Predmet C-321/21 P

Ryanair DAC

protiv

Europske komisije

 Presuda Suda (četvrto vijeće) od 28. rujna 2023.

„Žalba – Državna potpora – Članak 107. stavak 2. točka (b) UFEU-a – Dansko tržište zračnog prijevoza – Potpora koju je Kraljevina Danska dodijelila u korist zračnog prijevoznika u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Privremeni okvir mjera državne potpore – Državno jamstvo za produljivu kreditnu liniju – Odluka Europske komisije o neospornosti – Potpora namijenjena naknadi štete koju je pretrpio samo jedan oštećenik – Načela proporcionalnosti i nediskriminacije – Sloboda poslovnog nastana i slobodno pružanje usluga“

1.        Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore spojive s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja – Jamstvo za obnovljivu kreditnu liniju u korist samo jednog zračnog prijevoznika u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Uključenost – Jamstvo kojim se nisu koristili svi oštećeni zračni prijevoznici – Irelevantnost

(čl. 107. st. 2. t. (b) UFEU-a)

(t. 18.-33.)

2.        Žalba – Razlozi – Pogrešna ocjena činjenica i dokaza – Nedopuštenost – Nadzor Suda nad ocjenom činjenica i dokaza – Isključenje osim u slučaju iskrivljavanja – Razlog koji se odnosi na iskrivljavanje činjenica – Nužnost preciznog navođenja iskrivljenih elemenata i dokazivanja pogrešaka u analizi koje su dovele do tog iskrivljavanja – Nužnost da iskrivljavanje očito proizlazi iz sadržaja spisa

(čl. 256. st. 1. drugi podst. UFEU-a; Statut Suda, čl. 58. prvi st.; Poslovnik Suda, čl. 168. st. 1. t. (d))

(t. 53.-59.)

3.        Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore spojive s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja – Jamstvo za obnovljivu kreditnu liniju u korist samo jednog zračnog prijevoznika u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Ocjena proporcionalnosti s obzirom na iznos potpore

(čl. 107. st. 2. t. (b) UFEU-a)

(t. 63.-67., 71.-74.)

4.        Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore spojive s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja – Jamstvo za obnovljivu kreditnu liniju u korist samo jednog zračnog prijevoznika u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Spojivost jamstva s unutarnjim tržištem unatoč njegovoj isključivosti – Uvjeti

(čl. 107. UFEU-a)

(t. 89.-96.)

5.        Pravo Europske unije – Načela – Jednako postupanje – Diskriminacija na temelju državljanstva – Ispitivanje u odnosu na članak 18. UFEU‑a – Podrednost s obzirom na posebna pravila o nediskriminaciji predviđena UFEU-om – Članak 107. stavci 2. i 3. UFEU-a, kojima se predviđaju takva posebna pravila

(čl. 18. i čl. 107. st. 2. i 3. UFEU-a)

(t. 97.-100.)

6.        Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore spojive s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja – Jamstvo za obnovljivu kreditnu liniju u korist samo jednog zračnog prijevoznika u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a – Ocjena potpore s obzirom na slobodno pružanje usluga i slobodu poslovnog nastana – Uvjeti

(čl. 49. i 56. te čl. 107. st. 2. t. (b) UFEU-a)

(t. 118.-124.)

7.        Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore spojive s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja – Jamstvo za obnovljivu kreditnu liniju u korist samo jednog zračnog prijevoznika u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 2. točku (b) UFEU-a – Komisijina odluka kojom se utvrđuje spojivost potpore s unutarnjim tržištem bez pokretanja službenog istražnog postupka – Povreda postupovnih prava zainteresiranih strana – Uvjeti – Zainteresirane strane koje moraju dokazati postojanje sumnji u spojivost potpore s unutarnjim tržištem

(čl. 107. st. 2. t. (b) UFEU-a)

(t. 131.-140.)

8.        Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka o neospornosti programa potpora ili mjere potpore – Obveza obrazlaganja – Doseg

(čl. 107. st. 2. t. (b) i čl. 296. UFEU-a)

(t. 144.-149.)

Kratak prikaz

U travnju 2020. Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska prijavile su Europskoj komisiji dvije zasebne mjere potpore u korist zračnog prijevoznika SAS AB, koje su se obje sastojale od jamstva za obnovljivu kreditnu liniju u najvećem iznosu od 1,5 milijardi švedskih kruna (u daljnjem tekstu: predmetne mjere). Cilj tih mjera bio je djelomično obeštetiti društvo SAS za štetu nastalu zbog otkazivanja odnosno promjena u rasporedu njegovih letova nakon uvođenja ograničenja putovanja u kontekstu pandemije bolesti COVID-19.

Švedska mjera potpore prijavljena je odmah nakon što je Komisija, na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a(1), odobrila švedski programa jamstava za zajmove s ciljem potpore određenim zračnim prijevoznicima u kontekstu pandemije bolesti COVID-19(2). U tom pogledu, Švedska je potvrdila da se SAS, koji je imao teškoća pri dobivanju zajmova od kreditnih institucija u okviru švedskog programa jamstava za zajmove, koristio ili potporom na temelju tog programa ili novim prijavljenim jamstvom, ali ne objema mjerama istodobno.

Komisija je odlukama od 15. travnja 2020.(3) i od 24. travnja 2020.(4) smatrala predmetne mjere državnim potporama spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a. U skladu s tom odredbom, potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja spojive su s unutarnjim tržištem.

Zračni prijevoznik Ryanair podnio je tužbe za poništenje tih odluka, koje je, međutim, Opći suda dvjema presudama odbio(5).

Sud je odbio žalbe koje je Ryanair podnio protiv tih presuda(6) te je u tom kontekstu potvrdio da se mjere potpore donesene kako bi se odgovorilo na posljedice pandemije bolesti COVID‑19 mogu zakonito dodijeliti samo jednom poduzetniku, čak i ako ta pandemija utječe i na njegove konkurente.

Ocjena Suda

Sud najprije potvrđuje analizu Općeg suda prema kojoj se potpora dodijeljena na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a, koja je namijenjena suočavanju s izvanrednim događajem, može, kao u ovom slučaju, ograničiti samo na jednog poduzetnika, isključujući sve ostale poduzetnike koji su pretrpjeli štetu.

Sud u tom pogledu ističe da iz teksta članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a, u vezi s njegovim ciljem, ni na koji način ne proizlazi da samo potpora koja se dodjeljuje svim poduzetnicima pogođenima štetom koja je uzrokovana izvanrednim događajem može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem.

Dakako, ako bi prilikom ispitivanja mjere potpore na temelju te odredbe Komisija utvrdila da odabir korisnika nije u skladu s ciljem da se naknade nepogodnosti koje su izravno uzrokovane izvanrednim događajem te da taj odabir također odražava neke druge razloge koji nisu povezani s tim ciljem, navedena mjera ne bi se mogla proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem.

Međutim, sama činjenica da je potpora dodijeljena samo jednom poduzetniku, između više poduzetnika koji su mogli biti oštećeni izvanrednim događajem, ipak ne znači da se ta potpora nužno odnosi na druge ciljeve, uz isključenje onoga koji se nastoji postići člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU-a, ili da je dodijeljena proizvoljno.

U tom kontekstu, Sud također odbija Ryanairovu argumentaciju koja se temelji na tome da svrha te odredbe pretpostavlja da predmetna država članica djeluje kao „krajnji osigurač” koji pruža jednaku zaštitu svim poduzetnicima izloženima određenim izvanrednim događajima, s obzirom na to da takvo tumačenje ne proizlazi ni iz teksta ni iz cilja članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a.

Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je Komisija – unatoč činjenici da predmetne mjere nisu koristile svim poduzetnicima koji su pretrpjeli štetu nastalu zbog pandemije bolesti COVID-19 – imala pravo smatrati te potpore spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a.

Osim toga, suprotno Ryanairovim tvrdnjama, činjenica da je Komisija švedski program jamstava za zajmove proglasila spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a ne sprečava tu instituciju da novo jamstvo koje je prijavila Kraljevina Švedska proglasi spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a. Naime – s obzirom na to da se događaj poput pandemije bolesti COVID-19 može kvalificirati i kao „izvanredni događaj”, u smislu potonje odredbe, i kao događaj koji dovodi do „ozbiljnog poremećaja u gospodarstvu”, u smislu prvonavedene – UFEU-u se ne protivi istodobna primjena navedenih odredbi ako su ispunjeni uvjeti za njihovu primjenu.

Nadalje, u okviru nadzora proporcionalnosti – potvrđujući da pojedinačna potpora dodijeljena na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a ne može biti veća od gubitaka koje je njezin korisnik pretrpio zbog izvanrednog događaja o kojem je riječ – Sud odbija Ryanairove prigovore prema kojima je Opći sud trebao uzeti u obzir moguću prekomjernu naknadu društvu SAS s obzirom na štetu koju su pretrpjeli drugi zračni prijevoznici koji posluju u Švedskoj i Danskoj. Sud u tom pogledu naglašava, s jedne strane, da pitanje jesu li ili u kojoj su mjeri i drugi prijevoznici pretrpjeli štetu zbog pandemije bolesti COVID-19 očito nije relevantno za ocjenu eventualne prekomjerne naknade u korist društva SAS. S obzirom na to da Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, s druge strane, nisu bile dužne uzeti u obzir cjelokupnu štetu nastalu zbog pandemije bolesti COVID-19 ili omogućiti da svi poduzetnici koji su pretrpjeli štetu dobiju potporu, odobrenje da se na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU-a dodijeli potpora samo u korist društva SAS ne može se uvjetovati time da Komisija dokaže da je ta pandemija nanijela štetu samo tom poduzetniku.

Usto, Opći sud pravilno je smatrao da, u slučaju potpore u obliku jamstva za kreditnu liniju, iznos potpore dodijeljene korisniku koji Komisija mora uzeti u obzir kako bi utvrdila postojanje eventualne prekomjerne naknade u načelu odgovara razlici između stope koja je dodijeljena navedenom korisniku uz jamstvo i one koja bi mu bila dodijeljena bez njega na dan donošenja Komisijine odluke. Suprotno tomu, za potrebe tog utvrđivanja Komisija ne treba uzeti u obzir eventualnu prednost koju je korisnik iz toga neizravno ostvario, poput konkurentske prednosti koja, ovisno o slučaju, proizlazi iz činjenice da je bio jedini korisnik potpore.

Sud također potvrđuje zaključak Općeg suda prema kojem predmetne mjere nisu protivne načelu nediskriminacije samo zato što su po svojoj prirodi isključive, s obzirom na to da se pravom Unije dopušta državama članicama dodjela pojedinačnih potpora, pod uvjetom da su ispunjeni svi uvjeti predviđeni člankom 107. UFEU-a.

U tom pogledu, Sud podsjeća na to da, iako se člankom 107. stavkom 1. UFEU-a uspostavlja načelo nespojivosti s unutarnjim tržištem mjera koje ispunjavaju uvjete navedene u toj odredbi, među kojima je i zahtjev selektivnosti, stavcima 2. i 3. tog članka ipak se predviđaju određena odstupanja od navedenog načela. Iz toga slijedi da se državne potpore koje su dodijeljene kako bi se postigao cilj priznat tim odstupanjima i u granicama onoga što je nužno i proporcionalno za ostvarenje tog cilja ne mogu smatrati nespojivima s unutarnjim tržištem samo s obzirom na obilježja ili učinke koji su svojstveni svakoj državnoj potpori, odnosno osobito zbog razloga povezanih s time da je potpora selektivna ili da bi narušila tržišno natjecanje.

U tom kontekstu, Sud nadalje odbija Ryanairovu tvrdnju da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije primijenio načelo nediskriminacije na temelju državljanstva iz članka 18. UFEU-a, nego je predmetne mjere ispitao s obzirom na članak 107. stavak 2. točku (b) UFEU-a. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 18. UFEU-a samostalno se primjenjuje samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje se u UFEU-u ne predviđaju posebna pravila o nediskriminaciji. Međutim, u skladu s ocjenom Suda, odstupanja predviđena u članku 107. stavcima 2. i 3. UFEU-a takva su posebna pravila.

Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava ni time što je odbio Ryanairove prigovore koji se temelje na povredi odredbi o slobodnom pružanju usluga i slobodi poslovnog nastana. U tom pogledu Sud ističe da je Ryanair – kako bi dokazao da predmetne mjere, s obzirom na to da je njihov korisnik bilo samo društvo SAS, predstavljaju prepreku slobodi poslovnog nastana i slobodnom pružanju usluga – trebao dokazati da su one proizvodile ograničavajuće učinke koji nadilaze one svojstvene državnoj potpori dodijeljenoj u skladu sa zahtjevima predviđenima u članku 107. stavku 2. točki (b) UFEU-a. Usto, Ryanair je svojom argumentacijom samo kritizirao odabir SAS-a kao jedinog korisnika predmetnih mjera i posljedice tog izbora, iako je on svojstven selektivnom karakteru tih mjera.

Naposljetku, Sud odbija žalbeni razlog koji se temelji na činjenici da Opći sud nije poštovao zahtjeve obrazlaganja Komisijinih odluka o neospornosti predmetnih mjera i, slijedom toga, odbija obje Ryanairove žalbe u cijelosti.

1      U skladu s tom odredbom, potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice mogu se smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.

2      Odluka C(2020) 2366 final o državnoj potpori SA.56812 (2020/N) – Švedska – COVID-19: program jamstava za zajmove u korist zračnih prijevoznika (SL 2020., C 269, str. 1.)

3      Odluka Komisije C(2020) 2416 final od 15. travnja 2020. o državnoj potpori SA.56795 (2020/N) – Danska – Naknada štete koju je društvu SAS AB uzrokovala pandemija bolesti COVID-19 (SL 2020., C 220, str. 7.)

4      Odluka Komisije C(2020) 2784 final od 24. travnja 2020. o državnoj potpori SA.57061 (2020/N) – Švedska – Naknada štete koju je društvu SAS SA uzrokovala pandemija bolesti COVID-19 (SL 2020., C 220, str. 9.)

5      Presude od 14. travnja 2021., Ryanair/Komisija (SAS, Danska; COVID-19) (T-378/20, EU:T:2021:194) i Ryanair/Komisija (SAS, Švedska; COVID-19) (T-379/20, EU:T:2021:195)

6      Žalba podnesena protiv presude u predmetu T-379/20 odbijena je presudom Suda u predmetu C-320/21 P. Žalba podnesena protiv presude u predmetu T-378/20 odbijena je presudom Suda u predmetu C-321/21 P.