Predmet T-628/20

Ryanair DAC

protiv

Europske komisije

 Presuda Općeg suda (deseto prošireno vijeće) od 19. svibnja 2021.

„Državne potpore – Španjolska – Mjere dokapitalizacije radi potpore poduzetnicima od sustavnog i strateškog značaja za španjolsko gospodarstvo uslijed pandemije bolesti COVID-19 – Odluka o neospornosti – Privremeni okvir državnih potpora – Mjera namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Mjera koja se odnosi na cjelokupno gospodarstvo države članice – Načelo nediskriminacije – Slobodno pružanje usluga i sloboda poslovnog nastana – Proporcionalnost – Kriterij prema kojem korisnici potpore imaju poslovni nastan u Španjolskoj – Nepostojanje odvagivanja korisnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima – Članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU-a – Pojam ‚program potpora’ – Obveza obrazlaganja”

1.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Program potpora koji se odnosi na osnivanje Fonda za potporu solventnosti poduzetnika koji su od strateškog značaja za španjolsko gospodarstvo suočeno s pandemijom bolesti COVID-19 – Financiranje dostupno samo nefinancijskim poduzetnicima s poslovnim nastanom u Španjolskoj – Potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a – Povreda načela nediskriminacije na temelju državljanstva – Nepostojanje

(čl. 18. prvi stavak i čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a)

(t. 25.-27., 51.)

2.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Program potpora koji se odnosi na osnivanje Fonda za potporu solventnosti poduzetnika koji su od strateškog značaja za španjolsko gospodarstvo suočeno s pandemijom bolesti COVID-19 – Financiranje dostupno samo nefinancijskim poduzetnicima s poslovnim nastanom u Španjolskoj – Ocjena spojivosti s unutarnjim tržištem – Kriteriji – Cilj programa potpore – Nužnost potpore – Proporcionalnost potpore

(čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a)

(t. 28.-52.)

3.      Slobodno pružanje usluga – Odredbe Ugovora – Područje primjene – Usluge u području prometa u smislu članka 58. stavka 1. UFEU-a – Usluge zračnog prijevoza – Poseban pravni sustav

(čl. 56., čl. 58. st. 1. i čl. 100. st. 2. UFEU-a)

(t. 59., 60.)

4.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Potpore koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem – Ocjena s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a – Kriteriji – Odvagivanje korisnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima – Nepotreban kriterij

(čl. 107. st. 3. t. (b) UFEU-a)

(t. 66.-70.)

5.      Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Program potpora – Pojam – Kriteriji za ocjenu – Zakonske odredbe koje predviđaju mjere za dokapitalizaciju u korist poduzetnikâ od sustavnog i strateškog značaja za nacionalno gospodarstvo – Nepostojanje daljnjih nacionalnih provedbenih mjera – Opća i apstraktna definicija korisnikâ potpore – Pretpostavke – Dokaz o definiciji ključnih elemenata programa u aktima za koje je utvrđeno da su njegov temelj

(čl. 107. st. 1. i čl. 108. st. 1. i 3. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 2015/1589, čl. 1. t. (d))

(t. 75.-94.)

6.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Komisijina odluka kojom se utvrđuje spojivost državne potpore s unutarnjim tržištem bez pokretanja službenog istražnog postupka – Tužba zainteresiranih osoba u smislu članka 108. stavka 2. UFEU-a – Određivanje predmeta tužbe – Tužba radi očuvanja postupovnih prava zainteresiranih osoba – Razlozi koji mogu biti istaknuti – Nepostojanje samostalnog sadržaja takvog tužbenog razloga u ovom slučaju

(čl. 108. st. 2. i čl. 263. četvrti stavak UFEU-a)

(t. 112.-114.)

7.      Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka o neisticanju prigovora u odnosu na program potpora – Obveza obrazlaganja – Doseg – Uzimanje u obzir konteksta i svih pravnih pravila kojima se uređuje područje

(čl. 107. st. 3. t. (b) i čl. 296. UFEU-a)

(t. 117.-124.)

Kratak prikaz

Fond za potporu solventnosti španjolskih strateških poduzetnika koji su suočeni s privremenim teškoćama zbog pandemije bolesti COVID-19 u skladu je s pravom Unije.

Predmetna mjera koja je namijenjena donošenju mjera dokapitalizacije u proračunskom iznosu od 10 milijardi eura predstavlja program državnih potpora, ali je proporcionalna i nediskriminirajuća.

Španjolska je u srpnju 2020. Europskoj komisiji prijavila program potpora koji se odnosi na osnivanje Fonda za potporu solventnosti španjolskih strateških poduzetnika koji su suočeni s privremenim teškoćama zbog pandemije bolesti COVID-19. Navedeni Fond za potporu ovlašten je donositi različite mjere dokapitalizacije u korist nefinancijskih poduzetnika s poslovnim nastanom i glavnim središtem djelatnosti u Španjolskoj, za koje se smatra da su od sustavnog ili strateškog značaja za španjolsko gospodarstvo(1). Proračun navedenog programa potpora, koji se financira iz državnog proračuna, utvrđen je u iznosu od 10 milijardi eura do 30. lipnja 2021.

Smatrajući da prijavljeni program predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, Komisija ga je razmatrala s obzirom na svoju Komunikaciju od 19. ožujka 2020., naslovljenu „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji COVIDA-19”(2). Odlukom od 31. srpnja 2020. Komisija je proglasila prijavljeni program spojivim s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU-a(3). Na temelju te odredbe i pod određenim uvjetima, potpore za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice mogu se smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.

Zračni prijevoznik Ryanair podnio je tužbu za poništenje te odluke, ali deseto prošireno vijeće Općeg suda odbilo je tužbeni zahtjev. U tom kontekstu Opći sud razmatra, s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a, spojivost programa državnih potpora donesenih radi odgovora na posljedice pandemije bolesti COVID-19 s unutarnjim tržištem(4). Opći sud usto pojašnjava međuodnos između pravila o državnim potporama i načela nediskriminacije na temelju državljanstva, koje je navedeno u članku 18. prvom stavku UFEU-a, kao i pojam „program potpora” u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589(5).

Ocjena Općeg suda

Kao prvo, Opći sud provodi nadzor Komisijine odluke s obzirom na načelo nediskriminacije i provjerava je li razlika u postupanju koja je uspostavljena predmetnim programom potpora – u skladu s kojom pravo na taj program imaju samo poduzetnici s poslovnim nastanom i glavnim središtem djelatnosti u Španjolskoj – opravdana legitimnim ciljem te je li nužna, prikladna i proporcionalna za njegovo postizanje. Opći sud također razmatra utjecaj članka 18. prvog stavka UFEU-a, kojim se zabranjuje svaka diskriminacija na temelju državljanstva unutar područja primjene Ugovorâ, ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu. Budući da Opći sud smatra da članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU-a jest jedna od takvih posebnih odredbi Ugovorâ, on razmatra može li se predmetni program proglasiti spojivim s unutarnjim tržištem na temelju te odredbe.

U tom pogledu, Opći sud potvrđuje, s jedne strane, da cilj predmetnog programa ispunjava uvjete iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a s obzirom na to da se tim programom doista nastoje otkloniti ozbiljni poremećaji u španjolskom gospodarstvu koji su nastali zbog pandemije bolesti COVID-19. Opći sud usto dodaje da se kriterijem strateškog i sustavnog značaja korisnikâ potpore dobro odražava cilj predmetne potpore.

S druge strane, Opći sud utvrđuje da je ograničenje primjene predmetne potpore samo na nefinancijske poduzetnike koji su od sustavnog ili strateškog značaja za španjolsko gospodarstvo te koji imaju poslovni nastan i glavna središta djelatnosti na španjolskom državnom području istodobno prikladno i nužno za postizanje cilja otklanjanja ozbiljnih poremećaja u španjolskom gospodarstvu. Opći sud smatra da kriteriji prihvatljivosti za ostvarenje prava na program, načini dodjele potpora, prema kojima španjolska država privremeno ulazi u kapital dotičnih poduzetnika, i ex post ograničenja predviđena navedenom potporom u pogledu korisnika potpora(6) upućuju na namjeru Španjolske da podrži poduzetnike koji su stvarno i trajno povezani s njezinim gospodarstvom. Taj je pristup dosljedan s ciljem programa kojim se nastoji otkloniti ozbiljne poremećaje u španjolskom gospodarstvu radi njegova srednjoročnog i dugoročnog razvoja.

Kad je riječ o proporcionalnosti programa potpora, Opći sud utvrđuje da je Španjolska, predviđajući načine na koje dodjeljuje pravo na opći i višesektorski program potpora, ne razlikujući pritom pojedini gospodarski sektor, mogla legitimno primijeniti kriterije prihvatljivosti kojima se utvrđuju poduzetnici koji su istodobno od sustavnog ili strateškog značaja za njezino gospodarstvo te su s njime trajno i stabilno povezani. Naime, drukčijim kriterijem prihvatljivosti – kojim bi se uključilo poduzetnike koji kao obični pružatelji usluga posluju na španjolskom državnom području – ne bi se mogla zajamčiti nužnost stabilne i trajne povezanosti korisnika potpore sa španjolskim gospodarstvom, na kojem se temelji predmetni program potpora.

Imajući u vidu ta utvrđenja, Opći sud potvrđuje da cilj predmetnog programa ispunjava zahtjeve odstupanja iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a i da načini dodjele te potpore ne prekoračuju ono što je nužno za postizanje tog cilja. Dakle, navedenim programom ne povređuje se ni načelo nediskriminacije ni članak 18. prvi stavak UFEU-a.

Kao drugo, Opći sud razmatra Komisijinu odluku s obzirom na slobode pružanja usluga i poslovnog nastana koje su utvrđene u članku 56. odnosno članku 49. UFEU-a. Opći sud u tom pogledu podsjeća da se slobodno pružanje usluga ne primjenjuje kao takvo na područje prometa, nego je ono podvrgnuto posebnom pravnom sustavu, kojeg je dio Uredba br. 1008/2008(7). Predmet te uredbe upravo je definiranje uvjeta primjene načela slobodnog pružanja usluga u sektoru zračnog prijevoza. S obzirom na navedeno i u svakom slučaju, društvo Ryanair nije dokazalo po čemu bi ga isključenje od pristupa mjerama dokapitalizacije predviđenim predmetnim programom moglo odvratiti od poslovnog nastana u Španjolskoj odnosno od pružanja usluga iz Španjolske i prema njoj.

Kao treće, Opći sud odbija tužbeni razlog kojim se tvrdi da je Komisija povrijedila obvezu odvagivanja korisnih učinaka potpore na trgovinske uvjete i na održavanje nenarušenog tržišnog natjecanja s njezinim negativnim učincima. U tom pogledu Opći sud naglašava da se člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU-a ne zahtijeva takvo odvagivanje, za razliku od onoga što je propisano člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a, i da u okolnostima ovog slučaja takvo odvagivanje ne bi imalo smisla jer se njegov rezultat smatra pozitivnim.

Kao četvrto, kad je riječ o navodno pogrešnoj kvalifikaciji predmetne mjere kao „programa potpora”, Opći sud odlučuje da su odredbe španjolskog prava – koje čine pravnu osnovu predmetne mjere(8) – akti opće primjene kojima se uređuju sva obilježja predmetne potpore. Naime, samim navedenim odredbama omogućuje se pojedinačna dodjela potpora poduzetnicima koji su za to podnijeli zahtjev kao i opće i apstraktno određivanje korisnika potpore, pri čemu nisu potrebne daljnje provedbene mjere. Stoga Opći sud zaključuje da je Komisija primjenom članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 mogla kvalificirati predmetnu potporu kao program potpora a da pritom nije počinila pogrešku koja se tiče prava.

Naposljetku, Opći sud odbija kao neosnovane tužbene razloge koji se temelje na navodnoj povredi obveze obrazlaganja i utvrđuje da ne treba ispitati osnovanost tužbenog razloga koji se temelji na povredi postupovnih prava koja proizlaze iz članka 108. stavka 2. UFEU-a.

1 Kako bi ostvarili pravo na predmetni program potpora, navedeni poduzetnici moraju u svakom slučaju ispunjavati druge kumulativne kriterije prihvatljivosti predviđene navedenim programom i, dakle, dokazati: i. da su suočeni s ozbiljnim teškoćama u smislu nastavka aktivnosti bez privremene javne potpore; ii. da bi prisilni prekid njihovih djelatnosti imao negativan i visok utjecaj na djelatnost ili zapošljavanje na nacionalnoj ili regionalnoj razini; iii. da je njihova srednjoročna i dugoročna održivost osigurana planom održivosti u kojem se navodi način na koji bi mogli nadvladati krizu te se opisuje predložena uporaba javne potpore; iv. da su izradili predviđeni raspored povrata državne potpore iz Fonda; v. da nisu već bili u teškoćama 31. prosinca 2019.; vi. da im nije dostupno privatno financiranje posredstvom banaka ili financijskih tržišta odnosno da im je dostupno, ali uz trošak koji bi ugrozio njihovu održivost.

2 Komunikacija C/2020/1863 (SL 2020., C 91 I, str. 1.), koja je bila izmijenjena 3. travnja 2020., (SL 2020., C 112 I, str. 1.), 13. svibnja 2020. (SL 2020., C 164, str. 3.) i 29. lipnja 2020. (SL 2020., C 218, str. 3.)

3Odluka C(2020) 5414 final o državnoj potpori SA.57659 (2020/N) – Španjolska – COVID-19 – Fond za dokapitalizaciju

4U presudi od 17. veljače 2021., Ryanair/Komisija, T-238/20, Opći je sud proveo istovrsno ispitivanje zakonitosti programa državnih potpora koji je donijela Švedska radi suočavanja s posljedicama pandemije bolesti COVID-19 na švedsko tržište zračnog prijevoza (vidjeti CP 16/21). Usto, Opći je sud u presudi od 14. travnja 2021., Ryanair/Komisija (Finnair I; COVID‑19), T-388/20, s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU-a razmotrio mjeru pojedinačne potpore koju je donijela Finska u okviru pandemije bolesti COVID-19 (vidjeti CP 53/21).

5 U skladu s člankom 1. točkom (d) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU-a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.) pojam „program potpora” definiran je kao „svaki akt na temelju kojega se, bez potrebe za donošenjem daljnjih provedbenih mjera, pojedinačne potpore mogu dodjeljivati poduzetnicima određenima u okviru tog akta u općem i apstraktnom smislu, kao i svaki akt na temelju kojega se potpora koja nije povezana s određenim projektom može dodjeljivati jednom ili više poduzetnika tijekom neodređenog vremenskog razdoblja i/ili u neodređenom iznosu”.

6Među ostalim, radi se o obvezama transparentnosti i računovodstvenog izvještavanja nacionalnim tijelima u pogledu korištenja predmetne potpore, o zabrani preuzimanja pretjeranih rizika ili nastavka agresivnog komercijalnog širenja financiranog potporom sve dok se primljena potpora ne vrati djelomično ili u potpunosti, o zabrani provođenja određenih koncentracija ili preuzimanja odnosno isplaćivanja dividendi.

7 Uredba (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.)

8 Među ostalim, Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo (BOE, br. 185, od 6. srpnja 2020.) i Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de las Empresas Estratégicas (Orden PCM/679/2020 od 23. srpnja 2020.) (BOE, br. 201, od 24. srpnja 2020.)