Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Preporuci za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja

(COM(2020) 746 final)

(dodatno mišljenje)

(2022/C 105/28)

Izvjestiteljica:

Kristi SÕBER

Odluka Predsjedništva:	26.4.2021.
Pravna osnova:	pravilo 32. stavak 1. Poslovnika i pravilo 29. točka (a) Provedbenih odredbi Poslovnika
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	5.10.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	20.10.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	564
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	166/2/1

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) je svjestan da pandemija još nije završila i da je zbog njezinog ekonomskog učinka, koji će trajati više godina, potrebna posebna, nova kombinacija ekonomskih politika za kriznu situaciju. EGSO pozdravlja najnoviju prognozu Europske komisije prema kojoj će 2021. godine ponovno započeti brza akceleracija gospodarstava EU-a i europodručja (što potvrđuju preliminarni podaci), naročito zahvaljujući oporavku ulaganja, koji se uvelike podupire korištenjem instrumenta NextGenerationEU, a posebno Mehanizma za oporavak i otpornost.

1.2.

Istodobno, EGSO uviđa da EU prolazi kroz najteže razdoblje u gospodarskoj povijesti europske integracije, što utječe na privatnu potrošnju i ulaganja, kao i na vanjskotrgovinske rezultate. U ovom kritičnom razdoblju samo državna potrošnja može pomoći u ublažavanju situacije.

1.3.

Kako bi se u toj specifičnoj i jedinstvenoj situaciji počela svladavati kriza, bilo je nužno osmisliti novu kombinaciju ekonomskih politika za kriznu situaciju. EGSO cijeni brzu reakciju na razini EU-a i država članica te pozdravlja činjenicu da je proces dvostruke tranzicije postao bitan element u okviru napora i strategije za oporavak.

1.4.

U prvoj polovini 2020. investicijske inicijative kao odgovor na koronavirus naročito su doprinijele ublažavanju vrlo teških gospodarskih okolnosti, uglavnom stabiliziranjem tržišta, radnih mjesta i osobnih dohodaka. Nakon tog prvog koraka slijedio je NextGenerationEU, velik i vrlo inovativan fiskalni doprinos, kao izravni odgovor na posljedice pandemije. EGSO toplo pozdravlja obje inicijative kao brz i fleksibilan odgovor na pandemiju.

1.5.

EGSO je izuzetno svjestan različitih položaja i učinaka pandemije koji su doveli do povećanja razlika među državama članicama. Poziva na to da se razmotri fenomen razlika u europodručju i da se oprezno odgovori na znatno pogoršanje fiskalnih rezultata, a ujedno pozdravlja fleksibilnost s kojom se unutar zajedničkog okvira pristupilo izradi prilagođenih nacionalnih ekonomskih politika i programa oporavka u kojima se uvažavaju specifične potrebe država članica. Ta se fleksibilnost preporučuje i prilikom provedbe programa za oporavak i otpornost.

1.6.

EGSO naglašava da je u predstojećem razdoblju potrebno pronaći novu ravnotežu između monetarnih i fiskalnih politika te ukloniti utvrđene makroekonomske neravnoteže. EGSO je svjestan znatnog povećanja udjela duga u BDP-u do kojeg je došlo prošle godine. Kad se gospodarski oporavak osnaži, smanjenju udjela duga u BDP-u treba pristupiti na način kojim se promiče uključiv rast te izbjegavaju socijalna nepravda i negativni učinci na poduzeća i tržište rada.

1.7.

EGSO uvažava i razumije činjenicu da će oporavak nakon COVID-a 19 biti u velikoj mjeri popraćen mjerama strukturne politike (1), koje će uglavnom biti u skladu sa zelenim planom EU-a. U tom pogledu EGSO podržava povezivanje procesa oporavka, fiskalne konsolidacije i praksi „zelenog” proračuna.

1.8.

EGSO čvrsto vjeruje da bi se ono što smo naučili tijekom pandemije trebalo odražavati u ukupnim nastojanjima da se dugoročno doprinese gospodarski djelotvornom, socijalno pravednom i okolišno održivom razvoju EU-a i europodručja.

1.9.

EGSO pozdravlja činjenicu da su – za razliku od prethodne krize 2009. – 2011., kad su bankarski i financijski sektor bili jedan od uzroka recesije koja je uslijedila – ovog puta ti sektori u dobrom i zdravom stanju, što je pomoglo da se ova teška situacija lakše prevlada.

1.10.

EGSO poziva na očuvanje integriteta jedinstvenog tržišta i sprečavanje bilo kakvog znaka njegove fragmentacije jer je to osnovni uvjet za buduće pozitivne rezultate gospodarstava EU-a i europodručja. Taj integritet trebalo bi dodatno poduprijeti odgovarajućim napretkom u razvoju bankovne unije i unije tržišta kapitala.

1.11.

EGSO priznaje i poštuje činjenicu da su neke važne lekcije iz prethodne krize naučene i upotrijebljene za potporu makroekonomskoj stabilnosti te poziva nadležne institucije EU-a da poboljšaju upravljanje ekonomskom politikom EU-a i osiguraju da se iskustva stečena tijekom pandemije odražavaju u kontinuiranim naporima za reformu.

2.   Osnovne informacije i kontekst

Trenutni makroekonomski rezultati i izgledi

2.1.

Pandemija COVID-a 19 izazvala je iznenadnu i duboku ekonomsku depresiju, ali je pad BDP-a 2020. u konačnici bio nešto manji nego što se prvotno očekivalo. Smanjenje je bilo veće nego u prošloj gospodarskoj krizi (2020. gospodarstvo europodručja smanjilo se za 6,5 % na godišnjoj razini, u usporedbi s 4,5 % u 2009., a gospodarstvo EU-a za 6,0 %, u usporedbi s 4,3 % u 2009. Očekuje se da će i gospodarstvo EU i europodručja tijekom 2021. porasti za 4,8 %). To znači da smo suočeni s iznimnom ekonomskom situacijom i najgorim gospodarskim rezultatima u Europi od Drugog svjetskog rata.

2.2.

Privatna potrošnja i ulaganja znatno su se smanjili u 2020. (oboje za 7,4 % u odnosu na prethodnu godinu), a teško je pogođena i vanjska trgovina. Samo je državna potrošnja lagano porasla 2020. u usporedbi s prethodnom godinom (1,3 %). Zahvaljujući hitnim mjerama dosad nije došlo ni do masovnog gubitka radnih mjesta ni do velikih gubitaka prihoda, kao što je bio slučaj tijekom krize 2008. Međutim, s obzirom na znatan pad gospodarske aktivnosti, to znači da je smanjena i produktivnost.

2.3.

Općenito se 2021. smatra godinom oporavka (naročito zbog rasta u aktivnostima ulaganja, za koja Europska komisija predviđa da će doseći 6,2 %), no i dalje je ispunjena neizvjesnošću zbog učinka pandemije na gospodarske subjekte i promjena u njihovom ponašanju.

Kombinacija ekonomskih politika za kriznu situaciju

2.4.

Zbog pandemije je trebalo osmisliti novu kombinaciju ekonomskih politika za kriznu situaciju kako bi se pružio hitni, ali i srednjoročni odgovor na taj šok. Glavni je prioritet tih politika rješavati, uklanjati i ublažavati ekonomske i socijalne posljedice pandemije te zadržati konkurentno i održivo usmjerenje Europe.

2.5.

Još jedan sastavni dio srednjoročnog i dugoročnog odgovora na pandemiju, kao i napora koji se ulažu u oporavak, rekonstrukciju i otpornost (strategija 3R), predstavlja dvostruki tranzicijski proces (zelena i digitalna tranzicija), izrazito usmjeren na socijalna pitanja i poštovanje vladavine prava i drugih temeljnih vrijednosti EU-a. Nadalje, EGSO poziva na stavljanje većeg naglaska na borbu protiv nejednakosti i rješavanje posljedica krize, naročito kad su posrijedi najranjivije skupine.

Monetarna politika

2.6.

Europska središnja banka (ESB) nastavlja provoditi svoju izrazito stimulativnu politiku kao ciljani odgovor na pandemiju. Međutim, ESB je nedavno najavio da bi se povoljni uvjeti financiranja mogli zadržati uz nešto sporiju neto kupnju financijske imovine u okviru hitnog programa kupnje zbog pandemije (PEPP) u odnosu na prethodna dva tromjesečja.

Fiskalno stanje i fiskalna konsolidacija

2.7.

Investicijske inicijative kao odgovor na koronavirus (CRII i CRII+), kojima su se preusmjerila i preraspodijelila sredstva kohezijske politike, uvelike su pomogle u kompenzaciji i neutralizaciji negativnih posljedica, stabilizaciji tržišta te zaštiti radnih mjesta i osobnih dohodaka.

2.8.

Najinovativniji instrument koji je osmišljen i razvijen te se trenutačno provodi kao izravan odgovor na pandemiju COVID-a 19 nesumnjivo je program NextGenerationEU, čiji je glavni cilj ublažavanje negativnih učinaka pandemije.

2.9.

Ekspanzivno fiskalno stanje tog programa podržava se – iznimno i privremeno – aktivacijom opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu.

2.10.

Međutim, uz mjere poduzete na nacionalnoj razini, fiskalni angažman bio je skup i doveo je do pogoršanja fiskalnih pokazatelja.

2.11.

Udio duga u BDP-u treba smanjivati na izvodiv način kojim se izbjegavaju socijalna nepravda i nepotrebni negativni učinci na tržište rada. Za poboljšanje fiskalnih pokazatelja ključna je uključiva i održiva strategija rasta.

Mjere strukturne politike i regulatorne mjere

2.12.

Pandemija COVID-a 19 otkrila je neke ozbiljne strukturne propuste u funkcioniranju europskih gospodarstava i društava. Stoga među lekcijama koje treba naučiti iz pandemije nije samo potreba da se uspostavi nova normalnost već i da se provode mjere koje gospodarski i društveni sustav čine otpornijim (što već pretpostavlja manju krhkost i ranjivost). To se odnosi ne samo na ključne etape za društveno pravednu dvostruku tranziciju te učinkovitije i međusobno povezane zdravstvene sustave i distribuciju zdravstvenih usluga diljem Europe već i na potporu većoj konkurentnosti europodručja unutar i izvan Europe, uključujući strateška ulaganja kojima se podupire europska industrija i jača položaj EU-a u globalnom kontekstu.

2.13.

U prvoj fazi pandemije jedinstveno tržište bilo je teško pogođeno, a tradicionalni trgovinski tokovi među državama članicama EU-a, pa čak i unutar njih, bili su prekinuti zbog strogih restriktivnih mjera. Situacija je riješena intervencijom Europske komisije, koja je uspostavila zelene koridore.

Financijsko posredovanje

2.14.

Bankarski i financijski sektor EU-a i europodručja dokazao je svoju snagu i otpornost zahvaljujući novim propisima i pravilima donesenim nakon prethodne krize. Sada je taj sektor jači u pogledu svoje kapitalne opreme i zdravlja svog portfelja. Međutim, moguće je da postoje određeni rizici u pogledu solventnosti njegovih klijenata, koji bi mogli dovesti do porasta broja neprihodonosnih kredita.

Upravljanje

2.15.

Aktualna kriza podsjetila nas je na nepotpunu strukturu okvira gospodarskog upravljanja EU-a. Priroda europskog semestra stubokom je promijenjena zbog Mehanizma za oporavak i otpornost: budući da je dodjeljivanje financijskih sredstava povezano s provedbom preporuka za pojedinačne zemlje, te su preporuke postale više politički obavezne. Potrebno je u većoj mjeri uključiti civilno društvo u europski semestar. Načelo partnerstva, koje ima dugu tradiciju u kohezijskoj politici, trebalo bi poslužiti kao osnova za djelotvoran instrument uključivanja civilnog društva.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO je svjestan toga da će scenariji za oporavak uvelike ovisiti o intenzitetu pandemije i uspjehu kampanja cijepljenja, kao i o strukturnim aspektima (primjerice, rezultatima sektora koji su najviše ili potpuno pogođeni, kao što su turizam, ugostiteljstvo, promet, kultura i razonoda i njihova važnost u gospodarstvu). Od ključne će važnosti biti i moguća fleksibilnost u fiskalnoj politici kako bi se omogućilo donošenje kompenzacijskih mjera te učinkovitost tih mjera.

3.2.

EGSO izražava žaljenje što je ekonomski učinak pandemije doveo do većih razlika u gospodarstvima europodručja u pogledu gospodarskih rezultata, fiskalnih pokazatelja, inflacije i vanjske bilance. To bi moglo u velikoj mjeri utjecati na ekonomsko i socijalno stanje i konkurentnost pogođenih gospodarstava i europodručja u cjelini, kao i na unutarnje i vanjske neravnoteže.

3.3.

EGSO cijeni vrlo sveobuhvatan i prilično fleksibilan odgovor glavnih aktera ekonomske politike EU-a na pandemiju, posebno Europske središnje banke (s njezinim programima kupnje i ključnim kamatnim stopama), Europskog stabilizacijskog mehanizma (s njegovim instrumentima za potporu makroekonomskoj stabilnosti) i Komisije (s njezinom vrlo inovativnom inicijativom NextGenerationEU, koju dopunjuju drugi koraci za kriznu situaciju, kao što su CRII(+), SURE i fleksibilnost u fiskalnim pravilima, pravilima o državnim potporama i financijskim propisima, kao i druge iznimne mjere kojima se državama članicama daje potrebna fleksibilnost za donošenje mjera potrebnih za upravljanje krizom).

3.4.

EGSO je uvjeren da su rezultati koje će donijeti kombinacija ekonomskih politika za kriznu situaciju od presudne važnosti. U osnovi, mora se postići zajednički i koordinirani dogovor o odgovoru u obliku monetarne i fiskalne politike. Potrebno je provesti relevantne reforme kako bi se podupro održivi oporavak (primjerice, mjere za čistu energiju, digitalizaciju, inovacije i kružno gospodarstvo). Važan je učinak instrumenta NewGenerationEU i njegova interakcija s drugim ekonomskim politikama, naročito u zemljama koje primaju veliku količinu financijskih sredstava.

3.5.

EGSO pozdravlja činjenicu da kombinacija ekonomskih politika za kriznu situaciju sadrži i određena ograničenja kako bi se spriječile moguće buduće negativne posljedice za stabilnosti cijena i pokazatelje fiskalne discipline u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju, koje bi mogle biti rezultat aktualnih ekspanzivnih politika. Budući razvoj javnih financija naročito je podložan visokim rizicima. U tom kontekstu EGSO naglašava potrebu za pravednom i održivom politikom oporezivanja, koja bi se mogla ostvariti, među ostalim, borbom protiv poreznih prijevara i agresivnog poreznog planiranja.

3.6.

EGSO očekuje da će NextGenerationEU ne samo vratiti gospodarstva europodručja i EU-a na njihovu pretpandemijsku razinu već i poduprijeti važne mjere strukturne politike, usmjerene uglavnom na zelenu i digitalnu tranziciju, pri čemu će se odgovarajuća pažnja posvetiti zapošljavanju i socijalnim pitanjima. Kad je riječ o NextGenerationEU, EGSO cijeni činjenicu da je EU uspio usvojiti tako dalekosežne mjere u tako kratkom roku, ali ujedno smatra da je potrebno raditi na uklanjanju mogućih nedostataka, kao što je nedovoljno savjetovanje s civilnim društvom u izradi nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

3.7.

EGSO je svjestan da postoji još jedan inovativni alat osmišljen i proveden kao izravan odgovor na pandemiju, a to je SURE, čija je svrha podupirati vlade u njihovim nastojanjima da zaštite radna mjesta i osobne prihode.

3.8.

EGSO preporučuje da se u okviru sljedeće fiskalne konsolidacije uvaže prakse za izradu zelenog proračuna (2) i potpora za zelena javna ulaganja kako bi se doprinijelo europskom zelenom planu i zdravijem fiskalnom stanju u EU-u. EGSO je svjestan znatnog negativnog učinka tekuće krize na javne financije.

3.9.

EGSO upozorava na opasnost od preuranjene deaktivacije opće klauzule o odstupanju (3), ali i na to da će nakon što bude jasno da je pandemija završila i da je oporavak na putu biti potrebno usredotočiti se na održivost stanja javnih financija. U tom trenutku fiskalne politike i instrumente treba preusmjeriti tako da se u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju donesu odgovarajuće strategije. EGSO pozdravlja odluku Komisije da ponovno pokrene reviziju okvira gospodarskog upravljanja EU-a u jesen 2021. Fiskalna pravila trebala bi se u potpunosti primjenjivati tek nakon što budu revidirana. Stoga EGSO umjesto „povratka na normalno stanje” preporučuje usmjeravanje prema revidiranom okviru gospodarskog upravljanja (4). EGSO smatra da svaki budući fiskalni okvir treba biti povoljan za ulaganja zahvaljujući primjeni zlatnog pravila za javna ulaganja, a da se pritom ne ugrožava srednjoročna fiskalna i financijska stabilnost, te da se njime treba promicati rast i državama članicama omogućiti da u vrijeme gospodarskog pada provode protucikličke politike.

3.10.

EGSO se zalaže za reforme koje vode učinkovitijim i pravednijim sustavima javnih prihoda u okviru kojih se manje oporezuju rad i produktivna ulaganja, a veći naglasak stavlja na ekološke poreze i određivanje cijene vanjskog učinka, kao i na učinkovitiju i poboljšanu strukturu poticaja kojom bi se trebalo ograničiti prakse izbjegavanja poreza.

3.11.

EGSO cijeni to što su bankarski i financijski sektor EU-a i europodručja u puno boljem stanju u odnosu na prethodnu krizu; konkretno, manje su ranjivi i otporniji su. Međutim, EGSO istodobno preporučuje da se ne podcjenjuju neki rizici za solventnost koji bi mogli proizaći iz gubitaka prihoda koje trpe klijenti tih sektora. To bi moglo dovesti do povećanja broja neprihodonosnih kredita u bilancama banaka. EGSO izražava zadovoljstvo što je bankarski sektor europodručja dokazao svoju stabilnost i dosad nije bio znatno pogođen krizom.

3.12.

EGSO je čvrsto uvjeren da glatko funkcioniranje jedinstvenog tržišta znači i otpornije i učinkovitije gospodarstvo europodručja i EU-a u cjelini. Odbor također smatra da je posebno važno dovršiti jedinstveno tržište kako bi se ograničile ekonomske nefleksibilnosti i nesavršenosti.

3.13.

EGSO pozdravlja posebnu kombinaciju ekonomskih politika koja je donesena prošle godine kako bi se pružio hitni odgovor na pandemiju i koju se kontinuirano prilagođavalo kako bi ona odražavala razvoj situacije. EGSO smatra da bi mjere u okviru odgovora EU-a mogle djelotvorno ublažiti potencijalne dugoročne negativne učinke krize na gospodarske rezultate europodručja i EU-a te na tržišta rada EU-a, a mogle bi ublažiti i povećanje ekonomskih i socijalnih razlika. Istodobno, od presudne je važnosti riješiti problem znatne neravnoteže kako bi se djelotvorno pokrili znatni makroekonomski rizici, uključujući rizike od povećanja nejednakosti.

3.14.

EGSO je čvrsto uvjeren da je dobro funkcioniranje zdravstvenog i socijalnog sustava te sustava za izvanredne situacije presudno za pozitivan dugoročan održivi gospodarski razvoj. Pandemija je otkrila i ojačala tu vezu, koja bi se stoga trebala odraziti i u provedbi europskog stupa socijalnih prava.

3.15.

EGSO odlučno preporučuje da se nastave ulagati napori u dovršenje strukture ekonomske i monetarne unije, među ostalim prilagodbom europskog semestra programu NextGenerationEU, dovršetkom bankovne unije i unije tržišta kapitala te revidiranjem okvira gospodarskog upravljanja. Trebalo bi razmotriti bi li ustroj instrumenta NextGenerationEU mogao biti i primjer za način na koji se zajednička financijska sredstva EU-a mogu mobilizirati i upotrijebiti u budućnosti.

3.16.

EGSO ističe da je glavni paket mjera za rješavanje negativnih učinaka pandemije pripremljen u prvoj polovini 2020., dakle neposredno prije nego što su se u većini država članica osjetili najteži učinci pandemije. Stoga bi se mogla razmotriti provedba evaluacije relevantnosti i primjerenosti donesenih mjera. Planiranje ima ključnu ulogu u predviđanju, što će omogućiti da se nastavi odgovarati na nove okolnosti uzrokovane pandemijom, kojoj još nismo ni približno stali na kraj, zbog čega je potrebno stalno planiranje.

4.   Posebne napomene

4.1.

EGSO cijeni što je Komisija objavila sedam vodećih inicijativa da služe kao smjernice za praktičnu provedbu Mehanizma za oporavak i otpornost u pojedinačnim državama članicama. Vrlo je važno da te inicijative budu u skladu s izazovima i prioritetima za oporavak nakon pandemije COVID-a 19 utvrđenima u Preporuci Vijeća o ekonomskoj politici europodručja.

4.2.

EGSO prepoznaje veliku ulogu u smislu potpore koju paneuropski jamstveni fond Europske investicijske banke ima u zaštiti i poticanju poslovnog sektora u europodručju i EU-u u cjelini.

4.3.

Kad je riječ o oporavku, EGSO predlaže da se naglasak stavi na gospodarski rast i socijalnu pravdu, što će dovesti do većeg dohotka i BDP-a. Za održivo fiskalno stanje, čiji je cilj smanjiti opterećenje za buduće generacije i ograničiti rizik povezan s višim kamatnim stopama ili s manjom proizvodnjom, potrebno je veće povećanje gospodarske aktivnosti, što bi se moglo omogućiti: (a) jačanjem javnih ulaganja; i (b) reformama kojima se podupire tranzicija prema zelenom i digitalnom gospodarstvu.

4.4.

EGSO priznaje i poštuje činjenicu da su neke važne lekcije iz prethodne krize naučene i upotrijebljene za potporu makroekonomskoj stabilnosti te čvrsto vjeruje da bi se shodno tome lekcije naučene iz pandemije trebale odražavati u kontinuiranim naporima u pogledu reformi usmjerenih na smanjenje administrativnog opterećenja za poduzeća uz pomoć digitalizacije javne uprave, MSP-ova i poslovnog sektora u cjelini, elektroničke identifikacije i djelotvornijih pravosudnih sustava.

---

(1)  Definicija ESB-a u dokumentu ECB Occasional Paper Series: Structural Policies in the Euro-area (Serija povremenih publikacija ESB-a: strukturne politike u europodručju), lipanj 2018.: strukturna ekonomska politika – mjere ekonomske politike usvojene za tržište rada i proizvoda te za financijsko tržište u svrhu unapređenja institucijskog i regulatornog okvira kako bi se poboljšali uvjeti za dugoročni rast i osigurao poželjni distribucijski učinak.

(2)  Dokument za raspravu, Elva Bova (2021.), Green Budgeting Practices in the EU: A First Review (Prakse za izradu zelenog proračuna u EU-u: prvi pregled).

(3)  SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(4)  SL C 429, 11.12.2020. str. 227. i samoinicijativno mišljenje EGSO-a „Preoblikovanje fiskalnog okvira EU-a za održiv oporavak i pravednu tranziciju” (ECO/553), vidjeti stranicu 10. ovoga Službenog lista.