Predmet C-632/20 P

Kraljevina Španjolska

protiv

Europske komisije

Presuda Suda (veliko vijeće) od 17. siječnja 2023.

„Žalba – Vanjski odnosi – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Kosova, s druge strane – Elektroničke komunikacije – Uredba (EU) 2018/1971 – Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Članak 35. stavak 2. – Sudjelovanje regulatornog tijela Kosova u tom tijelu – Pojmovi ‚treća zemlja’ i ‚treća država’ – Nadležnost Europske komisije”

1. Žalba – Razlozi – Pogreška koja se tiče prava – Komisijina odluka kojom se odobrava sudjelovanje nacionalnog regulatornog tijela Kosova u Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Pojmovi „treća zemlja” i „treća država” – Tumačenje – Odstupanja između različitih jezičnih verzija – Nedostatnost obrazloženja

   (Statut Suda, čl. 36.; Uredba 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 2.)

   (t. 37.-41., 43.-47.)

2. Žalba – Razlozi – Obrazloženje presude kojim je povrijeđeno pravo Unije – Izreka koja je utemeljena zbog drugih pravnih razloga – Odbijanje

   (čl. 256. st. 1. drugi podst. UFEU-a; Statut Suda, čl. 58. prvi st.)

   (t. 48.)

3. Međunarodni sporazumi – Tehnička suradnja – Elektroničke komunikacije – Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Sudjelovanje regulatornih tijela trećih zemalja – Treća zemlja – Pojam – Teritorijalna jedinica koja se nalazi izvan Unije – Svojstvo neovisne države koju Unija nije priznala – Kosovo – Uključenost

   (čl. 212. i 216. do 218. UFEU-a; Uredba 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 2.)

   (t. 50.-53., 64.)

4. Međunarodni sporazumi – Tehnička suradnja – Elektroničke komunikacije – Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Sudjelovanje regulatornih tijela trećih zemalja u tom tijelu – Sporazum s Unijom u tu svrhu – Pojam – Sporazum između Unije i drugog subjekta međunarodnog prava – Sporazum koji sadržava odredbe na kojima se temelji suradnja između Unije i dotične treće zemlje u području elektroničkih komunikacija – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Unije i Kosova – Uključenost

   (Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Kosova, s druge strane, čl. 111.; Uredba 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 2.)

   (t. 54.-57., 59.-61., 80.-85., 87., 93.)

5. Međunarodni sporazumi – Tehnička suradnja – Elektroničke komunikacije – Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Sudjelovanje regulatornih tijela trećih zemalja u tom tijelu – Treća zemlja – Pojam – Subjekti međunarodnog prava koji mogu biti nositelji prava i obveza – Kosovo – Uključenost – Implicitno priznavanje Kosova kao neovisne države od strane Unije – Nepostojanje

   (Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Kosova, s druge strane, čl. 111.; Uredba 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 2.)

   (t. 69.-72., 86.)

6. Međunarodni sporazumi – Tehnička suradnja – Elektroničke komunikacije – Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Sudjelovanje regulatornih tijela trećih zemalja u tom tijelu – Radni dogovori primjenjivi na navedeno sudjelovanje – Postupak utvrđenja – Zahtjev za usklađenost s odredbama sporazuma sklopljenih s Unijom s obzirom na to sudjelovanje – Ovlaštenje Komisije za jednostrano utvrđivanje takvih radnih dogovora – Nepostojanje

   (čl. 17. UEU-a; Uredba 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 2. drugi podst.)

   (t. 109.-125.)

7. Tužba za poništenje – Poništavajuća presuda – Učinci – Ograničavanje od strane Suda – Komisijina odluka kojom se odobrava sudjelovanje nacionalnog regulatornog tijela Kosova u Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) – Zadržavanje učinaka te odluke do njezine zamjene u razumnom roku – Opravdanje koje se temelji na razlozima povezanima s ozbiljnim negativnim posljedicama

   (čl. 264. drugi st. UFEU-a; Uredba 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 35. st. 2.)

   (t. 133.-137.)

Kratak prikaz

Europska unija je između 2001. i 2015. potpisala sporazume o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa šest zemalja zapadnog Balkana, među kojima je i Kosovo. U tom je kontekstu Europska komisija predlagala aktivnosti u svrhu, među ostalim, usklađivanja zakonodavstva tih zemalja s pravom Unije i integracije zapadnog Balkana u postojeća regulatorna tijela, kao što je Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) osnovano Uredbom 2018/1971. ( 1 ) Kako bi se uspostavio uži odnos između nacionalnih regulatornih tijela (NRT-ova) Unije i zapadnog Balkana, Komisija je 18. ožujka 2019. donijela šest odluka koje se odnose na sudjelovanje NRT-ova država zapadnog Balkana u BEREC-u. Među njima je i odluka kojom je Komisija NRT-u Kosova odobrila sudjelovanje u Odboru regulatora i radnim skupinama BEREC-a kao i upravnom odboru Ureda BEREC-a (u daljnjem tekstu: sporna odluka) ( 2 ).

Kraljevina Španjolska podnijela je tužbu za poništenje sporne odluke zbog toga što je Komisija povrijedila članak 35. Uredbe 2018/1971. ( 3 ) Tvrdila je, u biti, da je u toj odluci pogrešno tumačen pojam „treća zemlja” upotrijebljen u toj odredbi, s obzirom na to da se potonja ne može odnositi na Kosovo jer ono nije suverena država. Tu je tužbu Opći sud u cijelosti odbio u svojoj presudi od 23. rujna 2020., Španjolska/Komisija ( 4 ) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda).

Povodom žalbe koju je podnijela Kraljevina Španjolska, Sud, zasjedajući u velikom vijeću, ukinuo je presudu Općeg suda i poništio Komisijinu spornu odluku s obrazloženjem da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao ( 5 ) da je Komisija na temelju članka 17. UEU-a jednostrano odgovorna za utvrđivanje radnih dogovora primjenjivih na sudjelovanje NRT-ova trećih zemalja u BEREC-u, u smislu članka 35. stavka 2. drugog podstavka Uredbe 2018/1971.

Ocjena Suda

Što se tiče, kao prvo, pojma „treća zemlja” upotrijebljenog u članku 35. Uredbe 2018/1971, Sud najprije smatra da doslovno tumačenje Ugovorâ ne omogućuje određivanje njegova smisla. Osim toga, ne upotrebljavaju se u svim jezičnim verzijama UEU-a i UFEU-a zajedno pojmovi „treća država” i „treća zemlja”. Međutim, odredbe prava Unije treba tumačiti i primjenjivati ujednačeno, s obzirom na verzije sastavljene na svim jezicima Unije, a u slučaju neslaganja između tih različitih verzija, odredbu o kojoj je riječ treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i cilj propisa kojeg je ona dio. Naime, formulacija neke odredbe prava Unije korištena u jednoj od jezičnih verzija ne može služiti kao jedina osnova za tumačenje te odredbe. U ovom je slučaju Opći sud, oslanjajući se na pretpostavku da odredbe UFEU-a koje se odnose na „treće zemlje” omogućavaju sklapanje međunarodnih sporazuma sa subjektima „koji nisu države”, utvrdio da doseg pojma „treća zemlja” u smislu članka 35. stavka 2. nadilazi same suverene države. Međutim, ta je pretpostavka utvrđena a da Opći sud nije uzeo u obzir razlike između jezičnih verzija UEU-a i UFEU-a, čiji tekst ne omogućuje donošenje zaključka o postojanju razlike u značenju između pojmova „treća zemlja” i „treća država”. Budući da se pojam „treća zemlja”, osim toga, ne nalazi u svim jezičnim verzijama Uredbe 2018/1971, a u nekima od njih upotrebljava se samo ekvivalent pojma „treća država”, Sud je utvrdio da je Opći sud u svojem obrazloženju počinio pogrešku koja se tiče prava.

Kako se izreka pobijane presude ipak može temeljiti na drugim pravnim razlozima, Sud je zatim ispitao je li Opći sud mogao pravilno zaključiti da Komisija nije povrijedila članak 35. Uredbe 2018/1971 izjednačavajući Kosovo s „trećom zemljom” u smislu te odredbe. U tom pogledu, kako bi se zajamčio koristan učinak članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971, teritorijalna jedinica koja se nalazi izvan Unije i čije svojstvo neovisne države Unija nije priznala mora se moći izjednačiti s „trećom zemljom” u smislu te odredbe a da se pritom ne povrijedi međunarodno pravo. U slučaju Kosova Međunarodni je sud smatrao da Deklaracijom o proglašenju neovisnosti Kosova od 17. veljače 2008. nije povrijeđeno ni opće međunarodno pravo ni Rezolucija 1244 (1999) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda ni mjerodavni ustavnopravni okvir ( 6 ). Štoviše, kao što je navedeno u prvoj bilješci sporne odluke, navedeno izjednačavanje ne može utjecati na pojedinačna stajališta država članica u pogledu pitanja ima li Kosovo svojstvo neovisne države kako tvrde njegove vlasti. Sud stoga smatra da se Kosovo može izjednačiti s „trećom zemljom” u smislu članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 a da se pritom ne povrijedi međunarodno pravo.

Osim toga, što se tiče uključivanja „treće zemlje” u sustav sudjelovanja predviđen člankom 35. stavkom 2. Uredbe 2018/1971, Sud podsjeća na to da, u skladu s tom odredbom, sudjelovanje NRT-ova tih zemalja podliježe dvama kumulativnim uvjetima koji se sastoje od postojanja „sporazuma” sklopljenog s Unijom, s jedne strane, i okolnosti da je taj sporazum sklopljen „u tu svrhu” s druge strane. Unija je sklopila više međunarodnih sporazuma s Kosovom, čime mu je priznala sposobnost sklapanja takvih sporazuma. Među potonjima nalazi se i SSP Kosovo ( 7 ), čiji članak 111. predviđa da se suradnja u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u prvom redu odnosi na prioritetna područja pravne stečevine Unije u tom sektoru i da stranke jačaju tu suradnju. Stoga treba smatrati da je SSP Kosovo sklopljen kako bi se omogućilo sudjelovanje NRT-a Kosova u tijelima BEREC-a, s obzirom na to da je članak 111. tog sporazuma posvećen usvajanju pravne stečevine Unije i jačanju suradnje između stranaka u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Sud naposljetku ističe da, u skladu s ciljem suradnje koji se želi postići, članak 35. stavak 2. Uredbe 2018/1971 otvara mogućnost da u određenim tijelima BEREC-a sudjeluju NRT-ovi trećih zemalja s primarnom odgovornošću u području elektroničkih komunikacija. S obzirom na te elemente, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da Komisija u spornoj odluci nije povrijedila članak 35. stavak 2. Uredbe 2018/1971 time što je smatrala da se Kosovo može izjednačiti s „trećom zemljom” u smislu te odredbe.

Kao drugo, kad je riječ o tumačenju Općeg suda posljedica nepostojanja stajališta Unije o statusu Kosova s obzirom na međunarodno pravo, spornom odlukom ne povrjeđuje se SSP Kosovo ni Uredba 2018/1971 samo zato što se njome uspostavlja suradnja s NRT-om Kosova provedbom tih akata i ne podrazumijeva priznavanje Kosova kao treće države. Slijedom toga, Komisijino donošenje sporne odluke ne može se tumačiti kao da podrazumijeva to da Unija implicitno priznaje status Kosova kao neovisne države.

Što se tiče, kao treće, žalbenog razloga koji se temelji na činjenici da je Opći sud pogrešno smatrao da suradnja iz članka 111. SSP-a Kosovo odgovara sudjelovanju predviđenom u članku 35. stavku 2. Uredbe 2018/1971, Sud je utvrdio da je taj žalbeni razlog neosnovan, smatrajući, među ostalim, da ta odredba SSP-a Kosovo predstavlja sporazum „u tu svrhu” u smislu Uredbe 2018/1971. Naime, članak 35. stavak 1. te uredbe predviđa različite stupnjeve i oblike suradnje, više ili manje bliske, među ostalim putem radnih dogovora s NRT-ovima trećih zemalja. Nasuprot tomu, sudjelovanje NRT-a Kosova u tijelima BEREC-a ne može se izjednačiti s uključivanjem tog NRT-a u to tijelo Unije. Osim toga, sudjelovanje NRT-a Kosova u BEREC-u ne omogućuje Kosovu da doprinese izradi sektorskih propisa Unije u području elektroničkih komunikacija.

Sud je međutim, kao četvrto, prihvatio žalbu Kraljevine Španjolske u dijelu koji se, u biti, odnosi na nenadležnost Komisije. Najprije je utvrdio da se sporna odluka nije mogla donijeti na temelju članka 17. UEU-a na temelju Komisijinih izvršnih funkcija ili funkcija vanjskog predstavljanja, s obzirom na to da je ona u okviru sklapanja predmetnih radnih dogovora pozvana isključivo izvršavati nadzornu ovlast. Konkretno, iz članka 35. stavka 2. Uredbe 2018/1971 proizlazi da cilj radnih dogovora nije vanjsko predstavljanje Unije kao takvo, nego posebno navođenje, među ostalim, naravi, opsega i načina na koji će NRT-ovi trećih zemalja koji su u tu svrhu sklopili sporazume s Unijom sudjelovati u radu tijela Unije. Nadalje, činjenica da se u članku 35. stavku 2. Uredbe 2018/1971 ne navodi, kao što je to slučaj u njegovu stavku 1., da BEREC i Ured BEREC-a uspostavljaju radne dogovore „uz prethodno odobrenje Komisije” ne znači da nadležnost za njihovo sklapanje s NRT-ovima trećih zemalja pripada Komisiji. To utvrđenje nije dovedeno u pitanje okolnošću da sudjelovanje u radu BEREC-a i Ureda BEREC-a, predviđeno tom odredbom, predstavlja bliži oblik suradnje s NRT-ovima trećih zemalja od one uspostavljene na temelju članka 35. stavka 1. te uredbe. Naposljetku, činjenica da Komisija može jednostrano odlučiti o određenim radnim dogovorima za sudjelovanje u radu BEREC-a i Ureda BEREC-a, bez njihove suglasnosti, nespojiva je s neovisnošću BEREC-a i nadilazi nadzornu funkciju koja je u tom okviru dodijeljena Komisiji navedenom uredbom. Stoga, time što je presudio da nadležnost za sklapanje radnih dogovora koji se primjenjuju na sudjelovanje NRT-ova trećih zemalja, uključujući i NRT-a Kosova, pripada Komisiji, Opći sud zanemario je i podjelu nadležnosti između, s jedne strane, Komisije i, s druge strane, BEREC-a i Ureda BEREC-a, te pravila kojima se jamči neovisnost BEREC-a, predviđena tom uredbom. Takvi bi dogovori trebali biti sklopljeni između BEREC-a i Ureda BEREC-a, s jedne strane, i nadležnih tijela tih trećih zemalja, s druge strane, te bi ih zajednički trebali odobriti, kao što to proizlazi iz Uredbe 2018/1971 ( 8 ), Odbor regulatora i ravnatelj Ureda BEREC-a. Pojasnivši da ta nadležnost ne pripada Vijeću, Sud je zaključio da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio ( 9 ) da Komisija ima jednostranu nadležnost za utvrđivanje navedenih dogovora.

Iako je, slijedom toga, ukinuo pobijanu presudu i poništio spornu odluku, ipak je, s obzirom na nužnost dogovora o kojima je riječ, održao na snazi učinke poništene odluke dok se ona ne zamijeni novim aktom.

( 1 ) Uredba (EU) 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Agencije za potporu BEREC-u (Ured BEREC-a), izmjeni Uredbe (EU) 2015/2120 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1211/2009 (SL 2018., L 321, str. 1.)

( 2 ) Odluka Komisije od 18. ožujka 2019. o sudjelovanju nacionalnog regulatornog tijela Kosova u Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije (SL 2019., C 115, str. 26.)

( 3 ) U skladu s tom odredbom, naslovljenom „Suradnja s tijelima Unije, trećim zemljama i međunarodnim organizacijama”: „1. BEREC i Ured BEREC-a mogu surađivati s nadležnim tijelima, uredima, agencijama i savjetodavnim skupinama Unije, nadležnim tijelima trećih zemalja i međunarodnim organizacijama u mjeri u kojoj je to nužno za postizanje ciljeva utvrđenih ovom Uredbom i obavljanje zadaća te bez dovođenja u pitanje nadležnosti država članica i institucija Unije. U tu svrhu BEREC i Ured BEREC-a, uz prethodno odobrenje Komisije, mogu sklapati radne dogovore. Tim se dogovorima ne stvaraju pravne obveze. 2. Odbor regulatora, radne skupine i upravni odbor otvoreni su za sudjelovanje regulatornih tijela trećih zemalja s primarnom odgovornošću u području elektroničkih komunikacija, ako su te treće zemlje sklopile sporazume s Unijom u tu svrhu. U skladu s relevantnim odredbama tih sporazuma postižu se radni dogovori u kojima se posebno navodi narav, opseg i način na koji će navedena regulatorna tijela dotičnih trećih zemalja sudjelovati bez prava glasa u radu BEREC-a i Ureda BEREC-a, uključujući odredbe o sudjelovanju u inicijativama BEREC-a, financijskim doprinosima i osoblju za Ured BEREC-a. U pogledu pitanja koja se odnose na osoblje ti dogovori uvijek moraju biti u skladu s Pravilnikom o osoblju. [...]”

( 4 ) Presuda od 23. rujna 2020., Španjolska/Komisija (T‑370/19, EU:T:2020:440)

( 5 ) Vidjeti točke 77. i 82. presude Općeg suda od 23. rujna 2020., Španjolska/Komisija (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 6 ) Savjetodavno mišljenje Međunarodnog suda od 22. srpnja 2010., Usklađenost s međunarodnim pravom jednostranog proglašenja neovisnosti Kosova (Zbornik Međunarodnog suda iz 2010., str. 403.)

( 7 ) Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Kosova, s druge strane (SL 2016., L 71, str. 3.; u daljnjem tekstu: SSP Kosovo)

( 8 ) Članak 9. točka (i) i članak 20. stavak 6. točka (m) Uredbe 2018/1971

( 9 ) Presuda Općeg suda od 23. rujna 2020., Španjolska/Komisija (T-370/19, EU:T:2020:440), t. 77. i 82.