Spojeni predmeti T-684/19 i T-704/19

Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)

i

FGSZ Földgázszállító Zrt.

protiv

Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora

Presuda Općeg suda (drugo prošireno vijeće) od 16. ožujka 2022.

„Energija – Uredba (EU) 2017/459 – Mrežna pravila Komisije koja uključuju ‚postupak za prošireni kapacitet’ – ACER-ova odluka kojom se odobrava provedba projekta proširenog kapaciteta – Prigovor nezakonitosti – Nenadležnost Komisije – Članak 6. stavak 11., članak 7. stavak 3. i članak 8. stavak 6. Uredbe (EZ) br. 715/2009”

1. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pretpostavke dopuštenosti – Odluka Agencije za suradnju energetskih regulatora (ACER) kojom se odobrava projekt proširenja kapaciteta mreže za transport prirodnog plina – Akt o osnivanju ACER-a koji predviđa unutarnji pravni lijek protiv ACER-ove odluke –Tužba za poništenje podnesena protiv ACER-ove odluke protiv koje nije iskorišten unutarnji pravni lijek – Nedopuštenost

   (čl. 263. st. 5. UFEU-a; Uredba 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća, uvodna izjava 34. i čl. 28. i 29.)

   (t. 29.-32., 35.- 39., 41., 42.)

2. Akti institucija – Vremenska primjena – Postupovna pravila – Materijalna pravila – Razlikovanje

   (t. 33.)

3. Tužba za poništenje – Tužba podnesena protiv odluke Odbora za žalbe Agencije za suradnju energetskih regulatora (ACER) – Akt o osnivanju ACER-a koji isključuje mogućnost iznošenja tužbenih razloga Općem sudu koji nisu bili istaknuti pred navedenim odborom – Prigovor nezakonitosti koji je prvi put istaknut u tužbi za poništenje – Dopuštenost

   (čl. 263. i 277. UFEU-a; Uredba 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 29.)

   (t. 47.- 51.)

4. Prigovor nezakonitosti – Doseg – Akti na čiju se nezakonitost može pozivati – Propis koji se nije pobijao na temelju članka 263. UFEU-a – Prigovor nezakonitosti koji je podnijelo nacionalno tijelo čija aktivna procesna legitimacija za podnošenje tužbe za poništenje nije očita – Dopuštenost

   (čl. 263. st. 4. i čl. 277. UFEU-a; Uredba Komisije 2017/459)

   (t. 54., 55.)

5. Prigovor nezakonitosti – Doseg – Akti na čiju se nezakonitost može pozivati – Opći akt na kojem se temelji pobijana odluka – Nužnost pravne veze između pobijanog akta i osporavanog akta opće primjene

   (čl. 277. UFEU-a)

   (t. 58.)

6. Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za usklađivanje – Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina – Uredba br. 715/2009 – Uvjeti za pristup mrežama za transport prirodnog plina – Ovlaštenje Komisije da uspostavi mrežna pravila u određenim područjima – Doseg – Mrežna pravila Komisije koja uključuju postupak za prošireni kapacitet – Nedopuštenost

   (Uredba br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 6. st. 11. podst. 1. i čl. 8. st. 6.; Uredba Komisije 2017/459, čl. 22. do 31.; Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća)

   (t. 66.-74., 95.-97., 100., 102.-105., 109., 110., 114., 119., 123.-126., 128., 134., 135.)

7. Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za usklađivanje – Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina – Uredba br. 715/2009 – Uvjeti za pristup mrežama za transport prirodnog plina – Uspostavljanje mrežnih pravila – Uredba Komisije o uspostavljanju mrežnih pravila za mehanizme raspodjele kapaciteta u transportnim sustavima za plin – Provedba postupka za prošireni kapacitet – Mjera za osiguravanje pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta plina – Pravna osnova – Članak 114. UFEU-a

   (čl. 114. UFEU-a; Uredba br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 1., Uredba Komisije 2017/459, čl. 22. do 31.)

   (t. 83.- 88.)

8. Institucije Europske unije – Izvršavanje nadležnosti – Ovlast dodijeljena Komisiji za donošenje delegiranih akata – Obveza da se ne izmijene ključni elementi osnovnog zakonodavnog akta – Osnovna uredba koji ovlašćuje Komisiju da donese mrežna pravila u određenim područjima – Mrežna pravila koja sadržavaju odredbe o području koje nije predviđeno osnovnom uredbom – Nedopuštenost – Izmjena koja se odnosi na ključni element osnovne uredbe

   (Uredba br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 6. st. 11. podst. 2., čl. 7. st. 3. i čl. 8. st. 6. t. (g); Uredba Komisije 2017/459, čl. 22. do 31.; Direktiva 2009/73 Europskog parlamenta i Vijeća)

   (t. 137.-141.)

Kratak prikaz

Društvo FGSZ Földgázszállító Zrt., operator mađarskog transportnog sustava za plin (u daljnjem tekstu: društvo FGSZ), kao i istovrsni bugarski, rumunjski i austrijski operateri, pokrenuli su 2015. projekt regionalne suradnje s ciljem povećanja energetske neovisnosti uvođenjem plina iz Crnog mora. Taj projekt predviđao je proširenje kapaciteta na dvjema interkonekcijskim točkama, od kojih se jedna nalazi između Mađarske i Austrije (u daljnjem tekstu: projekt HUAT). U tom su pogledu društvo FGSZ i istovrsno austrijsko društvo, Gas Connect Austria GmbH (u daljnjem tekstu: društvo GCA) objavili izvješće o zajedničkoj procjeni, u skladu s Uredbom 2017/459 o uspostavljanju mrežnih pravila za mehanizme raspodjele kapaciteta u transportnim sustavima za plin ( 1 ).

U skladu s tom uredbom ( 2 ), društvo FGSZ podnijelo je mađarskom regulatornom tijelu za energiju i javne usluge, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalu (MEKH), službeni prijedlog projekta HUAT, ističući da ne podupire njegovu provedbu. Društvo GCA je pak podnijelo prijedlog austrijskom regulatornom tijelu za sektore električne energije i prirodnog plina, Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaftu (E-Control).

E-Control je odobrio prijedlog projekta HUAT, dok je MEKH takav prijedlog odbio. Budući da nacionalna regulatorna tijela nisu uspjela postići dogovor, Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) donijela je odluku o odobrenju prijedloga projekta HUAT (u daljnjem tekstu: prvotna odluka).

MEKH i društvo FGSZ podnijeli su žalbe protiv prvotne odluke ACER-ovu Odboru za žalbe. Budući da je navedeni odbor njihove žalbe odbio, MEKH (predmet T-684/19) i društvo FGSZ (predmet T-704/19) podnijeli su Općem sudu dvije tužbe za poništenje te negativne odluke, pri čemu je MEKH svojom tužbom zahtijevao i poništenje prvotne odluke. U prilog osnovanosti svoje tužbe MEKH je, među ostalim, istaknuo nezakonitost poglavlja V. Uredbe 2017/459.

U svojoj presudi drugo prošireno vijeće Općeg suda proglašava nedopuštenom MEKH-ovu tužbu za poništenje u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke, a prihvaća njegov prigovor nezakonitosti te stoga poništava negativnu odluku ACER-ova Odbora za žalbe.

Ocjena Općeg suda

Uvodno, Opći sud proglašava nedopuštenom MEKH-ovu tužbu za poništenje u dijelu u kojem je usmjerena protiv prvotne odluke. U tom pogledu ističe da dopuštenost tužbe za poništenje koju su podnijele fizičke ili pravne osobe protiv ACER-ovih odluka, koje u odnosu na njih trebaju proizvesti pravne učinke, treba ispitati u odnosu na posebne uvjete i aranžmane predviđene aktom o osnivanju te agencije, odnosno Uredbom 2019/942 ( 3 ). U skladu s tom uredbom, pred Općim se sudom tužbom za poništenje može pobijati samo odluka ACER-ova Odbora za žalbe ( 4 ).

S druge strane, neovisno o činjenici da MEKH pred ACER‑ovim Odborom za žalbe nije istaknuo prigovor nezakonitosti poglavlja V. Uredbe 2017/459, taj je prigovor, koji je MEKH istaknuo pred Općim sudom, on proglasio dopuštenim. Naime, budući da je samo sud Unije ovlašten utvrditi nezakonitost općeg akta ( 5 ), MEKH-u je bilo dopušteno taj prigovor prvi put istaknuti pred Općim sudom radi osporavanja zakonitosti negativne odluke ACER‑ova Odbora za žalbe.

Što se tiče osnovanosti tog prigovora nezakonitosti, Opći sud najprije ističe da Uredba 2017/459, kojom se uspostavljaju mrežna pravila o mehanizmima raspodjele kapaciteta u sustavima za transport plina, svojim poglavljem V. propisuje postupak za prošireni kapacitet na temelju kojeg se operatorima transportnog sustava može naložiti da poduzmu ulaganja koja su potrebna za proširenje kapaciteta mreže. Naime, iz samog teksta navedenog poglavlja V. ( 6 ) proizlazi da je projekt za proširenje kapaciteta pokrenut kada su ispunjeni različiti uvjeti koji su njime predviđeni, što podrazumijeva da su operatori sustava dužni poduzeti ulaganja koja su u tu svrhu potrebna.

Nadalje, Opći sud razmatra je li Komisija, donoseći mrežna pravila koja predviđaju takav postupak za proširenje kapaciteta, prekoračila granice ovlaštenja dodijeljenog joj osnovnom uredbom, odnosno Uredbom br. 715/2009 o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina ( 7 ).

Uzimajući u obzir činjenicu da je Komisija na temelju navedene osnovne uredbe ovlaštena donositi mrežna pravila samo u određenim taksativno navedenim područjima i pod uvjetom da Europska mreža operatora transportnih sustava za plin (u daljnjem tekstu: ENTSO) još nije donijela takva pravila u predmetnom području ( 8 ), Opći sud provjerava, kao prvo, je li poglavlje V. Uredbe 2017/459 povezano s jednim od predviđenih područja.

U tom pogledu, iz doslovnog tumačenja osnovne uredbe proizlazi da ondje nabrojana područja ne mogu uključivati pitanje proširenja kapaciteta mreže. Isto tako, kontekstualno tumačenje navedene uredbe otkriva razliku između, s jedne strane, područja u kojima je ENTSO nadležan za donošenje mrežnih pravila i, s druge strane, okvira za ulaganja koja su potrebna za proširenje kapaciteta mreže, gdje ENTSO koordinira izvršavanje ovlasti država članica. Osim toga, Opći sud ističe da na temelju Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina ( 9 ) operatori transportnog sustava imaju, u slučaju potrebe, obvezu poduzimanja ulaganja potrebnih za takvo proširenje kapaciteta. U tom okviru, na državama je članicama da osiguraju poštovanje te obveze, pri čemu se ENTSO-u ili Komisiji u tom pogledu ne priznaje normativna nadležnost. Naposljetku, nijedan od razloga donošenja osnovne uredbe ne omogućuje utvrđenje svrhe koja bi se sastojala u tome da se ENTSO-u, pa stoga i Komisiji, daje ovlaštenje za donošenje mrežnih pravila koja obuhvaćaju pitanje ulaganja koja su nužna za proširenje kapaciteta.

Budući da poglavlje V. Uredbe 2017/459 nije povezano s jednim od područja taksativno navedenih u osnovnoj uredbi, Opći sud ispituje, kao drugo, je li Komisija bila ovlaštena donijeti pravila koja uređuju postupak za prošireni kapacitet na temelju drugih odredbi navedene osnovne uredbe, koja ovlašćuju Komisiju da prilikom donošenja mrežnih pravila izmijeni elemente koji nisu ključni ( 10 ).

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ključni elementi osnovnog propisa su oni čije donošenje zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran zakonodavac Unije. U ovom je slučaju zakonodavac Unije donio politički izbor da se provedba pravila o proširenju kapaciteta povjeri isključivo državama članicama, s obzirom na to da se ovlast u području pravila o raspodjeli kapaciteta priznata ENTSO-u i, u širem smislu, Komisiji ( 11 ) odnosi samo na postojeći kapacitet mreže. Iz toga slijedi da se izmjena koju je donijelo poglavlje V., koja se sastoji od širenja te ovlasti na proširenje kapaciteta, odnosi na ključni element osnovne uredbe.

Zaključno, budući da Komisija nije bila ovlaštena uspostaviti postupak za prošireni kapacitet, Opći sud prihvaća prigovor nezakonitosti i proglašava poglavlje V. Uredbe 2017/459 neprimjenjivim. Osim toga, budući da ACER-ov Odbor za žalbe u svojoj negativnoj odluci primjenjuje navedeno poglavlje, Opći sud prihvaća tužbe za poništenje u dijelu u kojem su usmjerene protiv te odluke, poništavajući je s učinkom erga omnes.

( 1 ) Članak 26. Uredbe Komisije (EU) 2017/459 od 16. ožujka 2017. o uspostavljanju mrežnih pravila za mehanizme raspodjele kapaciteta u transportnim sustavima za plin i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 984/2013 (SL 2017., L 72, str. 1.)

( 2 ) Članak 28. stavak 1. Uredbe 2017/459

( 3 ) Uredba (EU) 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o osnivanju Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (preinaka) (SL 2019., L 158, str. 22.)

( 4 ) Uvodna izjava 34. i članci 28. i 29. Uredbe 2019/942

( 5 ) Članak 277. UFEU-a

( 6 ) Članak 22. stavak 3. Uredbe 2017/459

( 7 ) Uredba (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (SL 2009., L 211, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 20.; u daljnjem tekstu: osnovna uredba)

( 8 ) Članak 6. osnovne uredbe

( 9 ) Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)

( 10 ) Članak 6. stavak 11. drugi podstavak i članak 7. stavak 3. osnovne uredbe

( 11 ) Članak 8. stavak 6. točka (g) osnovne uredbe