Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – „Strategija za potpuno funkcionalno i otporno schengensko područje”

(COM(2021) 277 final)

i o Prijedlogu uredbe Vijeća o uspostavi i funkcioniranju mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1053/2013

(COM(2021) 278 final – 2021/0140 (CNS))

(2022/C 105/17)

Izvjestitelj:

Ionuţ SIBIAN

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 10.8.2021.
Pravna osnova	Članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	6.10.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	20.10.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	564
Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani):	232/1/5

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Europski gospodarski i socijalni odbor pozdravlja Strategiju Komisije za potpuno funkcionalno i otporno schengensko područje.

1.2.

Odbor ponovno potvrđuje svoju punu podršku načelima na kojima počiva schengenska suradnja, kako je naveo u rezoluciji od 17. veljače 2016., odnosno neometanom ostvarivanju temeljnih sloboda ugovora u zajedničkom području slobode, sigurnosti i pravde te potrebi za jačanjem zajedničke odgovornosti i solidarnosti u upravljanju vanjskim granicama.

1.3.

Odbor ponavlja da u oblikovanju i provedbi politike EU-a za upravljanje granicama, interoperabilnost, upravljanje migracijama i azilom te policijsku i kaznenopravnu suradnju EU i njegove države članice u svakom trenutku obvezuje Povelja o temeljnim pravima, čije su odredbe obvezani ne samo poštovati već i promicati.

1.4.

Odbor je duboko zabrinut zbog izvješća o povredama temeljnih prava na vanjskim granicama EU-a te poziva Komisiju i Agenciju za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) da bez odgađanja poduzmu korektivne mjere, provedu nadzor i daljnje mjere na temelju izvješća o povredama temeljnih prava te da osiguraju učinkovitu provedbu mehanizama odgovornosti utvrđenih u Uredbi o europskoj graničnoj i obalnoj straži. Odbor poziva da se ojača Savjetodavni forum o temeljnim pravima i da se u njega putem EGSO-a uključi organizirano civilno društvo.

1.5.

Odbor izražava zabrinutost zbog privremenog ponovnog uvođenja kontrola na dijelovima unutarnjih granica država članica i negativnog gospodarskog i društvenog utjecaja koji je to imalo na građane, poduzeća, a posebno prekogranične radnike, pogranične zajednice i euroregije. Poziva Komisiju da pažljivo prati i procjenjuje nužnost i proporcionalnost tog ponovnog uvođenja te da prema potrebi poduzme mjere. Pozdravlja navedenu namjeru Komisije da češće upotrebljava svoje provedbene ovlasti u slučajevima u kojima bi evaluacije schengenske pravne stečevine mogle dovesti do takve mjere.

1.6.

Odbor izražava zabrinutost zbog toga što su neke države članice, odnosno Cipar, Rumunjska, Bugarska i Hrvatska, i dalje isključene iz potpune primjene schengenske pravne stečevine. Zajedno s Komisijom poziva na brzo i odlučno djelovanje Vijeća u tom pogledu.

1.7.

Odbor napominje da su mnogi elementi koji su sastavni dijelovi Strategije i dalje zakonodavni prijedlozi. Želi istaknuti da je Odbor objavio posebna mišljenja o nekim od tih prijedloga, a posebice o novom paktu o migracijama i azilu i interoperabilnosti. Odbor poziva Komisiju da uzme u obzir ta mišljenja.

1.8.

Odbor napominje da se mnogi elementi pakta oslanjaju na pravodobnu provedbu nedavno usvojenog zakonodavstva, a posebice Uredbe o interoperabilnosti i Uredbe o europskoj graničnoj i obalnoj straži 2.0. Odbor izražava zabrinutost u vezi s napretkom postignutim u tom pogledu te poziva Komisiju da pomno prati sva kašnjenja i prekoračenja proračuna te da djelotvorno rješava taj problem.

1.9.

Odbor pozitivno ocjenjuje prijedloge za poboljšanje funkcioniranja mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine, posebno brže poduzimanje daljnjih mjera, povećane sinergije s mehanizmom za procjenu ranjivosti te posvećivanje u većoj mjeri međusektorske i općenito veće pozornosti ljudskim pravima, uključujući predviđenu ulogu Agencije Europske unije za temeljna prava. Međutim, trebalo bi voditi računa o tome da se osigura da se mehanizmom za evaluaciju schengenske pravne stečevine ne politiziraju pitanja tehničke prirode.

1.10.

Odbor smatra da Schengenski forum može pružiti politički poticaj očuvanju i razvoju schengenskog područja, ali upozorava da ne bi trebao podrazumijevati povratak u međuvladinu prošlost Schengena čije su funkcioniranje ugrožavali međuvladin pristup i nedostatak transparentnosti. Potrebno je u svakom trenutku informirati druge institucije EU-a, kao i Odbor, te im dopustiti da prisustvuju kao sudionici.

1.11.

Odbor shvaća da su srodna područja policijske i kaznenopravne suradnje, uključujući poboljšanu suradnju u sprečavanju terorizma, od iznimne važnosti za povjerenje građana EU-a i država članica u schengenskom području. Međutim, takva bi suradnja u svakom trenutku trebala podrazumijevati potpuno poštovanje temeljnih prava u svim državama članicama, uključujući očuvanje neovisnog sudstva, kako bi se omogućilo pravilno funkcioniranje instrumenata uzajamnog povjerenja, kao što je europski uhidbeni nalog.

1.12.

Odbor čvrsto vjeruje da suradnja s trećim zemljama ne bi trebala biti usmjerena isključivo na kontrole migracija i azila, već bi trebala predstavljati istinsko partnerstvo čiji je cilj poboljšati položaj migranata i izbjeglica u trećim zemljama, posebno žrtava trgovine ljudima, te nastojati riješiti temeljne uzroke migracija i promicati sigurnu i zakonitu migraciju.

1.13.

Kako je naglasila predsjednica Komisije Ursula von der Leyen u svojem govoru o stanju Unije 2021., od ključne je važnosti postići dogovor o zajedničkom europskom sustavu za upravljanje našim vanjskim granicama, migracijama i azilom kako treće zemlje ne bi mogle iskoristiti nedostatak jedinstva.

2.   Kontekst mišljenja

2.1.

Niz država članica usvojilo je 1985. međunarodni Schengenski sporazum, čime je donesena odluka o ukidanju kontrole unutarnjih granica. Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma iz 1990. osigurala je potrebne „dodatne mjere” čiji je cilj otkloniti vanjske učinke uzrokovane ukidanjem kontrole.

2.2.

Ugovorom iz Amsterdama schengenska pravna stečevina uključena je u pravni poredak EU-a te je uređen i poseban položaj Ujedinjene Kraljevine, Irske i Danske.

2.3.

Sklapanje bilateralnih sporazuma s Norveškom, Islandom, Švicarskom i Lihtenštajnom omogućilo je tim zemljama da sudjeluju u schengenskoj suradnji.

2.4.

Bugarska, Rumunjska i Hrvatska sudjeluju u dijelovima schengenske pravne stečevine, ali za ukidanje provjera na njihovim unutarnjim granicama potrebna je jednoglasna odluka Vijeća. Vijeće je odbilo donijeti tu odluku iako je Komisija zaključila da su te zemlje tehnički spremne.

2.5.

Otkad je schengenska pravna stečevina uključena u pravni poredak EU-a, postupno je nadopunjena, posebice usvajanjem Zakonika o schengenskim granicama, Zakonika o vizama i Uredbe o europskoj graničnoj i obalnoj straži. Suradnju u području granica, viza, migracija i azila podržava niz opsežnih informacijskih baza podataka za razmjenu informacija, kao što su Schengenski informacijski sustav (SIS), vizni informacijski sustav (VIS), europski sustav za usporedbu otisaka prstiju (Eurodac), sustav ulaska/izlaska (EES), europski sustav za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja (ETIAS) i sustav TCN-ECRIS, koji su trenutačno interoperabilni.

2.6.

Iako se radi o zajedničkoj odgovornosti, pojedinačne države članice i dalje su odgovorne za svoje dijelove vanjskih granica, što znači da će nedostaci u upravljanju vanjskim granicama jedne države članice vjerojatno imati ozbiljne posljedice na cijelom području slobode, sigurnosti i pravde.

2.7.

U posljednjih pet godina schengensko područje bilo je pod znatnim pritiskom zbog toga što su neke države članice učestalo i neprestano ponovno uvodile kontrole na unutarnjim granicama. To se dogodilo kao odgovor na izbjegličku i migracijsku situaciju u 2015. i prijetnju terorističkim nasiljem u Europi.

2.8.

Pandemija bolesti COVID-19 dovela je do daljnjih zatvaranja granica i ograničenja slobodnog kretanja osoba.

2.9.

Kao odgovor na izbjegličku i migracijsku situaciju u 2015., Frontex, Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije, reformiran je i preimenovan u Europsku agenciju za graničnu i obalnu stražu 2016. te dodatno ojačan 2019.

2.10.

U svojem novom paktu o migracijama i azilu Europska komisija potvrdila je da je „integrirano upravljanje granicama nezaobilazan instrument politike” za cjelovitost schengenskog područja i „ključna sastavnica sveobuhvatne migracijske politike”. Najavila je zasebnu strategiju o budućnosti Schengena, koja je objavljena 2. lipnja 2021.

2.11.

Cilj je strategije učiniti schengensko područje jačim i otpornijim. U njoj se ocjenjuju izazovi s kojima se schengensko područje suočavalo posljednjih godina, među ostalim i za vrijeme krize uzrokovane pandemijom, i utvrđuje kojim putem krenuti kako bi se očuvale koristi Schengena.

2.12.

Strategijom se nastoji: 1. osigurati učinkovito upravljanje vanjskim granicama EU-a; 2. ojačati schengensko područje iznutra; 3. poboljšati pripravnost i upravljanje; 4. dovršiti schengensko područje.

2.13.

Nova strategija popraćena je prijedlogom Uredbe Vijeća o uspostavi mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1053/2013 (1).

2.14.

Komisija predlaže reviziju mehanizma za evaluaciju i praćenje schengenske pravne stečevine. Promjene uključuju ubrzavanje postupka evaluacije i ubrzani postupak u slučaju znatnih nedostataka koji bi mogli ugroziti cijelo schengensko područje.

3.   Opće napomene

3.1.   Moderno i učinkovito upravljanje vanjskim granicama

3.1.1.

Odbor podržava brzo donošenje višegodišnje strateške politike za europsko integrirano upravljanje granicama kao dijela integriranog sustava upravljanja predviđenog člankom 77. stavkom 2. točkom (d) UFEU-a. Traži da se prije usvajanja s njime savjetuje o ovoj strategiji (2).

3.1.2.

Odbor i dalje podupire djelotvornu Europsku agenciju za graničnu i obalnu stražu i uspostavu njezina operativnog ogranka. Međutim, zabrinut je u vezi s napretkom koji je postignut u tom pogledu. Točnije, istaknuo je nedavne zaključke Revizorskog suda EU-a u kojima se navodi da Agencija nije u potpunosti provela svoj mandat iz 2016. te da postoji nekoliko rizika i nedostataka u vezi s provedbom njezina mandata iz 2019. (3).

3.1.3.

Odbor je posebno zabrinut zbog izvješćâ o kršenju temeljnih prava tijekom operativnih aktivnosti koje je koordinirao Frontex i činjenice da je Agencija s njima bila upoznata, kako su izvijestili razni medijski izvori i nevladine organizacije i o čemu je bila riječ u izvješću radne skupine odbora LIBE za nadzor Frontexa. Zadovoljan je nedavnim imenovanjem novog službenika za temeljna prava i zapošljavanjem promatrača za temeljna prava, koje je u tijeku, ali naglašava da ured novog službenika treba dobiti odgovarajuća sredstva za potpuno neovisno ispunjavanje svojih zadaća. Poziva Agenciju da u potpunosti provede mehanizme i strukture odgovornosti predviđene u uredbi o njezinu osnivanju.

3.1.4.

Odbor je zabrinut zbog činjenice da se u strategiji naglašava sustav provjere prije ulaska. Iako ga je u svojem mišljenju o paktu vidio kao nov doprinos koji vrijedi razmotriti, Odbor je doveo u pitanje njegovu praktičnu izvedivost i ocijenio ga neprimjerenim s gledišta temeljnih prava (4). EGSO ističe da države članice trebaju uspostaviti mehanizam za neovisno praćenje, kako je predviđeno Uredbom o dubinskoj provjeri.

3.1.5.

Odbor je uvijek smatrao da je postizanje potpune interoperabilnosti IT sustava nužan korak prema izgradnji usklađene i djelotvorne politike na razini EU-a. U skladu s tim gledištem, također podržava daljnju digitalizaciju postupaka za izdavanje viza i putnih isprava.

3.1.6.

Odbor izražava zabrinutost u pogledu izjave Komisije da bi kašnjenja u pojedinim državama članicama mogla usporiti europsku provedbu interoperabilnosti. S obzirom na prethodno iskustvo s provedbom sustava SIS II i u skladu s nedavnim stanjem provedbe sustava ulaska/izlaska i europskog sustava za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja (5), Odbor bi volio čuti koje konkretne mjere Komisija poduzima kako bi se osigurala pravovremena provedba interoperabilnosti u skladu s predviđenim proračunom.

3.1.7.

Odbor naglašava da se daljnji tehnološki razvoj i potpuna interoperabilnost trebaju postići uz poštovanje zaštite osobnih podataka i temeljnih prava. U pogledu prijedloga za revidiranje sustava Eurodac, a općenito povezano s uporabom opsežnih baza podataka, Odbor ponavlja da je potrebno postići potpunu interoperabilnost uz poštovanje zaštite temeljnih prava. S obzirom na osjetljivost podataka, mjere moraju biti strogo potrebne i proporcionalne, posebno kada su u pitanju podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu i povjerljivost postupka. Valja istaknuti da su obrađeni osobni podaci povezani s upravljanjem granicama i vraćanjem obuhvaćeni Općom uredbom o zaštiti podataka i ne smatraju se operativnim osobnim podacima na temelju Uredbe (EU) 2018/1725 Europskog parlamenta i Vijeća (6).

3.1.8.

EGSO ističe da se pri suradnji s trećim zemljama, posebno kada Frontex djeluje na državnom području treće zemlje, moraju u potpunosti poštovati temeljna prava, uključujući pravo na zaštitu osobnih podataka, te se moraju uspostaviti odgovarajući mehanizmi odgovornosti.

3.2.   Mjere za jačanje Schengena iznutra

3.2.1.

Odbor je zadovoljan pažnjom koja se pridaje mjerama koje su povezane s funkcioniranjem schengenskog područja iako se u strogom smislu ne radi o mjerama razvoja Schengena.

3.2.2.

Zabrinutost država članica u pogledu sigurnosti bolje se može otkloniti većom i snažnijom suradnjom tijela kaznenog progona nego ponovnim uvođenjem kontrola na unutarnjim granicama.

3.2.3.

Odbor naglašava da je u svim oblicima policijske i kaznenopravne suradnje potrebno u potpunosti poštovati temeljna prava, uključujući pravo na obranu (7) i prava žrtava (8). To također znači da u slučaju povrede temeljnih prava podjela odgovornosti između različitih dionika (na razini EU-a i na nacionalnoj razini) ne smije dovesti do manjka odgovornosti.

3.2.4.

Zaštitu osobnih podataka, u skladu s odgovarajućim pravnim okvirima, potrebno je poštovati u svakom trenutku, a osobito kada se radi o vrlo osjetljivim osobnim podacima kao što su oni obuhvaćeni Prümskim odlukama.

3.2.5.

U pogledu uporabe umjetne inteligencije u prekograničnom policijskom nadzoru, Odbor upućuje na svoje mišljenje o Uredbi o umjetnoj inteligenciji (9).

3.2.6.

Odbor želi istaknuti da u prilogu prijedloga Akta o umjetnoj inteligenciji (10) omogućuje moguću uporabu umjetne inteligencije za upravljanje migracijama, azilom i kontrolom na granicama. Posebno je zabrinjavajuće spominjanje uporabe „poligrafa i sličnih alata ili [alata] za utvrđivanje emocionalnog stanja pojedinca”, s obzirom na to da nedostaju znanstveni dokazi o pouzdanosti takvih metoda.

3.2.7.

U pogledu posebnih mjera predloženih u novom paktu o migracijama i azilu, Odbor se poziva na svoje mišljenje od 17. prosinca 2020. (11).

3.2.8.

Odbor dovodi u pitanje dodanu vrijednost povećane uporabe unaprijed dostavljenih informacija o putnicima u kombinaciji s evidencijama podataka o putnicima te smatra da Komisija nije iznijela uvjerljiv dokaz u korist sustavne i masovne razmjene osobnih podataka unutar Schengena, koja bi automatski utjecala i na građane EU-a koji bi željeli ostvariti svoje pravo na slobodu kretanja.

3.2.9.

U pogledu uporabe europskog uhidbenog naloga i drugih instrumenata koji olakšavaju suradnju u kaznenom progonu, kao što je Europski istražni nalog, Odbor ističe da je za nesmetano funkcioniranje ovih instrumenata uzajamnog priznavanja neophodno uzajamno povjerenje. U tu je svrhu potrebno da institucije EU-a još učinkovitije prate vladavinu prava te da države članice preuzmu odgovornost za poštovanje vladavine prava, a posebno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu prema članku 47. Povelje EU-a o temeljnim pravima (dalje u tekstu „Povelja”) i člankom 19. stavkom 1. UEU-a.

3.3.   Pojačano upravljanje

3.3.1.

Odbor cijeni što Schengenski forum može državama članicama poslužiti kao mjesto za raspravu o pitanjima od političkog značaja povezanima sa schengenskom suradnjom. Međutim, potrebno je informirati druge institucije EU-a, kao i Odbor, te im dopustiti da prisustvuju kao sudionici. Forum i njegove aktivnosti trebaju biti što transparentniji i potrebno je omogućiti pristup njegovim dokumentima. Valja pozdraviti ponovno objavljivanje izvješća o stanju Schengena, ali ono u tom pogledu nije dovoljno.

3.3.2.

Odbor podupire ideju da je potrebno izmijeniti Zakonik o schengenskim granicama kako bi se njime obuhvatila iskustva stečena tijekom pandemije bolesti COVID-19. Naglašava da ta iskustva nadilaze pitanje unutarnjih granica i dotiču funkcioniranje samog unutarnjeg tržišta. Stoga bi svaka takva izmjena trebala biti dio opsežnijeg testa prikladnosti u pogledu europskog regulatornog okvira za slobodu kretanja u svijetu u kojem će bolest COVID-19 vjerojatno nastaviti biti sastavni dio života. Odbor podržava ideju da bi takav pristup trebao uključivati pravila o putovanju u EU koja trenutno nedostaju u Zakoniku o schengenskim granicama. Odbor bi također želio znati predviđa li Komisija bilo kakve izmjene Uredbe o pograničnom prometu.

3.3.3.

Odbor vjeruje da bi Komisija trebala zauzeti čvršći stav u pružanju podrške bezgraničnom putovanju u Europi. Ugovor o EU-u jasno iznosi da će EU svojim građanima osigurati područje bez granica. Pravo država članica na ponovno uvođenje kontrola na granicama iznimka je od tog prava te se treba tumačiti restriktivno. Ono se ne može smatrati suverenim pravom, već je vezano pravilima Zakonika o schengenskim granicama. Pri svakoj reviziji Zakonika potrebno je u potpunosti uzeti u obzir iznimnu prirodu ponovne uspostave graničnih kontrola.

3.3.4.

Odbor pozitivno gleda na prijedloge za poboljšanje funkcioniranja mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine, posebno one prijedloge kojima bi se osigurale brže daljnje mjere, povećane sinergije s mehanizmom za procjenu ranjivosti te one u kojima bi se veća pozornost posvetila ljudskim pravima te bi se primijenio međusektorski pristup ljudskim pravima. Međutim, trebalo bi voditi računa o tome da se mehanizmom za evaluaciju schengenske pravne stečevine ne politiziraju pitanja koja su više tehničke prirode.

3.3.5.

Odbor potiče Komisiju da aktivno upotrebljava provedbene ovlasti koje su obuhvaćene Ugovorima u slučajevima izostanka daljnjih mjera u pogledu nedostataka utvrđenih tijekom evaulacija schengenske pravne stečevine. Prioritet treba dati borbi protiv sustavnih praksi kojima se krše norme temeljnih prava. Osim toga, Komisija ne se bi trebala oslanjati isključivo na rezultate mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine već bi trebala i aktivno pratiti samo stanje temeljnih prava.

3.4.   Dovršetak schengenskog područja

3.4.1.

Odbor pozdravlja stav Komisije u pogledu dovršetka schengenskog područja. Naglašava vezu između slobode kretanja, građanstva EU-a i nepostojanja kontrola na državnim granicama. Građani Bugarske, Hrvatske i Rumunjske trenutačno ne uživaju u potpunosti prava građana EU-a koja su obuhvaćena Ugovorima.

3.4.2.

Odbor naglašava da te države članice već kontroliraju svoje vanjske granice u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama. Njihovo puno pristupanje poboljšalo bi funkcioniranje i sigurnost Europske unije putem njihova punog sudjelovanja u svim opsežnim bazama podataka pravosuđa i unutarnjih poslova (PUP).

3.4.3.

Odbor poziva Komisiju da predstavi detaljniji plan za puno pristupanje i poziva Vijeće da brzo djeluje u skladu s tim.

---

(1)  COM(2021) 278 final.

(2)  Vidjeti točku 4.8 u SL C 110, 22.3.2019., str. 62.

(3)  Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda, „Potpora Frontexa upravljanju vanjskim granicama: dosad nije postignuta dovoljna djelotvornost”, 2021.

(4)  Mišljenja EGSO-a o migracijama, SL C 123, 9.4.2021., str. 15., SL C 155, 30.4.2021., str. 58., SL C 155, 30.4.2021., str. 64.

(5)  Napomena Europske komisije „Provedba interoperabilnosti: stanje provedbe sustava ulaska/izlaska i europskog sustava za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja”, lipanj 2021.

(6)  Uredba (EU) 2018/1725 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2018. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 45/2001 i Odluke br. 1247/2002/EZ (SL L 295, 21.11.2018., str. 39.).

(7)  U skladu s glavom VI. Povelje o temeljnim pravima i relevantnim sekundarnim zakonodavstvom.

(8)  Direktiva 2012/29/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o uspostavi minimalnih standarda za prava, potporu i zaštitu žrtava kaznenih djela te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2001/220/PUP (SL L 315, 14.11.2012., str. 57.), kao i zakonodavstvo koje se odnosi na posebne kategorije žrtava trgovine ljudima, seksualnog iskorištavanja i dječje pornografije te terorizma.

(9)  INT/940 (SL C 517, 22.12.2021., str. 61.).

(10)  COM(2021) 206 final, str. 4. i 5.

(11)  SL C 123, 9.4.2021., str. 15.