkom da EIOPA, nakon što Opći sud poništi odluku o neproduljenju, donese novu odluku kojom se obnavlja tužiteljičin ugovor nakon isteka njezina prethodnog ugovora, ta bi odluka bila lišena bilo kakvog korisnog učinka za tužiteljicu za razdoblje od isteka njezinog prethodnog ugovora do donošenja nove odluke. Naime, tužiteljica neosnovano za to razdoblje potražuje isplatu primitaka od rada i mogla bi obnašati zadaće u EIOPA‑i tek od trenutka kad bude vraćena u tu agenciju.

Izvršavajući svoju neograničenu nadležnost, kako bi zajamčio koristan učinak poništenja pobijane odluke, Opći sud je sam odredio iznos naknade štete koju treba isplatiti na ime gubitka prilike.

( 1 ) Članak 43. prvi stavak Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), članak 15. stavak 2. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije, članak 7. stavci 1. i 4. Odluke Komisije C(2013)8985 od 16. prosinca 2013. o općim provedbenim odredbama članka 43. Pravilnika o osoblju i detaljnih pravila primjene članka 44. prvog stavka Pravilnika o osoblju, koji se primjenjuje na EIOPA-u po analogiji (EIOPA-MB-14/018)