(1)

Komisija je 22. studenoga 2017. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika za 2018. Posebna je pozornost posvećena europskom stupu socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 17. studenoga 2017. Prioritete Godišnjeg pregleda rasta potvrdilo je Europsko vijeće 22. ožujka 2018. Komisija je 22. studenoga 2017. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja, u kojemu je Portugal utvrđen kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i Preporuku za Preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja, koju je Europsko vijeće potvrdilo 22. ožujka 2018. Vijeće je 14. svibnja 2018. donijelo Preporuku o ekonomskoj politici europodručja (3) („Preporuka za europodručje”).

(2)

Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Portugal bi trebao osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama od 1. do 3. u nastavku.

(3)

Izvješće za Portugal za 2018. objavljeno je 7. ožujka 2018. U izvješću je ocijenjen napredak Portugala u smislu preporuka za pojedinu zemlju koju je Vijeće donijelo 11. srpnja 2017. (4), mjere poduzete kao odgovor na preporuke donesene prethodnih godina te napredak Portugala u ostvarenju njegovih nacionalnih ciljeva u okviru strategije Europa 2020. Izvješće sadržava i detaljno preispitivanje u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, čiji su rezultati također objavljeni 7. ožujka 2018. Komisija u svojoj analizi zaključuje da u Portugalu postoje makroekonomske neravnoteže. Posebno, visoke razine neto vanjskih obveza, privatnog i javnog duga te visok udio loših kredita slabe su točke u kontekstu niskog rasta produktivnosti. Za osiguranje prilagodbe neto vanjskih obveza potrebno je realno stanje tekućeg računa i održavanje rasta konkurentnosti. Udjeli privatnog duga nastavljaju se smanjivati s početnih visokih razina zahvaljujući ponovnom nominalnom rastu i blago negativnim kreditnim tokovima te se predviđa trend smanjenja udjela državnog duga u BDP-u u kontekstu trajnih potreba za razduživanjem. Intervencijama u financijskom sektoru doprinijelo se smanjenju rizika za stabilnost, iako su banke i dalje u nepovoljnom položaju zbog niske profitabilnosti i visoke razine loših kredita, koje su se ipak počele smanjivati. Veći rast produktivnosti ključan je za poboljšanje izgleda u pogledu konkurentnosti, razduživanja i potencijalnog rasta. U posljednjih nekoliko godina nezaposlenost ubrzano opada. I dalje su prisutni nedostatci u području politika, posebno u pogledu provedbe planiranih mjera za smanjenje količine loših kredita i poboljšanje poslovnog okruženja. Bit će potrebno pratiti donošenje i provedbu više planova reformi, uključujući mjere za rješavanje problema segmentacije tržišta rada i fiskalno-strukturne reforme za poboljšanje održivosti javnih financija.

(4)

Portugal je 27. travnja 2018. dostavio svoj Nacionalni program reformi za 2018. i svoj Program stabilnosti za 2018. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno. U Programu stabilnosti za 2018. predviđa se kontinuirani pad udjela javnog duga u BDP-u. Nacionalni program reformi Portugala za 2018. sadržava kratkoročne i srednjoročne obveze i obuhvaća izazove utvrđene u Izvješću za Portugal za 2018. Posebno se u njemu najavljuju mjere u području kvalifikacija i inovacija kojima se može potaknuti produktivnost i povećati vrijednost portugalskog izvoza. Izloženom strategijom za smanjenje loših kredita u kombinaciji s mjerama za poticanje kapitalizacije poduzeća doprinosi se smanjenju zaduženosti portugalskog gospodarstva i čišćenju bilanci banaka. Općenito, učinkovitom provedbom dostavljenih programa potaknulo bi se ispravljanje neravnoteža.

(5)

Pri programiranju u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova („ESI fondovi”) za razdoblje 2014. – 2020. u obzir su uzete relevantne preporuke za pojedine zemlje. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (5), ako je pri provedbi relevantnih preporuka Vijeća potrebna potpora, Komisija može zatražiti od države članice da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i relevantnih programa. Komisija je dostavila dodatne pojedinosti o tome kako bi iskoristila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost ESI fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

(6)

Portugal je trenutačno obuhvaćen preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu te podliježe prijelaznom pravilu o dugu. U skladu s Programom stabilnosti za 2018. Portugal planira ostvariti ukupni deficit od 0,7 % BDP-a u 2018. i 0,2 % BDP-a u 2019. te dodatno poboljšanje do suficita od 1,4 % BDP-a do 2021. Ti planovi ne uključuju mogući utjecaj mjera potpora bankama na povećanje deficita od 2019. nadalje. Planirano je da se srednjoročni proračunski cilj – strukturni suficit od 0,25 % BDP-a – ostvari do 2020. U Programu stabilnosti za 2018. predviđa se da će udio duga opće države u BDP-u dosegnuti 122,2 % u 2018. i 118,4 % u 2019. te će zatim iznositi 107,3 % u 2021. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije uvjerljiv je za 2018., a za sljedeće godine povoljan. Istodobno nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za potporu planiranim ciljevima u pogledu deficita od 2018. nadalje.

(7)

U Programu stabilnosti Portugala za 2018. upućuje se na znatan učinak velikih šumskih požara u 2017. na proračun i pružaju se odgovarajući dokazi o opsegu i prirodi tih dodatnih proračunskih troškova. Posebno se u Programu stabilnosti za 2018. navodi da proračun za 2018. uključuje iznimne rashode u iznosu od 0,07 % BDP-a za preventivne mjere zaštite državnog područja od šumskih požara. U Programu stabilnosti za 2018. navode se rashodi povezani s upravljanjem kriznim situacijama, koji su klasificirani kao jednokratne mjere, i prevencijom. Zbog integrirane prirode tih rashoda i izravne povezanosti s velikim šumskim požarima 2017. moglo bi se smatrati da je poseban tretman rashoda za sprečavanje šumskih požara u skladu s „klauzulom o neuobičajenim događajima”. U skladu s podacima Komisije prihvatljivi dodatni rashodi za preventivne mjere u 2018. iznosili su 0,07 % BDP-a. Ti su dodatni rashodi predviđeni odredbama članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 jer se šumski požari dotada neviđenih razmjera smatraju neuobičajenim događajem, njihov je utjecaj na javne financije Portugala znatan, a održivost ne bi bila ugrožena ako se dopusti privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Konačna ocjena, uključujući ocjenu prihvatljivih iznosa, donijet će se u proljeće 2019. na temelju prikupljenih podataka za 2018. koje dostave portugalska tijela.

(8)

Vijeće je 11. srpnja 2017. preporučilo Portugalu da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda (6) u 2018. ne premašuje 0,1 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od najmanje 0,6 % BDP-a. Istodobno je navedeno da će se ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata za 2018. morati uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju postojećeg oporavka te osiguravanju održivosti javnih financija. Nakon ocjene snage oporavka u Portugalu koju je Komisija izradila u okviru svojeg mišljenja o nacrtu proračunskog plana Portugala za 2018., u kojoj se uvažavaju izazovi održivosti s kojima se Portugal suočava, nije potrebno uzeti u obzir dodatne elemente u tom pogledu. Na temelju proljetne prognoze Komisije 2018. postoji rizik značajnog odstupanja od preporučene prilagodbe u 2018. te u 2017. i 2018. kad se zajedno uzmu u obzir.

(9)

Budući da u Portugalu udio duga opće države u BDP-u premašuje 60 % i da predviđeni proizvodni jaz iznosi 1,3 %, stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda 2019. ne bi smjela biti viša od 0,7 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a u skladu sa zajednički dogovorenom matricom zahtjeva u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Ne bude li promjene u politikama, postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2019. te u 2018. i 2019. kad se zajedno uzmu u obzir. Istodobno se predviđa da će Portugal u 2018. i 2019. poštovati pravilo o dugu. Općenito, Vijeće smatra da bi se od 2018. trebale poduzeti potrebne mjere kako bi se poštovale odredbe Pakta o stabilnosti i rastu. Bilo bi razborito sve neočekivane prihode iskoristiti za daljnje smanjenje udjela duga opće države.

(10)

Osiguravanje održivosti javnog duga ovisi o održivoj fiskalnoj konsolidaciji putem strukturnog poboljšanja javnih financija, koje će se postići boljom naplatom prihoda i kontrolama rashoda. Za poboljšanje kontrola rashoda ključna je učinkovita provedba zakona o kontroli obveza, stroga i pravovremena provedba okvirnog zakona o proračunu te nastavak revizije i racionalizacija rashoda. Planiranje i provedba proračuna i dalje su značajan izazov, osobito u zdravstvenom sektoru, u kojemu je i dalje visok udio zakašnjelih plaćanja (dugova), što upućuje na slabosti u računovodstvenoj kontroli i upravljanju. Da bi se postigla održiva fiskalna konsolidacija, potrebno je riješiti problem visokih i sve viših troškova starenja stanovništva. Očekuje se da će se u srednjoročnom razdoblju povećani fiskalni rizici povezani sa starenjem stanovništva uglavnom odnositi na troškove financiranja mirovina, dok će zdravstveni troškovi povećati pritisak u dugoročnom razdoblju. Ti bi se rizici mogli umanjiti mjerama za poboljšanje srednjoročne održivosti mirovinskog sustava u kombinaciji sa sveobuhvatnom strategijom za rješavanje problema zdravstvenih troškova povezanih sa starenjem stanovništva.

(11)

Isto tako, kontrolom rashoda, upravljanjem dugom i poboljšanjem opće financijske održivosti poduzeća u državnom vlasništvu značajno bi se pridonijelo strukturnom poboljšanju javnih financija. Iako je ukupni neto prihod poduzeća u državnom vlasništvu i dalje negativan, operativni rezultati posljednjih su se godina općenito poboljšali, osim u zdravstvenom sektoru, u kojem su se pogoršali. Ukupan nekonsolidirani dug javnih poduzeća uključenih u opću državu i dalje je visok, a na kraju 2017. iznosio je 18,3 % BDP-a. Postupno se uvode mjere za poboljšanje nadzora poduzeća u državnom vlasništvu, ali njihov učinak tek treba vidjeti. U okviru tekućeg plana upravljanja dugom i dokapitalizacije za poduzeća u državnom vlasništvu trebala bi se smanjiti zaduženost i sniziti troškovi kamata, ali dobre bi poticaje trebalo pojačati osiguravanjem predvidivog i transparentnog okvira za ograničene proračunske prijenose.

(12)

Nastavlja se oporavak portugalskog tržišta rada, u skladu s poboljšanim gospodarskim rezultatima. U 2017. u gospodarstvu je otvoreno više od 150 000 novih radnih mjesta, a stopa zaposlenosti (u dobnoj skupini od 20 do 64 godine) porasla je na 73,4 %, što odgovara razini prije krize. Stopa nezaposlenosti znatno je pala i sada je ispod prosjeka europodručja. Stopa dugotrajne nezaposlenosti također je ubrzano padala, iako je i dalje relativno visoka. Portugal u 2018. uz već postojeće aktivne politike tržišta rada, oslobođenja od socijalnog osiguranja i model javnih službi za zapošljavanje koje pružaju personalizirane usluge uvodi i servise za zapošljavanje po načelu „sve na jednome mjestu”. To bi moglo imati važnu ulogu u osiguravanju šireg obuhvata mjera aktivacije. I pokazatelji siromaštva i nejednakosti dodatno su se poboljšali. Stopa rizika od siromaštva ili socijalne isključenosti približava se prosjeku Unije, a udio dohotka 20 % najsiromašnijih povećao se nakon 2015. Međutim, dohodovna nejednakost i dalje je na visokoj razini. Osim toga, učinkovitost socijalnih transfera (bez mirovina) u oslobađanju ljudi od siromaštva niska je, primjerenost sustava minimalnog dohotka i dalje je ograničena (unatoč određenom poboljšanju), a pristupačnost stanovanja sve je veći izazov za kućanstva s niskim dohotkom.

(13)

Unatoč znatnom porastu broja stalnih radnih mjesta u 2017. udio zaposlenika na određeno vrijeme ostao je stabilan na 22 %, što je i dalje jedna od najviših razina u Uniji. U 2017. približno 82 % zaposlenika na određeno vrijeme nije bilo u toj situaciji vlastitim izborom. Iako više zaposlenika prelazi s radnih mjesta na određeno vrijeme na stalna radna mjesta, ugovori na određeno vrijeme i dalje su pravilo u slučaju nezaposlenih koji pronađu posao. Međutim, tijekom krize povećala se (već ionako velika) razlika u plaćama između zaposlenika na određeno vrijeme i onih s ugovorom na neodređeno vrijeme. Mjere za promicanje otvaranja stalnih radnih mjesta (npr. Contrato-Emprego) i oslobođenja od plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje za poslodavce koji zaposle osobe iz ranjivih skupina pokazale su se učinkovitima, ali su ograničenog obuhvata. Neki aspekti radnog zakonodavstva i složeni sudski postupci i dalje mogu odvratiti poslodavca od zapošljavanja na neodređeno vrijeme. Međutim, zasada nije u planu revizija pravnog okvira koji se odnosi na otpuštanje radnika. Vlada planira mjere u cilju rješavanja problema segmentacije tržišta rada u okviru tripartitne rasprave sa socijalnim partnerima.

(14)

Ukupna razina vještina odraslog stanovništva i dalje je među najnižima u Uniji i koči inovacijski potencijal i konkurentnost zemlje. To uključuje i digitalne vještine: u 2017. samo je 50 % građana u dobnoj skupini od 16 do 74 godine imalo osnovne digitalne vještine ili više (u odnosu na prosjek Unije od 57 %). U tom se smislu uvode programi (posebice Qualifica i nacionalna inicijativa za digitalne kompetencije Incode 2030), ali njihova učinkovitost u unapređivanju osnovnih (matematičkih, pismenih i digitalnih) vještina radnika i, u konačnici, povećanju produktivnosti ovisit će o obuhvatu i kvaliteti ponuđenog osposobljavanja, koje se ne smije svesti na priznavanje vještina. Iako dokazi upućuju na to da nedavna povećanja minimalne plaće (koja čine kumulativno povećanje od 18,3 % od 2014.) nisu dovela do smanjenja stope zaposlenosti među niskokvalificiranim radnicima, znatno povećanje broja zaposlenih koji su njome obuhvaćeni, i to na 20,4 % u trećem tromjesečju 2017., rezultiralo je povećanom kompresijom plaća. To bi moglo imati za posljedicu smanjenje razlike u plaći za kvalificirani rad, posebno između niskokvalificiranih i srednjekvalificiranih radnika, zbog čega bi niskokvalificirani radnici mogli biti manje motivirani ulagati u svoje obrazovanje i osposobljavanje. Vlada zajedno sa socijalnim partnerima pomno prati kretanja minimalne plaće.

(15)

Rano napuštanje školovanja i dalje je više od prosjeka Unije, ali bilježi dugoročni trend pada, djelomično zahvaljujući provedbi mjera za poticanje uspješnosti školovanja i smanjenje stopa ranog prekida školovanja. Obrazovni rezultati nastavljaju se poboljšavati, ali se istodobno nameće pitanje pravednosti sustava zbog znatne razlike u udjelu učenika sa slabim rezultatima između donjeg i gornjeg socioekonomskog kvartila. Stjecanje tercijarnog obrazovanja (u dobi od 30 do 34 godine) palo je sa 34,6 % u 2016. na 33,9 % u 2017., što je znatno niže od nacionalnog cilja od 40 % do 2020. Unatoč velikim mogućnostima zapošljavanja koje se nude osobama sa završenim visokim obrazovanjem u području znanosti, inženjerstva, tehnologije i matematike, interes studenata za ta područja je slab.

(16)

Unatoč pozitivnim kretanjima u portugalskom sustavu istraživanja i inovacija u proteklih nekoliko godina, posebno u smislu količine i kvalitete ljudskih resursa i znanstvene produkcije, općenito su i dalje prisutna značajna uska grla koja otežavaju stvaranje kulture i uvjeta za snažniju suradnju između akademskih krugova i poslovne zajednice. To uključuje prepreke za prijenos znanja i tehnologije te komercijalizaciju istraživačkih rezultata kao i nedostatak poticaja za ispitivanje mogućnosti „poduzetničkog istraživanja” u tijeku istraživačke karijere i prilika za suradnju s industrijom. Daljnjim podizanjem svijesti o intelektualnom vlasništvu i povećanjem jasnoće u odnosima između akademskih krugova i poslovne zajednice doprinijelo bi se skraćenju vremena izvršavanja ugovornih ciljeva, unovčavanju znanstvenog znanja i oslobađanju njihova gospodarskog potencijala.

(17)

Provodi se sveobuhvatna strategija u cilju bržeg smanjenja loše imovine. Zahvaljujući tome udio loših kredita smanjen je sa 17,2 % bruto kredita na kraju 2016. na 13,3 % u četvrtom tromjesečju 2017. Korporativni loši krediti posebno su zabrinjavajući jer čine oko dvije trećine ukupne razine loših kredita; udio korporativnih loših kredita i dalje je visok te čini 25,2 % bruto kredita. Rješavanje problema loše imovine ključno je za oslobađanje ponude kredita za nova ulaganja i održivi rast. Međutim, postupci za nesolventna poduzeća i nerazvijena sekundarna tržišta loše imovine i dalje su značajne prepreke u smanjivanju udjela loših kredita. Iako povećanja kapitala, u kombinaciji s tekućim naporima za smanjenje troškova i nekim novijim pozitivnim pomacima u pogledu loših kredita, poboljšavaju izglede financijskog sektora, profitabilnost je i dalje niska, izloženost državnom dugu visoka, a zaštitni slojevi kapitala slabi.

(18)

Pristup financiranju i dalje je velik izazov za portugalsko gospodarstvo. Osiguravanje stabilnog pristupa financiranju, a osobito vlasničkom kapitalu, smatra se jednim od najvećih izazova za portugalska poduzeća, a stanje dodatno pogoršavaju pritisci razduživanja. Uloga alternativnih izvora financiranja i dalje je relativno mala. Posljednjih su godina uvedeni novi programi i kreditne linije te dodatna pojednostavnjenja u poslovnom okruženju, ali još ima prostora za poboljšanje. Istodobno, razina loših kredita i korporativnog duga i dalje je visoka, unatoč smanjenju, a ulagačkom okruženju pogodovala bi preraspodjela kapitala u smjeru produktivnijih poduzeća.

(19)

Unatoč ostvarenom napretku u pojednostavnjivanju administrativnih postupaka u horizontalnim pitanjima koja utječu na svakodnevni život građana i poduzeća, sektorske regulativne i administrativne prepreke i dalje otežavaju ulaganja i učinkovitu raspodjelu resursa. U tom smislu osobito su nužne sektorske reforme kojima bi se preustrojili radni postupci, i to na način da se skrate rokovi odlučivanja, u pravilu se primjenjuje načelo prešutnog odobrenja, osim u vrlo ograničenom broju slučajeva, i da se sustavi izdavanja odobrenja za rad u okviru kojih se zahtijeva podnošenje više dokumenata zamijene „odgovornim izjavama”. Administrativne naknade u građevinskom sektoru trebalo bi uskladiti sa stvarnim troškovima. Iako je tržišno natjecanje u javnoj nabavi i dalje je ograničeno, revidiranim zakonom o javnoj nabavi namjerava se potaknuti transparentnost, tržišno natjecanje i bolje upravljanje ugovorima o javnoj nabavi. Trebalo bi pratiti provedbu novih pravila, uključujući utjecaj strožih pravila na korištenje postupaka izravne dodjele. Iako se učinkovitost portugalskog pravosudnog sustava nastavlja poboljšavati, trajanje postupaka na upravnim sudovima i dalje je izazov. Osim toga, poduzeća su i dalje zabrinuta zbog korupcije i nedostatka transparentnosti. Ostvaren je daljnji napredak u kaznenom progonu slučajeva korupcije, ali napori za poboljšanje kulture integriteta u javnim institucijama zasada ne pokazuju zadovoljavajuće rezultate.

(20)

Od isteka programa financijske pomoći regulatorne su reforme rijetke, a reforme dogovorene u okviru njega se odgađaju, a ponekad čak i poništavaju. Koncernima je zabranjeno pružanje više profesionalnih usluga. Podzakonski akti kojima su uređene određene profesionalne poslovne usluge, a posebno pravne usluge, u odlučujućim su aspektima manje ambiciozni od okvirnog zakona, primjerice u pogledu pravnog oblika, vlasničke strukture, upravljanja, oglašavanja i multidisciplinarnih praksi. Ublažavanje kontrola za instalaterske usluge i građevinskih kontrola slaba je nadopuna reformi izdavanja odobrenja za rad i registracije pružatelja građevinskih usluga.

(21)

Komisija je u okviru europskog semestra 2018. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Portugala i objavila je u Izvješću za Portugal za 2018. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2018. i Nacionalni program reformi za 2018. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Portugalu prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Portugalu nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće ekonomsko upravljanje u Uniji na način da se na razini Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

(22)

Uzimajući u obzir tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2018. i njegovo je mišljenje (7) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.

(23)

Uzimajući u obzir detaljno preispitivanje koje je provela Komisija i tu ocjenu, Vijeće je ispitalo Nacionalni program reformi za 2018. i Program stabilnosti za 2018. Preporuke Vijeća u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 navedene su u preporukama od 1. do 3. u nastavku,

1.

2.

3.