Predmet C‑743/19

Europski parlament

protiv

Vijeća Europske unije

Presuda Suda (veliko vijeće) od 14. srpnja 2022.

„Tužba za poništenje – Institucionalno pravo – Tijela, uredi i agencije Europske unije – Europsko nadzorno tijelo za rad (ELA) – Nadležnost u području utvrđivanja sjedišta – Članak 341. UFEU-a – Područje primjene – Odluka koju su donijeli predstavnici vlada država članica na marginama sastanka Vijeća – Nadležnost Suda na temelju članka 263. UFEU-a – Donositelj i pravna priroda akta – Nepostojanje obvezujućih učinaka u pravnom poretku Unije”

1. Tužba za poništenje – Nadležnost suda Unije – Tužba podnesena protiv odluke koju su donijeli predstavnici vlada država članica na marginama sastanka Vijeća i kojom se određuje sjedište Europskog nadzornog tijela za rad (ELA) – Nenadležnost

   (čl. 263. UFEU-a; Odluka predstavnika vlada država članica 2019/1199)

   (t. 37., 38., 83.-85., 89.-92.)

2. Europska unija – Sjedište institucija – Utvrđivanje – Članak 341. UFEU-a – Područje primjene – Određivanje mjesta sjedišta tijela, ureda, agencija ili službi Unije – Isključenje – Utvrđivanje sjedišta Europskog nadzornog tijela za rad (ELA) od strane predstavnika vlada država članica – Odluka političke prirode koja nema obvezujuće pravne učinke u pravu Unije – Nadležnost zakonodavca Unije

   (čl. 13. st. 1. UEU-a; čl. 46., 48. i 341. UFEU-a; Protokol br. 6; Odluka predstavnika vlada država članica od 12. prosinca 1992., čl. 2.)

   (t. 45.-47., 52., 54., 58.-68., 71.-74.)

Kratak prikaz

Sudu je podneseno pet tužbi za poništenje različitih akata koje su donijeli, s jedne strane, predstavnici vlada država članica, i, s druge strane, Vijeće i Europski parlament, a koji su se odnosili na utvrđivanje sjedišta dviju europskih agencija.

Dvije su tužbe podnijeli Italija odnosno Comune di Milano (Općina Milano, Italija) protiv, s jedne strane, Vijeća radi poništenja odluke od 20. studenoga 2017. ( 1 ) koju su donijeli predstavnici vlada država članica (spojeni predmeti C‑59/18 i C‑182/18), i, s druge strane, protiv Parlamenta i Vijeća radi poništenja Uredbe (EU) 2018/1718 ( 2 ) (spojeni predmeti C‑106/19 i C‑232/19) u pogledu određivanja grada Amsterdama (Nizozemska) kao novog sjedišta Europske agencije za lijekove (EMA) nakon Brexita. Treću tužbu podnio je Parlament protiv Vijeća radi poništenja odluke od 13. lipnja 2019. ( 3 ) koju su zajedničkom suglasnošću donijeli predstavnici vlada država članica i kojom je određeno da je sjedište Europskog nadzornog tijela za rad (ELA) u Bratislavi (Slovačka) (predmet C‑743/19).

U predmetima koji su se odnosili na sjedište EMA-e, šefovi država ili vlada nakon Brexita odobrili su postupak radi donošenja odluke o prijenosu navedenog sjedišta, koje je do tada bilo smješteno u Londonu (Ujedinjena Kraljevina). Nakon tog postupka ponuda Nizozemske bila je uspješnija od ponude Italije (Milano). Slijedom toga su predstavnici vlada država članica odlukom od 20. studenoga 2017., na marginama sastanka Vijeća, odredili grad Amsterdam kao novo sjedište EMA-e. To je određivanje potvrđeno pobijanom uredbom donesenom u redovnom zakonodavnom postupku, što je podrazumijevalo sudjelovanje Parlamenta. Međutim, Italija i Općina Milano tvrdili su da je za donošenje odluke o utvrđivanju novog sjedišta EMA-e, u mjeri u kojoj se odnosila na određivanje sjedišta agencije Unije, a ne njezine institucije, bila isključivo nadležna Unija i da je ta odluka zapravo trebala biti pripisana Vijeću. Slijedom toga, one su osporavale zakonitost te odluke kao osnove pobijane uredbe te su, osim toga, tvrdile da Parlament nije u potpunosti izvršavao svoje zakonodavne ovlasti prilikom donošenja te uredbe.

U predmetu koji se odnosi na sjedište ELA-e predstavnici vlada država članica zajedničkom su suglasnošću odobrili postupak i kriterije za odlučivanje o sjedištu te agencije. Na temelju tog postupka oni su na marginama sastanka Vijeća donijeli odluku kojom se utvrđuje da je sjedište ELA-e u Bratislavi. Parlament je tvrdio da je stvarni donositelj te odluke zapravo Vijeće i da se, kad je riječ o pravno obvezujućem aktu Unije, on može pobijati pred Sudom u okviru tužbe za poništenje.

Trima presudama koje je donijelo veliko vijeće Sud razvija svoju sudsku praksu u pravnom okviru koji se primjenjuje na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije. On osobito presuđuje da su odluke kojima se utvrđuje novo sjedište EMA-e i sjedište ELA-e akti političke prirode, koje su donijele same države članice u tom svojstvu, a ne u svojstvu članova Vijeća, tako da ti akti ne podliježu nadzoru zakonitosti iz članka 263. UFEU-a. Te se odluke ne mogu izjednačiti s odlukama donesenima na temelju članka 341. UFEU-a ( 4 ), koji se odnosi isključivo na utvrđivanje sjedišta institucija Unije ( 5 ). Stoga ta odredba ne može predstavljati pravnu osnovu navedenih odluka.

Ocjena Suda

Dopuštenost tužbe koju je podnijelo regionalno ili lokalno tijelo protiv uredbe kojom se utvrđuje sjedište tijela, ureda ili agencije Unije (spojeni predmeti C‑106/19 i C‑232/19)

Sud najprije podsjeća na to da se tužba regionalnog tijela ne može izjednačiti s tužbom države članice u smislu članka 263. UFEU-a i da, slijedom toga, takav subjekt mora dokazati pravni interes i aktivnu procesnu legitimaciju. Nakon što je utvrdio da je Općina Milano dokazala pravni interes u mjeri u kojoj bi eventualno poništenje pobijane uredbe dovelo do nastavka zakonodavnog postupka u okviru kojeg se utvrđivalo sjedište EMA-e, u kojem je bila kandidat, Sud presuđuje da se na taj subjekt izravno i osobno odnosi ta uredba te, slijedom toga, ima legitimaciju za zahtijevanje njezina poništenja. S tim u vezi, on utvrđuje, s jedne strane, da taj regulatorni akt ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast svojim adresatima i, s druge strane, da je Općina Milano stvarno sudjelovala u postupku odabira sjedišta EMA-e, koji ju je stavio u situaciju koja ju je individualizirala na način koji je istovrstan onome adresata akta.

Nadležnost Suda za odlučivanje o odlukama država članica u području utvrđivanja sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije (spojeni predmeti C‑59/18 i C‑182/18 i predmet C‑743/19)

Uvodno, Sud podsjeća na to da je u okviru tužbe za poništenje sud Unije nadležan samo za nadzor zakonitosti akata koji su pripisivi institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije. Stoga akti koje donesu predstavnici vlada država članica koji djeluju u tom svojstvu i time kolektivno izvršavaju nadležnosti država članica, ne podliježu nadzoru zakonitosti koji provodi sud Unije, osim ako predmetni akt, s obzirom na njegov sadržaj i okolnosti u kojima je donesen, zapravo ne predstavlja odluku Vijeća. Slijedom toga, on pojašnjava da se odluke kojima se utvrđuju nova sjedišta EMA-e i ELA-e može razmotriti samo s obzirom na pravni okvir koji se primjenjuje na utvrđivanje sjedišta tijela, ureda i agencija Unije.

S tim u vezi, on u okviru tekstualne, kontekstualne i teleološke analize ispituje može li se na članak 341. UFEU-a valjano pozvati kao na osnovu tih odluka ( 6 ).

Kao prvo, Sud naglašava da se tekst članka 341. UFEU-a odnosi samo na „institucije Unije”.

Kao drugo, što se tiče konteksta u kojem se nalazi ta odredba, on je osobito presudio da se ne može djelotvorno pozvati na njegovo široko tumačenje tog pojma u području izvanugovorne odgovornosti ( 7 ) kako bi se po analogiji definiralo područje primjene te odredbe. Osim toga, Sud ističe da je ranija institucionalna praksa na koju se pozvalo Vijeće – na temelju koje su se sjedišta tijela, ureda i agencija Unije utvrđivala na temelju političkog odabira koji provode sami predstavnici vlada država članica – daleko od općenite naravi, da nije institucionalno priznata i da, u svakom slučaju, ne može stvoriti presedan koji obvezuje institucije.

Kao treće, što se tiče cilja članka 341. UFEU-a, Sud najprije pojašnjava da se on sastoji od očuvanja ovlasti odlučivanja država članica prilikom utvrđivanja sjedišta samo institucija Unije. Nadalje, on ističe da osnivanje tijela, ureda i agencija Unije proizlazi iz akta sekundarnog prava donesenog na temelju materijalnopravnih odredbi kojima se provodi politika Unije u kojoj tijelo, ured ili agencija djeluju. Odluka o utvrđivanju njihova sjedišta nerazdvojna je od odluke o njihovu osnivanju. Stoga je zakonodavac Unije načelno isključivo nadležan za utvrđivanje sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, kao što je nadležan za definiranje njihovih ovlasti i ustrojstva. Naposljetku, Sud naglašava da činjenica da odluka o utvrđivanju mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije može imati važnu političku dimenziju – s obzirom na to da se njome mora odgovoriti, među ostalim, na razmatranja koja se odnose na zemljopisnu ravnotežu – ne onemogućuje da tu odluku donese zakonodavac Unije u skladu s postupcima predviđenima relevantnim materijalnopravnim odredbama Ugovorâ.

S obzirom na prethodno navedeno, Sud zaključuje da se članak 341. UFEU-a ne može tumačiti kao da uređuje utvrđivanje mjesta sjedišta tijela, ureda ili agencije Unije, kao što su to EMA ili ELA, i da nadležnost za odlučivanje o utvrđivanju mjesta sjedišta tih agencija nemaju države članice, nego zakonodavac Unije, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.

Nadalje, Sud ispituje svoju nadležnost za odlučivanje o valjanosti odluka kojima se utvrđuje novo sjedište EMA-e i sjedište ELA-e na temelju članka 263. UFEU-a. S tim u vezi, on podsjeća na to da je relevantan kriterij za isključenje nadležnosti sudova Unije za odlučivanje o tužbi pred sudom protiv akata koje su donijeli predstavnici vlada država članica samo onaj koji se odnosi na njihova donositelja, neovisno o njihovim obvezujućim pravnim učincima. Širiti pojam akata koji se mogu pobijati na temelju članka 263. UFEU-a na akte koje su države članice donijele, čak i zajedničkom suglasnošću, u konačnici bi dovelo do prihvaćanja izravnog nadzora suda Unije nad aktima država članica i tako do zaobilaženja pravnih sredstava posebno predviđenih u slučaju povrede obveza koje imaju na temelju Ugovorâ.

Naposljetku, Sud pobliže određuje da je na zakonodavcu Unije da zbog razloga pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite donese akt Unije kojim se potvrđuje ili, naprotiv, odstupa od političke odluke koju su donijele države članice. Budući da navedeni akt nužno prethodi svakoj konkretnoj provedbenoj mjeri uspostavljanja sjedišta dotične agencije, samo taj akt zakonodavca Unije može proizvoditi obvezujuće pravne učinke u okviru prava Unije.

Sud zaključuje da odluke predstavnika vlada država članica kojima se utvrđuje novo sjedište EMA-e i sjedište ELA-e (spojeni predmeti C‑59/18 i C‑182/18 i predmet C‑743/19) nisu akti Vijeća, nego politički akti bez obvezujućih pravnih učinaka koji države članice donose zajednički, tako da te odluke ne mogu biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a. Posljedično, on odbacuje navedene tužbe jer su usmjerene protiv akata čiju zakonitost nije nadležan ocjenjivati.

Valjanost zakonodavnog akta kojim se utvrđuje sjedište tijela, ureda ili agencije Unije (spojeni predmeti C‑106/19 i C‑232/19)

Kad je riječ o pobijanoj uredbi, kojom su Vijeće i Parlament u redovnom zakonodavnom postupku potvrdili odluku predstavnika vlada država članica o utvrđivanju novog sjedišta EMA-e, Sud podsjeća na to da jedino institucije, na temelju načela dodjele ovlasti i institucionalne ravnoteže sadržanih u UEU-u ( 8 ), mogu odrediti njezin sadržaj. S tim u vezi on naglašava da se toj odluci ne može pripisati nikakva obvezujuća vrijednost koja može ograničiti diskrecijsku ovlast zakonodavca Unije. Stoga navedena odluka ima vrijednost akta o političkoj suradnji koji ni u kojem slučaju ne zadire u nadležnosti koje su institucijama Unije povjerene u okviru redovnog zakonodavnog postupka. Prema tome, to što Parlament nije sudjelovao u postupku u kojem je donesena navedena odluka ni u kojem slučaju ne znači da je ta institucija povrijedila ili zaobišla ovlasti kao suzakonodavac, a politički utjecaj navedene odluke na zakonodavnu ovlast Parlamenta i Vijeća ne može predstavljati razlog zbog kojeg bi Sud poništio pobijanu uredbu. Budući da odluka od 20. studenoga 2017. nema nikakav obvezujući pravni učinak u pravu Unije, Sud zaključuje da ta odluka ne može predstavljati pravnu osnovu pobijane uredbe tako da na zakonitost potonje ne utječu eventualne nepravilnosti koje su postojale prilikom donošenja pobijane odluke.

( 1 ) Odluka donesena na marginama sastanka Vijeća kojom se grad Amsterdam određuje kao novo sjedište Europske agencije za lijekove (EMA) (u daljnjem tekstu: odluka o utvrđivanju novog sjedišta EMA-e).

( 2 ) Uredba (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove (SL 2018., L 291, str. 3., u daljnjem tekstu: pobijana uredba)

( 3 ) Odluka (EU) 2019/1199 donesena na temelju zajedničke [suglasnosti] između predstavnika vlada država članica od 13. lipnja 2019. o mjestu sjedišta Europskog nadzornog tijela za rad (SL 2019., L 189, str. 68., u daljnjem tekstu: odluka o utvrđivanju sjedišta ELA-e)

( 4 ) Člankom 341. UFEU-a određeno je da „[s]jedište institucija Unije zajedničkom suglasnošću utvrđuju vlade država članica”.

( 5 ) Poput onih navedenih u članku 13. stavku 1. UEU-a

( 6 ) Kad je riječ o meritumu, Sud iznosi rasuđivanje slično onomu koje iznosi u spojenim predmetima C‑106/19 i C‑232/19.

( 7 ) Na temelju članka 340. drugog stavka UFEU-a

( 8 ) Članak 13. stavak 2. UEU-a