Mišljenje Europskog odbora regija – Izazovi lokalnoj demokraciji na zapadnom Balkanu

(2020/C 440/12)

Izvjestitelj: Nikola DOBROSLAVIĆ (HR/EPP), župan Dubrovačko-neretvanske županije Referentni dokument/i: Dopis hrvatskog predsjedništva Vijeća EU-a (ministra vanjskih i europskih poslova RH dr. Grlića Radmana predsjedniku OR-a Lambertzu), A/00028

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

Opće napomene

1.

odaje priznanje hrvatskom predsjedništvu Vijeća EU-a što je iniciralo ovakvo mišljenje jer je ovo prvi put da OR izrađuje mišljenje isključivo o izazovima demokraciji na zapadnom Balkanu, s naglaskom na pitanje zarobljenosti lokalne vlasti, što je pojava koja se prepoznaje i daleko šire od zapadnog Balkana;

2.

podsjeća da je Paket o proširenju EK bio tema mišljenja OR 2018., 2019. i 2020. godine. U tim mišljenjima OR-a određena pozornost posvećena je izazovima i funkcioniranju lokalne demokracije na zapadnom Balkanu;

3.

pozorno proučava izvješća o napretku zemalja kandidatkinja i pozdravlja kontinuirani angažman Europske komisije, Europskog parlamenta i Vijeća EU-a u politici proširenja na zemlje zapadnog Balkana te potvrđuje svoje stajalište da je proširenje u političkom i gospodarskom interesu te interesu sigurnosti kako zemalja zapadnog Balkana tako i Europske unije i geostrateško ulaganje u mir, stabilnost, sigurnost i gospodarski rast u cijeloj Europi; ističe da sve zemlje kandidatkinje moraju ispuniti sve kriterije za članstvo;

4.

sa žaljenjem podsjeća da Europska komisija u svojim odnosima sa zemljama partnerima sa zapadnog Balkana, posebice u procesu njihove integracije u EU, tradicionalno nije pridavala dovoljno pozornosti pitanjima lokalne demokracije, vladavine prava i dobrog upravljanja na lokalnoj razini;

5.

pozdravlja napredak u reformama koji je postignut u brojnim zemljama zapadnog Balkana, ali sa zabrinutošću prati slab napredak u nekim zemljama i, u određenim slučajevima, trend nazadovanja na području borbe protiv korupcije, zaštite ljudskih prava i slobode medija i pravosuđa te primjećuje općenito slabljenje vladavine prava;

6.

podsjeća na to da je lokalna demokracija na zapadnom Balkanu suočena s mnogim izazovima od kojih su mnogi slični ili čak identični onima u državama članicama EU-a, no na zapadnom Balkanu oni su znatno jače izraženi. Ondje probleme pogoršavaju mnogi čimbenici koji ne postoje ili su manje prisutni u EU-u, kao što su: naslijeđe prethodnih oružanih sukoba; neriješeni sporovi oko suvereniteta i teritorija; nesloboda medija; nepriznavanje genocida i ratnih zločina; velikodržavne ideje; govor mržnje; nedovršena ustavna rješenja; neostvarena ravnopravnost pojedinih naroda i neustavni izborni zakoni; nedovoljna razina dobrog upravljanja te autoritarne sklonosti obnašatelja dužnosti i vladajućih stranaka na svim razinama vlasti; relativno niska razina društveno-ekonomskog razvoja; uglavnom negativni demografski trendovi; nerazvijeno civilno društvo sa slabom demokratskom političkom kulturom;

7.

ističe uvjerenje da je stanje demokracije na lokalnoj razini neodvojivo povezano sa stanjem na državnoj razini, te da su često negativne pojave na lokalnoj razini refleks takvih pojava na državnoj razini;

8.

napominje da je Europski odbor regija kontinuirano uključen u procese na zapadnom Balkanu kroz svoju Radnu skupinu za zapadni Balkan (koja se bavi Albanijom, Bosnom i Hercegovinom te Kosovom (*1)) te tri zajednička savjetodavna odbora (ZSO), tijela koja su osnovana i djeluju na paritetnoj osnovi s lokalnim i regionalnim vlastima iz određenih zemalja Balkana (Crna Gora, Sjeverna Makedonija i Srbija). Ističe pritom da su ta tijela dokazala svoju korisnost u razmjeni najboljih praksi i mišljenja između članova lokalnih i regionalnih vlasti iz EU-a i njihovih suradnika s Balkana kroz rasprave o mnogim pitanjima od obostranog interesa, uključujući pitanja u području vladavine prava i dobrog upravljanja, što je važno u kontekstu pregovora o pristupanju EU-u, ali izražava žaljenje zbog toga što u tim savjetodavnim odborima u predmetnim balkanskim zemljama politički pluralizam nije uvijek zajamčen;

9.

pozdravlja nastojanja Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe na promicanju lokalne demokracije na zapadnom Balkanu. Rad Kongresa nadopunjuje se radom OR-a, stoga OR želi intenzivirati suradnju s Kongresom na tom području;

10.

ističe da strategija EU-a za dunavsku regiju (EUSDR), jedna od četiriju makroregionalnih strategija Europske unije, obuhvaća i tri zemlje zapadnog Balkana. Glavni je cilj strategije u suradnju među zemljama i regijama u većoj mjeri uključiti lokalne i regionalne sudionike. To uključuje pružanje potpore i pomoći sudionicima u okviru relevantnih demokratskih procesa i civilnog društva. Stoga se preporučuje jačanje suradnje u okviru strategije EU-a za dunavsku regiju;

11.

među izazovima lokalnoj demokraciji osobito naglašava pojavu „zarobljenosti lokalne vlasti”, na koju je ukazala i Europska komisija u Strategiji proširenja za 2018. godinu, pod čime se podrazumijeva sustav lokalnog upravljanja koji je u potpunosti ili djelomično uzurpiran od strane moćnih pojedinaca ili grupa u korist njihovih vlastitih interesa;

12.

uočava glavne aspekte zarobljenosti lokalne vlasti: nepoštene i ponekad ilegalne javne nabave; nezaslužena imenovanja, zapošljavanje i napredovanje javnih službenika kao i upravitelja i zaposlenika javnih poduzeća; pritisak na pravosudna tijela; netransparentnu potporu lokalne vlasti organizacijama civilnog društva; netransparentan rad lokalne vlasti i javne uprave, što je često povezano s kontrolom lokalnih medija putem vlasništva i oglašavanja, te zloupotrebu političkih stranaka za osobno bogaćenje i držanje lokalnih zajednica i vlasti u položaju „zarobljenosti” izgradnjom i održavanjem pokroviteljskih mreža; ističe da ti aspekti često doprinose razočaranju građana i dovode do niskog odaziva na lokalnim izborima, a samim time i daljnjeg demokratskog deficita lokalnih demokracija;

13.

upozorava pritom također na nedovoljnu razinu vladavine prava; sporo, neučinkovito, često pristrano i ponekad korumpirano pravosuđe; raširenu i duboko ukorijenjenu korupciju, koju mnogi građani smatraju normalnom ili čak neizbježnom, posebno u području zapošljavanja na lokalnoj razini te u odnosu sa zdravstvenim osobljem i prometnom policijom; još postojeći etnički i vjerski motiviran nasilni ekstremizam te neodgovarajuća zakonodavna i institucionalna rješenja glede lokalnih i regionalnih vlasti, uključujući manjkavosti funkcionalne i fiskalne decentralizacije;

14.

napominje da nedostatak političkog pluralizma, pritisak na izabrane oporbene dužnosnike na lokalnoj razini i njihovo zastrašivanje u nekim zemljama zapadnog Balkana predstavljaju velike izazove za lokalne demokracije u tim zemljama;

15.

u tom kontekstu tvrdi da način na koji javna nabava djeluje u mjestima gdje su lokalne vlasti „zarobljene” uglavnom služi za jačanje moći čelnika ili neformalnih skupina moćnika, naročito na sljedeće načine: izbjegavanjem javnih natječaja i izravnom dodjelom poslova, objavom natječaja u slabo čitanim publikacijama, u odabrano vrijeme te s izuzetno kratkim rokovima, s uvjetima natječaja prilagođenima određenom ponuditelju. Povlašteni sudionik natječaja nakon dodjele natječaja pokazuje zahvalnost čelniku ili njegovim predstavnicima putem jednostavne provizije, postotka cijene plaćene za robu ili usluge, što je obično već u postupku ponude uvećano za čelnikov dio tako da ne umanjuje profit poduzeća koja takve natječaje dobivaju;

16.

napominje da je politika ljudskih resursa moćan alat za one koji su zarobili lokalnu vlast, posebno tamo gdje su dobri poslovi rijetki, a „zarobljena” područja često su takva. Novozaposleni članovi lokalne uprave kao i zaposlenici lokalnih javnih poduzeća često su članovi povezanih obitelji ili srodnici političkih ili poslovnih „prijatelja”; uključeni su i članovi oporbe u predstavničkim tijelima, njihovi supružnici i bliski rođaci, pri čemu se čak ide i u protuzakonite reorganizacije uprave u cilju nagrađivanja odanih pojedinaca za „dobro obavljen posao”;

17.

s velikom zabrinutošću primjećuje da čelnici i članovi drugih neformalnih moćnih skupina u cilju zadržavanja vlasti i upravljanja lokalnim resursima nerijetko posežu za umrežavanjem sa sucima i ostalim pravosudnim dužnosnicima na nacionalnoj i lokalnoj razini na način da interesno pogoduju utjecajnim osobama u tijelima pravosudnog sustava korištenjem javnih resursa lokalne vlasti. Zauzvrat, pravosudni dužnosnici unutar pravosudnog sustava opstruiraju istražne radnje i postupke u slučajevima lokalnih moćnika;

18.

primjećuje kako stanje u lokalnim zajednicama dodatno pogoršava gubitak ljudskih resursa, koji se očituje u odlasku velikog broja stanovnika, osobito mladih i obrazovanih, što predstavlja ozbiljan problem za razvoj tih zajednica;

19.

naglašava da se, s obzirom na rodnu ravnopravnost kao osnovno načelo EU-a, mjere za jačanje prava žena i povećanje njihova političkog sudjelovanja moraju ozbiljno uzeti u obzir i ispuniti;

20.

duboko je svjestan kako su nezakonite migracije također značajan teret za funkcioniranje lokalnih zajednica koje se nalaze na tzv. balkanskoj ruti jer kod građana, ali i nositelja vlasti dodatno jačaju osjećaj bespomoćnosti i nefunkcioniranja institucija;

21.

ističe da aktivnost pripadnika organiziranog kriminala ugrožava sigurnost i dobrobit lokalnih zajednica;

22.

u tom je smislu također zabrinut zbog kontroliranja medija i lokalnih ogranaka nacionalnih institucija od strane lokalnih moćnika;

23.

primjećuje da organizacije civilnog društva, kao i mediji na zapadnom Balkanu, iako su u načelu kritični prema vlastima na svim razinama, često ovise o vlastima, o njihovim bespovratnim financijskim sredstvima, poreznim olakšicama i radnome prostoru. Samovoljno nagrađivanje ili uskraćivanje financijskih potpora ili uredskog prostora moćan je alat lokalnim „otmičarima” da ušutkaju kritiku i razviju klijentelizam u redovima civilnog društva;

24.

naglašava da bi oslobađanje zapadnog Balkana od zarobljenosti vlasti, kako na nacionalnoj tako i na lokalnoj razini, uvelike koristilo građanima koji tamo žive, pridonijelo jačanju gospodarstva, demokratiziralo društvo i umanjilo negativna demografska kretanja, prije svega iseljavanje stanovništva, i te zemlje približilo članstvu u Europskoj uniji;

25.

pozdravlja činjenicu da je Europska komisija 6. veljače 2020. godine prihvatila novu metodologiju procesa pristupanja EU-u za zemlje zapadnog Balkana te očekuje da će se odnos delegacija EU-a i predstavnika vlasti na zapadnom Balkanu dodatno intenzivirati na područjima vladavine prava, reforme javne uprave, transparentnosti, zaštite okoliša, tržišne konkurentnosti i sektorskih politika;

26.

u tom smislu smatra da će se otvoriti nova prilika za približavanje potencijalnih zemalja kandidatkinja Europskoj uniji, a te zemlje zauzvrat bi trebale pokazati više spremnosti za borbu protiv korupcije, jačanje vladavine prava i transparentno upravljanje javnim resursima;

27.

u svjetlu nove metodologije pristupanja EU-u, OR posebno naglašava jačanje vladavine prava radi učinkovite borbe protiv uzroka i posljedica zarobljenosti lokalne vlasti;

28.

primjećuje kako nastavak stanja zarobljenosti lokalne vlasti, gdje ista uska skupina ljudi drži političku i ekonomsku moć godinama ili desetljećima, utječe i na odvijanje izbora obeshrabrenjem političkog sudjelovanja građana te je, osim toga, odaziv birača na lokalnim izborima često manji nego na nacionalnim izborima. Postoji primjer održavanja izbora koje su bojkotirale oporbene stranke kao i slučaj neodržavanja lokalnih izbora 11 godina (Mostar), što je neprihvatljivo za demokratske procese i slijedom čega postoji i presuda Europskog suda za ljudska prava (predmet 30100/18, „Baralija protiv BiH”). Odbor stoga poziva EU da obrati posebnu pozornost na promatranje izbornih procesa u takvim sredinama;

29.

sa žaljenjem napominje da isključivanje i politička apatija prevladavaju među jednim dijelom građana, osobito obrazovanijima i financijski neovisnima, dok su u drugoj skupini građani koji su za vlast vezani kroz klijentelistički odnos (dobivanje zaposlenja, dodatka na mirovinu, mjesta za dijete u vrtiću, novi asfalt do kuće i sl.). Takva situacija odgovara „otmičarima” i jamči im održavanje na vlasti te dodatno pogoršava stanje lokalne demokracije;

Opći kontekst

30.

podsjeća na to da je EU 1999. pokrenuo proces stabilizacije i pridruživanja (PSP) kao okvir za odnose između EU-a i zemalja u regiji. Istodobno je pokrenut Pakt o stabilnosti kao šira inicijativa. Vijeće za regionalnu suradnju (VRS) osnovano je 2008. godine radi zamjene Pakta o stabilnosti. Europsko vijeće 2003. godine u Solunu potvrdilo je da su sve zemlje PSP-a potencijalni kandidati za članstvo u EU-u;

31.

naglašava da je u tom kontekstu europska perspektiva ponovo potvrđena u strategiji Europske komisije za zapadni Balkan iz veljače 2018. godine i u Izjavi iz Sofije, nakon sastanka na vrhu EU-a za zapadni Balkan održanom 17. svibnja 2018., a bit će tema sljedećeg sastanka na vrhu EU – zapadni Balkan, koji će se održati 7. svibnja 2020. u Zagrebu, u Hrvatskoj;

32.

podsjeća da je mreža delegacija EU-a kao dio Europske službe za vanjsko djelovanje ključna za praćenje i izvještavanje o fenomenima zarobljenosti lokalne vlasti, prije svega o korupciji i preprekama slobodnim i poštenim izborima i na lokalnoj i na nacionalnoj razini;

33.

ističe da je u suradnji sa zemljama partnerima na zapadnom Balkanu i drugdje Europski odbor regija bio važno mjesto u nastojanjima za unapređenjem lokalne demokracije, vladavine prava i dobrog upravljanja, ponajprije putem zagovaranja reformi lokalne javne uprave i lokalnog ekonomskog razvoja;

Preporuke za djelovanje

34.

uvjeren je da su zajednički savjetodavni odbori Europskog odbora regija s trima zemljama – Crnom Gorom, Sjevernom Makedonijom i Srbijom – te Radna skupina za zapadni Balkan primarni alati za ovaj angažman pa kroz njih treba nastaviti pomagati pozitivne procese u lokalnoj demokraciji na zapadnom Balkanu;

35.

preporučuje da Europska komisija u uskoj suradnji s Europskim odborom regija i Europskim parlamentom aktivno potiče nastojanja usmjerena rješavanju problema zarobljenosti lokalne vlasti na zapadnom Balkanu;

36.

predlaže institucijama EU-a da pruže dodatnu podršku dionicima koji se bore za unaprjeđenje lokalne demokracije i vladavine prava, poput neovisnih, neprofitnih organizacija za praćenje poštovanja ljudskih prava, transparentnosti i/ili razine korupcije u radu javnih tijela vlasti (tzv. watchdog organisations). Udruge lokalnih vlasti u zemljama zapadnog Balkana također su važni akteri u borbi protiv korupcije i jačanju demokracije na lokalnoj razini te mogu biti strateški partneri;

37.

predlaže suradnju u jačanju vladavine prava, zaštiti ljudskih prava i osnaživanju građana i s drugim međunarodnim organizacijama aktivnim u lokalnim zajednicama (IOM, UNDP, Unicef);

38.

potiče sve institucije EU-a da pojačaju komunikaciju i kontakt s građanima zemalja zapadnog Balkana kako bi razvile partnerstvo i sinergiju u zajedničkom cilju učinkovite provedbe nužnih reformi, jačanja vladavine prava i izgradnje demokratskog društva. pružanje komunalnih usluga smatra područjem u kojem građani osjećaju koristi lokalne demokracije i približavanja EU-u. Međutim, korupcija i zarobljavanje općinskih struktura u interesu pojedinaca nisu neuobičajeni u tom području. U tom je području potrebna veća otvorenost i transparentnost, kao i više savjetovanja s javnošću o pružanju komunalnih usluga s naglaskom na potrebama i zahtjevima građana;

39.

u tom kontekstu poziva Europsku komisiju da u pregovorima o pristupanju EU-u i odnosima sa zapadnim Balkanom još više pozornosti posveti navedenim nedostacima na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. To uključuje temeljito ispitivanje slučajeva lokalnog zarobljavanja države, praćenje provedbe zakonodavnih i institucijskih rješenja za ograničavanje diskrecijskih ovlasti političara nad financijskim i ljudskim resursima te promicanje slobode medija financijskim i edukacijskim poticajima;

40.

ističe da bi uvjetovanost EU-a u odnosima sa zapadnim Balkanom trebala uzeti u obzir stvarnu situaciju na državnoj i lokalnoj razini, a ne samo nadzirati formalno ispunjavanje kriterija, uglavnom u smislu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU-a. Ovakav pristup je zahtjevniji, ali rezultati bi mogli biti puno korisniji;

41.

smatra da bi delegacije EU-a na zapadnom Balkanu, Europski odbor regija i potencijalno Europski gospodarski i socijalni odbor trebali igrati veću ulogu u provjeri stvarnog stanja lokalne demokracije, vladavine prava i dobrog upravljanja na zapadnom Balkanu, uključujući izravne kontakte s lokalnim i regionalnim vlastima i članovima političke oporbe, poslovne i akademske zajednice te civilnog društva, kao i kroz organizirane i poticane dijaloge s građanima.

---

(*1)  Tim se nazivom ne dovode u pitanje stajališta o statusu i on je u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 1244/1999 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova.