–

za njemačku vladu, J. Möller i R. Kanitz, u svojstvu agenata,

–

za češku vladu, par J. Pavliš, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,

–

za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, D. Martin i B.-R. Killmann, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160. i ispravak SL 2020., L 415, str. 88.) kao i članka 24. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavlja[n]ju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe S, građanke Unije podrijetlom iz države članice koja nije Savezna Republika Njemačka, i Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Centar za obiteljske potpore za Donju Sasku i Bremen Savezne agencije za zapošljavanje, Njemačka, u daljnjem tekstu: Centar za obiteljske potpore) zbog toga što je potonja odbila zahtjev za obiteljske potpore koji je osoba S podnijela za razdoblje koje odgovara prvim trima mjesecima njezina boravka u Njemačkoj.

3

Članak 1. točke (j), (k) i (z) Uredbe br. 883/2004 sadržava sljedeće definicije u smislu te uredbe:

[…]

4

Što se tiče područja primjene ratione personae te uredbe, njezin članak 2. stavak 1. glasi:

„Ova se Uredba primjenjuje na državljane države članice, osobe bez državljanstva i izbjeglice koje borave u državi članici na koje se primjenjuje ili se primjenjivalo zakonodavstvo jedne ili više država članica, kao i na članove njihovih obitelji i nadživjele osobe.”

5

Što se tiče materijalnog područja primjene te uredbe, njezin članak 3. stavak 1. glasi:

„Ova se Uredba primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti:

[…]

(j) obiteljska davanja.”

6

Članak 4. Uredbe br. 883/2004 naslovljen „Jednakost postupanja” navodi:

„Ako ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ona primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani.”

7

Članak 11. te uredbe propisuje opća pravila za određivanje primjenjivog zakonodavstva na sljedeći način:

„1.   Na osobe na koje se primjenjuje ova Uredba, primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To se zakonodavstvo određuje u skladu s ovom glavom.

[…]

3.   Podložno člancima od 12. do 16.:

[…]”

8

Člankom 11. Uredbe (EZ) br. 987/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe br. 883/2004 (SL 2009., L 284, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 171.) određuje se:

1.   U slučaju razlike u stavovima između ustanova dviju ili više država članica o određivanju boravišta osobe na koju se primjenjuje osnovna uredba, te ustanove suglasno utvrđuju središte interesa dotične osobe na temelju ukupne ocjene svih dostupnih informacija koje se odnose na relevantne činjenice, a mogu uključivati, ako je primjereno:

2.   Ako razmatranje raznih kriterija na temelju relevantnih činjenica navedenih u stavku 1. ne dovede do postizanja sporazuma između dotičnih ustanova, smatra se da su, za potrebe utvrđivanja stvarnog boravišta te osobe, odlučne njezine namjere koje proizlaze iz takvih činjenica i okolnosti, a posebno razlozi koji su je naveli da se preseli.”

9

Uvodne izjave 9., 10., 20. i 21. Direktive 2004/38 glase:

[…]

10

U članku 6. te direktive propisuje se:

„1.   Građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju do tri mjeseca bez bilo kakvih uvjeta ili formalnosti, osim zahtjeva da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu.

2.   Odredbe stavka 1. primjenjuju se i na članove obitelji koji imaju važeću putovnicu, a nisu državljani države članice te su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju.”

11

Članak 14. stavak 1. navedene direktive glasi:

„Građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju pravo na boravak predviđeno u članku 6. tako dugo dok ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina.”

12

U skladu s člankom 24. iste direktive:

„1.   Podložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom pravu, svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na državnom području države članice domaćina imaju pravo na postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima te države članice unutar područja primjene Ugovora. Ovo pravo proširuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice, i koji imaju pravo na boravak ili stalni boravak.

2.   Odstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka odnosno, prema potrebi, tijekom duljeg razdoblja predviđenog u članku 14. stavku 4. točki (b), niti je, prije stjecanja prava na stalni boravak, dužna odobriti pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje, u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova, osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji.”

13

Članak 62. Einkommensteuergesetza (Zakon o porezu na dohodak), u verziji objavljenoj 8. listopada 2009. (BGBl. 2009. I, str. 3366.), kako je izmijenjen Gesetzom gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (Zakon o sprečavanju nezakonitog rada i zlouporabe socijalnih davanja, BGBl. 2019. I, str. 1066.) i stupio na snagu 18. srpnja 2019. (u daljnjem tekstu: EStG), glasi kako slijedi:

„(1)   1Kada je riječ o djeci u smislu članka 63., pravo na obiteljske potpore na temelju ovog zakona ima svaka osoba koja

1. ima prebivalište ili uobičajeno boravište na državnom području

[…]

2Radi ostvarivanja prava na obiteljske potpore u skladu sa stavkom 1., nositelj prava mora biti identificiran pomoću identifikacijskog broja koji mu je dodijeljen […]. 3Naknadno izdavanje identifikacijskog broja ima retroaktivan učinak na mjesece tijekom kojih su ispunjeni uvjeti iz prve rečenice.

(1a)   1Ako državljanin druge države članice Europske unije ili države na koju se primjenjuje Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru ima prebivalište ili uobičajeno boravište na državnom području, ne može ostvariti pravo na obiteljske potpore prva tri mjeseca nakon uspostave prebivališta ili uobičajenog boravišta. 2To se pravilo ne primjenjuje ako dokaže da ostvaruje tuzemni dohodak u smislu članka 2. stavka 1. prve rečenice, točaka 1. do 4., osim prihoda iz prve rečenice članka 19. stavka 1. točke 2. 3Nakon proteka razdoblja iz prve rečenice, on može zatražiti obiteljske potpore, osim ako nisu ispunjeni uvjeti iz članka 2. stavaka 2. ili 3. (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Zakon o slobodnom kretanju građana Unije)) ili ako nisu ispunjeni uvjeti iz članka 2. stavka 2. točke (1a) Zakona o slobodnom kretanju građana Unije, a da nijedan drugi uvjet iz članka 2. stavka 2. tog zakona prije nije bio ispunjen. 4Ispitivanje radi utvrđivanja jesu li ispunjeni uvjeti za priznanje prava na obiteljske potpore u skladu s drugom rečenicom provodi isključivo Fond za obiteljske potpore […]. 5Ako u takvom slučaju Centar za obiteljske potpore odbije zahtjev za obiteljske potpore, on o svojoj odluci mora obavijestiti tijelo nadležno za useljavanje. 6Kada je na temelju krivotvorenih ili izmijenjenih dokumenata, ili počinivši prijevaru, podnositelj zahtjeva lažno prikazao da ispunjava uvjete potrebne za ostvarivanje obiteljskih potpora, Centar za obiteljske potpore o tome bez odgađanja obavještava tijelo nadležno za useljavanja.”

14

Tužiteljica u glavnom postupku, osoba S, majka je troje djece rođene 2003., 2005. odnosno 2010. godine. Osoba V., njezin bračni drug, otac je te djece. Ti su roditelji i njihova djeca državljani države članice koja nije Savezna Republika Njemačka.

15

U svibnju 2015. osoba S prvi je put od Centra za obiteljske potpore zatražila dodjelu obiteljskih potpora za svoje troje djece. To je tijelo odlukom od 13. svibnja 2015. udovoljilo tom zahtjevu te joj je počelo redovito isplaćivati te potpore, do 3. lipnja 2016. Na taj je datum navedeno tijelo odlučilo povući svoju odluku od 13. svibnja 2015., prestati isplaćivati navedene potpore osobi S počevši od svibnja 2016. i od nje zatražiti povrat obiteljskih potpora isplaćenih za prošli mjesec. Ta je odluka uslijedila nakon što je tijelo nadležno za upis po službenoj dužnosti izbrisalo osobu S i njezino troje djece s njihove adrese u Bremerhavenu (Njemačka) jer je njihova nekretnina bila prazna.

16

U prosincu 2017. osoba S podnijela je zahtjev za obiteljske potpore Familienkasse Nordrhein‑Westfalen Nord (Centar za obiteljske potpore za Sjevernu Rajnu Vestfaliju, Njemačka) za dvoje od svoje troje djece, navodeći adresu u Herneu (Njemačka). Međutim, dopisi koje je to tijelo poslalo na danu adresu vraćeni su uz napomenu „Nepoznati primatelj”. Odlukom od 1. kolovoza 2018. navedeno je tijelo stoga odbilo zahtjev osobe S uz obrazloženje da ona nema prebivalište ili uobičajeno boravište u Njemačkoj.

17

Osoba S krajem listopada 2019. podnijela je Centru za obiteljske potpore novi zahtjev za obiteljske doplatke za svoje troje djece za razdoblje od 1. kolovoza 2019.

18

Odlukom od 27. prosinca 2019. Centar za obiteljske potpore odbio je taj zahtjev. To je tijelo smatralo da su osoba S, osoba V i njihova djeca boravili u Njemačkoj od 19. kolovoza 2019., datuma koji odgovara njihovu ulasku na državno područje te države članice iz države članice njihova podrijetla i njihovu useljenju u stan u Bremerhavenu (Njemačka). Međutim, navedeno tijelo smatralo je da osoba S. nije ostvarila tuzemni dohodak tijekom prva tri mjeseca nakon što je uspostavila svoje boravište u Njemačkoj. Stoga je to tijelo odlučilo da ona ne ispunjava uvjete predviđene člankom 62. stavkom 1.a EStG‑a da bi za to razdoblje mogla tražiti obiteljske potpore.

19

Odlukom od 6. travnja 2020. Centar za obiteljske potpore odbio je prigovor osobe S protiv njegove odluke od 27. prosinca 2019. i tako potvrdio tu odluku. Smatrao je da osoba S nije obavljala plaćenu djelatnost i da je osoba V obavljala zanemarivu djelatnost u razdoblju od 5. studenoga 2019. do 12. prosinca 2019.

20

Osoba S pred sudom koji je uputio zahtjev, Finanzgerichtom Bremen (Financijski sud u Bremenu, Njemačka), podnijela je tužbu za poništenje odbijanja njezina zahtjeva za obiteljske potpore i da se Centru za obiteljske potpore naloži isplata obiteljskih potpora za razdoblje od kolovoza do listopada 2019.

21

Kao prvo, prema sudu koji je uputio zahtjev, obiteljske potpore su u Njemačkoj obuhvaćene pojmom „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s člankom 1. točkom (z) te uredbe. Naime, one se ne financiraju iz doprinosa korisnika, nego iz poreza. Dodjeljuju se na temelju zakonski definirane situacije, neovisno o bilo kakvim podacima o dohotku i bez ikakve pojedinačne i diskrecijske ocjene osobnih potreba korisnika. Cilj je tih potpora pokriti obiteljske troškove.

22

Kao drugo, taj sud ističe da se prema članku 62. stavku 1.a EStG‑a, koji proizlazi iz zakonodavne izmjene od srpnja 2019., prema državljaninu države članice koja nije Savezna Republika Njemačka, a koji ima prebivalište ili uobičajeno boravište u potonjoj, postupa drukčije u odnosu na njemačkog državljanina koji u njoj ima prebivalište ili uobičajeno boravište nakon boravka u drugoj državi članici. Naime, na temelju te odredbe državljaninu se druge države članice, kao što je osoba S, uskraćuje pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca njegova boravka ako ne podnese dokaz da obavlja plaćenu djelatnost u Njemačkoj. S druge strane, njemački državljanin ima na to pravo već u prva tri mjeseca čak i ako ne obavlja takvu djelatnost.

23

U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da je njemački zakonodavac u nacrtu zakona koji je doveo do dodavanja stavka 1.a članku 62. EStG‑a smatrao da je ta razlika u postupanju u skladu s pravom Unije jer omogućava izbjegavanje priljeva državljana drugih država članica koji bi mogao stvoriti nerazuman teret za njemački sustav socijalnog osiguranja. Tu se razliku u postupanju osim toga može opravdati s obzirom na članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 jer isplata obiteljskih potpora državljanima države članice koja nije Savezna Republika Njemačka i koji ne obavljaju plaćenu djelatnost u potonjoj državi članici ima isti učinak na njezine javne financije kao i dodjela socijalnih davanja tim državljanima. Međutim, navedeni zakonodavac u tom nacrtu zakona nije izričito razmotrio mogući utjecaj članka 4. Uredbe br. 883/2004. Naposljetku, upućujući na presudu od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436), njemački zakonodavac opravdao je to nejednako postupanje potrebom zaštite financija države članice domaćina.

24

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je pitanje jesu li obiteljske potpore o kojima je riječ u glavnom postupku obuhvaćene pojmom „socijalna pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 ipak predmet rasprave u pravnoj teoriji. Tako se među ostalim navodi da te obiteljske potpore nisu obuhvaćene navedenim pojmom, nego su, kao „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s njezinim člankom 1. točkom (z), davanja iz sustava socijalne sigurnosti u pravom smislu riječi jer njihovo dodjeljivanje ne podliježe uvjetima koji se odnose na izvore prihoda. Točno je da bi u takvom slučaju, u skladu s Uredbom br. 883/2004, Savezna Republika Njemačka bila nadležna odlučiti o uvjetima dodjele obiteljskih davanja državljanima drugih država članica koji borave u Njemačkoj a da tamo ne obavljaju plaćenu djelatnost. Međutim, ta uredba u svojem članku 4. predviđa obvezu jednakog postupanja na temelju koje bi se na državljane druge države članice trebali primjenjivati isti uvjeti dodjele kao i oni koji se primjenjuju na vlastite državljane. Ta uredba ne sadržava nijednu odredbu koja bi dopustila različito postupanje poput onog o kojem je riječ u ovom predmetu.

25

Konačno, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, rješenje spora u glavnom postupku ovisi o tome je li izravna diskriminacija uspostavljena člankom 62. stavkom 1.a EStG‑a zabranjena člankom 4. Uredbe br. 883/2004 ili se može opravdati na temelju odstupanja od načela jednakog postupanja iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38.

26

U tim je okolnostima Finanzgericht Hamburg (Financijski sud u Hamburgu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 24. Direktive [2004/38] i članak 4. Uredbe [br. 883/2004] tumačiti na način da im se protivi zakonodavstvo države članice u skladu s kojim državljanin druge države članice – koji je u tuzemstvu prijavio prebivalište ili uobičajeno boravište a da nije dokazao da ostvaruje tuzemni dohodak od poljoprivrede ili šumarstva, industrijske ili gospodarske djelatnosti – kao zaposlena ili samozaposlena osoba, za prva tri mjeseca od prijave prebivališta ili uobičajenog boravišta nema pravo na obiteljska davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) u vezi s člankom 1. točkom (z) Uredbe [br. 883/2004], dok državljanin dotične države članice koji se nalazi u istoj situaciji ima pravo na obiteljska davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) u vezi s člankom 1. točkom (z) Uredbe [br. 883/2004], a da ne treba dokazati tuzemni dohodak koji ostvaruje od poljoprivrede ili šumarstva, industrijske ili gospodarske djelatnosti, kao zaposlena ili samozaposlena osoba?”

27

Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. Uredbe br. 883/2004 i članak 24. Direktive 2004/38 tumačiti na način da im se protivi propis države članice na temelju kojeg se građaninu Unije, državljaninu druge države članice koji uspostavi svoje uobičajeno boravište na državnom području prve države članice i koji je ekonomski neaktivan u smislu da u njoj ne obavlja plaćenu djelatnost, uskrati pravo na „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s člankom 1. točkom (z) te uredbe, tijekom prva tri mjeseca njegova boravka na državnom području te države članice, dok ekonomski neaktivan državljanin dotične države članice ima pravo na takva davanja čak i tijekom prva tri mjeseca poslije svojeg povratka u istu državu članicu nakon što se na temelju prava Unije koristio svojim pravom da se slobodno kreće i boravi u drugoj državi članici.

28

Kao prvo, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, svrha je statusa građanina Unije da bude temeljni status državljana država članica, koji onima od tih državljana koji se nalaze u istom položaju omogućava da uživaju jednak pravni tretman neovisno o njihovu državljanstvu i ne dovodeći u pitanje iznimke izričito predviđene s tim u svezi (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 31. i od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 62.).

29

Svaki građanin Unije može se dakle u svim situacijama koje ulaze u područje primjene prava Unije ratione materiae pozvati na zabranu diskriminacije na temelju državljanstva iz članka 18. UFEU‑a, a koja je detaljnije uređena člankom 4. Uredbe br. 883/2004. i člankom 24. Direktive 2004/38. Te situacije obuhvaćaju, među ostalim, ostvarivanje slobode kretanja i boravka na državnom području država članica dodijeljene člankom 21. UFEU‑a, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima Ugovorima kao i mjerama donesenima na temelju tih Ugovora (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 32. i 33.; od 21. veljače 2013., N., C‑46/12, EU:C:2013:97, t. 28. i od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita), C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 40. i 42.).

30

Takva ograničenja i uvjeti utvrđuju se Direktivom 2004/38. Tom je direktivom u pogledu prava na boravak u državi članici domaćinu predviđen stupnjevit sustav koji u biti, preuzimajući stupnjeve i uvjete predviđene u raznim instrumentima prava Unije i sudskoj praksi koji prethode toj direktivi, dovodi do stjecanja prava na stalni boravak (presuda od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 38.).

31

Što se tiče prvih triju mjeseci boravka u državi članici domaćinu, na koja se prethodno pitanje jedino odnosi, članak 6. stavak 1. te direktive predviđa da građani Unije imaju pravo boraviti na državnom području druge države članice u razdoblju do tri mjeseca, bez ikakvih uvjeta ili formalnosti, osim zahtjeva da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu. Članak 14. stavak 1. navedene direktive propisuje da se to pravo zadržava tako dugo dok građanin Unije i članovi njegove obitelji nisu nerazuman teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina (vidjeti u tom smislu presude od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 39. i od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr., C‑299/14, EU:C:2016:114, t. 42.).

32

Stoga građanin Unije, čak i ekonomski neaktivan, ima, uz poštovanje uvjeta navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive 2004/38, u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1., pravo na boravak u trajanju od tri mjeseca u državi članici čiji nije državljanin.

33

U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je osoba S tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u Njemačkoj tamo zakonito boravila na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38 u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1.

34

Kao drugo, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se glavni postupak odnosi na dodjelu obiteljskih potpora od strane države članice domaćina u smislu zakonodavstva te države članice. U tom smislu valja podsjetiti na to da se davanja koja se automatski priznaju obiteljima koje ispunjavaju određene objektivne kriterije, posebno u pogledu njihove veličine, prihoda i kapitalnih resursa, bez ikakve pojedinačne i diskrecijske ocjene osobnih potreba, i čiji je cilj kompenzirati obiteljske troškove treba smatrati kao „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s člankom 1. točkom (z) te uredbe (vidjeti u tom smislu presude od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 60. i od 21. lipnja 2017., Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 22.).

35

Iz zahtjeva za prethodnu odluku također proizlazi da je to slučaj s obiteljskim potporama o kojima je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da se one dodjeljuju njihovim korisnicima na temelju zakonski definirane situacije koja je neovisna o njihovim osobnim potrebama i jer njihovo dodjeljivanje nije namijenjeno osiguranju njihovih osnovnih životnih potreba, nego podmirivanju obiteljskih troškova.

36

Osim toga, valja podsjetiti na to da se u članku 11. stavku 3. točki (e) Uredbe br. 883/2004 navodi „kolizijsko pravilo“ u cilju određivanja nacionalnog zakonodavstva mjerodavnog za primanje davanja iz sustava socijalne sigurnosti nabrojanih u članku 3. stavku 1. te uredbe, među kojima su i obiteljska davanja, a koja mogu ostvariti sve osobe osim onih navedenih u članku 11. stavku 3. točkama (a) do (d) te uredbe, dakle među ostalim osobe koje nisu ekonomski aktivne. Iz primjene tog pravila proizlazi da su potonje osobe načelno obuhvaćene zakonodavstvom države članice njihova boravišta (vidjeti u tom smislu presude od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 63. i od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita), C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 45.). Na temelju članka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004, pojam „boravište” za potrebe primjene te uredbe znači mjesto gdje osoba uobičajeno boravi.

37

U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi da su osoba S i njezina obitelj tijekom tromjesečnog razdoblja o kojem je riječ u glavnom postupku imali uobičajeno boravište na njemačkom državnom području. Budući da je gospodarski neaktivna, čini se da se na osobu S, u skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (e) Uredbe br. 883/2004, u vezi s člankom 1. točkom (z) i člankom 3. stavkom 1. točkom (j) te uredbe, u pogledu dodjele obiteljskih davanja primjenjuje njemačko zakonodavstvo.

38

Na temelju tih uvodnih pojašnjenja valja utvrditi može li se, s obzirom na zakonit boravak na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38, u vezi s člankom 14. stavkom 1. te direktive, ekonomski neaktivan građanin Unije za potrebe dodjele obiteljskih davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s člankom 1. točkom (z) te uredbe pozivati na načelo jednakog postupanja s ekonomski neaktivnim državljanima države članice domaćina, koji se vraćaju u tu državu članicu nakon što su se na temelju prava Unije koristili pravom da se slobodno kreću i borave u drugoj državi članici.

39

Kao što to proizlazi iz točke 27. ove presude, postavljeno pitanje odnosi se na tumačenje članka 4. Uredbe br. 883/2004 i članka 24. Direktive 2004/38, jer te dvije odredbe detaljno uređuju načelo jednakog postupanja u njihovim odnosnim područjima primjene.

40

Budući da je to pitanje osobito vezano uz određivanje područja primjene članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, prije ispitivanja dosega te odredbe valja odrediti onaj članka 4. Uredbe br. 883/2004.

41

Člankom 24. Direktive 2004/38, njegovim stavkom 1., propisuje se da svi građani Unije koji na temelju te direktive borave na području države članice domaćina imaju pravo na jednako postupanje kao i s državljanima te države članice unutar područja primjene Ugovora.

42

Načelo jednakog postupanja primjenjuje se na svakog građanina Unije čiji boravak na području države članice domaćina ispunjava uvjete utvrđene navedenom direktivom (vidjeti u tom smislu presude od 11. studenoga 2014., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, t. 69. i od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr., C‑299/14, EU:C:2016:114, t. 38. i navedenu sudsku praksu).

43

Međutim, članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 utvrđuje odstupanje od načela jednakog postupanja koje se primjenjuje na građane Unije koji nisu radnici, samozaposlene osobe, osobe koje zadržavaju taj status i članovi njihovih obitelji, a koji borave na području države članice domaćina, čime se državi članici domaćinu omogućava da ne odobri pravo na socijalnu pomoć, osobito tijekom prva tri mjeseca boravka (presuda od 19. rujna 2013., Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, t. 56. i navedena sudska praksa).

44

Država članica domaćin stoga se može osloniti na odstupanje iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 kako bi odbila građaninu Unije koji se koristi svojim pravom boravka na području te države članice dodijeliti socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca tog boravka (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr., C‑299/14, EU:C:2016:114, t. 43. i navedenu sudsku praksu).

45

Dakle, valja utvrditi jesu li obiteljske potpore o kojima je riječ u glavnom postupku „socijalna pomoć” u smislu članka 24. točke 2. Direktive 2004/38.

46

Sud je u tom smislu već presudio da se pojam „socijalna pomoć” u smislu potonje odredbe odnosi na sve programe pomoći javnih tijela, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, na koje ima pravo pojedinac koji ne raspolaže dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba kao ni potreba svoje obitelji i za kojeg iz tog razloga postoji opasnost da će tijekom svojeg boravka u državi članici domaćinu postati teret javnim financijama te države, što bi moglo imati posljedice na opću razinu pomoći koje ta država može dodijeliti (presude od 19. rujna 2013., Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, t. 61. i od 11. studenoga 2014., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, t. 63.).

47

Međutim, kao što je to istaknuto u točki 35. ove presude, obiteljske potpore o kojima je riječ u glavnom postupku dodjeljuju se neovisno o osobnim potrebama njihova korisnika i nije im cilj osigurati sredstva za njegove osnovne životne potrebe.

48

Takve potpore stoga nisu obuhvaćene, kao što je to smatrao nezavisni odvjetnik u točki 54. svojeg mišljenja, pojmom „socijalna pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38.

49

U tim okolnostima valja još provjeriti treba li, kao što je to predložila njemačka vlada u svojim pisanim očitovanjima, članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38, s obzirom na njegov ratio legis, tumačiti na način da, što se tiče dodjele davanja koja nisu „socijalna pomoć” u smislu te odredbe, ipak državi članici domaćinu dopušta odstupanje od jednakog postupanja koje načelno moraju uživati građani Unije koji na njezinu području zakonito borave na temelju članka 6. stavka 1. te direktive u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1.

50

U tom pogledu, s jedne strane, valja podsjetiti na to da, s obzirom na to da je on odstupanje od načela jednakog postupanja predviđenog člankom 18. prvim stavkom UFEU‑a i čiji je članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38 samo poseban izraz, stavak 2. tog članka 24. treba tumačiti usko i u skladu s odredbama Ugovora, uključujući one koje se odnose na građanstvo Unije (vidjeti u tom smislu presude od 21. veljače 2013., N., C‑46/12, EU:C:2013:97, t. 33. i od 6. listopada 2020., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, t. 60.).

51

S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 6. listopada 2020., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, t. 61. i navedena sudska praksa).

52

Najprije, što se tiče teksta članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, iz teksta te odredbe ne može se ni na koji način zaključiti da je njome zakonodavac Unije namjeravao dopustiti državi članici domaćinu odstupanje od načela jednakog postupanja koje se načelno mora primjenjivati na sve građane Unije koji zakonito borave na njezinu državnom području kad je riječ o davanjima koja nisu socijalna pomoć. Naprotiv, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 57. svojeg mišljenja, iz navedene odredbe jasno proizlazi da se ona odnosi isključivo na socijalnu pomoć.

53

Nadalje, kada je riječ o regulatornom kontekstu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz točke 31. ove presude, prema članku 14. stavku 1. te direktive pravo na boravak do tri mjeseca zadržava tako dugo dok građanin Unije i članovi njegove obitelji „ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina”. Taj članak 14. stoga potvrđuje tumačenje prema kojem je mogućnost odstupanja od načela jednakog postupanja, na temelju članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, ograničena na socijalnu pomoć te se ne može proširiti na davanja iz sustava socijalne sigurnosti.

54

Naposljetku, to je tumačenje u skladu s ciljem članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, kojim se, u skladu s uvodnom izjavom 10. te direktive, nastoji očuvati financijska ravnoteža „sustava socijalne pomoći” država članica, a ne njihova sustava socijalne sigurnosti.

55

Iz toga slijedi da se, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 62. svojeg mišljenja, odstupanje od načela jednakog postupanja iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 ne primjenjuje na situaciju u kojoj građanin Unije tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u državi članici domaćinu ne zahtijeva „socijalnu pomoć” u smislu te odredbe, nego „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s člankom 1. točkom (z) te uredbe.

56

Najprije valja podsjetiti na to da je ekonomski neaktivni građanin Unije koji je prenio svoje uobičajeno boravište u državu članicu domaćina obuhvaćen, u skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (e) Uredbe br. 883/2004, zakonodavstvom te države članice u pogledu dodjele davanja iz sustava socijalne sigurnosti.

57

U tom je pogledu Sud već presudio da cilj te odredbe nije samo izbjegavanje istodobne primjene više nacionalnih zakonodavstava na određeni slučaj te problema koji iz toga mogu proizići nego i sprečavanje situacije u kojoj bi osobe na koje se ta uredba primjenjuje ostale bez zaštite u području socijalne sigurnosti jer ne postoji zakonodavstvo koje bi se na njih primijenilo (presude od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 64. i od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita), C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 46.).

58

Ipak, Uredbom br. 883/2004 ne uspostavlja se zajednički sustav socijalne sigurnosti nego i dalje nastavljaju postojati različiti nacionalni sustavi te je njezin jedini cilj omogućiti koordinaciju između tih sustava kako bi se osigurala djelotvorna provedba slobodnog kretanja osoba. Stoga, njezine odredbe, poput one iz njezina članka 11. stavka 3. točke (e), nemaju za cilj utvrditi materijalne uvjete postojanja prava na davanja iz sustava socijalne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 65. i 67.). Iako države članice tako i dalje imaju nadležnost za određivanje uvjeta za dodjelu tih davanja u svojem zakonodavstvu, ta se nadležnost ipak mora izvršavati u skladu s pravom Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 11. travnja 2013., Jeltes i dr., C‑443/11, EU:C:2013:224, t. 59.).

59

U tom se pogledu člankom 4. Uredbe br. 883/2004 detaljnije uređuje načelo jednakog postupanja u pogledu građana Unije koji u državi članici domaćinu primaju davanja iz socijalne sigurnosti predviđena člankom 3. stavkom 1. te uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita), C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 40.).

60

Prema tom članku 4., osim ako Uredbom br. 883/2004 nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ta uredba primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani.

61

Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 71. svojeg mišljenja, Uredba br. 883/2004 ne sadržava nijednu odredbu koja bi državi članici domaćinu građanina Unije – državljanina druge države članice koji zakonito boravi u prvoj državi članici – dopustila da, s obzirom na okolnost da je taj građanin ekonomski neaktivan, različito postupa prema navedenom građaninu u odnosu na vlastite državljane u pogledu uvjeta dodjele „obiteljskih davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) te uredbe u vezi s člankom 1. točkom (z) navedene uredbe. Stoga se članku 4. iste uredbe protivi mjera koja dovodi do takvog različitog postupanja.

62

Istina je da je Sud već presudio da se ništa ne protivi tomu da se dodjela davanja koja potpadaju pod područje primjene Uredbe br. 883/2004 ekonomski neaktivnim građanima Unije podvrgne zahtjevu ispunjenja uvjeta za stjecanje prava zakonitog boravka u državi članici domaćinu na temelju Direktive 2004/38 (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2013., Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, t. 44., i od 11. studenoga 2014., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, t. 83. te od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 68.).

63

Međutim, građanin Unije koji boravi na području države članice domaćina na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38, u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1., tamo, kao što to proizlazi iz točaka 31. do 33. ove presude, boravi zakonito u smislu te direktive.

64

Iz toga slijedi da se prema takvom građaninu Unije treba jednako postupati kao s državljanima te države članice u skladu s načelom predviđenim u članku 4. Uredbe br. 883/2004, uključujući ako je ekonomski neaktivan tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u navedenoj državi članici na temelju odredbi Direktive 2004/38 navedenih u prethodnoj točki.

65

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se ekonomski neaktivni građanin Unije koji na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38, u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1., boravi na državnom području države članice različite od one čiji je državljanin i koji ima uobičajeno boravište na tom državnom području, može pozvati na načelo jednakog postupanja predviđeno člankom 4. Uredbe br. 883/2004 za potrebe dodjele obiteljskih davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) te uredbe u vezi s člankom 1. točkom (z) navedene uredbe.

66

Posljedično, budući da članak 4. Uredbe br. 883/2004 detaljno uređuje načelo jednakog postupanja što se tiče pristupa takvim davanjima, valja ispitati predstavlja li nacionalni propis poput onoga iz točke 27. ove presude različito postupanje protivno toj odredbi.

67

Propisom države članice domaćina – koji građanina Unije isključuje iz prava na obiteljska davanja u smislu Uredbe br. 883/2004, iako on, na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38, u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1., zakonito boravi na državnom području te države članice i premda tamo ima uobičajeno boravište, zato što je navedeni građanin ekonomski neaktivan, premda ta ista država članica takva davanja isplaćuje vlastitim državljanima, bez obzira na to jesu li ekonomski aktivni, poslije svojeg povratka u tu državu članicu i nakon što su se koristili svojim pravom da se slobodno kreću i borave na području druge države članice domaćina – izravno se diskriminira građanina Unije.

68

Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 73. svojeg mišljenja i uzimajući u obzir ono što je navedeno u točki 61. ove presude, takva diskriminacija ne može biti opravdana ako ne postoji nikakvo odstupanje izričito predviđeno Uredbom br. 883/2004.

69

Dakle, članak 4. Uredbe br. 883/2004 treba tumačiti na način da mu se protivi to da država članica domaćin donese propis poput onog navedenog u točki 67. ove presude.

70

Međutim, važno je naglasiti da ekonomski neaktivni građanin Unije – koji u državi članici domaćinu traži primjenu načela jednakog postupanja utvrđenog tim člankom u pogledu uvjeta dodjele obiteljskih davanja u smislu Uredbe br. 883/2004 – mora, na temelju članka 2. stavka 1. te uredbe, u vezi s člankom 1. točkom (j) navedene uredbe, tijekom prva tri mjeseca u kojima u toj državi članici ima pravo na boravak na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38, u vezi s njezinim člankom 14. stavkom 1., uspostaviti uobičajeno boravište u navedenoj državi članici, a ne tamo privremeno boraviti u smislu članka 1. točke (k) te uredbe.

71

U tom pogledu, s jedne strane, članak 11. Uredbe br. 987/2009, naslovljen „Elementi za određivanje boravišta”, u svojem stavku 1. utvrđuje niz elemenata za određivanje države članice u kojoj dotična osoba boravi. Stavak 2. tog članka pojašnjava da pojam „boravište” u smislu Uredbe br. 883/2004 treba shvatiti kao „stvarno” boravište te osobe.

72

S druge strane, u skladu sa sudskom praksom Suda, pojam „uobičajeno boravište” u biti odražava činjenično pitanje koje mora ocijeniti nacionalni sud s obzirom na sve okolnosti konkretnog slučaja. U tom pogledu valja istaknuti da uvjet prema kojem građanin Unije, poput onog iz točke 70. ove presude, mora prenijeti svoje uobičajeno boravište na državno područje države članice domaćina podrazumijeva da je on izrazio volju da stvarno uspostavi uobičajeno središte svojih interesa u toj državi članici i da dokaže da njegova prisutnost na državnom području navedene države članice dokazuje dovoljan stupanj stabilnosti koji ga razlikuje od privremenog boravka (vidjeti po analogiji presudu od 25. studenoga 2021., IB (uobičajeno boravište bračnog druga – Razvod)C‑289/20, EU:C:2021:955, t. 58.).

73

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti na sljedeći način:

74

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članak 4. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice na temelju kojeg se građaninu Unije, državljaninu druge države članice koji uspostavi svoje uobičajeno boravište na državnom području prve države članice i koji je ekonomski neaktivan u smislu da u njoj ne obavlja plaćenu djelatnost, uskrati pravo na „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) te uredbe u vezi s člankom 1. točkom (z) navedene uredbe, tijekom prva tri mjeseca njegova boravka na državnom području te države članice, dok ekonomski neaktivan državljanin dotične države članice ima pravo na takva davanja čak i tijekom prva tri mjeseca poslije svojeg povratka u istu državu članicu nakon što se na temelju prava Unije koristio svojim pravom da se slobodno kreće i boravi u drugoj državi članici.

Članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na području države članice o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na takav propis.