Predmet C-418/18 P

Patrick Grégor Puppinck i dr.

protiv

Europske komisije

Presuda Suda (veliko vijeće) od 19. prosinca 2019.

„Žalba – Institucionalno pravo – Građanska inicijativa ‚Jedan od nas’ – Komunikacija Europske komisije u kojoj se navode njezini zaključci i razlozi nepoduzimanja mjera koje se zahtijevaju u građanskoj inicijativi”

1. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Komisijina obveza poduzimanja određene mjere iz građanske inicijative – Nepostojanje

   (čl. 11. st. 4. i čl. 17. st. 1. do 3. UEU-a; čl. 24. st. 1., čl. 225., 241. i 289. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 1., čl. 2. t. 1., čl. 4. i čl. 10. st. 1. t. (c))

   (t. 53.-55., 57., 61.-63., 70., 71.)

2. Komisija – Nadležnosti – Ovlast zakonodavne inicijative – Izvršavanje u skladu s načelima dodjele ovlasti i institucionalne ravnoteže

   (čl. 13. st. 2. i čl. 17. st. 1. i 2. UEU-a; čl. 289. UFEU-a)

   (t. 59., 60., 64., 65.)

3. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Komisijino ispitivanje – Obveza odvojenog utvrđivanja pravnih zaključaka, s jedne strane, i političkih, s druge strane – Nepostojanje

   (Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 20. i čl. 10. st. 1.)

   (t. 77.-81.)

4. Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Komisijino ispitivanje – Komunikacija koja sadržava njezinu odluku o nepodnošenju prijedloga pravnog akta zakonodavcu Unije – Sudski nadzor – Granice

   (čl. 17. st. 1. UEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 10. st. 1. t. (c))

   (t. 88.-93., 95., 96.)

5. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Komisijina komunikacija koja sadržava njezinu odluku o nepodnošenju prijedloga pravnog akta kao odgovor na europsku građansku inicijativu

   (čl. 296. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 10. st. 1. t. (c))

   (t. 94.)

Kratak prikaz

Prema mišljenju Suda, Opći sud nije počinio pogrešku kada je potvrdio Komisijinu odluku o tome da ne podnese zakonodavni prijedlog u okviru europske građanske inicijative „Jedan od nas”

Okupljen u velikom vijeću, Sud je u presudi Puppnick i dr./Komisija (C-418/18 P) od 19. prosinca 2019. odbio žalbu koju su organizatori europske građanske inicijative (u daljnjem tekstu: EGI) pod nazivom „Jedan od nas” podnijeli protiv presude Općeg suda ( 1 ) kojom je on odbio njihovu tužbu za poništenje Komisijine komunikacije od 28. svibnja 2014. o tom EGI-ju ( 2 ).

U skladu s Ugovorom o Europskoj uniji ( 3 ) i Uredbom br. 211/2011 ( 4 ), najmanje jedan milijun građana Unije iz najmanje jedne četvrtine država članica može na svoju inicijativu pozvati Komisiju da u okviru svojih ovlasti podnese zakonodavcu Unije prijedlog za donošenje pravnog akta u svrhu provedbe Ugovorâ. Prije početka prikupljanja potrebnog broja potpisa, organizatori EGI-ja moraju ga registrirati kod Komisije, koja ispituje osobito njegov predmet i ciljeve.

Patrick Grégor Puppinck i šest drugih osoba čine građanski odbor EGI-ja pod nazivom „Jedan od nas”, registriranog kod Komisije u 2012. ( 5 ). Cilj je tog EGI-ja da Unija zabrani i prestane financirati aktivnosti koje podrazumijevaju uništavanje ljudskih embrija (poglavito u područjima istraživanja, razvojne pomoći i javnog zdravstva), uključujući izravno odnosno neizravno financiranje pobačaja. Nakon registracije, EGI „Jedan od nas” prikupio je potreban broj potpisa, prije nego što je početkom 2014. službeno podnesen Komisiji. Komisija je u komunikaciji od 28. svibnja 2014. navela da ne namjerava poduzeti nikakvu mjeru slijedom tog EGI-ja.

Stoga su organizatori EGI-ja pred Općim sudom Europske unije zahtijevali poništenje Komisijine komunikacije, tvrdeći osobito da je ta institucija dužna podnijeti prijedlog pravnog akta Unije kao odgovor na registrirani EGI. Opći sud potvrdio je Komisijinu odluku.

Sud je povodom žalbe najprije istaknuo da je cilj EGI-ja, na temelju članka 11. stavka 4. UEU-a, „pozvati” Komisiju na podnošenje odgovarajućeg prijedloga u svrhu provedbe Ugovorâ, a ne obvezati tu instituciju da poduzme mjeru odnosno mjere predviđene EGI-jem. Dodao je da iz različitih odredaba Uredbe br. 211/2011 proizlazi da, kada primi EGI, Komisija navodi mjere koje namjerava poduzeti i razloge njihova poduzimanja ili nepoduzimanja, što potvrđuje da je Komisijino podnošenje prijedloga akta Unije slijedom EGI-ja fakultativno.

Sud je zatim podsjetio na to da ovlast zakonodavne inicijative koja je Komisiji dodijeljena Ugovorima podrazumijeva da je na toj instituciji da odluči hoće li podnijeti prijedlog zakonodavnog akta ili ne, osim u slučaju kad bi ona na temelju prava Unije takav prijedlog bila dužna podnijeti. Ta Komisijina ovlast zakonodavne inicijative odraz je načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije. To načelo podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija. Sud je u tom pogledu istaknuo da se EGI-jem građanima Unije želi dati pravo usporedivo s onim koje na temelju članaka 225. i 241. UFEU-a imaju Europski parlament i Vijeće, da od Komisije zatraže da podnese bilo koji odgovarajući prijedlog u svrhu provedbe Ugovorâ. Međutim, budući da se tako priznatim pravom Europskom parlamentu i Vijeću ne dovodi u pitanje Komisijina ovlast zakonodavne inicijative, isto vrijedi i u pogledu EGI-ja.

Sud je također istaknuo da činjenica da Komisija nije dužna poduzeti mjeru slijedom EGI-ja ne znači, suprotno onomu što tvrde žalitelji, da je takva inicijativa lišena korisnog učinka. Naime, s jedne strane, mehanizam EGI-ja jedan je od instrumenata participativne demokracije kojim je prilikom donošenja Lisabonskog ugovora upotpunjen sustav predstavničke demokracije na kojem se temelji funkcioniranje Unije i čiji je cilj poticanje sudjelovanja građana u demokratskom procesu i promicanje dijaloga između građana i institucija Unije. S druge strane, EGI koji je registriran u skladu s Uredbom br. 211/2011 i kojim se poštuju svi njome predviđeni postupci i uvjeti dovodi do nastanka niza posebnih obveza za Komisiju, navedenih u člancima 10. i 11. te uredbe. Prema mišljenju Suda, posebna dodana vrijednost mehanizma EGI-ja nije u izvjesnosti njegova ishoda, nego u mogućnostima i prilikama koje stvara za građane Unije da pokrenu političku raspravu u njezinim institucijama a da ne moraju čekati pokretanje zakonodavnog postupka.

Usto, Sud je potvrdio pristup Općeg suda u skladu s kojim je komunikacija o EGI-ju, poput sporne komunikacije, obuhvaćena izvršavanjem široke diskrecijske ovlasti Komisije te ona stoga mora biti predmet ograničenog sudskog nadzora kako bi se provjerilo, među ostalim, je li obrazloženje dostatno te postoje li očite pogreške u ocjeni.

U tom je kontekstu Sud osobito potvrdio razmatranje Općeg suda prema kojem Komisija, temeljeći se na publikaciji Svjetske zdravstvene organizacije (SZO), nije počinila nikakvu očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da Unijino financiranje skupa sigurnih i djelotvornih zdravstvenih usluga, osobito u području pobačaja, pridonosi smanjenju broja nesigurnih pobačaja, a slijedom toga i rizika maternalne smrtnosti i bolesti.

( 1 ) Presuda Općeg suda od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija (T-561/14); vidjeti također PM 52/18.

( 2 ) Komisijina komunikacija COM(2014) 355 final od 28. svibnja 2014. o europskoj građanskoj inicijativi „Jedan od nas”

( 3 ) Članak 11. stavak 4. UEU-a

( 4 ) Uredba (EU) br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o građanskoj inicijativi (SL 2011., L 65, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 31.)

( 5 ) COM(2014) 355 final