1.

Načelo ne bis in idem (ili zabrana dvostrukog suđenja odnosno kažnjavanja) – prema kojem se nikome ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za isto djelo – zauzima važno mjesto u većini nacionalnih i međunarodnih kaznenopravnih sustava ( 2 ). To je načelo, iako u različitim nijansama, predviđeno u nekoliko nacionalnih ustava i međunarodnih sporazuma. Još važnije za ovaj predmet, ono je izričito priznato kao temeljno pravo u članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i članku 4. Protokola br. 7 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Protokol br. 7).

2.

Sud Europske unije i ESLJP – oba često zasjedajući u proširenom sastavu – posljednjih su godina donijeli znatan broj presuda s ciljem razjašnjavanja uvjeta koji su u odnosnim pravnim sustavima predviđeni u pogledu primjene načela ne bis in idem. Sudske prakse tih dvaju sudova znatno se međusobno obogaćuju i preklapaju. Tim je linijama sudske prakse ne samo reproducirano odnosno dorađeno (postojeće) pravo nego su i uvedeni određeni važni novi elementi.

3.

Ovaj predmet pruža priliku za dodatno objašnjenje i razradu nekih novih tendencija kako u pogledu sastavnice „bis” tako i u pogledu sastavnice „idem” tog načela. Naime, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pojasni, među ostalim, zahtjeve da se (i.) odluka državnog odvjetnika o obustavi postupka temelji na ocjeni merituma predmeta slijedom detaljne istrage i da se (ii.) kaznena odgovornost navodnog počinitelja ispita na odgovarajući način.

4.

Članak 50. Povelje, naslovljen „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo”, glasi:

„Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom.”

5.

Članak 1. Odluke Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije ( 3 ) propisuje:

„Rumunjska izvješćuje, do 31. ožujka svake godine, […] Komisiju o napretku u ispunjavanju svakog mjerila predviđenog Prilogom.

[…]”.

6.

Prema točki 4. Priloga Odluci 2006/928, jedno od mjerila o kojima se govori u članku 1. te odluke koja Rumunjska treba ispuniti glasi: „[p]oduzeti daljnje mjere za suzbijanje i borbu protiv korupcije, a posebno u lokalnoj upravi”.

7.

Članak 2. Okvirne odluke Vijeća 2003/568/PUP od 22. srpnja 2003. o borbi protiv korupcije u privatnom sektoru ( 4 ), naslovljen „Aktivna i pasivna korupcija u privatnom sektoru”, u stavku 1. zahtijeva od država članica da poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se određena postupanja smatraju kaznenim djelom kada su izvršena namjerno u obavljanju poslovne djelatnosti.

8.

Članak 4. Protokola br. 7, naslovljen „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen u istoj stvari”, u stavcima 1. i 2. propisuje:

„1.   Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom te države.

2.   Odredbe prethodnoga stavka ne sprečavaju ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja”.

9.

Članak 6. Legee nr. 135 din 1 iulie 2010 privind Codul de procedură penală (Zakon br. 135 od 1. srpnja 2010. o Zakoniku o kaznenom postupku; u daljnjem tekstu: Zakonik o kaznenom postupku), naslovljen „Ne bis in idem”, propisuje:

„Nitko ne može biti predmet kaznenog progona niti mu se može suditi u kaznenom postupku za kazneno djelo ako mu je za to isto djelo, iako s drukčijom pravnom kvalifikacijom, već izrečena pravomoćna presuda u kaznenom postupku.”

10.

Članak 335. Zakonika o kaznenom postupku, naslovljen „Nastavak postupka u slučaju ponovnog pokretanja istrage”, predviđa:

„1.   Ako se naknadno utvrdi da ne postoji okolnost na kojoj se temelji obustava postupka, državni odvjetnik koji je na hijerarhijski višem položaju u odnosu na onog koji je donio odluku poništava rješenje i nalaže ponovno pokretanje istrage […]

2.   Ako su se pojavile nove činjenice ili okolnosti iz kojih proizlazi da više ne postoji okolnost na kojoj se temeljila odluka o obustavi, državni odvjetnik ukida rješenje i nalaže ponovno pokretanje istrage.”

11.

Glavna skupština jedne zadruge odlučila je 12. veljače 2014. razriješiti osobu NR (u daljnjem tekstu: optuženica) s njezine dužnosti predsjednice te zadruge. Ta je odluka pobijana u sudskom postupku te je poništena. Optuženica je potom vraćena na funkciju. Nju je u tom sporu zastupao odvjetnik kojem se obvezala platiti odvjetničku nagradu u iznosu od 4400 eura.

12.

Optuženica je 30. travnja 2015. zatražila plaćanje navedenog iznosa od petero zaposlenika navedene zadruge, a zauzvrat je najavila da neće donijeti odluke o otkazu njihovih ugovora o radu. Budući da njezini financijski zahtjevi nisu bili ispunjeni, optuženica je donijela i potpisala te odluke. Navedeni zaposlenici (u daljnjem tekstu: podnositelji prijava) zbog toga su podnijeli dvije prijave istovjetnog sadržaja: jednu su podnijeli 8. lipnja 2015. nadležnom policijskom tijelu, a drugu 26. lipnja 2015. Direcțiji Națională Anticorupție (Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije, Rumunjska; u daljnjem tekstu: NUSK).

13.

Na temelju tih dviju prijava pokrenuta su dva kaznena postupka, koja se usporedno vode te čije će se glavne faze prikazati u nastavku. Međutim, radi jasnoće prvo će se govoriti o postupku na temelju druge prijave.

14.

Kako je spomenuto, podnositelji prijava podnijeli su 26. lipnja 2015. (drugu) prijavu NUSK‑u. Smatrajući da je ta prijava sadržavala indicije o postojanju kaznenog djela iznude, NUSK je optuženičin predmet uputio Parchetulu de pe lângă Judecătoria Slatina (Državno odvjetništvo pri Prvostupanjskom sudu u Slatini, Rumunjska, u daljnjem tekstu: Državno odvjetništvo u Slatini), nadležnom za tu stvar, koji je otvorio kazneni spis.

15.

Državno odvjetništvo u Slatini naložilo je 14. ožujka 2016. pokretanje kaznenog postupka in rem ( 5 ) zbog kaznenog djela iznude. Nadležno policijsko tijelo saslušalo je optuženicu i podnositelje prijava. Osim toga, u istražni spis uloženi su dokumenti te kompaktni disk koji je sadržavao zvučni zapis koji su podnositelji prijava navodno snimili 30. travnja 2015. Policija je na temelju tih dokaza zaključila da nije počinjeno nikakvo kazneno djelo te je sastavila zahtjev za obustavu postupka. Na temelju tog zahtjeva državni odvjetnik zadužen za predmet donio je 27. rujna 2016. rješenje o obustavi postupka (u daljnjem tekstu: rješenje o obustavi postupka od 27. rujna 2016.). To rješenje nije pobijano u roku od 20 dana predviđenom nacionalnim pravom te je stoga postalo pravomoćno.

16.

Budući da se nije slagao s rješenjem o obustavi postupka od 27. rujna 2016., glavni državni odvjetnik Državnog odvjetništva u Slatini odlučio je 21. listopada 2016. ponovno pokrenuti kazneni postupak o kojem je riječ. Istaknuo je, među ostalim, da je ista stvar bila predmet postupka koji se vodio za kazneno djelo primanja mita pred Parchetulom de pe lângă Tribunalul Olt (Državno odvjetništvo pri Višem sudu u Oltu (Rumunjska), u daljnjem tekstu: Državno odvjetništvo u Oltu), pred kojim je istraga bila u poodmakloj fazi. Smatrao je da dobro sudovanje zahtijeva da se nadležnost u pogledu postupka za kazneno djelo iznude odbije u korist postupka za kazneno djelo primanja mita. Predmet je upućen Judecătoriji Slatina (Prvostupanjski sud u Slatini, Rumunjska) radi potvrđivanja ponovnog pokretanja kaznenog postupka.

17.

Navedeni je sud 21. studenoga 2016. odbio taj zahtjev utvrdivši da zakonski uvjeti za ponovno pokretanje kaznenog postupka nisu ispunjeni. Prema njegovu mišljenju, okolnost da se protiv iste osobe vodi istraga u drugom predmetu koji je u tijeku pred drugim pravosudnim tijelom i da je navedena istraga u poodmakloj fazi ne znači da odluku o obustavi postupka treba poništiti.

18.

Na temelju (prve) prijave od 8. lipnja 2015. Državno odvjetništvo u Oltu pokrenulo je protiv optuženice kazneni postupak zbog kaznenog djela primanja mita. Optuženica se u postupku pred Tribunalulom Olt (Viši sud u Oltu) pozvala na načelo ne bis in idem, navodeći da je već bila pod istragom za isto djelo u okviru postupka za kazneno djelo iznude i da je već bila donesena pravomoćna odluka o obustavi postupka.

19.

Tribunalul Olt (Viši sud u Oltu, Rumunjska) odbio je tu obranu zato što uvjeti za primjenu predmetnog načela nisu bili ispunjeni. Taj je sud među ostalim istaknuo da su odnosne dvije kaznene prijave podnesene na različite datume te da je, za razliku od postupka za kazneno djelo primanja mita, postupak za kazneno djelo iznude bio proveden in rem. Taj je sud usto utvrdio da u postupku za kazneno djelo iznude nije provedena temeljita istraga zato što nisu bili prikupljeni dostatni dokazi te zato što je istragu za to kazneno djelo vodio policijski službenik. Shodno tomu, taj je sud presudom od 19. studenoga 2018. osudio optuženicu na, među ostalim, kaznu zatvora u trajanju od jedne godine i četiri mjeseca zbog kaznenog djela primanja mita.

20.

Optuženica i Državno odvjetništvo u Oltu žalili su se na tu presudu. Presudom od 20. listopada 2020. Curtea de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi, Rumunjska) prihvatila je žalbu, ukinula pobijanu presudu i naložila okončanje kaznenog postupka pokrenutog protiv optuženice. Taj je sud u bitnome utvrdio da su prijave koje su podnositelji prijava podnijeli u okviru dvaju postupaka imale istovjetan sadržaj te da su u postupcima pokrenutima na temelju tih prijava prikupljeni slični dokazi, što je dovelo do primjene načela ne bis in idem.

21.

Protiv te je presude podnesena žalba u kasacijskom postupku Înalti Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska; u daljnjem tekstu: ÎCCJ). ÎCCJ je presudom od 21. rujna 2021. prihvatio tu žalbu, ukinuo pobijanu presudu i vratio predmet na ponovno odlučivanje Curtei de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi). Pozivajući se na relevantnu sudsku praksu Suda i ESLJP‑a, ÎCCJ je u obrazloženju te presude u bitnome naveo da, iako se načelo ne bis in idem može primijeniti u slučaju odluka državnog odvjetništva kojima se konačno završava kazneni progon, nije moguće sve takve odluke smatrati „pravomoćnima”. ÎCCJ je razmatrao rješenje o obustavi postupka od 27. rujna 2016. te zaključio da ono ne ispunjava uvjet „pravomoćnosti” jer ne sadržava nikakvu ocjenu merituma predmeta. Osobito, državno odvjetništvo zaduženo za predmet nije obrazložilo to rješenje te je samo odredilo obustavu postupka zbog kaznenog djela iznude.

22.

U skladu s odlukom ÎCCJ‑a, predmet je podnesen Curtei de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi) radi novog ispitivanja žalbi koje su optuženica i Državno odvjetništvo u Oltu podnijeli protiv presude Tribunalula Olt (Viši sud u Oltu) od 19. studenoga 2018. Međutim, dvojeći u pogledu načina na koji treba tumačiti članak 50. Povelje, Curtea de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi) odlučila je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li načelo ne bis in idem, kako je zajamčeno člankom 50. [Povelje], u vezi s obvezama Rumunjske da ispuni mjerila iz [Odluke Komisije 2006/928], tumačiti na način da odluka o obustavi postupka koju je donijelo državno odvjetništvo nakon što je prikupilo ključne dokaze u predmetnom slučaju onemogućuje da se, zbog toga što je ta odluka pravomoćna, protiv iste osobe vodi drugi kazneni postupak zbog istog djela, iako s drukčijom pravnom kvalifikacijom, osim u slučajevima kad se utvrdi nepostojanje okolnosti na kojoj se temelji obustava postupka ili kad su se pojavile nove činjenice ili okolnosti iz kojih proizlazi da više ne postoji okolnost na kojoj se temelji obustava postupka?”

23.

Pisana očitovanja u ovom postupku podnijele su rumunjska vlada i Komisija. Te su zainteresirane stranke usto iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 22. ožujka 2023.

24.

U ovom ću se mišljenju prvo baviti nadležnošću Suda da odlučuje u ovom predmetu (A), nakon čega ću u dva koraka analizirati prethodno pitanje: kao prvo, pružit ću tumačenje članka 50. Povelje radi uklanjanja hermeneutičkih dvojbi suda koji je uputio zahtjev (B); kao drugo, pružit ću tom sudu određene smjernice o tome kako se članak 50. Povelje može primijeniti u okolnostima kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku (C). Naposljetku ću iznijeti određene završne napomene u pogledu naravi i opsega načela ne bis in idem kako bih tumačenje članka 50. Povelje koje ću predložiti smjestio u širi kontekst (D).

25.

Rumunjska vlada osporava nadležnost Suda za odlučivanje u ovom predmetu. Tvrdi da članak 50. Povelje nije primjenjiv u glavnom postupku jer se ovaj predmet ne odnosi na provedbu prava Unije u smislu članka 51. Povelje. Ta vlada smatra da se, s obzirom na to da u izvješćima koja je Komisija sastavila na temelju Odluke 2006/928 nisu utvrđeni nikakvi nedostaci u vezi s načelom ne bis in idem, mora utvrditi da Rumunjska u tom pogledu nema nikakve konkretne obveze.

26.

Komisija zauzima suprotno stajalište. Ona naglašava da je odredbama materijalnog kaznenog prava koje su, prema navodu državnog odvjetništva u predmetu koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev, primjenjive na optuženičina djela provedena Okvirna odluka 2003/568 ( 6 ). To dovodi, prema Komisijinu mišljenju, do primjenjivosti Povelje.

27.

U tom pogledu, moram reći da donekle razumijem određene argumente rumunjske vlade.

28.

Za početak, nesporno je da je predmet koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev – jednostavno rečeno – ograničen na Rumunjsku, s obzirom na to da proizlazi iz (i.) suprotstavljenih stajališta različitih rumunjskih pravosudnih tijela o primjenjivosti načela ne bis in idem; (ii.) izraženih u okviru dvaju različitih kaznenih postupaka koji se vode u Rumunjskoj; (iii.) protiv djela navodne korupcije koje je počinjeno u Rumunjskoj; te da (iv.) nema prekogranični element.

29.

Još važnije, slažem se s rumunjskom vladom da odredbe Odluke 2006/928 nije moguće tumačiti na način koji bi previše proširio doseg te odluke, u kojem slučaju bi sva pravila rumunjskog materijalnog i postupovnog kaznenog prava bila obuhvaćena područjem primjene prava Unije. Prema mojemu mišljenju, samo je za stvari koje su strogo i izravno povezane sa stvarnom mogućnosti te države članice da ispuni posebna mjerila iz Odluke 2006/928 moguće smatrati da spadaju u područje primjene te odluke.

30.

Sud u tu svrhu mora moći ocijeniti na koji način pitanja koja je istaknuo sud koji je uputio zahtjev mogu konkretno otežati državi članici ispunjavanje obveza koje je preuzela pristupivši Europskoj uniji, a koje su konkretizirane Odlukom 2006/928.

31.

U tom pogledu valja imati na umu da je Sud već utvrdio da Odluka 2006/928 nameće Rumunjskoj posebnu obvezu da ispuni mjerila predviđena tom odlukom jer se ona „iznose jasno i precizno te ne podliježu nikakvom uvjetu”. Rumunjska stoga mora, na temelju te odluke, poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi u što kraćem roku ispunila ta mjerila te izuzeti iz provedbe svaku mjeru koja može ugroziti ispunjenje tog cilja ( 7 ).

32.

Jedno od posebnih mjerila iz Odluke 2006/928 glasi: „[p]oduzeti daljnje mjere za suzbijanje i borbu protiv korupcije” ( 8 ). Ta odredba stoga Rumunjskoj nameće posebnu obvezu djelotvorne borbe protiv korupcije, kojoj se protive nacionalna pravila koja na bilo koji način mogu oslabiti tu borbu ( 9 ).

33.

Ovaj se predmet odnosi na slučaj navodne korupcije. Smatram da činjenica, koju rumunjska vlada naglašava, da se u Komisijinim izvješćima ne govori ni o kakvim problemima u pogledu primjene načela ne bis in idem u Rumunjskoj nije relevantna u tom kontekstu. Umjesto toga, za potrebe ovog postupka relevantno je pitanje mogu li nacionalna pravila koja su primjenjiva u predmetnom slučaju (materijalna i postupovna, koja dopuštaju i onemogućuju kazneni progon) imati izravan utjecaj na mogućnost Rumunjske da ostvari ciljeve propisane Odlukom 2006/928, pri čemu je za predmetni slučaj relevantan onaj koji se odnosi na suzbijanje i borbu protiv korupcije.

34.

U tom pogledu treba istaknuti da pravna pitanja koja sud koji je uputio zahtjev otvara nadilaze konkretan slučaj optuženice – primjerice, navodno pogrešnu primjenu relevantnih kaznenopravnih odredbi u predmetnom slučaju. Ona se tiču i različitih stajališta o uvjetima koji se moraju ispuniti da bi načelo ne bis in idem bilo primjenjivo. To je načelo od ustavne važnosti te je njegovo tumačenje od sustavne važnosti kako za kaznenopravni sustav Europske unije tako i za nacionalne kaznenopravne sustave. Odgovor na prethodno pitanje upućeno u ovom predmetu stoga će vjerojatno utjecati na velik broj slučajeva korupcije u Rumunjskoj. Budući da načelo ne bis in idem onemogućuje daljnju istragu navodnih kaznenih djela i progon njihovih počinitelja, ne može se isključiti mogućnost da preširoko tumačenje tog načela smanji djelotvornost borbe protiv korupcije u Rumunjskoj.

35.

U svakom slučaju, rumunjska vlada je na raspravi potvrdila da je, kako Komisija tvrdi, nekim odredbama materijalnog kaznenog prava koje su primjenjive u predmetnom slučaju provedena Okvirna odluka 2003/568, a osobito njezin članak 2. stavak 1. točka (b). To znači da predmetni slučaj nije tek situacija u kojoj pravo Unije i nacionalno pravo usporedno postoje u danom području – kao što je bio slučaj u predmetu Siragusa ( 10 ), na koji upućuje rumunjska vlada. Naime, neke od relevantnih odredbi nacionalnog prava provode pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, što dovodi do primjenjivosti tog akta ( 11 ).

36.

S obzirom na navedeno, zaključujem da je Sud nadležan za odlučivanje u ovom predmetu.

37.

Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita Sud može li se smatrati da je osoba pravomoćno oslobođena, u smislu članka 50. Povelje, rješenjem državnog odvjetništva o obustavi postupka ako to rješenje nije obrazloženo te se u njemu samo upućuje na obrazloženje sadržano u izvješću koje je sastavilo policijsko tijelo zaduženo za istragu.

38.

To pitanje, osobito kada se promatra u vezi s objašnjenjima koja je sud koji je uputio zahtjev pružio u tom zahtjevu, otvara niz interpretativnih pitanja u pogledu uvjeta koji se moraju ispuniti da bi načelo ne bis in idem bilo primjenjivo kada odluku donosi državno odvjetništvo.

39.

Prije analize tih pitanja valja iznijeti dvije uvodne napomene.

40.

Kao prvo, ističem da su rumunjska vlada i Komisija, kako u svojim pisanim tako i u svojim usmenim očitovanjima, opširno objašnjavale značenje raznih odredbi nacionalnog prava primjenjivih u predmetnom slučaju te analizirale narav i sadržaj raznih postupovnih akata donesenih u dvama kaznenim postupcima pred rumunjskim pravosudnim tijelima.

41.

Istina, važno je da Sud bude informiran o činjeničnom i pravnom okviru prethodnih pitanja kako bi mogao sudu koji je uputio zahtjev ponuditi korisno tumačenje prava Unije ( 12 ). Međutim, istodobno treba naglasiti da nije na Sudu da tumači relevantne odredbe nacionalnog prava, preispituje akte donesene u nacionalnom postupku i, općenitije, procjenjuje pravilnost suprotstavljenih utvrđenja različitih pravosudnih tijela u nekom slučaju.

42.

Uloga Suda u okviru postupka koji se temelji na članku 267. UFEU‑a jest da sudu koji je uputio zahtjev pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji će mu omogućiti rješavanje spora koji se pred njim vodi ( 13 ). To znači da, u slučaju kao što je predmetni, Sud mora pojasniti uvjete u kojima je načelo ne bis in idem iz članka 50. Povelje primjenjivo i tako omogućiti sudu koji je uputio zahtjev da sam ocijeni čini li odluka državnog odvjetništva o zatvaranju istrage bez poduzimanja ikakvih daljnjih radnji pravomoćnu odluku u tom smislu ( 14 ).

43.

Kao drugo, prilikom tumačenja članka 50. Povelje uputit ću i na relevantnu sudsku praksu Suda u pogledu članka 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma ( 15 ) kao i na sudsku praksu ESLJP‑a u pogledu članka 4. Protokola br. 7.

44.

U biti, Sud je utvrdio da članak 50. Povelje i članak 54. CISA‑e treba jednako tumačiti jer imaju isti predmet ( 16 ). Osim toga, Sud je naveo da članak 50. Povelje sadržava pravo koje odgovara onom predviđenom u članku 4. Protokola br. 7 te da je stoga u svrhu tumačenja članka 50. potrebno uzeti u obzir članak 4. Protokola br. 7 ( 17 ).

45.

Nakon što sam iznio navedeno, posvetit ću se analizi meritornih pitanja koja otvara ovaj predmet.

46.

Za početak je možda korisno podsjetiti na to da, ukratko, načelo ne bis in idem zabranjuje kumulaciju kako progonâ tako i sankcija kaznene naravi za ista djela i protiv iste osobe ( 18 ). Shodno tomu, ključni uvjeti za primjenu tog načela su: (i.) kaznena priroda postupka, (ii.) „bis” (kumulacija postupaka) i (iii.) „idem” (postupci koji se odnose na ista djela i vode protiv iste osobe).

47.

U glavnom se postupku ne osporava „kaznena priroda” dvaju postupaka o kojima je riječ. Međutim, nacionalna tijela koja sudjeluju u tim postupcima ne slažu se potpuno u pogledu toga jesu li uvjeti „bis” i „idem” ispunjeni.

48.

Članku 50. Povelje protivi se kumulacija progona i sankcija ako je pojedinac „već pravomoćno oslobođen ili osuđen”. U tom je pogledu u sudskoj praksi Suda jasno navedeno da je, da bi se moglo smatrati da je kaznenopravnom odlukom pravomoćno odlučeno o djelima koja su predmet drugog postupka, „nužno ne samo da je ta odluka postala pravomoćna nego i da je ona donesena nakon ocjene merituma predmeta” ( 19 ).

49.

Dakle, dva su aspekta odluke o kojoj je riječ u ovom predmetu koja treba ispitati kako bi se utvrdilo je li pokretanjem drugog postupka došlo do kumulacije postupaka koja se protivi članku 50. Povelje: jedan se odnosi na prirodu odluke (njezinu „pravomoćnost”), a drugi na njezin sadržaj (je li njome odlučeno o „meritumu predmeta”).

50.

Kada je riječ o uvjetu pravomoćnosti, sudska praksa Suda u pogledu članka 54. CISA‑e je bogata. Tekst te odredbe možda jest nešto drukčiji od teksta članka 50. Povelje, ali mu je bit ista: njime je predviđeno da se načelo ne bis in idem primjenjuje na svaku osobu „protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan”. Taj uvjet zahtijeva, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, da je kaznenopravnom odlukom o kojoj je riječ okončan kazneni postupak i pravomoćno okončan kazneni progon, što aktivira, na nacionalnoj razini, zaštitu zajamčenu načelom ne bis in idem ( 20 ).

51.

Ispunjenje takvog uvjeta mora se ocijeniti na temelju nacionalnog prava države članice u kojoj je ta odluka donesena ( 21 ). Kao što je to Sud više puta utvrdio, odluka kojom, prema pravu odnosne države članice, kazneni progon nije pravomoćno okončan u načelu ne može predstavljati procesnu prepreku eventualnom pokretanju ili nastavku kaznenog progona za ista djela protiv te osobe u drugoj državi članici ( 22 ).

52.

Međutim, pravomoćnost odluke te time i primjenu načela ne bis in idem ne sprečava činjenica da postoje određeni pravni lijekovi koji u izvanrednim okolnostima dopuštaju nastavak suđenja ( 23 ). Pravilo u tom smislu izričito je predviđeno u članku 4. stavku 2. Protokola br. 7, prema kojem načelo ne bis in idem ne „sprečava […] ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja”.

53.

ESLJP je na temelju toga naveo da izvanredna pravna sredstva ne treba uzeti u obzir u svrhu odlučivanja je li postupak pravomoćno okončan za potrebe načela ne bis in idem. ESLJP je utvrdio da, iako ta pravna sredstva „predstavljaju nastavak prvog postupka, ‚pravomoćna’ priroda odluke ne ovisi o tome jesu li ona iskorištena” ( 24 ). Tom tumačenju u prilog ide – prema mišljenju tog suda – Izvješće s objašnjenjima Protokola br. 7, u kojem se navodi da je odluka pravomoćna ako je„stekla snagu res iudicata. To je slučaj kad je neopoziva, to jest kad nisu dostupna nikakva redovna pravna sredstva ili kad su stranke takva pravna sredstva iscrpile odnosno kad su dopustile da protekne rok a da nisu ih iskoristile.” ( 25 )

54.

Sud je taj pristup izričito podržao u svojoj presudi M. Slijedeći put koji je utabao ESLJP, Sud je presudio da kaznenopravnu odluku koja priječi nova suđenja za ista djela protiv osobe na koju se odnosi ta odluka, osim ako se protiv navedene osobe ne pojave novi dokazi, treba smatrati odlukom kojom se izriče pravomoćna presuda u smislu načela ne bis in idem ( 26 ).

55.

Istina, u nekim slučajevima može biti teško odrediti razliku između „redovnih pravnih sredstava”, čije postojanje priječi primjenu načela ne bis in idem, i „izvanrednih pravnih sredstava”, koja to ne čine. ESLJP je to pitanje podrobno razmatrao u nedavnoj presudi Mihalache.

56.

Veliko vijeće ESLJP‑a u bitnome je utvrdilo da polaznu točku pri ocjenjivanju je li pravno sredstvo „redovno” čini relevantno nacionalno pravo. Međutim, taj je sud dao do znanja da će sam razmotriti to pitanje, vodeći računa o svim relevantnim okolnostima danog slučaja. Osobito će uzeti u obzir „predvidljivost” pravnog sredstva. Čimbenici o kojima će se u tom pogledu voditi računa uključuju, prema navodu ESLJP‑a, dostupnost pravnog sredstva strankama, slobodu procjene koja je ovlaštenim službenicima dodijeljena domaćim pravom u pogledu iskorištavanja pravnog sredstva i – što je posebno važno – obvezu iskorištavanja pravnog sredstva u određenom roku ( 27 ).

57.

Međutim, prikladnost primjene kriterija „predvidljivosti” pri ocjenjivanju je li pravno sredstvo redovno ili izvanredno bila je predmet kritike u zajedničkom suglasnom mišljenju priloženom presudi Mihalache. Prema tom mišljenju, uvođenje kriterija predvidljivosti može uzrokovati pomutnju. Prema mišljenju sudaca koji su sastavili to mišljenje, jedini pravovaljani kriterij jest postoji li rok unutar kojeg se pravno sredstvo mora iskoristiti ili ne: činjenica da za iskorištavanje pravnog sredstva ne postoji rok znači da je ono izvanredno ( 28 ).

58.

Neovisno o toj razlici u stajalištima, načelno se slažem s onime što se čini nespornim: postojanje jasnog roka za iskorištavanje pravnog sredstva treba biti glavni kriterij za određivanje je li ono redovno ili izvanredno. U tom bih kontekstu možda naglasio i da takvo pravno sredstvo, kako proizlazi iz same riječi „izvanredno”, ne može podrazumijevati postupak nadzora koji je dio uobičajenog tijeka žalbenog procesa koji se svakodnevno odvija u kaznenom pravosuđu, a koji obično obuhvaća više stupnjeva odlučivanja i/ili sudovanja kako bi se smanjio rizik od sudskih pogrešaka.

59.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, kako bi se utvrdilo predstavlja li kaznenopravna odluka odluku kojom je sudski postupak protiv osobe pravomoćno okončan, potrebno je, među ostalim, da je ta odluka donesena nakon ocjene merituma predmeta. To proizlazi, kako je Sud istaknuo, iz samog teksta članka 50. Povelje jer pojmovi „osuda” i „oslobođenje” nužno upućuju na to da je kaznena odgovornost okrivljenika ispitana i da je u tom pogledu donesena odluka ( 29 ).

60.

Sud je imao priliku pojasniti i da odluku pravosudnih tijela države članice na temelju koje je optuženik pravomoćno oslobođen zbog nedostatka dokaza treba smatrati, u načelu, utemeljenom na takvom razmatranju merituma predmeta ( 30 ).

61.

U istom smislu, rekao bih da ocjena merituma obuhvaća situaciju u kojoj je postupak okončan, a optužnica odbačena zato što su – unatoč tomu što su utvrđeni činjenični elementi kaznenog djela – postojali razlozi koji su osumnjičenika oslobađali odgovornosti (primjerice, nužna obrana, krajnja nužda ili viša sila) ili je riječ o osobama koje nisu kazneno odgovorne (primjerice, osoba je bila maloljetna ili teško duševno bolesna) ( 31 ).

62.

Nasuprot tomu, Sud je razjasnio i da odluku kojom se osoba oslobađa, optužnica odbacuje ili postupak obustavlja zbog pukih postupovnih razloga odnosno odluku koja, u svakom slučaju, ne sadržava nikakvu ocjenu kaznene odgovornosti osobe nije moguće smatrati „pravomoćnima” za potrebe načela ne bis in idem ( 32 ). To je obično slučaj, prema mojemu mišljenju, s postupcima okončanima zbog, primjerice, pomilovanja, imuniteta, dekriminalizacije odnosnog djela ili isteka roka za pokretanje postupka ( 33 ).

63.

U tom kontekstu trebam istaknuti da sudska praksa govori da zahtjev da odluka sadržava ocjenu merituma predmeta, odnosno kaznene odgovornosti osobe protiv koje se vodi istraga, nije moguće tek formalno provjeriti.

64.

Naravno, kada se odluka o obustavi izričito temelji na postupovnim razlozima, nije potrebno provoditi nikakvu dodatnu provjeru: ta odluka kao takva ne može dovesti do primjene načela ne bis in idem. Međutim, kada se odluka temelji na nepostojanju ili nedostatnosti dokaza, potreban je dodatan korak. Naime, kako je Sud utvrdio u presudi Kossowski, a ESLJP odrazio u presudi Mihalache, istinska ocjena merituma predmeta nužno podrazumijeva provedbu temeljite istrage ( 34 ).

65.

Ta je utvrđenja – s kojima se potpuno slažem – potrebno objasniti.

66.

I Sud i ESLJP u svojoj su sudskoj praksi proširili opseg zaštite koju pruža načelo ne bis in idem tako da on obuhvaća više od sudskih odluka u strogom smislu. Oba su suda utvrdila da je i odluke drugih tijela javne vlasti koja sudjeluju u kaznenom sudovanju na nacionalnoj razini, a kojima nacionalni sudovi dodjeljuju ovlasti utvrđivanja i kažnjavanja nezakonitih djela, kao što su državni odvjetnici, moguće smatrati „pravomoćnim” odlukama za potrebe načela ne bis in idem. Tako je unatoč činjenici da u postupku donošenja takvih odluka ne sudjeluje nijedan sud te da one nemaju oblik sudskih odluka ( 35 ).

67.

Tim je proširenjem znatno poboljšana zaštita prava pojedinaca u materijalnom i postupovnom kaznenom pravu. Unatoč tomu, gotovo je suvišno isticati da odluku državnog odvjetnika o obustavi postupka tijekom istrage nije moguće ipso facto izjednačiti s odlukom suda o oslobođenju pojedinca donesenom nakon odgovarajućeg suđenja, tijekom kojeg su izvedeni dokazi pred sudom (ili porotom), o kojima su stranke raspravljale i koje je naposljetku ocijenio sud (ili porota).

68.

Kao što je dobro poznato, kazneni sustavi država članica na različite načine uređuju, s jedne strane, uvjete u kojima državni odvjetnici mogu ili moraju istražiti navodna kaznena djela te prema potrebi pokrenuti kazneni postupak protiv osumnjičenika i, s druge strane, razloge zbog kojih se kazneni postupak može obustaviti. Primjerice, u nekim državama članicama razlozi povezani s nedostatkom javnog interesa, dovoljne težine kaznenog djela, prijave žrtve, prijašnjim ponašanjem optuženog ili čak financijskim sredstvima čine valjane razloge na temelju kojih državni odvjetnik može zaključiti istragu ( 36 ).

69.

Osim toga, neovisno o tome je li u kaznenom sustavu države članice progon u načelu obvezan ili fakultativan, čimbenici povezani s oportunosti, financijama ili politikom pravosudnog sustava (kao što su, primjerice, trenutačno radno opterećenje, provedbeni prioriteti, financijski i radni troškovi istrage) neizbježno utječu na odluke državnih odvjetnika o tome hoće li istraživati, više ili manje proaktivno, navodno kazneno djelo ili će pak obustaviti postupak. Naivno bi bilo pretpostaviti da svaki državni odvjetnik u Europskoj uniji o sudbini istraga i postupaka za koje je zadužen odlučuje isključivo na temelju svojeg unutarnjeg uvjerenja o krivnji navodnog počinitelja i svoje mogućnosti da tu krivnju dokaže pred sudom.

70.

Čini mi se da su takvi čimbenici još i važniji kada se državni odvjetnici bave transnacionalnim kaznenim djelima, koja su počinjena u i/ili utječu na više država članica, od strane osoba koje iskorištavaju prava koja im daje pravo Unije kako bi se slobodno kretale preko nacionalnih granica. Jasno je da se u tim situacijama neki državni odvjetnici nalaze u boljem položaju za uspješno istraživanje i, prema potrebi, pokretanje postupka protiv mogućih počinitelja. Jednako je očito da se istinska suradnja između nekoliko državnih odvjetnika iz različitih država članica koji su potencijalno međusobno udaljeni tisućama kilometara, a svaki od njih radi na vlastitom jeziku te potencijalno zanemaruje postojanje usporednih postupaka, ne može uzeti zdravo za gotovo – bez obzira na postojanje posebnih instrumenata u tom pogledu ( 37 ).

71.

Stoga smatram da je u sustavu utemeljenom na uzajamnom povjerenju koji se transnacionalno primjenjuje apsolutno ključno da je načelo ne bis in idem primjenjivo samo ako se odluka državnog odvjetnika o obustavi postupka temelji na ocjeni merituma predmeta proizašloj iz temeljite istrage odnosno podrobnog razmatranja dovoljno iscrpnih dokaza.

72.

Naime, kada je kaznena odgovornost osobe pod istragom isključena zbog nedostatnih i fragmentiranih dokaza, sa sigurnošću se može zaključiti da se odluka državnog odvjetnika ponajprije temeljila na razlozima povezanima s oportunosti, financijama ili politikom pravosudnog sustava.

73.

Naravno, činjenica da je državni odvjetnik podrobno razmotrio dovoljno iscrpne dokaze ne znači da prilikom donošenja odluke o okončanju postupka neće postojati nikakve dvojbe u pogledu kaznene odgovornosti osobe protiv koje se vodi istraga. U biti, državni odvjetnik će možda morati izvesti potrebne zaključke iz činjenice da, bez obzira na njegovo osobno mišljenje o krivnji odnosne osobe, temeljita istraga nije rezultirala dokazima koji bi potkrijepili to uvjerenje.

74.

Međutim, ako je istraga bila razumno iscrpna i pedantna, odluka o zatvaranju postupka može se izjednačiti s oslobađajućom odlukom. Kako je spomenuto u točki 60. ovog mišljenja, Sud je prihvatio to da se odluke donesene zbog nedostatka dokaza u načelu moraju smatrati utemeljenima na ocjeni merituma predmeta. To smatram logičnom posljedicom, među ostalim, načela pretpostavke nedužnosti ( 38 ).

75.

Iz navedenog se nameće sljedeće pitanje: na koji način treba utvrditi zasniva li se odluka poput one o kojoj je riječ u ovom predmetu na temeljitoj istrazi?

76.

Na pitanje zasniva li se odluka državnog odvjetnika o obustavi postupka na temeljitoj istrazi treba odgovoriti ponajprije s obzirom na obrazloženje same te odluke ( 39 ) (prema potrebi, u vezi s dokumentima na koje se u njoj upućuje i/ili koji su joj priloženi ( 40 )). Upravo su u tom obrazloženju izneseni razlozi obustave i dokazni elementi kojima se u tu svrhu državni odvjetnik vodio.

77.

Primjerice, kako je Sud utvrdio u presudi Kossowski, činjenica da – u danom slučaju – ni žrtva ni potencijalni svjedok nisu saslušani može se smatrati pokazateljem da nije provedena temeljita istraga ( 41 ). Nasuprot tomu, kako je ESLJP naveo u presudi Mihalache, kada je kaznena istraga pokrenuta nakon što su iznesene optužbe protiv predmetne osobe, proveden je obavijesni razgovor sa žrtvom, nadležno tijelo vlasti prikupilo je i ispitalo dokaze te je donesena obrazložena odluka na temelju njih, vjerojatno je da će ti čimbenici dovesti do utvrđenja da je ocijenjen meritum predmeta ( 42 ).

78.

Dakle, potrebno je sagledati okolnosti konkretnog slučaja, ponajprije s obzirom na stvaran sadržaj odluke ( 43 ). U slučaju nejasnoća u toj odluci, ništa ne sprečava tijela druge države članice da upotrijebe instrumente suradnje uspostavljene u pravnom sustavu Unije ( 44 ) kako bi zatražile potrebno pojašnjenje od tijela prve države članice ( 45 ).

79.

Međutim, zbog razloga pravne sigurnosti i predvidljivosti ključno je da sama odluka o obustavi sadržava glavne elemente na temelju kojih se može ocijeniti njezina „pravomoćnost” (eventualno dopunjene dokumentima na koje se upućuje u toj odluci i/ili onima koji su joj priloženi). Naime, navodni počinitelj mora imati mogućnost provjeriti, s obzirom na relevantno nacionalno pravo, je li vjerojatno da odnosna odluka dovodi do primjene načela ne bis in idem ( 46 ). Shodno tomu, naknadna razmjena informacija može pomoći u razjašnjavanju opsega i značenja odluke, ili upotpunjenju njezina obrazloženja, ali ne može bitno izmijeniti njezin sadržaj.

80.

Ovdje je možda korisno naglasiti jednu važnu stvar. Izneseni zaključak nije moguće tumačiti na način da kaznena tijela koja vode drugi postupak mogu, u bitnome, izvršiti nadzor pravilnosti odluka donesenih u prvom postupku. To bi se protivilo načelu uzajamnog povjerenja, koje je temelj Unijinih pravila o području slobode, sigurnosti i pravde, te bi načelo ne bis in idem uvelike učinilo bespredmetnim ( 47 ).

81.

Tijela koja vode drugi postupak mogu preispitivati samo (materijalne i/ili postupovne) razloge zbog kojih je državni odvjetnik odlučio obustaviti postupak. Ona bi u tu svrhu trebala moći provjeriti je li državni odvjetnik to učinio nakon što je razmotrio iscrpne dokaze te nije li propustio – jer je to smatrao nemogućim, preteškim ili jednostavno nepotrebnim – prikupiti dodatne dokaze koji bi vjerojatno bili izrazito relevantni za ocjenu.

82.

Ostala utvrđenja u odluci o obustavi postupka koju je donio prvi državni odvjetnik (primjerice, o dokaznoj vrijednosti razmatranih dokaza) ne treba preispitivati. Tijela koja vode drugi postupak ne mogu ponovno ocjenjivati dokaze koje je prvi državni odvjetnik već ocijenio ( 48 ). Uzajamno povjerenje u rad kaznenih sustava država članica zahtijeva da nacionalna kaznena tijela poštuju utvrđenja drugih nacionalnih tijela, bez obzira na to što su potonja utvrdila ( 49 ).

83.

U vezi s time možda je korisno još jedno pojašnjenje. Nužnost provjere da je odluka o obustavi postupka donesena na temelju ocjene merituma predmeta proizašle iz temeljite istrage zahtjev je koji se, očito, odnosi na „jednostavne” odluke o obustavi postupka. To su one odluke kojima je postupak zaključen te je osoba pod istragom – metaforički govoreći – „puštena na slobodu”.

84.

Naime, u pravima svih država članica postoji više mehanizama alternativnog rješavanja sporova koji mogu dovesti do obustave kaznenog postupka u zamjenu za to da osumnjičenik prihvati blagu odnosnu blažu upravnu sankciju ili alternativnu represivnu mjeru. Samorazumljivo je da se takve odluke o obustavi postupka uobičajeno smatraju, za potrebe načela ne bis in idem, ekvivalentnima oslobađajućim odlukama. To vrijedi neovisno o tome je li njima formalno utvrđena odgovornost osumnjičenika. Budući da je sudska praksa u tom pogledu relativno jasna, smatram da to pitanje nije potrebno dalje razmatrati ( 50 ).

85.

Sada ću se pozabaviti uvjetom „idem”.

86.

Sud je u pogledu uvjeta „idem” presudio da načelo ne bis in idem, utvrđeno u članku 50. Povelje, zabranjuje kumulaciju kako progonâ tako i sankcija kaznene prirode „za ista djela i protiv iste osobe” ( 51 ).

87.

Dakle, moraju postojati dva elementa da bi taj uvjet bio ispunjen: istovjetnost činjenica (idem factum) i istovjetnost osobe (idem persona). Čini se da dvojbe suda koji uputio zahtjev postoje u odnosu na oba ta elementa te ću stoga pokušati razjasniti oba.

88.

Prema sudskoj praksi Suda, mjerodavan kriterij za ocjenjivanje postojanja istog kažnjivog djela jest kriterij istovjetnosti materijalnih činjenica, shvaćen kao postojanje niza međusobno neraskidivo povezanih konkretnih okolnosti koje su dovele do pravomoćnog oslobađanja ili osuđivanja određene osobe ( 52 ).

89.

U tom kontekstu, pojam „istovjetnost” ne treba shvaćati kao apsolutnu i potpunu podudarnost činjenica koje su relevantne za kazneno djelo/kaznena djela za koje/koja je osoba optužena. Sud zapravo često govori o činjenicama koje su „u biti iste” ( 53 ), što je izraz koji uobičajeno koristi i ESLJP ( 54 ). Međutim, Sud je istodobno razjasnio da puka sličnost činjenica nije dovoljna: dok se sporedni činjenični elementi mogu razlikovati ( 55 ), središnji činjenični elementi navodnih radnji koje čine kazneno djelo moraju se podudarati ( 56 ). Primjerice, puka činjenica da je navodni počinitelj u slijedu određenih radnji imao istu kriminalnu namjeru nije dovoljna za zaključak da su te radnje dio istog niza međusobno neraskidivo povezanih konkretnih okolnosti za potrebe načela ne bis in idem ( 57 ).

90.

S druge strane, pravna kvalifikacija djela u nacionalnom pravu nije relevantna za utvrđivanje postojanja istog kažnjivog djela jer se opseg zaštite priznate člankom 50. Povelje ne smije razlikovati ovisno o pojedinoj državi članici ( 58 ). Kako je Sud objasnio u presudi Van Esbroeck, s obzirom na to da nacionalna kaznena prava nisu usklađena, kriterij koji se temelji na pravnoj kvalifikaciji djela mogao bi stvoriti onoliko prepreka slobodi kretanja unutar Europske unije koliko je kaznenih sustava u državama članicama ( 59 ). ESLJP je u presudi Zolotoukhine također istaknuo da bi formalistički i restriktivan pristup, zasnovan na pravnoj kvalifikaciji dvaju djela, previše ograničio prava pojedinaca i time mogao dovesti u pitanje jamstvo koje se načelom ne bis in idem nastoji uspostaviti ( 60 ).

91.

Drugi element pojma idem je istovjetnost počinitelja, to jest osobe koja je odgovorna (ili navodno odgovorna) za kazneno djelo/kaznena djela o kojemu/kojima je riječ te koja stoga može više puta biti predmet progona ili kaznene sankcije.

92.

Primjena načela ne bis in idem zajamčenog člankom 50. Povelje stoga pretpostavlja da je ista osoba predmet kaznenog postupka ili kaznene sankcije. Kao što je to utvrdio Sud, to se načelo ne primjenjuje na osobe koje jedna od država članica nije pravomoćno osudila ( 61 ) te stoga nije povrijeđeno ako predmet višekratnih progona i/ili sankcija za isto nezakonito djelo nije ista osoba ( 62 ).

93.

ESLJP je u presudi Mihalache naglasio da se odluka državnog odvjetnika o obustavi postupka temelji na ocjeni merituma kada sadržava ocjenu kako činjeničnih elemenata kaznenog djela tako i konkretne situacije navodnog počinitelja. To znači da iz te odluke treba proizlaziti da je državno odvjetništvo razmotrilo dokaze sadržane u spisu predmeta te ocijenilo „sudjelovanje [navodnog počinitelja] u jednom događaju ili svim događajima koji su bili povod za postupanje istražnih tijela kako bi se utvrdilo je li utvrđena ‚kaznena’ odgovornost” ( 63 ). Slično tomu, Sud je naveo da je za primjenu članka 50. Povelje potrebno da je „kaznena odgovornost okrivljenika ispitana i da je u tom pogledu donesena odluka” ( 64 ).

94.

To shvaćam na način da se u odnosnoj kaznenoj odluci kaznena odgovornost dotične osobe mora izričito razmotriti i odbaciti zbog materijalnog razloga: primjerice, zato što ta osoba nije počinila sporno djelo ili, u svakom slučaju, zato što ne može za njega odgovarati.

95.

Idealno bi bilo da se to izričito navede u odnosnoj odluci. Ipak, ne može se isključiti da osoba koja se poziva na zaštitu koju pruža načelo ne bis in idem ne bude u odluci o obustavi postupka, ako državni odvjetnik zaključi da sporno djelo nije kazneno, opisana izrazima kao što su „navodni počinitelj”, „osumnjičenik”, „optuženik” ili „osoba protiv koje se vodi istraga”. Štoviše, u tom bi kontekstu formalističko tumačenje članka 50. Povelje moglo previše ograničiti prava pojedinaca. Smatram da bi se osoba trebala moći pozvati na zaštitu koju pruža načelo ne bis in idem ako iz teksta odluke jasno i neupitno proizlazi da je njezin pravni položaj kao počinitelja djela za koje se navodi da je kazneno, ili kao osobe odgovorne za to djelo, podrobno ispitan.

96.

Kako sam naglasio u svojim uvodnim napomenama, načelno je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jesu li uvjeti o kojima se prije govorilo ispunjeni u predmetu koji je pred njime u tijeku. Ipak, kako bih što je više moguće pomogao tom sudu, sada bih iznio neka kratka razmatranja u pogledu moguće primjene načela ne bis in idem u glavnom postupku.

97.

U ovom je predmetu nesporno da oba postupka koja se vode pred nadležnim rumunjskim sudovima čine kaznene postupke. Ono što je upitno jest ispunjenost uvjeta „bis” i „idem”.

98.

Čini mi se da je, kada je riječ o uvjetu „bis”, pitanje u pogledu pravomoćnosti rješenja o obustavi postupka od 27. rujna 2016. riješeno rješenjem Judecătorije Slatina (Prvostupanjski sud u Slatini) od 21. studenoga 2016. ( 65 ) Naime, ako su utvrđenja tog suda točna, protiv navedenog je rješenja – ako dobro shvaćam nacionalno pravo – moguće podnijeti samo izvanredna pravna sredstva. To znači da je to rješenje, u skladu s člankom 50. Povelje, „pravomoćno” te da stoga načelno može dovesti do primjene načela ne bis in idem.

99.

S druge strane, mnogo je manje jasno sadržava li rješenje o obustavi postupka od 27. rujna 2016. ocjenu merituma zasnovanu na temeljitoj istrazi. Smatram nevažnim to jesu li informacije u tom pogledu sadržane u samoj odluci državnog odvjetnika ili pak u policijskom izvješću priloženom toj odluci, pod uvjetom da je državni odvjetnik jasno preuzeo policijsku ocjenu kao vlastitu te da nacionalno pravo to dopušta.

100.

Zapravo su važni sljedeći elementi te ih sud koji je uputio zahtjev kao takve treba provjeriti: je li se to rješenje ponajprije temeljilo na ocjeni materijalnih elemenata navodnog kaznenog djela (kao što su postojanje navodnog djela, njegova pravna kvalifikacija, kaznena odgovornost navodnog počinitelja itd.) ili na postupovnim razlozima? Ako je riječ o prvonavedenom, je li državni odvjetnik svoja utvrđenja donio na temelju odgovarajuće istrage odnosno podrobnog razmatranja dovoljno iscrpnih dokaza ili je rješenje obrazloženo i razlozima povezanima s oportunosti, financijama ili politikom pravosudnog sustava?

101.

Kada je pak riječ o uvjetu „idem”, činjenice koje se razmatraju u dvama postupcima su, koliko shvaćam navode suda koji je uputio zahtjev, u biti iste. To znači da kaznena djela koja se navode u tim postupcima, unatoč tomu što su formalno različita (iznuda i primanje mita), treba smatrati istovjetnima za potrebe članka 50. Povelje.

102.

Međutim, čini se da se suprotstavljene stranke ne slažu o elementu idem persona. Koliko shvaćam, razlog tog neslaganja je činjenica da je jedan od postupaka pokrenut in rem, dok je drugi pokrenut in personam.

103.

Naravno, svjestan sam teoretske razlike između tužbi in rem i tužbi in personam ( 66 ). Međutim, nije mi sasvim jasno što ta razlika podrazumijeva u kontekstu rumunjskih kaznenih postupaka. Koliko shvaćam, ona ponajprije proizlazi članka 305. Zakonika o kaznenom postupku, koji predviđa, među ostalim, da je postojanje elemenata koji sugeriraju da je određena osoba možda počinila kazneno djelo koje je bilo povod za otvaranje kaznene istrage razlog zbog kojeg državni odvjetnik mora naložiti nastavak kaznene istrage u odnosu na tu osobu, čime ona stječe status osumnjičenika.

104.

Međutim, nisam siguran da bi specifičnosti nacionalnog prava trebale biti posebno značajne u okviru ocjene koju će sud koji je uputio zahtjev morati provesti prilikom primjene članka 50. Povelje u predmetnom slučaju. Za potrebe primjene te odredbe, kako je objašnjeno u točki 95. ovog mišljenja, nije važna forma, već sadržaj. Stoga nije osobito relevantno je li navodnom počinitelju u prvom postupku dodijeljen status „osumnjičenika” ili neki usporediv status. Ono što je ključno jest je li iz teksta odluke kojom je postupak zaključen razumno jasno je li pravni položaj te osobe kao mogućeg počinitelja – djela koje bi moglo biti kazneno – propisno ispitan.

105.

Nakon što sam se pozabavio raznim pravnim pitanjima koja je otvorio sud koji je uputio zahtjev, na kraju ovog mišljenja htio bih iznijeti neka završna razmatranja u nadi da će pružiti određene smjernice za tumačenje i primjenu članka 50. Povelje.

106.

Broj presuda koje su Sud i ESLJP donijeli posljednjih nekoliko godina sugerira da je opseg načela ne bis in idem stalan izvor nedoumica. U mnoštvu su se predmeta pojavila razna pitanja koja su te sudove navela da, ovisno o okolnostima, dorade, pojasne, ali ponekad i znatno razviju svoju sudsku praksu.

107.

Smatram da svakako treba pozdraviti činjenicu da su, izuzevši neke manje nijanse, Sud i ESLJP koristili slične pristupe i stvorili poprilično ujednačenu sudsku praksu. Ukupno gledano, čini mi se da su ti sudovi nastojali postići pravičnu ravnotežu između raznih suprotstavljenih interesa. To nipošto nije laka zadaća.

108.

Kako bih objasnio zašto smatram da je tako, možda je korisno zakoračiti natrag u vremenu. Načelo ne bis in idem veoma je star pravni institut, čije je tragove moguće pronaći u, među ostalim, Hamurabijevu zakoniku, Demostenovim zapisima, Justinijanovoj Digesti kao i u brojnim srednjovjekovnim kanonskim zakonima ( 67 ). Ono je u (današnjoj) Europskoj uniji, iako u nedostatku izričite odredbe u tom pogledu, prihvaćeno još sredinom 1960-ih te ga se smatralo povezanom s idejom prirodne pravičnosti ( 68 ).

109.

Dok su točno značenje i opseg načela ne bis in idem donekle varirali kroz stoljeća, čini se da je shvaćanje u pogledu njegova dvojnog smisla ostalo relativno nepromijenjeno: pravičnost i pravna sigurnost ( 69 ).

110.

S jedne strane, načelno se smatra nepravičnim i proizvoljnim to da država „sa svim svojim resursima i ovlastima neprestano pokušava osuditi pojedinca za navodno kazneno djelo, izlažući ga tako sramoćenju, troškovima i traumi te ga prisiljavajući da živi u trajnoj anksioznosti i nesigurnosti” ( 70 ). Načelo ne bis in idem stoga je ponajprije namijenjeno sprečavanju višekratnog sankcioniranja osobe ( 71 ).

111.

S druge strane, načelo ne bis in idem usto je neraskidivo povezano s načelom res judicata: idejom da je za osiguravanje, s jedne strane, stabilnosti prava i pravnih odnosa i, s druge strane, dobrog sudovanja nužno da se pravomoćne sudske odluke više ne dovode u pitanje ( 72 ).

112.

U pravnom sustavu Unije zaštita koju pruža načelo ne bis in idem ima i treći smisao: osiguravanje slobodnog kretanja osoba unutar područja slobode, sigurnosti i pravde. Sud je naglasio, upućujući na članak 54. CISA‑e, da se osoba protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan mora moći slobodno kretati a da ne mora strahovati od novih kaznenih postupaka u drugoj državi članici za isto djelo ( 73 ).

113.

Posljedično, tim se ciljevima protivi pretjerano usko tumačenje načela ne bis in idem. Međutim, istodobno, pretjerano široka primjena tog načela bila bi u suprotnosti s javnim interesima koje valja zaštititi.

114.

Osobito mislim na opći interes društva da djelotvorno progoni počinitelje ( 74 ) te na poseban interes žrtava kaznenih djela da im počinitelji nadoknade štetu, ali i da „pravda bude zadovoljena” ( 75 ). Uostalom, sam naziv „područje slobode, sigurnosti i pravde” sugerira da sloboda ne smije ići nauštrb sigurnosti i pravde. Naravno, potonji pojam treba shvaćati kao pravdu za sve: kako za navodne počinitelje tako i za navodne žrtve. To je razlog zbog kojeg se, u skladu s člankom 3. stavkom 2. UEU‑a, slobodno kretanje osoba unutar tog područja mora osigurati u vezi s prikladnim mjerama za, među ostalim, suzbijanje i borbu protiv kriminala ( 76 ).

115.

U tom se pogledu ne može zanemariti da bi površan pristup primjeni načela ne bis in idem mogao dovesti do zlouporaba i manipulacija počinitelja koji bi mogli pribjeći biranju najpovoljnijeg suda kako bi osigurali da prođu nekažnjeno. Naime, kada kaznena djela istražuje više državnih odvjetništava istodobno, postoji stvaran rizik od toga da državno odvjetništvo koje je u najlošijem položaju (ili koje raspolaže s najmanje osoblja ili je pak pretrpano poslom) de facto spriječi provedbu ozbiljne istrage odnosnog kaznenog djela jer odluka tog državnog odvjetništva o obustavi postupka može ostala državna odvjetništva onemogućiti u djelovanju.

116.

Osim toga, i na toj strani vage postoji interes povezan s Unijom koji treba ozbiljno uzeti u obzir: uzajamno povjerenje. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se uzajamno povjerenje može očuvati i ojačati samo ako se tijela države članice mogu uvjeriti u to da je u drugoj državi članici provedena odgovarajuća ocjena kaznene odgovornosti osumnjičenika ( 77 ).

117.

Stoga je izrazito važno da se prilikom tumačenja članka 50. Povelje osigura pravična ravnoteža između tih interesa. Osobito, djelotvornu zaštitu prava pojedinaca potrebno je uskladiti s legitimnim interesom država članica da počinitelji kaznenih djela budu kažnjeni ( 78 ). To je glavna ideja kojom sam se u ovom mišljenju vodio u nastojanju da, nakon proučavanja i preispitivanja sudske prakse, Sudu predložim ono što smatram „uravnoteženim” pristupom uvjetima „bis” i „idem”.

118.

Osobito, ne vidim kako osoba čije sudjelovanje u navodnom kaznenom djelu nije izričito razmatrano u prvom postupku koji je zaključen u fazi istrage, i/ili je razmatrano samo na temelju nedostatnih i fragmentiranih dokaza, može valjano tvrditi da će ju kasniji postupak u kojem se njezino sudjelovanje posebno razmatra, i to na temelju čvrstih i iscrpnih dokaza, izložiti dvostrukim sankcijama i/ili da je taj postupak u suprotnosti s načelom res judicata.

119.

Zaključno, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputila Curtea de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi, Rumunjska) odgovori na način da je za osobu kojoj odlukom državnog odvjetnika o obustavi postupka nije izrečena nikakva kazna ili neka druga ograničavajuća mjera moguće smatrati da je pravomoćno oslobođena tom odlukom u smislu članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima samo ako se, među ostalim: (i.) ta odluka temelji na ocjeni merituma predmeta slijedom temeljite istrage, odnosno podrobnog razmatranja dovoljno iscrpnih dokaza; te ako (ii.) iz teksta te odluke proizlazi da je stvaran pravni položaj te osobe, kao osobe odgovorne za djelo koje je navodno kazneno, propisno ispitan.