–

za Terre wallonne ASBL, A. Lebrun, avocat,

–

za Région wallonne, P. C. Moërynck, avocat,

–

za belgijsku vladu, M. Jacobs, C. Pochet i P. Cottin, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Moëryncka, G. Shaika i J. Bouckaerta, avocats,

–

za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i L. Dvořáková, u svojstvu agenata,

–

[Kako je ispravljeno rješenjem od 4. rujna 2019.] za Irsku, M. Browne, G. Hodge i A. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju C. Tolanda i G. Simonsa, SC i M. Gray, BL,

–

za Europsku komisiju, C. Hermes, M. Noll‑Ehlers i F. Thiran, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavaka 2. i 4. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/42).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Terre Wallonne ASBL i Région wallonne (Valonska regija, Belgija) o valjanosti odluke Vlade te regije od 1. prosinca 2016. o ciljevima očuvanja za mrežu Natura 2000 (Moniteur belge od 22. prosinca 2016. str. 88148.; u daljnjem tekstu: odluka od 1. prosinca 2016.).

3

U skladu s uvodnom izjavom 4. Direktive 2001/42:

„Procjena okoliša važan je instrument za uključivanje pitanja okoliša u izradu i usvajanje određenih planova i programa koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš u državama članicama jer omogućava da se ti učinci provođenja planova i programa uzmu u obzir tijekom njihove izrade i prije njihovog usvajanja.”

4

Članak 1. te direktive, naslovljen „Ciljevi”, propisuje:

„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”

5

Članak 2. navedene direktive glasi kako slijedi:

„Za potrebe ove Direktive:

[…]”

6

U skladu s člankom 3. Direktive 2001/42, naslovljenim „Područje primjene”:

„1.   Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.

2.   Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:

[…]

4.   Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.

5.   Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom oba pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi s mogućim značajnim učincima na okoliš obuhvaćeni ovom direktivom.

[…]”

7

Članak 6. stavak 3. Direktive 92/43 (u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) propisuje:

„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.”

8

Zakon od 12. srpnja 1973. o očuvanju prirode (Moniteur belge od 11. rujna 1973., str. 10306.) kako je zadnje izmijenjen uredbom od 22. prosinca 2010. (Moniteur belge od 13. siječnja 2011., str. 1257.) (u daljnjem tekstu: Zakon od 12. srpnja 1973.) u svojem članku 25.a navodi:

„§ 1.   Vlada na razini Valonske regije utvrđuje ciljeve očuvanja za svaki prirodni stanišni tip i za svaku vrstu za koje ta područja trebaju biti određena.

Ciljevi očuvanja utvrđuju se na temelju stanja očuvanosti prirodnih stanišnih tipova i vrsta za koje ta područja trebaju biti određena na razini Valonske regije te je njihova namjena održavanje ili, po potrebi, povrat prirodnih stanišnih tipova i vrsta, za koje ta područja trebaju biti određena, u povoljno stanje očuvanosti.

Ti ciljevi očuvanja imaju indikativnu vrijednost.

§ 2.   Na temelju ciljeva očuvanja iz stavka 1. Vlada utvrđuje ciljeve očuvanja primjenjive na razini područjâ Natura 2000.

Ti ciljevi očuvanja imaju regulatornu snagu. Tumače se s obzirom na podatke iz članka 26. stavka 1. drugog podstavka, točaka 2° i 3.”

9

Direktiva 2001/42 prenesena je u pravo Valonske regije člancima D.52 i sljedećima knjige I. Zakonika o okolišu (Moniteur belge od 9. srpnja 2004., str. 54654.). Te odredbe ne predviđaju da ciljevi očuvanja usvojeni primjenom članka 25.a Zakona od 12. srpnja 1973. trebaju biti podvrgnuti procjeni okoliša u pogledu „planova i programa”.

10

U skladu s uvodnim izjavama šestom do devetom te šesnaestom i osamnaestom odluke od 1. prosinca 2016.:

„Budući da je utvrđivanje ciljeva očuvanja na razini Valonske regije i na razini područjâ neophodno za provedbu sustava očuvanja područjâ Natura 2000 kao referentnih standarda za donošenje odluke u okviru usvajanja planova i izdavanja dozvola, kao i, po potrebi, za aktivno upravljanje područjima;

[…] da su ciljevi očuvanja utvrđeni za održavanje ili, po potrebi, povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih stanišnih tipova ili vrsta za koje ta područja trebaju biti određena;

[…] da, u skladu s člancima 1.a, 21.a i člankom 25.a stavkom 1. prvim podstavkom Zakona [od 12. srpnja 1973.], ciljevi očuvanja trebaju biti utvrđeni na razini cjelokupnog valonskog područja (a ne samo za mrežu Natura 2000) na način da se dobije sveobuhvatan pregled onoga što treba očuvati ili, po potrebi, onoga što treba obnoviti u Valonskoj regiji u svrhu održavanja ili povrata u povoljno stanje očuvanosti staništa ili vrsta za koje je mreža Natura 2000 uspostavljena; da ti ciljevi imaju indikativnu vrijednost;

[…] da ciljevi očuvanja na razini područjâ trebaju biti utvrđeni na temelju ciljeva očuvanja utvrđenih na razini valonskog područja; da ti ciljevi imaju regulatornu snagu;

[…]

da se ti ciljevi primjenjuju na određenom području Natura 2000 samo kada je to područje određeno za tu vrstu ili to stanište; da će se preispitivanje usklađenosti projekta s tim ciljevima očuvanja provoditi od slučaja do slučaja, ovisno o jedinici upravljanja na koju se može utjecati i rezultatima ocjene prihvatljivosti ako je provedena;

[…]

da ciljevi očuvanja područja, na razini područja, čine referentni okvir koji, ako nije drukčije određeno, nadležna tijela trebaju poštovati osobito u svrhu izdavanja dozvola i da proizlaze iz Zakona od 12. srpnja 1973. o očuvanju prirode ili drugih zakona”.

11

U skladu s člankom 2. odluke od 1. prosinca 2016. njezin prilog definira „kvantitativne i kvalitativne ciljeve očuvanja koji se primjenjuju na razini Valonske regije”.

12

Ministar u čijoj je nadležnosti Natura dostavio je 8. studenoga 2012. Valonskoj vladi obavijest o donošenju preliminarnog nacrta kojim se utvrđuju ciljevi očuvanja mreže Natura 2000. Od 10. prosinca 2012. do 8. veljače 2013. provedeno je javno ispitivanje u 218 općina na koje se odnosi ta mreža.

13

U listopadu i studenome 2016. Valonskoj je vladi podnesen drugi, a potom treći nacrt odluke.

14

Valonska vlada donijela je pobijanu odluku 1. prosinca 2016.

15

Tužbom podnesenom 9. veljače 2017. Terre wallonne zatražila je od Conseil d’État (Državno vijeće) poništenje te odluke.

16

U prilog svojoj tužbi, ta udruga osobito ističe da su odredbe odluke od 1. prosinca 2016. obuhvaćene pojmom „planovi i programi” u smislu kako Direktive o staništima tako i Direktive 2001/42. Prema njezinu mišljenju, taj se pojam primjenjuje ne samo na planove i programe koji mogu štetiti okolišu, nego i na one koji bi na njega mogli povoljno utjecati. Osim toga, ona smatra da je trebalo organizirati javno ispitivanje na cjelokupnom području Valonske regije, a ne samo u općinama na koje se odnose područja Natura 2000.

17

U odgovoru Vlada valonske regije, s jedne strane, ističe da je odluka od 1. prosinca 2016.„izravno povezana s [upravljanjem] ili nužna za” upravljanje područjima, tako da nije obuhvaćena pretpostavkama iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. S druge strane, budući da ta odluka nije bila predmet primjerene ocjene u smislu te direktive, ona je također izuzeta od procjene učinaka u smislu Direktive 2001/42 čiji članak 3. stavak 2. točka (b) upućuje na članke 6. i 7. Direktive o staništima. Ta vlada dodaje da navedena odluka nije plan ili program u smislu Direktive 2001/42 i da je u svakom slučaju isključena iz područja primjene te direktive na temelju njezina članka 3.

18

Sud koji je uputio zahtjev pita je li odluka od 1. prosinca 2016. obuhvaćena područjem primjene Direktive 2001/42 i, ako je odgovor potvrdan, ima li Direktiva o staništima za učinak isključivanje obveze provođenja prethodne procjene njezinih učinaka na okoliš u smislu Direktive 2001/42 ili ne.

19

U skladu s mišljenjem tog suda, ako odluka od 1. prosinca 2016. nije obuhvaćena člankom 3. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2001/42, takav akt ipak može činiti plan ili program u smislu kako članka 3. stavka 2. točke (a) tako članka 3. stavka 4. Direktive 2001/42.

20

U tim okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

21

Svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavke 2. i 4. Direktive 2001/42 tumačiti na način da se odluka, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom tijelo države članice na regionalnoj razini utvrđuje ciljeve očuvanja za svoju mrežu Natura 2000, ubraja u „planove i programe” za koje je obvezna procjena učinaka na okoliš.

22

Uvodno najprije valja podsjetiti da je, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 4. Direktive 2001/42, procjena okoliša važan instrument za uključivanje pitanja okoliša u izradu i usvajanje određenih planova i programa.

23

Zatim, u skladu s člankom 1. te direktive, njezin je cilj osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s tom direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.

24

Naposljetku, uzimajući u obzir cilj Direktive 2001/42 da se osigura takav visoki stupanj zaštite okoliša, odredbe kojima se određuje njezino područje primjene i osobito one kojima se utvrđuju definicije njome obuhvaćenih akata moraju se tumačiti široko (presuda od 27. listopada 2016., D'Oultremont i dr., C‑290/15, EU:C:2016:816, t. 40., kao i navedena sudska praksa).

25

Na postavljena pitanja treba odgovoriti s obzirom na prethodna razmatranja.

26

Najprije valja odbaciti argumente u skladu s kojima odredbe članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42 i članka 6. stavka 3. prve rečenice Direktive o staništima u svakom slučaju isključuju obvezu provedbe procjene učinaka na okoliš u slučaju poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku.

27

U tom pogledu, s jedne strane, belgijska vlada i Irska tvrde da, s obzirom na to da se odlukom od 1. prosinca 2016. određuju ciljevi očuvanja, ona ima samo korisne učinke i posljedično, nije nužna procjena njezinih učinaka na okoliš.

28

Međutim, valja podsjetiti da je, kad je riječ o Direktivi 85/337, Sud već presudio da okolnost da bi projekti trebali imati korisne učinke na okoliš nije relevantna u okviru ocjene nužnosti da se navedeni projekti podvrgnu procjeni njihovih učinaka na okoliš (presuda od 25. srpnja 2008., Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, t. 41.).

29

S druge strane, u skladu s mišljenjem belgijske vlade i Irske, članak 3. stavak 2. točka (b) Direktive 2001/42 i iznimka koja se primjenjuje na mjere upravljanja područjem predviđena člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima ograničavaju stratešku procjenu učinaka na okoliš koja se provodi na temelju Direktive 2001/42, u vezi s područjem Natura 2000, na planove i projekte koji su također podvrgnuti procjeni učinaka na područje na temelju Direktive o staništima. U skladu s tom analizom, za mjere upravljanja tim područjima nikad se ne traži procjena okoliša.

30

U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je odluka od 1. prosinca 2016. izravno povezana s upravljanjem svim područjima u Valonskoj regiji. U tim okolnostima, ta se odluka ne odnosi na posebno područje u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima i posljedično ne zahtijeva procjenu okoliša na temelju članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42.

31

S obzirom na to, okolnost da procjena okoliša na temelju zajedničke primjene članka 6. stavka 3. Direktive o staništima i članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42 ne mora obvezno prethoditi aktu poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku ne znači da je taj akt izuzet od svake obveze u tom području, s obzirom na to da nije isključeno da se njime mogu propisati pravila čime se on izjednačava s planom ili programom u smislu potonje direktive, za koje procjena učinaka na okoliš može biti obvezna.

32

U tom pogledu, kao što je to u točkama 64. i 65. svojeg mišljenja istaknula nezavisna odvjetnica, okolnost da je zakonodavac u kontekstu Direktive o staništima smatrao da nije potrebno donijeti odredbe o procjeni okoliša i sudjelovanju javnosti u kontekstu upravljanja područjem Natura 2000 ne znači da je pri kasnijem donošenju općih pravila o procjeni okoliša htio isključiti to upravljanje. Naime, procjene provedene u ime drugih instrumenata za zaštitu okoliša postoje usporedno i učinkovito nadopunjuju pravila Direktive o staništima kad je riječ o procjeni eventualnih učinaka na okoliš, kao i o sudjelovanju javnosti.

33

Kao prvo, kad je riječ o izjednačavanju odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku s planom ili programom u smislu Direktive 2001/42, valja podsjetiti da iz članka 2. točke (a) Direktive 2001/42 proizlazi da su „planovi i programi” oni koji ispunjavaju dva kumulativna uvjeta, odnosno, s jedne strane, da ih je izradilo i/ili usvojilo tijelo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade i, s druge strane, da su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.

34

Sud je tu odredbu tumačio na način da „propisanima” u smislu i za potrebe primjene Direktive 2001/42, i stoga kao one koji podliježu procjeni njihova utjecaja na okoliš u uvjetima određenima tom direktivom, treba smatrati planove i programe čije je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim pravilima koja određuju tijela nadležna za njihovo donošenje i njihovu izradu (presude od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑567/10, EU:C:2012:159, t. 31.; kao i od 7. lipnja 2018., Thybaut i dr., C‑160/17, EU:C:2018:401, t. 43.).

35

U ovom slučaju, odluku od 1. prosinca 2016. izradilo je i donijelo regionalno tijelo, odnosno vlada Valonske regije i njezino je donošenje propisano člankom 25.a Zakona od 12. srpnja 1973.

36

Kao drugo, kad je riječ o tome mora li procjena okoliša prethoditi planu ili programu poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku, valja podsjetiti da planovi i programi koji ispunjavaju zahtjeve iz članka 2. točke (a) Direktive 2001/42 mogu biti predmet procjene okoliša pod uvjetom da čine neki od planova ili programa iz članka 3. potonje. Naime, članak 3. stavak 1. Direktive 2001/42 predviđa da se procjena okoliša provodi za planove i programe iz stavaka 2., 3. i 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.

37

U skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2001/42, procjena okoliša provodi se za sve planove i programe koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje provedbe projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 2011/92.

38

U tom pogledu, belgijska i češka vlada, Irska, kao i Komisija izrazile su sumnje u vezi s pitanjem može li određivanje ciljeva očuvanja za područja Natura 2000 u nekoj regiji države članice biti obuhvaćeno jednim od tih sektora.

39

Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 44. svojeg mišljenja, s obzirom na to da na temelju članka 3. stavka 4. Direktive 2001/42 države članice određuju mogu li planovi i programi koji se razlikuju od onih iz članka 3. stavka 2. – koji određuju okvir za buduće odobravanje provedbe drugih projekata – imati znatne učinke na okoliš, valja utvrditi određuje li akt poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku takav okvir.

40

Naime, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 69. svojeg mišljenja, obveza provođenja procjene okoliša predviđena člankom 3. stavkom 4. Direktive 2001/42, kao i obveza procjene predviđena člankom 3. stavkom 2. točkom (a) te direktive, ovisi o pitanju određuje li plan ili program o kojemu je riječ u glavnom postupku okvir za buduće odobravanje provedbe projekata.

41

U tom pogledu, Sud je presudio da se pojam „planovi i programi” odnosi na svaki akt koji, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje ili provedbu projekta ili više njih koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (presude od 27. listopada 2016., D'Oultremont i dr., C‑290/15, EU:C:2016:816, t. 49. i navedena sudska praksa, kao i od 8. svibnja 2019., Verdi Ambiente e Società (VAS) - Aps Onlus i dr., C‑305/18, EU:C:2019:384, t. 50. i navedena sudska praksa).

42

U ovom slučaju, u odluci od 1. prosinca 2016. ne navode se ciljevi očuvanja za određena područja, nego sažetak za cijelu valonsku regiju. Osim toga, iz članka 25.a stavka 1. trećeg podstavka Zakona od 12. srpnja 1973. proizlazi da ciljevi očuvanja na razini Valonske regije imaju samo indikativnu vrijednost, dok se u tom članku 25.a stavku 2. drugom podstavku navodi da ciljevi očuvanja primjenjivi na razini područja Natura 2000 imaju regulatornu snagu.

43

S obzirom na te elemente, valja smatrati da akt poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku ne ispunjava uvjet naveden u točki 41. ove presude jer ne određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, tako da nije obuhvaćen ni člankom 3. stavkom 2. točkom (a) ni člankom 3. stavkom 4. Direktive 2001/42.

44

S obzirom na prethodno navedena razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 3. stavke 2. i 4. Direktive 2001/42 treba tumačiti na način da se odluka poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom tijelo države članice za svoju mrežu Natura 2000 na regionalnoj razini određuje ciljeve očuvanja koji imaju indikativnu vrijednost – dok ciljevi očuvanja na razini područja imaju regulatornu snagu – ne ubraja među „planove i programe” u smislu te direktive, za koje je obvezno provesti procjenu učinaka na okoliš.

45

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 3. stavke 2. i 4. Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš treba tumačiti na način da se odluka poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom tijelo države članice za svoju mrežu Natura 2000 na regionalnoj razini određuje ciljeve očuvanja koji imaju indikativnu vrijednost – dok ciljevi očuvanja na razini područja imaju regulatornu snagu – ne ubraja među „planove i programe” u smislu te direktive, za koje je obvezno provesti procjenu učinaka na okoliš.