Predmet T‑817/14

Zoofachhandel Züpke GmbH i dr.

protiv

Europske komisije

„Izvanugovorna odgovornost — Zdravlje životinja — Kontrola influence ptica — Zabrana uvoza u Uniju divljih ptica — Uredba (EZ) br. 318/2007 i Provedbena uredba (EU) br. 139/2013 — Dovoljno ozbiljna povreda pravnih pravila koja dodjeljuju prava pojedincima — Očito i teško nepoštovanje granica diskrecijske ovlasti — Proporcionalnost — Dužna pažnja — Članci 15. do 17. Povelje o temeljnim pravima“

Sažetak – Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 17. ožujka 2016.

1. Izvanugovorna odgovornost — Pretpostavke — Nezakonitost — Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije — Propisi u području zdravlja životinja — Zahtjev da predmetna institucija očito i ozbiljno ne poštuje granice svoje diskrecijske ovlasti

   (čl. 43. i čl. 340. st. 2. UFEU‑a)

2. Pravo Europske unije — Načela — Proporcionalnost — Doseg

   (čl. 5. st. 4. UEU‑a)

3. Pravo Europske unije — Načela — Načelo opreznosti — Doseg

   (čl. 11. UFEU‑a, čl. 168. st. 1. UFEU‑a, čl. 169. st. 1. i 2. UFEU‑a i čl. 191. st. 1. i 2. UFEU‑a)

4. Poljoprivreda — Usklađivanje zakonodavstava u području zdravlja životinja — Veterinarski i zootehnički pregledi pri trgovini određenim živim životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice — Direktiva 91/496 — Zaštitne mjere koje se odnose na uvoz iz trećih zemalja — Pojam — Uredbe Komisije kojima se nameću ograničenja uvoza u Uniju određenih ptica a da ne spominju posebnu treću zemlju — Isključenje

   (Uredbe Komisije br. 318/2007 i br. 139/2013; Direktiva Vijeća 91/496, čl. 18. st. 1.)

5. Poljoprivreda — Usklađivanje zakonodavstava u području zdravlja životinja — Veterinarski i zootehnički pregledi pri trgovini određenim živim životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice — Uredbe br. 318/2007 i br. 139/2013 koje nameću zabranu uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini — Uvoz ograničen na ptice uzgajane u zatočeništvu u objektu odobrenom za uzgoj — Povreda načela proporcionalnosti i opreznosti — Nepostojanje

   (čl. 43. UFEU‑a; uredbe Komisije br. 318/2007 i br. 139/2013; Direktiva Vijeća 92/65)

6. Poljoprivreda — Usklađivanje zakonodavstava u području zdravlja životinja — Veterinarski i zootehnički pregledi pri trgovini određenim živim životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice — Uredbe br. 318/2007 i br. 139/2013 koje nameću zabranu uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini — Neprimjena zabrane na ptice uzgajane u zatočeništvu — Povreda načela proporcionalnosti — Nepostojanje

   (uredbe Komisije br. 318/2007 i br. 139/2013)

7. Pravo Europske unije — Načela — Načelo dobre uprave — Obveza dužne pažnje — Doseg

8. Poljoprivreda — Usklađivanje zakonodavstava u području zdravlja životinja — Veterinarski i zootehnički pregledi pri trgovini određenim živim životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice — Uredbe br. 318/2007 i br. 139/2013 koje nameću zabranu uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini — Neproporcionalno ograničenje prava na slobodu izbora zanimanja, slobodu poduzetništva i pravo vlasništva — Nepostojanje

   (Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 15. do 17.; uredbe Komisije br. 318/2007 i br. 139/2013)

1.  U području izvanugovorne odgovornosti Unije, prvi uvjet koji se odnosi na nezakonito postupanje koje se zamjera predmetnoj instituciji ili tijelu Unije nalaže utvrđivanje dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojemu je svrha dodjeljivanje prava pojedincima. Cilj je tog zahtjeva, ma kakva bila narav predmetnog nezakonitog akta, izbjegavanje da rizik od naknađivanja šteta koje su zatražili odnosni poduzetnici ograniči sposobnost predmetne institucije da u potpunosti ispunjava svoje ovlasti u općem interesu, kako u okviru normativne aktivnosti ili aktivnosti koja uključuje izbore ekonomske politike tako i u području upravne nadležnosti a da unatoč tome ne optereti pojedince posljedicama očitih povreda za koje nema izgovora.

   Kad je riječ o eventualno dovoljno ozbiljnoj povredi pravnih pravila u području zdravlja životinja, takva se povreda mora temeljiti na očitom i teškom nepoštovanju granica široke diskrecijske ovlasti kojom zakonodavac Unije raspolaže prilikom izvršavanja nadležnosti u području zajedničke poljoprivredne politike na temelju članka 43. UFEU‑a. Naime, izvršavanje te diskrecijske ovlasti podrazumijeva potrebu da zakonodavac Unije predvidi i procijeni složen i neizvjestan ekološki, znanstveni, tehnički i ekonomski razvoj. U tom pogledu, iako institucije Unije trebaju uzeti u obzir istraživanja i znanstvena mišljenja, navedene institucije, a ne znanstvenici, obavljaju politički izbor određivanja prikladne razine zaštite društva.

   (t. 41.‑43.)

2.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 50.)

3.  Načelo opreznosti temeljno je načelo prava Unije koje proizlazi iz članka 11. UFEU‑a, članka 168. stavka 1. UFEU‑a, članka 169. stavaka 1. i 2. UFEU‑a i članka 191. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, koje dotičnim tijelima nameće obvezu da u preciziranom okviru izvršavanja nadležnosti koje su im dodijeljene relevantnim propisima poduzmu prikladne mjere u svrhu sprečavanja potencijalnih rizika za javno zdravlje, sigurnost i okoliš, dajući prednost zahtjevima koji su povezani sa zaštitom tih interesa pred gospodarskim interesima. Stoga u slučaju dvojbi glede postojanja ili opsega opasnosti za zdravlje ljudi, načelo opreznosti omogućuje institucijama poduzeti zaštitne mjere a da se pritom ne čeka da se potpuno iskažu postojanje i ozbiljnost tih rizika ili da se ostvare negativni učinci na zdravlje. Usto, načelo opreznosti opravdava primjenu ograničavajućih mjera kada se zbog nedovoljnih, neuvjerljivih ili nepreciznih rezultata provedenih istraživanja pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili opseg navodnog rizika, a u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za javno zdravlje, pod uvjetom da su te mjere nediskriminirajuće i objektivne.

   (t. 51.)

4.  Uredbe br. 318/2007 i br. 139/2013 o utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene ne predstavljaju zaštitne mjere koje se temelje na članku 18. stavku 1. Direktive 91/496 o utvrđivanju načela o organizaciji veterinarskih pregleda životinja koje se unose u Zajednicu iz trećih zemalja, nego, u skladu sa svojim pravnim temeljima, za sve treće zemlje propisuju opće uvjete zdravlja životinja za uvoz životinja u Uniju. Naime, pravni temelji tih uredbi ne sadržavaju nikakvo upućivanje na posebnu treću zemlju u kojoj postoji dokazan rizik za zdravlje.

   (t. 60., 61.)

5.  Odredba koja uvoz ptica u Uniju uvjetuje njihovim podrijetlom iz trećih zemalja koje mogu pružiti jamstva istovrijedna onima u Uniji, kako je sadržana u uredbama br. 318/2007 i br. 139/2013 o utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene, je u skladu s ciljevima i propisima Direktive 92/65 o utvrđivanju uvjeta zdravlja životinja kojima se uređuje trgovina i uvoz u Zajednicu životinja, sjemena, jajnih stanica i zametaka koji ne podliježu uvjetima zdravlja životinja utvrđenima u određenim propisima Zajednice iz Priloga A dijela I. Direktive 90/425 kao i s načelom opreznosti a da pritom nije neproporcionalna.

   U tom pogledu, kad je riječ o zahtjevu iz uredbi br. 318/2007 i br. 139/2013 u skladu s kojim životinje moraju potjecati iz objekta odobrenog za uzgoj, gdje su uzgojene u zatočeništvu, a ne iz divljine, uzimajući u obzir neizvjesnosti vezane uz zdravstveno stanje ulovljenih divljih ptica, potrebno je utvrditi da taj zahtjev zajedno sa zahtjevom djelotvornog veterinarskog sustava predstavlja nužan uvjet zdravstvenog nadzora i preventivne kontrole u trećim zemljama podrijetla, a ti su zahtjevi uvjet poštovanja te treće zemlje jamstava istovrijednih onima u Uniji i njezina upisa na popis trećih zemalja iz kojih je uvoz životinja u Uniju dopušten. Stoga načelo prethodnog odobrenja, određeno u skladu s pravnim temeljima navedenih uredbi i načelom opreznosti, treba primijeniti ne na temelju pretpostavki o općoj zdravstvenoj situaciji u trećim zemljama podrijetla, nego na temelju dobivanja jamstava o zdravstvenom nadzoru ptica uzgojenih u objektu koji je ta zemlja odobrila za uzgoj. Ta jamstva omogućuju osobito određivanje s dovoljnom znanstvenom sigurnošću ima li u navedenoj zemlji bolesti, neovisno o njezinu zemljopisnom položaju i takvim pretpostavkama.

   Iz toga slijedi da Komisija – s obzirom na to da je zabrana uvoza ulovljenih divljih ptica u Uniju posljedica jamstava koja se zahtijevaju u skladu s načelom prethodnog odobrenja trećih zemalja – zahtijevajući takva jamstva u uredbama br. 318/2007 i br. 139/2013 u okviru svoje široke diskrecijske ovlasti na temelju članka 43. UFEU‑a nije počinila nikakvu očitu pogrešku niti ikakvu ozbiljnu povredu načela proporcionalnosti ili načela opreznosti. Isto tako, kada je riječ o proporcionalnosti zemljopisnog dosega zabrane uvoza ulovljenih divljih ptica u Uniju, Komisija je mogla prekoračiti svoju diskrecijsku ovlast i povrijediti načelo proporcionalnosti samo neodobravanjem uvoza takvih ptica podrijetlom iz područja u kojima očito nema influence ptica. Međutim, budući da ne postoje elementi koji bi jasno i dovoljno uvjerljivo potvrđivali da u određenim zemljama ili na određenim kontinentima, posebno Južnoj Americi i Oceaniji, trajno nema virusa influence ptica ili da općenito ulovljene divlje ptice ne predstavljaju nikakav rizik za širenje tog virusa, potrebno je stoga utvrditi da postoji visok stupanj znanstvene nesigurnosti vezane uz rizik širenja influence ptica u Uniji uvozom ulovljenih divljih ptica koje potječu iz trećih zemalja iz cijelog svijeta.

   (t. 66., 68.‑72., 84., 85.)

6.  Kad je riječ o uredbama br. 318/2007 i br. 139/2013 o utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene, Komisiji se ne može prigovarati da je donijela očito neproporcionalnu mjeru time što je razlikovala divlje ptice od onih uzgajanih u zatočeništvu. Naime, kad je riječ o prevenciji rizika, divlje ptice razlikuju se od onih uzgajanih u zatočeništvu s obzirom na to da je u slučaju potonjih moguće nametnuti strogu zdravstvenu kontrolu od njihova rođenja, koja može ići dotle da se one uzgoje u zatvorenoj sredini ili uključivati njihovo odvajanje od peradi.

   (t. 91., 93.)

7.  Vidjeti tekst odluke.

   (t. 107.)

8.  Sloboda izbora zanimanja, sloboda poduzetništva i pravo vlasništva predstavljaju temeljna prava utvrđena člancima 15. do 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Međutim, ta prava nisu apsolutna, nego ih treba poštovati s obzirom na njihovu funkciju u društvu. Slijedom toga, njihovo izvršavanje može biti ograničeno, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju ciljevima u općem interesu kojima teži Unija i u odnosu na zadani cilj ne predstavljaju nerazmjerno i neprihvatljivo uplitanje koje dovodi u pitanje samu bit tako zajamčenih prava.

   Kad je riječ o uredbama br. 318/2007 i br. 139/2013 o utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene, one teže ostvarenju legitimnog cilja u općem interesu, to jest zaštite zdravlja ljudi i zdravlja životinja od rizika širenja virusa influence ptica, te one u tu svrhu nisu očito neproporcionalne. Stoga se ne mogu smatrati nerazmjernim i neprihvatljivim uplitanjem koje dovodi u pitanje samu bit prava vlasništva i slobodnog bavljenja gospodarskim aktivnostima. U tom pogledu, eventualno smanjenje prihoda ili gubitak zarade vezan uz razliku u cijeni između ptica uzgajanih u zatočeništvu i onih ulovljenih u divljini očito ne može dovesti u pitanje samu bit temeljnih prava, koja znatno prelazi poslovnu priliku.

   (t. 126., 128., 129., 132.)