Predmet C-54/21

ANTEA POLSKA S.A. i dr.

protiv

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Krajowa Izba Odwoławcza)

Presuda Suda (četvrto vijeće) od 17. studenog 2022.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Direktiva 2014/24/EU – Načela javne nabave – Članak 18. – Transparentnost – Članak 21. – Povjerljivost – Uključivanje tih načela u nacionalno zakonodavstvo – Pravo pristupa bitnom sadržaju informacija koje su ponuditelji proslijedili o svojem iskustvu i referencama, osobama predloženima za izvršenje ugovora te o planu izrade predviđenih projekata i načinima izvršenja – Članak 67. – Kriteriji dodjele ugovora – Kriteriji vezani uz kvalitetu predloženih radova ili usluga – Zahtjev određenosti – Direktiva 89/665/EEZ – Članak 1. stavci 1. i 3. – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Pravni lijek u slučaju povrede tog prava zbog uskrate pristupa informacijama koje nisu povjerljive”

1. Usklađivanje zakonodavstava – Postupci kontrole u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima – Direktiva 89/665 – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Povjerljivost – Zahtjev za priopćavanje informacija sadržanih u ponudi konkurenta – Zaštita povjerljivosti informacija dostavljenih javnom naručitelju – Doseg – Načelo dobre uprave – Obrazloženje odluke o uskraćivanju pristupa informacijama – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Koristan učinak – Obveza objavljivanja u vezi s dodijeljenim ugovorima i obveza obavješćivanja natjecatelja i ponuditelja – Odvagivanje u odnosu na povjerljivost

   (Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2014/24, čl. 18. st. 1., čl. 21. st. 1., čl. 50. i 55.; Direktiva Vijeća 89/665, čl. 1. st. 1. t. i čl. 3.)

   (t. 49., 50., 55.-63., 65.-68. i t. 1. izreke)

2. Usklađivanje zakonodavstava – Postupci kontrole u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima – Direktiva 89/665 – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Povjerljivost – Zahtjev za priopćavanje informacija sadržanih u ponudi konkurenta – Zaštita povjerljivosti informacija dostavljenih javnom naručitelju – Informacije koje su dostavili ponuditelji o svojem relevantnom iskustvu i referencama, identitetu i stručnim kvalifikacijama ili sposobnostima gospodarskih subjekata predloženih za izvršenje ugovora i o planu izrade projekata te opisu načina izvršenja ugovora – Uključenost – Pretpostavke

   (Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 18. st. 1., čl. 21. st. 1. i čl. 55. st. 3.)

   (t. 73.-85. i t. 2. izreke)

3. Usklađivanje zakonodavstava – Postupci kontrole u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima – Direktiva 89/665 – Obveza država članica da predvide žalbeni postupak protiv odluke javnog naručitelja o uskrati pristupa informacijama koje se smatraju povjerljivima te koje se nalaze u prijavi ili ponudi drugog gospodarskog subjekta – Pristup postupcima kontrole – Postupovna pravila – Diskrecijska ovlast država članica – Granice – Obveza osiguranja poštovanja prava na djelotvoran pravni lijek

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 21.; Direktiva Vijeća 89/665, čl. st. 1. i 3.)

   (t. 99., 100.)

4. Usklađivanje zakonodavstava – Postupci kontrole u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima – Direktiva 89/665 – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Povjerljivost – Odluka javnog naručitelja da uskrati pristup informacijama koje se smatraju povjerljivima i koje se nalaze u prijavi ili ponudi drugog gospodarskog subjekta – Obveza nacionalnog suda koji odlučuje o pravnom sredstvu protiv te odluke da zaštiti povjerljive informacije – Odvagivanje prava žalitelja na djelotvoran pravni lijek u odnosu na pravo konkurentnog sudionika javne nabave na zaštitu njegovih povjerljivih informacija i poslovne tajne – Doseg – Utvrđenje povrede obveze javnog naručitelja da otkrije nepovjerljive informacije i prava na djelotvoran pravni lijek zbog tog neotkrivanja – Isključenost – Pretpostavke

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 21.; Direktiva Vijeća 89/665, čl. st. 1. i 3.)

   (t. 101.-103., 108. i t. 4. izreke)

Kratak prikaz

Zaštita povjerljivosti u području provedbe postupaka javne nabave mora se odvagnuti u odnosu na zahtjeve transparentnosti i djelotvorne sudske zaštite.

Pravu Unije protivi se nacionalno zakonodavstvo kojim se nalaže objavljivanje svih informacija koje su priopćili ponuditelji uz iznimku isključivo poslovne tajne, s obzirom na to da takvo zakonodavstvo može spriječiti javnog naručitelja da ne otkrije određene informacije koje bi, iako ne čine poslovnu tajnu, morale ostati nedostupne.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Državno poduzeće za gospodarenje vodama, Poljska; u daljnjem tekstu: javni naručitelj) pokrenulo je postupak javne nabave u svrhu dodjele ugovora radi izrade projekata koji se odnose na upravljanje određenim riječnim slivovima u Poljskoj.

Po završetku tog postupka, jedan od ponuditelja, kojem nije dodijeljen ugovor, uložio je žalbu pred Krajowom Izbom Odwoławczom (Nacionalna žalbena komisija, Poljska), sudom koji je uputio zahtjev, radi poništenja odluke o dodjeli ugovora drugom ponuditelju, novog ispitivanja ponuda i otkrivanja određenih informacija. Sud koji je uputio zahtjev pita Sud o granicama povjerljivosti informacija koje ponuditelji podnose zajedno sa svojim ponudama u okviru postupaka javne nabave.

Svojom presudom Sud pojašnjava doseg i primjenjivost zabrane javnim naručiteljima da otkrivaju informacije koje im natjecatelji i ponuditelji priopćavaju u okviru takvih postupaka.

Ocjena Suda

Sud najprije razmatra granice dosega obveze povjerljivog postupanja. U tom pogledu, navodi da se Direktivi 2014/24 o javnoj nabavi ( 1 ) ne protivi to da država članica uspostavi pravila koja ograničavaju doseg obveze povjerljivog postupanja oslanjajući se na pojam poslovne tajne koji u bitnom odgovara onom iz Direktive 2016/943 ( 2 ). S druge strane, toj se direktivi protive takva pravila ako ne obuhvaćaju skup pravila na temelju kojih javni naručitelji mogu iznimno uskratiti pristup informacijama koje, iako nisu obuhvaćene pojmom poslovne tajne, moraju ostati nedostupne.

Kako bi došao do tog zaključka, Sud utvrđuje da zaštita povjerljivosti iz Direktive 2014/24 ima širi doseg od onoga koji se odnosi isključivo na zaštitu poslovnih tajni. On ipak podsjeća na to da se na temelju te direktive zabrana otkrivanja povjerljivih informacija primjenjuje osim ako je nacionalnim pravom kojem javni naručitelj podliježe drukčije određeno. Posljedičnu tomu, svaka država članica može odvagati povjerljivost predviđenu tom direktivom u odnosu na pravila nacionalnog prava kojima se postižu drugi legitimni interesi, među kojima je i pristup informacijama kako bi se osigurala najveća transparentnost postupaka javne nabave. S obzirom na to, mora se suzdržati od uvođenja pravila kojima se ne jamči nenarušeno tržišno natjecanje, kojima se sprečava odvagivanje zabrane otkrivanja povjerljivih informacija u odnosu na opće načelo dobre uprave, iz kojeg proizlazi obveza obrazlaganja, kako bi se zajamčilo poštovanje prava neuspješnih ponuditelja na djelotvoran pravni lijek ili kojima se mijenjaju pravila u području oglašavanja dodijeljenih ugovora i pravila u vezi s obavješćivanjem natjecatelja i ponuditelja ( 3 ).

Međutim, nacionalno zakonodavstvo koje nalaže objavljivanje svih informacija koje su javnom naručitelju priopćili svi ponuditelji, uz jedinu iznimku informacija koje su obuhvaćene pojmom poslovne tajne, može spriječiti tog naručitelja da na temelju interesa i ciljeva priznatih Direktivom 2014/24 koji se odnose na primjenu zakona, javni interes, legitimne tržišne interese određenog gospodarskog subjekta i pošteno tržišno natjecanje ( 4 ), uskrati pristup određenim informacijama koje nisu obuhvaćene tim pojmom.

Na drugom mjestu, Sud pojašnjava da javni naručitelj mora – u svrhu utvrđivanja hoće li ponuditelju čija je prihvatljiva ponuda bila odbijena uskratiti pristup informacijama koje su ostali ponuditelji dostavili u vezi s njihovim relevantnim iskustvom i povezanim referencama, identitetom i profesionalnim kvalifikacijama osoba predloženih za izvršenje ugovora ili podugovaratelja te u vezi s planom izrade projekata čija se provedba predviđa u okviru ugovora o javnoj nabavi i načinima izvršenja tog ugovora – ocijeniti imaju li te informacije tržišnu vrijednost izvan predmetnog postupka o javnoj nabavi, ako bi njihovo otkrivanje moglo ugroziti legitimne tržišne interese ili pošteno tržišno natjecanje ( 5 ). Nadalje, javni naručitelj može uskratiti pristup tim informacijama kada bi njihovo otkrivanje bilo prepreka primjeni zakona ili bi bilo protivno javnom interesu. Ipak, ako je pristup informacijama u potpunosti uskraćen, javni naručitelj mora omogućiti pristup bitnom sadržaju tih informacija kako bi se osiguralo poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek.

Što se tiče, kao prvo, relevantnog iskustva ponuditeljâ i referenci kojima se potvrđuju to iskustvo i njihove sposobnosti, Sud smatra da se takve informacije ne mogu kvalificirati kao u potpunosti povjerljive. Naime, iskustvo u pravilu nije tajno, tako da se konkurentima u načelu ne mogu uskratiti informacije koje se na njega odnose. Ponuditelji moraju, radi transparentnosti i osiguranja poštovanja zahtjevâ dobre uprave i djelotvorne sudske zaštite, imati pristup barem bitnom sadržaju informacija koje je svaki od njih proslijedio javnom naručitelju u pogledu njihova relevantnog iskustva i referenci na temelju kojih se može dokazati to iskustvo. Međutim, taj pristup ne dovodi u pitanje posebne okolnosti koje se odnose na određene ugovore o osjetljivim proizvodima ili uslugama i koje iznimno mogu opravdati uskratu pružanja informacija kako bi se osiguralo poštovanje zabrane ili zahtjeva propisanog zakonom ili zaštita javnog interesa.

Nadalje, što se tiče informacija o fizičkim i pravnim osobama, uključujući podugovaratelje, za koje ponuditelj navodi da će se na njih osloniti u pogledu izvršenja ugovora, Sud razlikuje podatke koji omogućuju identifikaciju tih osoba od podataka koji se isključivo odnose na njihove stručne kvalifikacije ili sposobnosti.

Što se tiče podataka koji sadržavaju imena, Sud ne isključuje da će se pristup takvim podacima morati uskratiti, ako je vjerojatno da su ponuditelj i njegovi stručnjaci ili podugovaratelji stvorili sinergiju koja ima tržišnu vrijednost. Tako javni naručitelj mora utvrditi može li otkrivanje tih podataka o identitetu izložiti tog ponuditelja riziku od povrede zaštite povjerljivosti ( 6 ). U tu svrhu on mora voditi računa o svim relevantnim okolnostima, uključujući predmet dotičnog ugovora o javnoj nabavi, kao i interes navedenog ponuditelja i navedenih stručnjaka ili podugovaratelja da u sklopu istog angažmana dogovorenog u povjerenju sudjeluju u drugim postupcima javne nabave. Međutim, otkrivanje informacija koje su javnom naručitelju dostavljene ne može se uskratiti ako te informacije, iako su relevantne za predmetni postupak javne nabave, nemaju nikakvu tržišnu vrijednost u širem okviru djelatnosti tih gospodarskih subjekata.

Što se tiče podataka koji ne sadržavaju imena, Sud ocjenjuje da, uzimajući u obzir njihovu važnost za dodjelu ugovora, načelo transparentnosti i pravo na djelotvoran pravni lijek nalažu da svim ponuditeljima bude dostupan bitan sadržaj takvih podataka kao što su profesionalne kvalifikacije ili sposobnosti osoba angažiranih radi izvršenja ugovora, brojnost i organizacija tako oformljenog osoblja, ili dio izvršenja ugovora koji ponuditelj namjerava povjeriti podugovarateljima.

Naposljetku, kad je riječ o planu izrade projekata čija je provedba predviđena u okviru ugovora o javnoj nabavi i opisu načina izvršenja ugovora, Sud navodi da je na javnom naručitelju da ispita čine li potonji elemente ili sadržavaju li elemente koji se mogu zaštititi pravom intelektualnog vlasništva, osobito autorskim pravom, te jesu li stoga obuhvaćeni razlogom za uskratu otkrivanja koji se odnosi na primjenu zakona ( 7 ). Ipak podsjeća na to da čak i u slučaju kad se smatra da su taj plan izrade i taj opis djela zaštićeni autorskim pravom, ta je zaštita namijenjena isključivo elementima koji su izraz vlastite intelektualne tvorevine autora čiju osobnost odražavaju.

Osim toga, i neovisno o tom ispitivanju, objava tog plana izrade i tog opisa, koji imaju određenu tržišnu vrijednost, može narušiti tržišno natjecanje, osobito smanjenjem sposobnosti dotičnog gospodarskog subjekta da se razlikuje od konkurenata ako bi se u budućim postupcima javne nabave koristio istim planom izrade projekta i istim opisom načina izvršenja projekta. Iako je dakle moguće da se potpuni pristup informacijama o planu izrade projekata i opisu načina izvršenja ugovora mora uskratiti, bitan sadržaj tog dijela ponuda ipak mora biti dostupan ( 8 ).

Kao treće i posljednje, Sud utvrđuje da u slučaju da se prilikom postupanja po žalbi podnesenoj protiv odluke o dodjeli ugovora o javnoj nabavi ( 9 ), utvrdi obveza javnog naručitelja da žalitelju otkrije informacije koje su se pogrešno smatrale povjerljivima, kao i povreda prava na djelotvoran pravni lijek zbog neotkrivanja tih informacija, to utvrđenje ne treba nužno rezultirati donošenjem nove odluke o dodjeli ugovora, pod uvjetom da nacionalno postupovno pravo omogućuje sudu da tijekom postupka donese mjere kojima se ponovno uspostavlja poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek ili da utvrdi da žalitelj može podnijeti novu žalbu protiv već donesene odluke o dodjeli ugovora. Rok za podnošenje takve žalbe počinje teći tek od trenutka kada taj žalitelj stekne pristup svim informacijama koje su pogrešno kvalificirane kao povjerljive.

( 1 ) Članak 21. stavak 1. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.)

( 2 ) Članak 2. točka 1. Direktive (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja (SL 2016., L 157, str. 1.)

( 3 ) Članci 50. i 55. Direktive 2014/24

( 4 ) Članak 50. stavak 4. i članak 55. stavak 3. Direktive 2014/24

( 5 ) Članak 18. stavak 1., članak 21. stavak 1. i članak 55. Direktive 2014/24

( 6 ) Članak 21. stavak 1. Direktive 2014/24

( 7 ) Članak 55. stavak 3. Direktive 2014/24

( 8 ) Na temelju članka 21. stavka 1. ili članka 55. stavka 3. Direktive 2014/24

( 9 ) Članak 1. stavci 1. i 3. Direktive 89/665/EEZ Vijeća od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.)