Predmet C-402/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid i dr.

protiv

S
i
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State)

Presuda Suda (drugo vijeće) od 9. veljače 2023.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Sporazum o pridruživanju EEZ-Turska – Odluka br. 1/80 – Članci 6. i 7. – Turski državljani koji su već integrirani u tržište rada države članice domaćina i imaju pripadajuće pravo na boravak – Odluke nacionalnih tijela kojima se turskim državljanima koji više od 20 godina zakonito borave u dotičnoj državi članici oduzima pravo na boravak zbog toga što predstavljaju trenutačnu, stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva – Članak 13. – Klauzula o mirovanju (standstill) – Članak 14. – Opravdanje – Razlozi javnog poretka”

1. Međunarodni sporazumi – Sporazum o pridruživanju EEZ-Turska – Slobodno kretanje osoba – Radnici – Pravilo o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje – Područje primjene – Turski državljani koji su nositelji pravâ iz članka 6. ili članka 7. te odluke – Uključenost

   (Odluka br. 1/80 Vijeća za pridruživanje EEZ-Turska, čl. 6., 7. i 13.)

   (t. 53.-56., 58.-60., t. 1. izreke)

2. Međunarodni sporazumi – Sporazum o pridruživanju EEZ-Turska – Slobodno kretanje osoba – Radnici – Ograničenja koja su opravdana razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja – Doseg – Nacionalni propis koji omogućava oduzimanje prava na boravak turskim državljanima koji predstavljaju stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju interesu društva – Opravdanje – Pretpostavke – Proporcionalnost – Prethodna i pojedinačna ocjena trenutačne situacije tih državljana

   (Odluka br. 1/80 Vijeća za pridruživanje EEZ-Turska, čl. 6., 7., 13. i 14. st. 1.; Direktiva Vijeća 2003/109, čl. 12.)

   (t. 66., 68.-73., 75., 77., t. 2. izreke)

Kratak prikaz

U Nizozemskoj se boravišna dozvola u neograničenom trajanju stranom državljaninu može oduzeti, među ostalim, ako je osuđen za kaznena djela za koja se može izreći kazna zatvora od tri ili više godina i ako ukupno trajanje izrečenih kazni dostigne određeni prag. Međutim, do 2012. oduzimanje je bilo zabranjeno ako je državljanin zakonito boravio u toj zemlji najmanje 20 godina. Nakon zakonodavne izmjene iz srpnja 2012., motivirane razvojem percepcije zaštite javnog poretka u nizozemskom društvu, ta je zabrana ukinuta ( 1 ).

Na temelju tog novog zakonodavstva osobama S, E i C, trima turskim državljanima koji su zakonito boravili u Nizozemskoj više od 20 godina, odlukama Staatssecretarisa van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska) oduzete su njihove boravišne dozvole. Oduzimanje je obrazloženo time da su tijekom svojeg boravka bili u više navrata osuđivani za kaznena djela, pri čemu su težina djelâ i ukupno trajanje kazni zatvora dostizali traženi prag, i time da to ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju temeljnom interesu društva.

Tužbe koje su osobe S, E i C podnijele Rechtbanku Den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska) dovele su do različitih rezultata u pogledu primjenjivosti, u ovom slučaju, članka 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje ( 2 ), primjenjive od 1. prosinca 1980. Tom se odredbom utvrđuje klauzula o mirovanju (standstill), kojom se državama članicama zabranjuje uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju turskim radnicima i članovima njihovih obitelji koji na njihovu državnom području imaju zakonit boravak i zakonito su zaposleni. Međutim, u skladu s člankom 14. Odluke br. 1/80, primjena njezinih odredaba koje se odnose na zapošljavanje i na slobodno kretanje radnika može biti predmet ograničenja koja su, među ostalim, opravdana razlozima javnog poretka.

Odlučujući povodom žalbe u okviru tih tužbi, Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odlučio je postaviti Sudu pitanje o dosegu i o odnosu između članaka 13. i 14. Odluke br. 1/80.

Sud u svojoj presudi potvrđuje da se članak 13. Odluke br. 1/80 primjenjuje na turske državljane koji su već nositelji prava u području zapošljavanja i slobodnog kretanja na temelju te odluke. Usto, pobliže određuje pod kojim se uvjetima novo ograničenje tih prava, u odnosu na koje se turski državljani mogu pozivati na navedeni članak 13., može opravdati zahtjevima javnog poretka u smislu članka 14. Odluke br. 1/80.

Ocjena Suda

Kao prvo, Sud ispituje doseg klauzule o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80. Podsjeća na svoju sudsku praksu prema kojoj ta klauzula ima izravan učinak i mora je se – s obzirom na cilj Odluke br. 1/80, odnosno, uspostavu slobodnog kretanja radnika – široko tumačiti. Naime, cilj navedene odluke povređuju i novo ograničenje kojim se postrožavaju uvjeti pristupa turskog radnika ili članova njegove obitelji prvoj profesionalnoj djelatnosti, i ono kojim se – kada taj radnik ili članovi njegove obitelji ostvare prava u području zapošljavanja na temelju članka 6. ili članka 7. Odluke br. 1/80 ( 3 ) – ograničava njegov pristup plaćenom zaposlenju, zajamčenom tim pravima.

Usto, iz sudske prakse proizlazi da mjere države članice koje za cilj imaju definiranje kriterija zakonitosti boravka turskih državljana, usvajajući ili mijenjajući, među ostalim, uvjete boravka tih državljana na svojem državnom području mogu činiti nova ograničenja u smislu članka 13. Odluke br. 1/80.

Prema tome, nacionalno zakonodavstvo kojim se dopušta oduzimanje pravâ na boravak zainteresiranim osobama – koje ta prava imaju na temelju članka 6. i članka 7. Odluke br. 1/80 – ograničava njihovo pravo na slobodno kretanje u odnosu na pravo na slobodno kretanje koje su imali prilikom stupanja na snagu te odluke i stoga čini novo ograničenje u smislu članka 13. navedene odluke. Stoga se dotični turski državljani mogu pozivati na tu odredbu.

Kao drugo, Sud ispituje odnos između članka 13. i članka 14. Odluke br. 1/80. Ističe da iznimka od zabrane donošenja „novih ograničenja” zbog zahtjeva javnog poretka, koja je predviđena člankom 14., jest odstupanje od slobodnog kretanja radnika i treba je usko tumačiti. K tomu, nacionalne mjere koje su obuhvaćene tim zahtjevima moraju biti prikladne za ostvarenje zadanog cilja zaštite javnog poretka i ne prekoračivati ono što je nužno za njegovo postizanje.

Osim toga, kad je riječ o turskim državljanima koji, poput osoba S, E i C, već više od deset godina borave u državi članici domaćinu, Sud se u svrhu primjene navedenog članka 14. poziva na članak 12. Direktive 2003/109 ( 4 ) u području zaštite osoba s dugotrajnim boravkom. Naime, mjere koje se opravdavaju razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti u vezi s takvim osobama pretpostavljaju da nacionalna tijela u svakom pojedinom slučaju, uz poštovanje načela proporcionalnosti i temeljnih prava zainteresirane osobe, ocijene predstavlja li osobno ponašanje dotične osobe trenutačnu, stvarnu i dovoljno ozbiljnu opasnost temeljnom interesu društva.

S obzirom na te okolnosti, Sud smatra da je zakonodavna mjera o kojoj je riječ obuhvaćena marginom prosudbe nizozemskih tijela iz članka 14. Odluke br. 1/80. Međutim, upućivanje na promjene društvenih uvjerenja i opravdanje koje se temelji na javnom poretku nisu dovoljni da bi se legitimizirala ta mjera. Sud koji je uputio zahtjev ostaje dužan ocijeniti, uzimajući u obzir prava dodijeljena Odlukom br. 1/80, je li nacionalna mjera prikladna za osiguranje ostvarenja zadanog cilja, prekoračuje li se njome ono što je nužno za njegovo postizanje te predviđa li prethodnu i pojedinačnu ocjenu trenutačne situacije dotičnog turskog radnika.

( 1 ) Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (Uredba o izmjeni Uredbe o strancima radi pooštravanja klizne ljestvice), od 26. ožujka 2012. (Stb. 2012., br. 158)

( 2 ) Odluka br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske.

( 3 ) Članci 6. i 7. Odluke br. 1/80 predviđaju prava u području zapošljavanja turskih radnika, odnosno članova njihovih obitelji kojima je dopušteno da im se pridruže.

( 4 ) Direktiva Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.)