Predmet T-166/21

Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale i dr.

protiv

Europske komisije

Presuda Općeg suda (deseto prošireno vijeće) od 20. prosinca 2023.

„Državne potpore – Oporezivanje lučkih uprava u Italiji – Izuzeće od poreza na dobit – Odluka kojom je potpora proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem – Postojeća potpora – Pojam ‚poduzetnik’ – Pojam ‚gospodarska djelatnost’ – Prednost – Selektivnost – Narušavanje tržišnog natjecanja – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Jednako postupanje”

1. Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onog koji se odnosi na materijalnu zakonitost

   (čl. 263. i 296. UFEU-a)

   (t. 46., 47.)

2. Tržišno natjecanje – Primjena pravila tržišnog natjecanja – Jednako postupanje između javnih i privatnih poduzetnika – Sustav javnog vlasništva – Nepostojanje utjecaja

   (čl. 106. st. 1., čl. 107. st. 1. i čl. 345. UFEU-a)

   (t. 55.-57.)

3. Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Poduzetnik – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Odlučujući kriterij – Pravni status i način financiranja subjekta – Irelevantnost

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 65., 67., 68.)

4. Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Poduzetnik – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Komisijina diskrecijska ovlast – Ranija praksa odlučivanja – Kvalifikacija djelatnosti sličnih onima prethodno ispitanima u ranijim odlukama u skladu s navedenom praksom – Kvalifikacija djelatnosti kada ne postoji ranija praksa odlučivanja na temelju istraživanja svojstvenih predmetnom slučaju – Povreda načela jednakog postupanja – Nepostojanje

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 20. i 21.)

   (t. 77.-88.)

5. Potpore koje dodjeljuju države – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Kriteriji za ocjenu – Tržišno natjecanje između određenih talijanskih luka i određenih luka drugih država članica – Dostatnost mogućeg tržišnog natjecanja

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 93., 94., 190., 191.)

6. Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Pojam – Davanje odobrenjâ za obavljanje lučkih djelatnosti – Usluga negospodarske prirode koja je dio javne ovlasti – Usluga koja se ne pruža na određenom tržištu – Isključenje

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 96.-101.)

7. Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Pojam – Davanje pristupa lukama i dodjela koncesija – Postojanje svojstva naknade – Kriteriji za ocjenu

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 105.-111.)

8. Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Pojam – Davanje odobrenjâ za obavljanje lučkih djelatnosti – Postojanje svojstva naknade – Kriteriji za ocjenu

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 112.-115.)

9. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Potpore iz državnih sredstava – Dodjeljivanje prednosti putem državnih sredstava koje se može pripisati državi – Oslobođenje od poreza propisano nacionalnim propisom – Uključivanje

   (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

   (t. 124.-129.)

10. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Razlikovanje između zahtjeva selektivnosti i popratnog utvrđivanja ekonomske prednosti kao i između sustava potpora i pojedinačne potpore

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

    (t. 134.-139.)

11. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Mjera koja pruža poreznu pogodnost – Referentni okvir za utvrđivanje postojanja prednosti – Materijalno ograničavanje – Kriteriji – Utvrđivanje redovnog ili uobičajenog poreznog sustava – Odredba koja je dio šireg poreznog sustava

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

    (t. 144.-155.)

12. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Odstupanje od općeg poreznog sustava – Opravdanje koje se temelji na naravi i strukturi sustava – Kriteriji za ocjenu

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

    (t. 161.-165., 169.-173.)

13. Potpore koje dodjeljuju države – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Kriteriji za ocjenu – Neusklađivanje u području izravnog oporezivanja – Ograničenje razmatranja mogućeg narušavanja tržišnog natjecanja samo na nacionalnu razinu – Nepostojanje

    (čl. 107. st. 1. UFEU-a)

    (t. 195.)

14. Tužba za poništenje – Poništavajuća presuda – Doseg – Djelomično poništenje Unijinog pravnog akta – Uvjet – Odvojivost elemenata pobijanog akta koji se mogu poništiti

    (t. 199., 200.)

Kratak prikaz

Odlučujući u proširenom sastavu od pet sudaca, Opći sud djelomično odbija tužbu koju su podnijele različite talijanske lučke uprave kojom se zahtijeva poništenje odluke Europske komisije od 4. prosinca 2020. o programu potpora ( 1 ) koje koriste autorità di sistema portuale (tijela lučke uprave, Italija, u daljnjem tekstu: AdSP-ovi). Tom presudom Opći sud osobito pojašnjava prema kojim kriterijima valja ocijeniti gospodarsku prirodu djelatnosti koju javni subjekt zadužen za upravljanje lučkim infrastrukturama obavlja bez namjere stjecanja dobiti.

Pobijanom se odlukom, donesenom nakon istrage koja se 2013. vodila u svim državama članicama kako bi se dobio cjelovit uvid u funkcioniranje i oporezivanje njihovih luka, utvrđuje da mjera o oslobođenju od poreza na dobit onih gospodarskih subjekata koji posluju u lučkom sektoru predstavlja postojeći program državnih potpora koji nije spojiv s unutarnjim tržištem. Njome se, slijedom toga, nalaže ukidanje te mjere i primjena poreza na dobit na prihode od gospodarskih djelatnosti njezinih korisnika od početka porezne godine koja slijedi nakon dana njezina donošenja.

Konkretnije, talijanskim zakonodavstvom koje se odnosi na porez na dobit (u daljnjem tekstu: IRES) brojni državni i javni subjekti od njega su oslobođeni, među kojima su i tijela koja upravljaju javnom imovinom. Prema mišljenju talijanskih tijela, među njima su i AdSP-ovi.

AdSP-ovi su pravne osobe javnog prava osnovane zakonom kako bi se osiguralo samostalno upravljanje lučkim infrastrukturama za koje su zadužene. U tu svrhu AdSP-ovi raspolažu različitim financijskim sredstvima, među kojima je prihod od naknada koje su ovlašteni naplaćivati u zamjenu za pristup lukama (u daljnjem tekstu: lučke pristojbe), za davanje odobrenjâ za obavljanje lučkih djelatnosti (u daljnjem tekstu: naknade za odobrenja) kao i za dodjelu koncesija za kopnena područja i pristaništa (u daljnjem tekstu: naknade za koncesiju).

Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da AdSP-ovi obavljaju negospodarske djelatnosti i gospodarske djelatnosti, pri čemu gospodarske djelatnosti odgovaraju trima kategorijama djelatnosti za koje se naplaćuju prethodno navedene naknade. U tim je okolnostima Komisija zaključila da oslobođenje od IRES‑a predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako AdSP-ovi obavljaju gospodarske djelatnosti.

Ocjena Općeg suda

Kao prvo, Opći sud razmatra tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU-a, kojim tužitelji u biti prigovaraju Komisiji da je pogrešno utvrdila gospodarsku prirodu određenih djelatnosti koje obavljaju AdSP-ovi.

U tom pogledu Opći sud najprije naglašava da se Komisijinu ocjenu ne može kritizirati jer nije uzela u obzir pravni status subjekata o kojima je riječ. Naime, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, članak 107. stavak 1. UFEU-a primjenjuje se na svakog poduzetnika kojeg se smatra subjektom koji obavlja gospodarsku djelatnost, bez obzira na njegov pravni status i način njegova financiranja.

Nadalje, ne može se utvrditi nikakva povreda načela jednakog postupanja s obzirom na raniju praksu odlučivanja Komisije na koju se tužitelji u tom pogledu pozivaju. U tom pogledu Opći sud smatra da je Komisija u usporedivim situacijama postupala na jednak način kad je riječ o djelatnostima koje podliježu naknadama za koncesiju i lučkim pristojbama, s obzirom na to da je utvrdila gospodarsku prirodu istovjetnih djelatnosti koje su obavljale belgijske i francuske lučke uprave iz ranijih odluka. S druge strane, kad je riječ o naknadama za odobrenja, valja utvrditi da Komisija još nije razmatrala te naknade.

Naposljetku, Opći sud redom razmatra prigovore koji se odnose na ocjenu gospodarske prirode djelatnosti koje obavljaju AdSP-ovi i njihovu kvalifikaciju kao poduzetnika, koji se temelje na nepostojanju tržišta na kojem bi AdSP-ovi nudili svoje usluge i prirodi naknada koje AdSP-ovi naplaćuju. U tom pogledu valja podsjetiti na to da pojam poduzetnika obuhvaća svaki subjekt koji obavlja gospodarsku djelatnost, bez obzira na njegov pravni status i način njegova financiranja, pri čemu se podrazumijeva da je svaka djelatnost koja se sastoji od nuđenja robe ili usluga na određenom tržištu gospodarska djelatnost.

U ovom slučaju, kad je riječ, s jedne strane, o navodnom nepostojanju tržišta na kojem bi AdSP-ovi nudili svoje usluge, Opći sud najprije ističe da tužitelji pogrešno tvrde da AdSP-ovi nisu izloženi nikakvom tržišnom natjecanju, s obzirom na njihov zakonski monopol. Naime, kao što je to Komisija pravilno istaknula, postoji tržišno natjecanje između određenih talijanskih luka i određenih luka koje se nalaze u drugim državama članicama, tako da je mogla pravilno zaključiti da su davanje pristupa lukama i dodjela koncesija za kopnena područja i pristaništa usluge koje se pružaju na određenom tržištu. Suprotno tomu, kad je riječ o davanju odobrenja za obavljanje lučkih djelatnosti, Opći sud smatra, s obzirom na elemente iznesene u pobijanoj odluci u tom pogledu, da se čini da zadaće koje se obavljaju po toj osnovi odgovaraju nadzornoj zadaći čiji je cilj provjeriti poštovanje pravnih zahtjeva koji kao takvi proizlaze iz javne ovlasti negospodarske prirode. U tim okolnostima valja zaključiti da Komisija nije dokazala da je davanje odobrenja usluga koja se pruža na tržištu.

S druge strane, u dijelu u kojem se Komisiji prigovara da nije uzela u obzir činjenicu da naknade koje naplaćuju AdSP-ovi predstavljalju poreze, a ne naknade za usluge gospodarske prirode, Opći sud utvrđuje da je Komisija u dovoljnoj mjeri dokazala da su naknade za koncesiju i lučke pristojbe protučinidbe za djelatnosti gospodarske prirode koje obavljaju AdSP-ovi. Suprotno tomu, kad je riječ o naknadama za odobrenja, Opći sud podsjeća na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, činjenica da se proizvod ili usluga koje pruža javno tijelo i koji su povezani s njegovim izvršavanjem javnih ovlasti, pružaju u zamjenu za naknadu predviđenu zakonom, nije dovoljna da se djelatnost koju se obavlja kvalificira kao gospodarsku djelatnost, a subjekt koji je obavlja kao poduzetnik. Međutim, u ovom slučaju, s obzirom na to da Komisija nije razmatrala ni metodu izračuna, ni iznos naknada za odobrenje, kao ni razinu nadzora koju država u tom pogledu provodi, iz toga slijedi da ona nije u dovoljnoj mjeri dokazala da naknade za odobrenja predstavljaju protučinidbu za uslugu gospodarske prirode.

S obzirom na prethodna razmatranja, Opći sud prihvaća prvi tužbeni razlog u dijelu koji se odnosi na davanje odobrenja te ga odbija u preostalom dijelu, i razmatra drugi i četvrti tužbeni razlog samo u dijelu u kojem se odnose na naknade za koncesiju i lučke pristojbe.

Kao drugo, u dijelu u kojem se oni odnose na naknade za koncesiju i lučke pristojbe, Opći sud redom razmatra tužbene razloge koji se temelje na povredi članka 107. stavka 1. UFEU-a, kojima se u biti nastoje osporiti Komisijina utvrđenja prema kojima je oslobođenjem od IRES-a došlo do prijenosa državnih sredstava i pružanja selektivne prednosti AdSP-ovima zbog čega može doći do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama.

U tom pogledu Opći sud zaključuje, kao prvo, da je Komisija pravilno smatrala da se, oslobođenjem AdSP-ova od IRES-a unatoč činjenici da obavljaju gospodarsku djelatnost, talijanska porezna uprava odriče prihoda koji predstavljaju državna sredstva, što posljedično dovodi do prijenosa državnih sredstava u smislu članka 107. UFEU-a. U tom je kontekstu nebitno to što su AdSP-ovi javna poduzeća i to što dodijeljena prednost ostaje u ekonomskoj sferi države u širem smislu. Naime, kad bi bilo drukčije, takav bi pristup mogao ugroziti koristan učinak pravila o državnim potporama i uvesti neopravdanu diskriminaciju između javnih i privatnih korisnika, čime bi se povrijedilo načelo neutralnosti iz članka 345. UFEU-a.

Kao drugo, Opći sud potvrđuje Komisijinu analizu prema kojoj oslobođenje od IRES-a daje selektivnu prednost subjektima koji od njega imaju koristi.

U tom pogledu Opći sud smatra, s jedne strane, da je Komisija pravilno utvrdila referentni sustav time što je u tu svrhu primijenila odredbe talijanskog zakonodavstva kojima se utvrđuje načelo prema kojem se IRES primjenjuje na sve prihode, osobito na prihode trgovačkih društava kao i drugih javnih ili privatnih tijela bez obzira na to je li im jedini ili glavni cilj obavljanje gospodarske djelatnosti. Naime, u nedostatku takvog načela, oslobođenje državnih i javnih subjekata o kojima je riječ bilo bi beskorisno.

S druge strane, Opći sud utvrđuje da oslobođenje od IRES-a odstupa od referentnog sustava u korist AdSP-ova, bez valjanog razloga. Naime, s obzirom na načelo na kojem se temelji navedeni referentni sustav, sve dok obavljaju gospodarske djelatnosti, AdSP-ovi se nalaze u činjenično i pravno usporedivoj, ako ne i istovjetnoj, situaciji s drugim subjektima na koje se primjenjuje IRES.

Kao treće, Komisija je također pravilno smatrala da oslobođenje od IRES-a može narušiti tržišno natjecanje i time utjecati na trgovinu među državama članicama, uzimajući u obzir postojanje, kao što je prethodno navedeno, tržišnog natjecanja između određenih talijanskih luka i određenih luka drugih država članica. Opći sud u tom kontekstu pojašnjava da Komisijina ocjena narušavanja tržišnog natjecanja nije nužno ograničena na poduzeća ili proizvodnje robe države članice o kojoj je riječ, čak i u nedostatku usklađivanja u području izravnog oporezivanja. Stoga je činjenica da je lučki sektor obilježen prekograničnom trgovinom dovoljna da Komisija u svoju analizu može uključiti tržišno natjecanje određenih luka drugih država članica.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, Opći sud poništava pobijanu odluku u dijelu u kojem se davanje odobrenjâ za obavljanje lučkih djelatnosti kvalificira kao gospodarska djelatnost, dok u preostalom dijelu tužbu odbija.

( 1 ) Program potpore SA.38399 – 2019/C (ex 2018/E) koji provodi Italija – Oporezivanje dobiti luka u Italiji (SL 2021., L 354, str. 1.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka)