Mišljenje 1/13

Mišljenje doneseno na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a

„Mišljenje doneseno na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a — Konvencija o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece — Pristup trećih država — Uredba (EZ) br. 2201/2003 — Isključiva vanjska nadležnost Europske unije — Rizik utjecaja na ujednačenu i dosljednu primjenu pravilâ Unije i dobro funkcioniranje njima uspostavljenog sustava“

Sažetak – Mišljenje Suda (veliko vijeće) od 14. listopada 2014.

1. Međunarodni sporazumi — Sklapanje — Prethodno mišljenje Suda — Zahtjev za donošenje mišljenja — Uvjeti dopuštenosti — Zahtjev se mora odnositi na sklapanje sporazuma — Pojam sporazuma — Izjava o prihvatu pristupa Konvenciji o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece — Uključenost — Uvjet

   (čl. 218. st. 1. i 11. UFEU‑a; Poslovnik, čl. 196., st. 2.)

2. Međunarodni sporazumi — Sklapanje — Prethodno mišljenje Suda — Zahtjev za donošenje mišljenja — Uvjeti dopuštenosti — Predmet zahtjeva — Podjela nadležnosti između Unije i država članica

   (čl. 218. st. 11. UFEU‑a; Poslovnik, čl. 196. st. 2.)

3. Međunarodni sporazumi — Uvjeti sudjelovanja koji isključuju to da Unija sklopi ugovor — Nadležnost Unije — Izvršavanje zajedničkim postupanjem država članica

4. Međunarodni sporazumi — Sklapanje — Prethodno mišljenje Suda — Zahtjev za donošenje mišljenja — Uvjeti dopuštenosti — Sporazum koji predviđa Unija — Pojam

   (čl. 218. st. 1. i 11. UFEU‑a)

5. Međunarodni sporazumi — Sklapanje — Prethodno mišljenje Suda — Zahtjev za donošenje mišljenja — Uvjeti dopuštenosti — Pitanja koja se mogu ispitati tijekom sudskog postupka — Nepostojanje utjecaja

   (čl. 218. st. 11. UFEU‑a)

6. Međunarodni sporazumi — Sklapanje — Nadležnost Unije — Konvencija o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece

   (čl. 216. st. 1. UFEU‑a i čl. 218. st. 11. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 2201/2003)

7. Međunarodni sporazumi — Sklapanje — Izjava o prihvatu pristupa Konvenciji o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece — Nadležnost Unije — Isključiva priroda — Temelj — Kriterij za ocjenu — Rizik utjecaja na Uredbu br. 2201/2003

   (čl. 3. st. 2. UFEU‑a, Uredba Vijeća br. 2201/2003)

1.  Akt o pristupu Haškoj konvenciji iz 1980. o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece i izjava o prihvatu takvog pristupa, iako je svaki izražen zasebnim instrumentom, zajedno izražavaju suglasnost volja država u pitanju te stoga predstavljaju međunarodni sporazum. Budući da je izjava o prihvatu pristupa koju položi država članica konstitutivan element međunarodnog sporazuma sklopljenog s trećom državom, ta izjava potpada pod pojam „sporazuma“ u smislu članka 218. stavaka 1. i 11. UFEU‑a, no pod uvjetom da je riječ o sporazumu koji predviđa Unija u smislu tih istih odredaba.

   (t. 41., 42.)

2.  Mišljenje Suda se, među ostalim, može zatražiti i o pitanjima koja se odnose na podjelu nadležnosti između Unije i država članica za sklapanje konkretnog sporazuma s trećim državama. Članak 196. stavak 2. Poslovnika Suda podupire to tumačenje.

   (t. 43.)

3.  Pod pretpostavkom da sudjelovanje u takvom sporazumu isključuje to da ga sama Unija sklopi, iako on pripada u njezinu vanjsku nadležnost, ta se nadležnost može izvršavati posredstvom država članica koje djeluju u interesu Unije.

   (t. 44.)

4.  Sukladno članku 218. stavcima 1. i 11. UFEU‑a, Sudu se može podnijeti zahtjev za donošenje mišljenja kad je sporazum predvidjela Unija, što podrazumijeva to da ga predviđaju jedna ili više institucija Unije kojima su dodijeljene ovlasti u sklopu postupka iz članka 218. UFEU‑a.

   Nadalje proizlazi da je zahtjev za donošenje mišljenja dopušten osobito kad je prijedlog Komisije u vezi sa sporazumom podnesen Vijeću te nije povučen u trenutku podnošenja zahtjeva Sudu. S druge strane, nije nužno da je u tom stadiju Vijeće već izrazilo namjeru sklapanja takvog sporazuma. U tim okolnostima zahtjev za donošenje mišljenja, naime, slijedi legitimnu brigu institucija u pitanju o tome da se upoznaju s opsegom nadležnosti Unije i država članica prije donošenja odluke o dotičnom sporazumu.

   Usto, postupak donošenja mišljenja na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a ima za cilj izbjeći pravne komplikacije koje se javljaju u situacijama u kojima države članice prihvaćaju međunarodne obveze, a da za to nisu ovlaštene, dok s obzirom na pravo Unije više ne raspolažu zakonodavnom nadležnošću koja je potrebna za provedbu tih obveza.

   Naposljetku, postojanje konačnog sporazuma između institucija Unije o mogućnosti ili svrsishodnosti korištenja vanjske nadležnosti Unije ne predstavlja prethodni uvjet za mogućnost podnošenja zahtjeva za donošenje mišljenja.

   (t. 45.‑47., 49.)

5.  Okolnost da bi se određena pitanja postavljena u ovom postupku donošenja mišljenja mogla raspraviti u sklopu eventualnih tužbi zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a ne sprečava to da se pred Sudom pokrene postupak na temelju članka 218. stavka 11. UFEU‑a. Postupak donošenja mišljenja mora, naime, omogućiti rješavanje svakog pitanja koje se može podvrgnuti sudskoj ocjeni, pod uvjetom da su ta pitanja u skladu s krajnjim ciljem tog postupka.

   (t. 54.)

6.  Nadležnost Unije za sklapanje međunarodnih ugovora može proizlaziti ne samo iz izričite dodjele u Ugovorima već i implicitno iz drugih odredaba Ugovora i mjera koje su institucije Unije poduzele u okviru tih odredaba. Posebice, svaki put kad pravo Unije uspostavlja nadležnosti u rukama navedenih institucija na unutarnjem planu u svrhu ostvarivanja određenog cilja, Uniji je dodijeljena nadležnost za preuzimanje međunarodnih obveza nužnih za ostvarivanje tog cilja, čak i u nedostatku izričite odredbe u tom pogledu. Na potonju se situaciju osim toga odnosi i članak 216. stavak 1. UFEU‑a.

   Haška konvencija iz 1980. o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece se tako odnosi na područje obiteljskog prava s prekograničnim elementom, u kojem Unija ima unutarnju nadležnost na temelju članka 81. stavka 3. UFEU‑a. Unija je također izvršavala tu nadležnost donošenjem Uredbe br. 2201/2003 o nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u bračnim sporovima i u stvarima povezanim s roditeljskom odgovornošću. U tim uvjetima Unija raspolaže vanjskom nadležnošću u području koje je predmet navedene konvencije.

   (t. 67., 68.)

7.  Prihvat pristupa treće države Konvenciji o građanskopravnim aspektima međunarodne otmice djece, u isključivoj je nadležnosti Europske unije.

   Naime, Unija ima samo dodijeljene ovlasti, a postojanje nadležnosti, pogotovo isključive, mora se temeljiti na zaključcima izvedenima iz opće i konkretne analize odnosa između predviđenog međunarodnog sporazuma i važećeg prava Unije. Ta analiza mora uzeti u obzir područja obuhvaćena pravilima Unije odnosno odredbama predviđenog sporazuma, njihove predvidljive mogućnosti razvoja kao i prirodu i sadržaj tih pravila i odredaba, kako bi se provjerilo može li sporazum u pitanju narušiti ujednačenu i dosljednu primjenu pravila Unije te funkcioniranje njima uspostavljenog sustava.

   Međutim, valja ustvrditi da odredbe Uredbe br. 2201/2003 o nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u bračnim sporovima i u stvarima povezanim s roditeljskom odgovornošću u velikom dijelu obuhvaćaju oba postupka koje uređuje navedena konvencija, odnosno onaj koji se odnosi na povratak nezakonito odvedene djece i onaj kojim se osigurava ostvarivanje prava na viđenje. Stoga cijelu tu konvenciju treba smatrati obuhvaćenom pravilima Unije.

   S druge strane, unatoč prvenstvu Uredbe pred navedenom konvencijom, priznatim čl. 60. navedene Uredbe, postoji rizik da će na opseg i djelotvornost zajedničkih pravila uspostavljenih tom uredbom utjecati raznoliki prihvati pristupa trećih država Haškoj konvenciji od država članica. Naime, čak i da su države članice, a ne Unija, nadležne za prihvat ili odbijanje pristupa nove treće države Haškoj konvenciji iz 1980., svejedno bi postojao rizik narušavanja ujednačene i dosljedne primjene Uredbe br. 2201/2003, a osobito pravila o suradnji između tijela država članica, svaki put kad bi bila riječ o međunarodnoj otmici djeteta koja obuhvaća jednu treću državu i dvije države članice od kojih je jedna prihvatila pristup te treće države Konvenciji, dok druga nije.

   (t. 74., 83., 88.‑90. i izreka)