1

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da:

2

Uvodne izjave 20. i 21. Direktive 2004/38 glase:

3

Člankom 3. stavkom 1. te direktive predviđeno je da se ona primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one koje su državljani.

4

Člankom 7. navedene direktive, naslovljenim „Pravo [boravka] dulje od tri mjeseca”, u stavku 1. predviđa se:

„Svi građani Unije imaju pravo [boravka] na području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako:

[...]

5

Članak 24. Direktive 2004/38, naslovljen „Jednako postupanje”, glasi kako slijedi:

„1.   Podložno posebnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom zakonodavstvu, svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na području države članice domaćina imaju pravo na jednako postupanje kao prema državljanima te države članice unutar okvira Ugovora. Ovo pravo se proširuje i na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a imaju pravo [boravka] ili stalnog [boravka].

2.   Odstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca [boravka] odnosno tijekom dužeg razdoblja predviđenog člankom 14. stavkom 4. točkom (b), niti je, prije stjecanja prava stalnog [boravka], dužna dodijeliti pomoć za uzdržavanje tijekom školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, [osobe koje zadržavaju taj status i članovi] njihovih obitelji.”

6

Članak 2.1. Wet studiefinanciering 2000 (Zakon o financijskoj potpori studiranju iz 2000., u daljnjem tekstu: WSF 2000), kojim su predviđeni uvjeti za financijsku potporu studiranju, uključujući osnovnu stipendiju i davanje za troškove prijevoza (u daljnjem tekstu: davanje za troškove prijevoza), glasi kako slijedi:

„Ovim zakonom uređena je financijska potpora studiranju i primjenjuje se na studente koji ispunjavaju uvjete koji se tiču:

7

Članak 2.2. WSF‑a 2000 propisuje:

„1.   Pravo na financijsku potporu za studiranje ima student koji:

2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 1. točku (b), propisom se mogu odrediti skupine osoba za koje se izjednačavanje iz stavka 1. točke (b) odnosi samo na snošenje troškova studiranja. Propisom se mogu utvrditi pravila koja se tiču iznosa i oblika tog snošenja troškova.”

8

Članak 3.1. WSF‑a 2000 propisuje:

„1.   Financijska potpora studiranju sastoji se od osnovne stipendije, osnovnog zajma i dodatne stipendije ili zajma kao i kredita za školarinu studenata.

2.   Financijska potpora studiranju može se dodijeliti u cijelosti ili djelomično u obliku:

9

Člankom 3.2. stavkom 1. WSF‑a 2000 predviđeno je da stipendija mjesečno obuhvaća paušalni iznos koji pokriva troškove života, školarine i davanje za troškove prijevoza.

10

Člankom 3.29. WSF‑a 2000 određeni su uvjeti po kojima se može dobiti naknada kada korisnik nije u potpunosti iskoristio davanje za troškove prijevoza.

11

Članak 3.6. stavak 2. WSF‑a 2000 predviđa:

„Osnovna stipendija sadržava davanje za troškove prijevoza, ako nije drukčije propisano.”

12

Članak 3.7. WSF‑a 2000, koji predviđa oblik u kojem se dodjeljuje davanje za troškove prijevoza, glasi kako slijedi:

„1.   Za studente koji studiraju u Nizozemskoj davanje za troškove prijevoza sastoji se od putne karte koja vrijedi određeni dio tjedna, a koju prijevoznička društva studentu izdaju besplatno ili po sniženoj cijeni.

2.   Za studente koji imaju pravo na financijsku potporu studiranju radi pohađanja studija izvan Nizozemske davanje za troškove prijevoza sastoji se od iznosa iz članka 4.8. stavka 2. i članka 5.3. stavka 2. Odstupanjem od prve rečenice, student na kojeg se prva rečenica odnosi može na zahtjev na ime davanja za troškove prijevoza dobiti putnu kartu.”

13

Besluit studiefinanciering 2000 (Odluka iz 2000. o financijskoj potpori studiranju) u članku 3.a stavcima 1. i 2. predviđa kako slijedi:

„1.   Za osobe koje imaju državljanstvo države koja je stranka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru [od 2. svibnja 1992. (SL 1994., L 1, str. 3.)] odnosno švicarsko državljanstvo kao i za njihove članove obitelji, koje nisu

a koje nemaju pravo stalnog boravka u smislu članka 16. [Direktive 2004/38], izjednačavanje na temelju članka 2.2. stavka 2. [WSF‑a 2000] odnosi se na snošenje troškova studiranja.

2.   Snošenje troškova na temelju stavka 1. dodjeljuje se u obliku dara i sastoji se od iznosa stipendije iz članka 3.6. stavka 1. [WSF‑a 2000], za sudionika koji stanuje u obiteljskom domu. Davanje za troškove prijevoza i dodatak iz članka 3.6. stavaka 2. i 3. [WSF‑a 2000] nisu dio toga.”

14

Članak 7.37. Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Zakon o visokom obrazovanju i znanstvenom istraživanju) provodi članak 2.1. točku (c) WSF‑a 2000, kojim je određeno da student mora biti upisan u ovlaštenu obrazovnu ustanovu. Sukladno članku 7.37. stavku 2. Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenom istraživanju:

„Uvjet za upis je predočenje dokaza da su plaćeni troškovi upisa ili ispita ili, u slučaju upisa na sveučilišne večernje tečajeve, troškovi upisa na te tečajeve.”

15

Komisija je u studenome 2008. zaprimila prigovor o nejednakom postupanju između nizozemskih studenata i onih drugih država članica Europske unije u pogledu korištenja subvencioniranim javnim prijevozom u Nizozemskoj. Prema tom prigovoru, nizozemski studenti mogu se koristiti pogodnošću davanja za troškove prijevoza, što im omogućuje da se koriste javnim prijevozom besplatno ili po sniženoj cijeni, dok studenti koji studiraju u okviru programa Erasmus moraju platiti punu cijenu, što bi predstavljalo povredu članka 12. UEZ‑a.

16

S obzirom na to da se Komisija složila s tim stajalištem, 23. ožujka 2009. Kraljevini Nizozemskoj poslala je pismo opomene, pozivajući je da joj u roku od dva mjeseca dostavi svoje očitovanje. U tom pismu Komisija je istaknula da davanje za troškove prijevoza treba biti kvalificirano ne kao studijska stipendija ili studentski zajam već kao pomoć za uzdržavanje, tako da ono ne ulazi u odstupanje predviđeno člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38. Osim toga, Komisija se nije zadržala na tome da Kraljevini Nizozemskoj prigovori nejednakost postupanja prema studentima koji studiraju u okviru programa Erasmus, već se prigovor odnosio i na sve studente drugih država članica koji ulaze u područje primjene Direktive 2004/38 i koji pohađaju dio studija ili cijeli studij u Nizozemskoj.

17

U dopisu od 15. svibnja 2009. Nizozemska je na te prigovore odgovorila da se ne radi o diskriminaciji, s obzirom na to da se davanje za troškove prijevoza dodjeljuje u obliku uvjetnog zajma i stoga ulazi u odstupanje predviđeno u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38.

18

Komisija je 29. siječnja 2010. Kraljevini Nizozemskoj poslala obrazloženo mišljenje, na koje je ta država članica odgovorila 28. svibnja razvijajući argumente na koje se pozvala u odgovoru na pismo opomene.

19

Komisija je 27. siječnja 2012. Kraljevini Nizozemskoj uputila dodatno obrazloženo mišljenje. Komisija je 27. ožujka 2012. primila odgovor te države članice kojim je ona zadržala svoje stajalište prema kojem davanje za troškove prijevoza ne dovodi do diskriminacije.

20

Budući da je ostala nezadovoljna odgovorima koji je pružila ta država članica, Komisija je 12. svibnja 2014. podnijela ovu tužbu.

21

Najprije valja odrediti doseg ove tužbe.

22

U tom pogledu valja podsjetiti da tužbu podnesenu na temelju članka 258. UFEU‑a treba ispitati samo u odnosu na tužbeni zahtjev koji je sadržan u tužbi kojom je pokrenut postupak (presuda Komisija/Nizozemska, C‑252/13, EU:C:2014:2312, t. 28. i navedena sudska praksa).

23

U ovom predmetu valja uzeti u obzir da je Komisija djelomično povukla tužbeni zahtjev. U svojoj replici Komisija je izjavila da odustaje od tvrdnje da su nizozemski studenti koji borave u inozemstvu, a koji su upisani u redovan studij pri ovlaštenoj obrazovnoj ustanovi u Nizozemskoj, diskriminirani. Na raspravi pred Sudom, kao odgovor na pitanje koje je Sud postavio, Komisija je izjavila da želi odustati od tužbenog zahtjeva također u dijelu u kojem se odnosi na nizozemske studente koji žive u inozemstvu i studiraju u Nizozemskoj u okviru programa Erasmus.

24

Stoga treba smatrati da ova tužba ima za predmet navodnu diskriminaciju koju provodi Kraljevina Nizozemska prema studentima koji nisu Nizozemci, a koji studiraju u Nizozemskoj, uključujući one koji sudjeluju u programu Erasmus i one koji studiraju izvan tog programa.

25

Kraljevina Nizozemska iznosi da Komisijin prigovor u pogledu neizravne diskriminacije ne ispunjava zahtjeve iz sudske prakse Suda prema kojoj, s jedne strane, Komisija mora iznijeti prigovore u predsudskom postupku kao i u tužbi na dosljedan i precizan način i, s druge strane, prigovori izneseni u tužbi ne mogu odstupati od onih iznesenih u okviru predsudskog postupka.

26

Kraljevina Nizozemska osobito iznosi da Komisija u točki 44. svoje tužbe tvrdi da postoji neizravna diskriminacija u odnosu na nizozemske studente koji su upisani u cjelovit obrazovni ciklus u inozemstvu i koji su odabrali pohađati studij u okviru programa Erasmus u sklopu ovlaštene obrazovne ustanove u Nizozemskoj. Međutim, u točkama 75., 81., i 82. tužbe Komisija se pozvala na neizravnu diskriminaciju prema studentima koji nisu nizozemski državljani, a koji sudjeluju u tom programu.

27

Kraljevina Nizozemska objašnjava da ne razumije koja je skupina studenata neizravno diskriminirana u odnosu na koga i u čemu bi se sastojala ta neizravna diskriminacija.

28

Dokumenti razmijenjeni u okviru predsudskog postupka također ne pružaju naznake u tom smislu.

29

Komisija osobito u točkama 31. i 32. obrazloženog mišljenja od 28. siječnja 2010., bez osvrtanja na primjenjivost članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, prigovara Kraljevini Nizozemskoj da od studenata koji dolaze iz drugih država članica zahtijeva da budu gospodarski aktivne osobe ili nositelji prava na stalni boravak i time se čini da iznosi novi prigovor koji se temelji na neizravnoj diskriminaciji.

30

Osim toga, veza između, s jedne strane, Komisijina stajališta iznesenog u točkama 31. i 32. obrazloženog mišljenja i, s druge strane, njezina stajališta kako je opisano u točkama 44. i 75. do 83. tužbe nije jasna. Razmatranja koja se nalaze u toj tužbi tiču se osobito studenata koji studiraju u okviru programa Erasmus, dok se stajalište koje je Komisija zauzela u predsudskom postupku, koje se tiče navodne neizravne diskriminacije, čini općenitijim.

31

Komisija iznosi da je prigovor koji se tiče neizravne diskriminacije dopušten. Iz točaka 32. i 33. obrazloženog mišljenja kao i točaka 54. i 56. dodatnog obrazloženog mišljenja nedvosmisleno proizlazi da tijekom predsudskog postupka ta institucija nije isključila da nizozemski propis uzrokuje ne samo izravnu diskriminaciju nego i eventualnu neizravnu diskriminaciju. Elementi izloženi u tužbi u odnosu na neizravnu diskriminaciju stoga su tek preciziranje elemenata koje je Komisija već iznijela u predsudskom postupku.

32

Iz članka 120. točke (c) Poslovnika i sudske prakse koja se odnosi na tu odredbu proizlazi da u svakom aktu kojim se pokreće postupak u području izravnih tužbi treba naznačiti predmet spora i dati sažet prikaz razloga navedenih u prilog toj tužbi kao i da ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva takva tužba trebaju na dosljedan i razumljiv način biti vidljivi iz samog teksta tužbe (vidjeti osobito presudu od 22. listopada 2014., Komisija/Nizozemska, C‑252/13, EU:C:2014:2312, t. 33. i navedenu sudsku praksu).

33

Sud je također presudio da u okviru tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU‑a prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi država članica mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i Sud provjeriti postojanje povrede obveze koja se stavlja na teret (presuda od 22. listopada 2014., Komisija/Nizozemska, C‑252/13, EU:C:2014:2312, t. 34. i navedena sudska praksa).

34

Ti prigovori moraju biti formulirani nedvosmisleno kako bi se izbjeglo odlučivanje Suda ultra petita ili propust odlučivanja o jednom od njih (vidjeti u tom smislu presudu od 30. rujna 2010., Komisija/Belgija, C‑132/09, EU:C:2010:562, t. 37. i navedenu sudsku praksu).

35

Komisijina tužba osobito treba sadržavati dosljedno i detaljno obrazloženje razloga na temelju kojih je Komisija zaključila da zainteresirana država članica nije ispunila jednu od obveza koju ima na temelju Ugovorâ (presuda od 6. rujna 2012., Komisija/Belgija, C‑150/11, EU:C:2012:539, t. 27. i navedena sudska praksa). Stoga proturječnost u iznošenju tužbenog razloga koji je Komisija iznijela u prilog svojoj tužbi zbog povrede obveze ne ispunjava postavljene uvjete (vidjeti u tom smislu presude od 1. veljače 2007., Komisija/Ujedinjeno Kraljevstvo, C‑199/04, EU:C:2007:72, t. 25. i od 28. lipnja 2007., Komisija/Španjolska, C‑235/04, EU:C:2007:386, t. 47).

36

U ovom slučaju Kraljevina Nizozemska navodi da tužba ne ispunjava te uvjete, s obzirom na to da se Komisija na zbunjujući način poziva na postojanje eventualne neizravne diskriminacije.

37

Valja utvrditi da navođenje prigovora koji se tiče neizravne diskriminacije očito ne odgovara zahtjevima sudske prakse na koju se podsjeća u točkama 32. do 35. ove presude.

38

Iz tužbe osobito ne proizlazi jasno koja je kategorija studenata stavljena u nepovoljniji položaj i u odnosu na koju drugu kategoriju. Naime, u jednom dijelu svoje tužbe Komisija iznosi da neizravna diskriminacija proizlazi iz predmetnog nacionalnog propisa samo u pogledu studenata nizozemskog državljanstva koji studiraju u okviru programa Erasmus u Nizozemskoj. Međutim, čini se da Komisija u drugom dijelu tužbe smatra, na temelju ponešto dvosmislenog izričaja, da su predmet neizravne diskriminacije studenti drugih država članica koji sudjeluju u tom programu u Nizozemskoj, s obzirom na to da su stavljeni u nepovoljniji položaj u odnosu na studente nizozemskog državljanstva koji studiraju u drugoj državi članici i sudjeluju u navedenom programu u Nizozemskoj.

39

Osim toga, kako je to nezavisna odvjetnica iznijela u točki 70. svojeg mišljenja, Komisija nije ni na koji način utvrdila koji bi kriterij osim državljanstva doveo do navodne neizravne diskriminacije. Ta institucija, doduše, upućuje na uvjet prema kojem, kako bi mogao ostvariti nizozemsku financijsku potporu studiranju, uključujući davanje za troškove prijevoza, student mora biti upisan u ovlaštenu obrazovnu ustanovu i platiti upisninu. Međutim, Komisija se u svojoj tužbi oslanja na navedeni uvjet upisa kako bi dokazala, s jedne strane, da su studenti iz drugih država članica koji sudjeluju u programu Erasmus u Nizozemskoj u objektivno usporedivoj situaciji s nizozemskim studentima koji studiraju u toj državi članici i, s druge strane, da navodna diskriminacija nije obuhvaćena odstupanjem iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38. Naprotiv, ta institucija ne spominje navedeni uvjet upisa u prvom dijelu svoje tužbe, kojim se želi utvrditi razlika u postupanju koja predstavlja diskriminaciju na temelju članka 18. UFEU‑a, u vezi s člancima 20. i 21. UFEU‑a.

40

Konačno, kako to ispravno ističe Kraljevina Nizozemska, valja primijetiti da je sam temelj prigovora koji je iznijela Komisija, zasnovanog na neizravnoj diskriminaciji, manjkav od samog početka. Naime, ta institucija temelji svoju tužbu na povredi članaka 18., 20. i 21. UFEU‑a zbog izravne diskriminacije „jer se s državljanima [Unije] koji nemaju nizozemsko državljanstvo postupa nepovoljnije nego s nizozemskim državljanima”. No, Komisija tek u okviru svoje procjene pitanja ulazi li davanje za troškove prijevoza u odstupanje predviđeno u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 oblikuje argumentaciju koja se tiče moguće neizravne diskriminacije, miješajući time postojanje mogućeg opravdanja s oblikovanjem potpuno različitog prigovora.

41

Valja dodati da Komisija u svojoj replici tvrdi tek to da tijekom predsudskog postupka ona „nije isključivala” da nizozemski propis uzrokuje neizravnu diskriminaciju, bez preciziranja u čemu se sastoji ta diskriminacija.

42

U tim okolnostima, prigovor koji se odnosi na neizravnu diskriminaciju valja odbaciti kao nedopušten.

43

Najprije valja istaknuti da, iako Kraljevina Nizozemska nije istaknula zapreku vođenja postupka protiv ovog prigovora, Sud može ispitati ex officio jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni u članku 258. UFEU‑a za podnošenje tužbe zbog povrede obveze protiv nje (vidjeti analogijom presudu od 19. prosinca 2012., Komisija/Italija, C‑68/11, EU:C:2012:815, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

44

U ovom predmetu, kao odgovor na pitanje koje je Sud postavio na raspravi, Komisija je navela da svojom tužbom želi obuhvatiti ne samo studente strukovnog obrazovanja već i one koje je nazvala studentima visokog te znanstvenog obrazovanja. Međutim, ta institucija nije mogla utvrditi posebnu odredbu nacionalnog prava iz koje proizlazi navodna diskriminacija u odnosu na studente različite od onih koji su prema tom pravu smatrani obuhvaćenima strukovnim obrazovanjem.

45

Štoviše, kako je to nezavisna odvjetnica iznijela u točki 79. svojeg mišljenja, iako se nacionalni propis koji je predmet ovog postupka ne odnosi samo na državljane Unije već i na osobe koje imaju državljanstvo države koja je dio Europskog gospodarskog područja (EGP) odnosno švicarsko državljanstvo, iz tužbe kojom se pokreće postupak ne proizlazi jasno da prigovorom koji se odnosi na izravnu diskriminaciju Komisija želi obuhvatiti sve te osobe. Štoviše, iz određenih posebnih točaka te tužbe proizlazi da Komisija Kraljevini Nizozemskoj prigovara samo to da provodi diskriminaciju na temelju državljanstva isključivo protiv državljana Unije.

46

U tim okolnostima valja smatrati da ova tužba nije dopuštena u dijelu u kojem želi pokazati da nizozemski propis koji je predmet ovog postupka uvodi izravnu diskriminaciju protiv državljana Unije, a koji nisu nizozemski državljani, koji studiraju u okviru strukovnog obrazovanja koje se pruža u toj državi članici jer taj propis s navedenim državljanima postupa na nepovoljniji način nego s nizozemskim državljanima koji pohađaju takav studij.

47

Komisija u tužbi navodi da nizozemski propis sadržava izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva.

48

Kao prvo, Komisija ističe da postoji izravna diskriminacija na temelju članka 18. UFEU‑a, u vezi s člancima 20. i 21. UFEU‑a, s obzirom na to da predmetne nacionalne odredbe uskraćuju studentima koji nisu Nizozemci davanje za troškove prijevoza po jednom jedinom kriteriju državljanstva, postupajući tako na nepovoljniji način prema državljanima Unije koji nemaju nizozemsko državljanstvo. Taj zaključak nikako nije doveden u pitanje potrebom da se ispune drugi objektivni kriteriji, odnosno, kao prvo, zahtjevom da budu mlađi od 30 godina i, kao drugo, da budu upisani u ovlašteni redovan studij.

49

Komisija zatim ističe da predbačena izravna diskriminacija nije obuhvaćena odstupanjem predviđenim u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38. U tom pogledu, presuda od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605), osobito njezine točke 43., 49. do 56., 59. do 62. kao i 64. i 65., primjenjuju se mutatis mutandis na ovaj predmet.

50

Prema Komisijinu mišljenju, činjenica da se studenti koji sudjeluju u programu Erasmus po nizozemskom zakonodavstvu ne smatraju službeno upisanima u nizozemskoj obrazovnoj ustanovi domaćinu nije bitna. U okviru tog programa svaki student može osnovano očekivati od sveučilišta domaćina da se s njime postupa na jednak način kao i s vlastitim studentima, što se u praksi i događa. Takav je student, dakle, de facto upisan u ustanovu domaćina u Nizozemskoj i stoga ispunjava treći uvjet koji nizozemsko zakonodavstvo postavlja za dodjelu davanja za troškove prijevoza.

51

Više je nego vjerojatno da će nizozemski državljanin koji studira izvan Nizozemske i koji želi studirati u okviru programa Erasmus izabrati neku drugu državu članicu, a ne Nizozemsku kako bi studirao u okviru tog programa. U rijetkim slučajevima u kojima bi takav student izabrao studirati u okviru navedenog programa u Nizozemskoj bilo bi normalno da mu ta država članica ne dodijeli davanje za troškove prijevoza, s obzirom na to da već ostvaruje odgovarajuću financijsku naknadu.

52

Konačno, na temelju prigovora naslovljenog „Studenti koji nisu strani studenti Erasmus – redovni strani studenti, uključujući nizozemske studente koji žive u inozemstvu”, Komisija iznosi da davanje za troškove prijevoza jest pomoć za uzdržavanje u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, u obliku različitom od studentske stipendije ili zajma.

53

Činjenica da je, suprotno situaciji koja je dovela do presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605), student dužan vratiti gospodarsku prednost koja proizlazi iz davanja za troškove prijevoza ako ne stekne diplomu unutar deset godina ne znači da ta prednost ulazi u pojam „studentskih stipendija ili studentskih zajmova” predviđen člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38. S obzirom na to da je vezano za uvjet stjecanja diplome unutar deset godina, to davanje predstavlja prije uvjetni dar nego zajam.

54

U svojem odgovoru na tužbu Kraljevina Nizozemska osporava predbačenu povredu obveze.

55

Kada se radi, najprije, o nizozemskom propisu koji se tiče davanja za troškove prijevoza, Kraljevina Nizozemska naglašava činjenicu da to davanje čini dio nizozemskog financiranja studiranja, kao što to proizlazi iz WSF‑a 2000 i porijekla tog davanja.

56

Članak 3.6. stavak 2. WSF‑a 2000 osobito predviđa da davanje za troškove prijevoza čini dio osnovne stipendije, koja je element financiranja studija na temelju članka 3.1. stavka 1. tog zakona. Prethodno je studentska stipendija bila u cijelosti sastavljena od iznosa novca namijenjenog pokrivanju životnih troškova. Dio iznosa navedene stipendije od 1. siječnja 1991. bio je pretvoren u davanje za troškove prijevoza. Kraljevina Nizozemska nabavila je putne karte koje su predmet tog davanja od prijevozničkih poduzeća na temelju ugovora, što je omogućilo njihovo stjecanje po niskoj cijeni i davanje pristupa cjenovno pristupačnom prijevozu svim studentima koji imaju pravo na financijsku potporu studiranju.

57

Kraljevina Nizozemska ističe da se osnovna stipendija i davanje za troškove prijevoza dodjeljuju u obliku uvjetnog zajma. Kada student uspješno završi studij u roku od 10 godina, zajam postaje dar. Ako student ne završi studij u tom roku, zajam se treba vratiti s kamatama.

58

S obzirom na to da davanje za troškove prijevoza predstavlja element osnovne stipendije te stoga i financijske potpore studiranju, uvjeti njegova primanja isti su kao i oni koji su primjenjivi na dodjelu financijske potpore studiranju. Kako bi se mogla zahtijevati nizozemska potpora studiranju, na temelju članka 2.1. WSF‑a 2000, osobito bi trebalo ispuniti uvjete državljanstva, dobi i kategorije obrazovanja.

59

Zatim, kada je riječ o članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38, Kraljevina Nizozemska želi se pozvati na odstupanje predviđeno u toj odredbi u odnosu na sve studente koji nisu Nizozemci, a koji imaju državljanstvo neke države članice Unije, EGP‑a ili Švicarske. Kada je riječ o studentima koji nisu Nizozemci, a koji studiraju u okviru programa Erasmus, radi se, međutim, o argumentu obrane koji je iznesen podredno. Kao glavno, ta država članica iznosi da ti potonji studenti nisu u situaciji objektivno usporedivoj s onom nizozemskih studenata.

60

Kraljevina Nizozemska primjećuje da odstupanje iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 odgovara legitimnom interesu predmetne države članice da ograniči socijalna davanja plaćena putem javnih financija na one koji mogu dokazati minimalnu vezu s tom državom. Razlika u postupanju koja je uvedena nizozemskim propisom – u mjeri u kojoj on zahtijeva od studenata iz Unije, EGP‑a ili Švicarske da prije nego što bi mogli ostvariti financijsku potporu studiranju, uključujući davanje za troškove prijevoza, imaju pravo stalnog boravka ili da budu gospodarski aktivni – bila bi potpuno u skladu s tim odstupanjem.

61

Kraljevina Nizozemska smatra da nije relevantno treba li davanje za troškove prijevoza biti prije kvalificirano kao uvjetni dar nego kao uvjetni zajam, s obzirom na to da je ono u svakom trenutku ili zajam ili stipendija i kao takvo ulazi u odstupanje predviđeno člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38.

62

Nizozemski sustav stoga je po svojoj prirodi različit od situacije u predmetu koji je doveo do presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605). Osobito, u tom je predmetu smanjenje cijena javnog prijevoza bilo omogućeno studentima čiji su roditelji primali obiteljske doplatke od austrijske države. S obzirom na to da nije vezano za financijsku potporu studiranju, to smanjenje nije moglo biti kvalificirano kao studentska stipendija ili studentski zajam.

63

Prema Kraljevini Nizozemskoj, davanje se ne treba nužno sastojati od iznosa novca kojim se može potpuno slobodno raspolagati da bi moglo biti obuhvaćeno odstupanjem predviđenim u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38.

64

Konačno, kada je riječ o studentima koji sudjeluju u programu Erasmus, Kraljevina Nizozemska podsjeća, pozivajući se na točke 41. i 42. presude od 14. lipnja 2012., Komisija/Nizozemska (C‑542/09, EU:C:2012:346), da se usporediva narav situacija treba temeljiti na objektivnim i lako utvrdivim elementima. Objektivna razlika između studenata koji nisu Nizozemci, a koji sudjeluju u programu Erasmus, i nizozemskih studenata koji studiraju izvan tog programa, a koji ostvaruju davanje za troškove prijevoza, sastoji se u tome što prvi ne ostvaruju financijsku potporu za svoj studij od Kraljevine Nizozemske na temelju sporazuma predviđenih navedenim programom.

65

Prema Kraljevini Nizozemskoj, Komisijino stajalište prema kojem su studenti koji studiraju u okviru programa Erasmus de facto upisani u Nizozemskoj i stoga se mora smatrati da ispunjavaju treći uvjet koji je nizozemsko zakonodavstvo postavilo za dodjelu davanja za troškove prijevoza nije relevantno.

66

Komisija u svojoj replici iznosi da iz strukture članka 3.2. stavka 1. WSF‑a 2000 proizlazi da troškovi uzdržavanja i davanja za troškove prijevoza predstavljaju odvojene i različite elemente stipendije. Svojstva koja su nerazdvojiva od tih dvaju elemenata također se razlikuju jer je jedan iznos kojim se student može koristiti kako želi, a drugi karta koja daje pravo na smanjenje cijena javnog prijevoza.

67

Komisija naglašava da pojam „studentske stipendije ili studentski zajmovi” predviđen člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38 ne može dobiti različito tumačenje ovisno o nacionalnom pravu, već treba imati autonoman doseg, svojstven pravu Unije.

68

Iz točaka 61. do 64. presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605) proizlazi da se Kraljevina Nizozemska pogrešno poziva na članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 kako bi opravdala činjenicu da od studenata koji su državljani Unije, EGP‑a i Švicarske zahtijeva da imaju pravo na stalni boravak ili da budu gospodarski aktivni. U toj presudi Sud je presudio da se postojanje stvarne veze između studenta i države članice domaćina može provjeriti, kada se radi o pravu tog studenta da može podnijeti zahtjev za davanje koje se sastoji od smanjenja cijena javnog prijevoza, kada je utvrđeno da je navedeni student upisan u privatnu ili javnu ustanovu, ovlaštenu ili financiranu od države članice domaćina na temelju zakonodavstva ili upravne prakse, s glavnom svrhom školovanja, uključujući i strukovno osposobljavanje.

69

Komisija je istaknula da iz točke 61. presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605) proizlazi da postoje okolnosti u kojima se studenti koji sudjeluju u programu Erasmus nalaze u situaciji objektivno usporedivoj s onom nizozemskih studenata koji primaju davanje za troškove prijevoza, odnosno da postoji stvarna veza između studenta koji sudjeluje u tom programu i države članice domaćina. Takva veza u ovom slučaju postoji u odnosu na to davanje, s obzirom na to da bi se studenti koji nisu Nizozemci, a koji sudjeluju u navedenom programu, trebali smatrati de facto upisanima u Nizozemskoj za dodjelu tog davanja.

70

U odgovoru na repliku Kraljevina Nizozemska iznosi da Komisija zanemaruje sadržaj i smisao članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38. Postojanje stvarne veze između dotične osobe i države članice domaćina, ostvarene upisom te osobe u obrazovnu ustanovu, ne predstavlja dodatni ili alternativni zahtjev u tom okviru. S obzirom na to da je Sud presudio da članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 nije bio primjenjiv u predmetu koji je doveo do presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605), točke 61. do 64. te presude ne govore ništa o dosegu te odredbe.

71

Kraljevina Nizozemska ističe da je Komisijin zaključak – prema kojem zbog svojeg upisa na sveučilište domaćina studenti koji studiraju u okviru programa Erasmus, unatoč svemu, čine kategoriju koja je objektivno usporediva s onom nizozemskih studenata koji ostvaruju davanje za troškove prijevoza – postavljen na pogrešnoj premisi. Ono što bi bilo važno znati jest jesu li te kategorije u objektivno usporedivoj situaciji u odnosu na predmetni nacionalni propis.

72

Kraljevina Nizozemska naglašava da se točke 61., 62. i 64. presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605) tiču opravdanja neizravne diskriminacije utvrđene u toj presudi, iako se pitanje nalaze li se studenti koji studiraju u okviru programa Erasmus u situaciji koja je objektivno usporediva s onom nizozemskih studenata koji ostvaruju davanje za troškove prijevoza tiče samog postojanja diskriminacije. Komisija tako zahtjev za stvarnu vezu izvlači iz konteksta.

73

Najprije valja utvrditi da članak 20. stavak 1. UFEU‑a svakoj osobi s državljanstvom neke države članice dodjeljuje status građanina Unije.

74

Studenti koji dolaze iz država članica različitih od Kraljevine Nizozemske i studiraju u toj državi, s obzirom na to da imaju državljanstvo države članice, ostvaruju taj status.

75

Kao što je to Sud u više navrata presudio, status građanina Unije predodređen je da bude temeljni status državljana država članica, koji onima od tih državljana koji se nalaze u istom položaju omogućava da se u području primjene UFEU‑a ratione materiae, neovisno o njihovu državljanstvu i ne dovodeći u pitanje iznimke izričito predviđene s tim u vezi, prema njima pravno jednako postupa (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 31. i od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 38.).

76

Zabrana diskriminacije na temelju državljanstva iz članka 18. UFEU‑a primjenjuje se u svim situacijama koje ulaze u područje primjene ratione materiae prava Unije, s obzirom na to da te situacije obuhvaćaju uživanje temeljne slobode kretanja i boravka na području država članica dodijeljene člankom 21. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 39. i navedenu sudsku praksu).

77

Iz iste te sudske prakse proizlazi da ta zabrana također pokriva situacije koje se tiču uvjeta pristupa strukovnom obrazovanju, podrazumijevajući da i visoko obrazovanje i sveučilišno obrazovanje čine strukovno obrazovanje (presuda od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 40. i navedena sudska praksa).

78

Državljanin države članice Unije koji studira u drugoj državi članici ima, na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a, pravo slobodno se kretati i boraviti na području države članice domaćina a da ne trpi izravnu ili neizravnu diskriminaciju na temelju svojeg državljanstva (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 41. i navedenu sudsku praksu).

79

Kad je riječ o pitanju ulazi li davanje za troškove prijevoza u područje primjene Ugovora, u smislu članka 18. stavka 1. UFEU‑a, valja primijetiti da je Sud već precizirao da režim koji predviđa smanjenje cijene prijevoza koje se odobrava studentima, s obzirom na to da im izravno ili neizravno omogućava pokrivanje troškova uzdržavanja, ulazi u područje primjene Ugovora o FEU‑u (presuda od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 43.)

80

Uostalom, kako je to Sud već presudio, načelo nediskriminacije na temelju državljanstva, općenito postavljeno u članku 18. UFEU‑a i precizirano u pogledu građana Unije koji ulaze u područje primjene Direktive 2004/38 u njezinu članku 24., osobito zabranjuje izravnu diskriminaciju koja se temelji na državljanstvu (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

81

Kad je riječ o Direktivi 2004/38, iako je točno da je njezin cilj olakšati i pojačati vršenje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na području država članica koje je izravno dodijeljeno svakom građaninu Unije, jednako je sigurno da se njezin cilj, kao što to proizlazi iz njezina članka 1. točke (a), odnosi na uvjete vršenja tog prava (presuda od 5. svibnja 2011., McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, t. 33.).

82

Osobito valja podsjetiti da građanin Unije može, kad je riječ o pristupu davanju kao što je davanje za troškove prijevoza, zahtijevati jednako postupanje kao prema državljanima države članice domaćina na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 samo ako je njegov boravak na području države članice domaćina u skladu s uvjetima te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2015., Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

83

U ovom slučaju Komisija je u odgovoru na pitanje koje je Sud postavio na raspravi potvrdila da se njezina tužba odnosi na diskriminaciju prema studentima koji imaju pravo boravka na temelju članka 7. stavka 1. točke (c) Direktive 2004/38. Kraljevina Nizozemska također je navela da studenti koji nisu Nizozemci, na koje se ovaj predmet odnosi, imaju pravo boravka u Nizozemskoj na temelju te odredbe.

84

U tim okolnostima valja smatrati da se članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38 u načelu primjenjuje na studente koji nisu Nizozemci na koje se Komisija poziva u svojoj tužbi.

85

No, prije nego što se utvrdi postoji li izravna diskriminacija u smislu članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38, u ovom slučaju valja najprije ispitati argument Kraljevine Nizozemske prema kojem davanje za troškove prijevoza ulazi u područje primjene odstupanja od načela jednakog postupanja predviđenog člankom 24. stavkom 2. te direktive.

86

S obzirom na to da se člankom 24. stavkom 2. odstupa od načela jednakog postupanja predviđenog člankom 18. UFEU‑a i da članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38 predstavlja tek njegov poseban izričaj, stavak 2. tog članka 24. treba usko tumačiti (presuda od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 54.).

87

Iako, kao što to proizlazi iz točke 79. ove presude, davanje za troškove prijevoza predstavlja pomoć za uzdržavanje dotičnih studenata, samo pomoć za uzdržavanje tijekom školovanja „u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova” ulazi u odstupanje od načela jednakosti postupanja predviđeno člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38 (vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 55.).

88

U tom smislu treba primijetiti da, za razliku od predmeta koji je doveo do presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C‑75/11, EU:C:2012:605), u kojem je predmetna država članica prednost smanjenih cijena prijevoza načelno rezervirala samo za studente čiji roditelji ostvaruju obiteljske doplatke od te države, u ovom predmetu, kako to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, dodjela davanja za troškove prijevoza nizozemskim studentima koje Komisija smatra stavljenima u bolji položaj predmetnim nacionalnim propisom ovisi upravo o činjenici da ti studenti studiraju u Nizozemskoj i da imaju pravo na financijsku potporu za svoj studij sukladno nizozemskom propisu.

89

Prema tom propisu, studentu se dodjeljuje putna karta koja mu omogućava pristup javnom prijevozu besplatno ili po sniženoj cijeni. Ako student završi studij u roku od deset godina, nije dužan vratiti takvo davanje. Ako ne završi studij u tom roku, navedeno davanje treba se vratiti. Tako davanje za troškove prijevoza, kako je predviđeno nizozemskim propisom, ima karakteristike i sliči ili studijskoj stipendiji ili zajmu, ovisno o tome završi li student studij u roku od deset godina ili ne.

90

Slijedi da davanje za troškove prijevoza poput onoga u ovom predmetu treba smatrati dodijeljenim „u obliku studentske stipendije ili studentskog zajma” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38.

91

U tom smislu i kako je to navela nezavisna odvjetnica u točki 97. svojeg mišljenja, pitanje je li navedeno davanje uvjetna stipendija ili uvjetni zajam potpuno je nebitno, s obzirom na to da se članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 primjenjuje kako na „studentske stipendije” tako i na „studentske zajmove” te da davanje za troškove prijevoza u svakom slučaju ulazi u jedan ili drugi od tih dvaju pojmova.

92

Također je irelevantna činjenica da se davanje za troškove prijevoza načelno dodjeljuje u obliku putne karte, odnosno ne u novcu nego u naravi. Naime, ni iz sadržaja članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 ni iz pravnog okvira u kojem se ta odredba nalazi ne proizlazi da države članice moraju dodjeljivati pomoć za uzdržavanje tijekom školovanja samo u obliku novca. Naprotiv, kako je to nezavisna odvjetnica iznijela u točki 93. svojeg mišljenja, činjenica da se takvo davanje dodjeljuje u naravi omogućava predmetnoj državi članici da, prema potrebi, smanji troškove vezane uz dodjelu navedenog davanja time što pregovara cijenu s pružateljem usluga i, s druge strane, osigura da se gospodarska prednost koja proistječe iz tog davanja koristi u svrhu koja mu je namijenjena.

93

Konačno, valja utvrditi da, suprotno onomu što navodi Komisija, Kraljevina Nizozemska nije ni na koji način obvezana u tom kontekstu dodijeliti davanje za troškove prijevoza samo zbog činjenice upisa studenta u privatnu ili javnu ustanovu, ovlaštenu ili financiranu od te države članice na temelju njezina propisa ili upravne prakse, s glavnom svrhom da ondje studira. Takvo tumačenje ne samo da je protivno samom sadržaju članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 nego i lišava sadržaja odstupanje koje se tiče pomoći za uzdržavanje tijekom školovanja predviđeno tom odredbom, s obzirom na to da bi se time u stvarnosti primoralo države članice da poštuju načelo jednakog postupanja prilikom dodjele tih pomoći u odnosu na sve studente koji su obuhvaćeni člankom 7. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2004/38.

94

Stoga valja utvrditi da davanje za troškove prijevoza ulazi u pojam „pomoći za uzdržavanje tijekom školovanja [...] u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova” iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 i da se Kraljevina Nizozemska može pozvati na odstupanje predviđeno u tom smislu kako bi odbila dodijeliti to davanje, prije stjecanja prava na stalni boravak, osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, one koje zadržavaju taj status ili članovi njihovih obitelji.

95

Prigovor koji se temelji na izravnoj diskriminaciji stoga treba odbiti kao neosnovan.

96

S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu valja odbiti u cijelosti.

97

Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Kraljevina Nizozemska postavila zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Komisiji se nalaže snošenje troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje: