Predmet C-824/18

A.B. i dr.

protiv

Krajowa Rada Sądownictwa

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Naczelny Sąd Administracyjny)

Presuda Suda (veliko vijeće) od 2. ožujka 2021.

„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 2. i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Vladavina prava – Djelotvorna sudska zaštita – Načelo neovisnosti sudaca – Postupak imenovanja na mjesto suca Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud, Poljska) – Imenovanje od strane predsjednika Republike Poljske na temelju rezolucije Državnog sudbenog vijeća – Nepostojanje neovisnosti tog vijeća – Nedjelotvornost pravnog sredstva protiv takve rezolucije – Presuda Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud, Poljska) kojom se poništava odredba na kojoj počiva nadležnost suda koji je uputio zahtjev – Donošenje propisa kojim se po samom zakonu obustavljaju postupci koji su u tijeku i u potpunosti isključuje buduće podnošenje pravnih sredstava u takvim predmetima – Članak 267. UFEU-a – Mogućnost i/ili obveza nacionalnih sudova da upute zahtjev za prethodnu odluku i da pri njemu ostanu – Članak 4. stavak 3. UEU-a – Načelo lojalne suradnje – Nadređenost prava Unije – Ovlast izuzimanja iz primjene nacionalnih odredbi koje nisu u skladu s pravom Unije”

1. Prethodna pitanja – Pokretanje postupka pred Sudom – Nadležnosti nacionalnih sudova – Opseg – Nacionalni propis kojim se nacionalni sud sprečava da ostane pri zahtjevu za prethodnu odluku upućen Sudu – Nacionalni propis koji u potpunosti isključuje mogućnost budućeg ponavljanja sličnih zahtjeva – Nedopuštenost – Ocjena od strane suda koji je uputio zahtjev

   (čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 267. UFEU-a)

   (t. 74., 91.-93., 95.-97., 106., 107., 150. i t. 1. izreke)

2. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Doseg

   (čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. i čl. 51. st. 1.)

   (t. 108., 109., 111., 112.)

3. Pravo Europske unije – Načela – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Načelo neovisnosti sudaca – Doseg

   (čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. drugi podst.)

   (t. 115.-119.)

4. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Suci Vrhovnog suda koje imenuje predsjednik Republike Poljske na prijedlog Državnog sudbenog vijeća – Povreda u slučaju osnovanih sumnji kod pojedinaca – Kriteriji – Neovisnost Državnog sudbenog vijeća – Doseg tužbe koja se može podnijeti protiv odluke tog tijela – Provjera od strane suda koji je uputio zahtjev

   (čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

   (t. 122.-125., 127.-129., 131.)

5. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Pravna sredstva podnesena protiv odluka Državnog sudbenog vijeća o prijedlogu za imenovanje određenih kandidata na mjesta sudaca Vrhovnog suda – Nacionalni propis kojim se obustavlja postupak – Ukidanje svake mogućnosti podnošenja takvih pravnih sredstava u budućnosti – Povreda u slučaju legitimnih sumnji kod pojedinaca – Provjera od strane suda koji je uputio zahtjev

   (čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

   (t. 136., 138., 139., 150. i t. 1. izreke)

6. Države članice – Obveze – Nadležnost nacionalnih sudova da upute pitanja Sudu – Obveza lojalne suradnje – Nadređenost – Nacionalni propis kojim se nacionalni sud sprečava da ostane pri zahtjevu za prethodnu odluku upućen Sudu – Nacionalni propis koji u potpunosti isključuje mogućnost budućeg ponavljanja sličnih zahtjeva – Nedopuštenost – Obveze i ovlasti nacionalnog suda – Obveza izuzimanja iz primjene nacionalne odredbe protivne pravu Unije – Obveza suda koji je uputio zahtjev da nastavi rješavati sporove koji su prije bili u njegovoj nadležnosti

   (čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 267. UFEU-a)

   (t. 140., 141., 150. i t. 1. izreke)

7. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Nadređenost – Pravna sredstva podnesena protiv odluka Državnog sudbenog vijeća o prijedlogu za imenovanje određenih kandidata na mjesta sudaca Vrhovnog suda – Nacionalni propis kojim se propisuje obustava postupka – Ukidanje svake mogućnosti podnošenja takvih pravnih sredstava u budućnosti – Nedopuštenost – Obveze i ovlasti nacionalnog suda – Obveza izuzimanja iz primjene nacionalne odredbe protivne pravu Unije – Obveza suda koji je uputio zahtjev da nastavi rješavati sporove koji su prije bili u njegovoj nadležnosti

   (čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; članak 267. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

   (t. 142.-146., 148.-150. i t. 1. izreke)

8. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Pravna sredstva podnesena protiv odluka Državnog sudbenog vijeća o prijedlogu za imenovanje određenih kandidata na mjesta sudaca Vrhovnog suda – Odluke koje postaju pravomoćne u odnosu na predložene kandidate – Nacionalni propis koji sprečava podnositelje pravnog sredstva da se pozivaju na razlog koji se temelji na neprikladnoj ocjeni toga poštuju li kandidati kriterije uzete u obzir prilikom donošenja tih odluka – Povreda u slučaju legitimnih sumnji kod pojedinaca – Provjera od strane suda koji je uputio zahtjev

   (čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

   (t. 156., 157., 165., 167. i t. 2. izreke)

9. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Nadređenost – Pravna sredstva podnesena protiv odluka Državnog sudbenog vijeća o imenovanju određenih kandidata na mjesta sudaca Vrhovnog suda – Odluke koje postaju pravomoćne u odnosu na predložene kandidate – Nacionalni propis koji sprečava podnositelje pravnog sredstva da se pozivaju na razlog koji se temelji na neprikladnoj ocjeni toga poštuju li kandidati kriterije uzete u obzir prilikom donošenja tih odluka – Nedopuštenost – Obveze i ovlasti nacionalnog suda – Obveza izuzimanja iz primjene nacionalne odredbe protivne pravu Unije – Obveza suda koji je uputio zahtjev da nastavi izvršavati svoju nadležnost primjenjujući pritom nacionalne odredbe koje su ranije bile na snazi

   (čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)

   (t. 166., 167. i t. 2. izreke)

Kratak prikaz

Uzastopne izmjene poljskog zakona o Državnom sudbenom vijeću čiji je učinak ukidanje djelotvornog sudskog nadzora nad odlukama tog vijeća kojima se predsjedniku Republike predlažu kandidati za funkcije sudaca Vrhovnog suda mogu povrijediti pravo Unije

U slučaju dokazane povrede, načelo nadređenosti prava Unije obvezuje nacionalni sud da takve izmjene izuzme iz primjene

Rezolucijama donesenima u kolovozu 2018. Krajowa Rada Sądownictwa (Državno sudbeno vijeće, Poljska) (u daljnjem tekstu: KRS) odlučila je predsjedniku Republike Poljske ne predložiti imenovanje pet osoba (u daljnjem tekstu: podnositelji pravnih sredstava) na mjesta sudaca Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud, Poljska) i na ta mjesta predložiti druge kandidate. Podnositelji pravnih sredstava pokrenuli su postupke protiv tih rezolucija pred Naczelnim Sądom Administracyjnim (Visoki upravni sud, Poljska), sudom koji je uputio zahtjev. Takva su pravna sredstva tada bila uređena Zakonom o Državnom sudbenom vijeću (u daljnjem tekstu: Zakon o KRS-u), kako je izmijenjen Zakonom iz srpnja 2018. U skladu s tim uređenjem bilo je predviđeno, s jedne strane, da, ako svi sudionici postupka imenovanja na mjesta sudaca Vrhovnog suda ne osporavaju predmetnu rezoluciju KRS-a, ona postaje pravomoćna kad je riječ o kandidatu predloženom za to mjesto, tako da ga predsjednik Republike može imenovati. Nadalje, eventualno poništenje takve rezolucije po pravnom sredstvu nekog od sudionika čije imenovanje nije bilo predloženo ne može dovesti do nove ocjene njegove situacije u svrhu eventualne dodjele predmetnog radnog mjesta. S druge strane, na temelju tog istog uređenja, takvo pravno sredstvo nije se moglo temeljiti na razlogu čija je osnova neprikladna ocjena toga ispunjavaju li kandidati kriterije uzete u obzir prilikom donošenja odluke o podnošenju prijedloga za imenovanje. U svojem prvotnom zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev, smatrajući da takvo uređenje u praksi potpuno isključuje djelotvornost pravnog sredstva koje podnosi sudionik čije imenovanje nije bilo predloženo, odlučio je upitati Sud o sukladnosti tog uređenja s pravom Unije.

Nakon tog prvotnog zahtjeva za prethodnu odluku, Zakon o KRS-u 2019. ponovno je izmijenjen. Na temelju te reforme postalo je, s jedne strane, nemoguće podnijeti pravno sredstvo protiv KRS-ovih odluka o predlaganju ili nepredlaganju kandidata za imenovanje na mjesta sudaca Vrhovnog suda. S druge strane, tom je reformom propisana obustava po samom zakonu još uvijek tekućih postupaka o takvim pravnim sredstvima, lišavajući na taj način sud koji je uputio zahtjev njegove nadležnosti za odlučivanje o toj vrsti pravnog sredstva kao i mogućnosti dobivanja odgovora na prethodna pitanja koja je uputio Sudu. U tim okolnostima, sud koji je uputio prethodna pitanja u svojem dopunskom zahtjevu za prethodnu odluku upitao je Sud o sukladnosti s pravom Unije tog novog uređenja.

Ocjena Suda

Na prvom mjestu, Sud, odlučujući u velikom vijeću, najprije je presudio da se kako sustavu suradnje između nacionalnih sudova i Suda, uspostavljenom člankom 267. UFEU-a, tako i načelu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a protive zakonodavne izmjene poput onih prethodno navedenih koje su provedene 2019. u Poljskoj, kad proizlazi da je njihov konkretan učinak sprečavanje Suda da odluči o prethodnim pitanjima poput onih koja je postavio sud koji je uputio zahtjev i isključivanje bilo kakve mogućnosti da nacionalni sud u budućnosti ponovno postavi slična pitanja. Sud u tom pogledu pojašnjava da je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni, uzimajući u obzir sve relevantne elemente i osobito kontekst u kojem je poljski zakonodavac donio te izmjene, je li to u ovom slučaju tako.

Sud je potom utvrdio da se obvezi država članica da uspostave potrebne pravne lijekove kako bi pojedincima osigurale poštovanje njihova prava na djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, predviđenog člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, može također protiviti ta ista vrsta zakonodavnih izmjena. To je tako kad proizlazi, što je i u tom pogledu na sudu koji je uputio zahtjev da na temelju svih relevantnih elemenata ocijeni, da te izmjene mogu kod pojedinaca izazvati legitimne sumnje u otpornost sudaca imenovanih na temelju KRS-ovih rezolucija na vanjske elemente, osobito izravne ili neizravne utjecaje zakonodavne i izvršne vlasti, te u njihovu neutralnost u odnosu na suprotstavljene interese. Takve izmjene stoga mogu dovesti do izostanka dojma neovisnosti ili nepristranosti tih sudaca, što može povrijediti povjerenje pojedinaca u pravosuđe u demokratskom društvu i vladavini prava.

Kako bi došao do tog zaključka, Sud podsjeća na to da jamstva neovisnosti i nepristranosti koja se zahtijevaju na temelju prava Unije pretpostavljaju postojanje pravila o imenovanju sudaca. Nadalje, Sud ističe odlučujuću ulogu KRS-a u postupku imenovanja na mjesto suca Vrhovnog suda, s obzirom na to da je prijedlog koji to tijelo usvaja conditio sine qua non kako bi kandidat potom bio imenovan. Tako stupanj neovisnosti KRS-a u odnosu na poljsku zakonodavnu i izvršnu vlast može biti relevantan kako bi se ocijenilo mogu li suci koje odabire ispuniti zahtjeve neovisnosti i nepristranosti. Sud nadalje napominje da se eventualno nepostojanje sudske zaštite u kontekstu postupka imenovanja na mjesta sudaca nacionalnog vrhovnog suda može pokazati problematičnim kad svi relevantni kontekstualni elementi svojstveni takvom postupku u predmetnoj državi članici mogu kod pojedinaca izazvati sumnje, na razini sustava, u neovisnost i nepristranost sudaca imenovanih po završetku tog postupka. U tom pogledu, Sud pojašnjava da – ako sud koji je uputio zahtjev zaključi, na temelju relevantnih elemenata koje je spomenuo u svojoj odluci kojom je uputio prethodna pitanja i osobito zakonodavnih izmjena koje su nedavno utjecale na postupak imenovanja članova KRS-a – da potonje tijelo ne pruža dostatna jamstva neovisnosti, postojanje sudske zaštite dostupne neodabranim kandidatima pokazalo bi se nužnim kako bi se doprinijelo očuvanju postupka imenovanja predmetnih sudaca od izravnih ili neizravnih utjecaja i kako bi se u konačnici izbjegao nastanak prethodno spomenutih sumnji.

Naposljetku, Sud presuđuje da, ako sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku zaključi da je donošenje zakonodavnih izmjena iz 2019. bilo protivno pravu Unije, načelo nadređenosti tog prava obvezuje potonji sud da te izmjene izuzme iz primjene, bilo da su one zakonodavnog ili ustavnog podrijetla, i da nastavi izvršavati svoju dotadašnju nadležnost za rješavanje sporova koji su pred njim bili pokrenuti prije nego što je došlo do tih izmjena.

Na drugom mjestu, Sud smatra da se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a protive zakonodavne izmjene poput onih prethodno navedenih do kojih je došlo 2018. u Poljskoj, kad proizlazi da one kod pojedinaca mogu izazvati legitimne sumnje u otpornost tako imenovanih sudaca na vanjske elemente i u njihovu neutralnost u pogledu suprotstavljenih interesa te stoga dovesti do izostanka dojma neovisnosti ili nepristranosti tih sudaca, što može povrijediti povjerenje pojedinaca u pravosuđe u demokratskom društvu i vladavini prava.

Na sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku je da u konačnici odluči je li to u ovom slučaju tako. Kad je riječ o razmatranjima o kojima sud koji je uputio zahtjev mora u tom pogledu voditi računa, Sud ističe da se nacionalne odredbe koje se odnose na sudsku zaštitu dostupnu u kontekstu postupka imenovanja na mjesta sudaca nacionalnog vrhovnog suda mogu pokazati problematičnima s obzirom na zahtjeve koji proizlaze iz prava Unije ako se njima ukida djelotvornost sudske zaštite koja je do tada postojala. Međutim, Sud kao prvo ističe da, nakon zakonodavnih izmjena iz 2018., predmetno pravno sredstvo u stvarnosti uopće više nije djelotvorno te pruža samo privid sudske zaštite. Kao drugo, on ističe da se u predmetnom slučaju kontekstualni elementi povezani sa svim drugim reformama koje su nedavno obuhvatile Vrhovni sud i KRS moraju također uzeti u obzir. U tom pogledu on navodi, uz prethodno spomenute sumnje u neovisnost KRS-a, okolnost da su zakonodavne izmjene iz 2018. bile uvedene neposredno prije nego što je KRS u svojem novom sastavu trebao odlučiti o prijavama, poput onih podnositelja pravnih sredstava, podnesenima kako bi se popunila mnogobrojna mjesta sudaca Vrhovnog suda koja su bila upražnjena ili su tek bila stvorena zbog stupanja na snagu različitih izmjena Zakona o Vrhovnom sudu.

Naposljetku, Sud pojašnjava da, ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da su zakonodavne izmjene iz 2018. protivne pravu Unije, na njemu je da ih na temelju načela nadređenosti tog prava izuzme iz primjene u korist primjene nacionalnih odredbi koje su ranije bile na snazi, izvršavajući pritom nadzor predviđen potonjim odredbama.