1.

Pojam „zakona“ ustavnopravno označava zakon u formalnom i materijalnom smislu. Neovisno o svojem sadržaju formalni zakon je pravni akt koji je zakonodavac donio u zakonodavnom postupku. Nasuprot tomu se kao materijalni zakon označavaju opći i apstraktni pravni propisi pozitivnog prava neovisno o tome na kojem se mjestu u hijerarhiji pravnih propisa nalazi akt u kojem se oni nalaze. U pravu Unije članak 290. UFEU‑a omogućava da izvršno tijelo Europske unije, Europska komisija, pod određenim pretpostavkama izmijeni zakonodavni akt koji u pravu Unije odgovara zakonu u formalnom smislu. U skladu s člankom 290. UFEU‑a Komisiji se može delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni ( 2 ).

2.

Razlika u mišljenjima između institucija se u ovom slučaju u bitnome odnosi na pitanje, mora li delegiranje ovlasti kojim se Komisiji kao predstavnici izvršne vlasti delegiraju ovlasti da izmijeni zakonodavne akte, izričito proizlaziti iz teksta elementa kojim se delegira ovlast i koji je sadržan u temeljnom aktu koji je zakonodavac donio. Europski parlament i Vijeće Europske unije kao zakonodavci Unije očito žele postići tako usko tumačenje delegiranja ovlasti.

3.

Komisija je donijela Delegiranu uredbu br. 275/2014 (u daljnjem tekstu: sporna uredba) ( 3 ) na temelju članka 21. stavka 3. Uredbe br. 1316/2013 (u daljnjem tekstu: Temeljna uredba) ( 4 ), koji predstavlja odredbu kojom se delegira ovlast. U sustavu članka 290. UFEU‑a Temeljna uredba je stoga temeljni akt, a sporna uredba delegirani akt. U toj odredbi se Komisiji delegira ovlast da donosi akte kojima se detaljno određuju prioriteti financiranja. Tužba za poništenje koju je Parlament podnio temelji se na tome da je Komisija detaljno odredila prioritete financiranja tako što je u Prilogu I. Temeljnoj uredbi dodala novi dio VI., umjesto da je donijela zasebnu uredbu istog sadržaja, kojom se dopunjuje Temeljna uredba.

4.

Stajalište je Parlamenta da je ovlast za izmjenu temeljnog akta, u što spada i dodavanje novog dijela u njegov prilog, pretpostavljala da je Komisija za to jasno i izričito bila ovlaštena u odredbi kojom se delegira ovlast. Ako je Komisija, međutim, ovlaštena samo za dopunu temeljnog akta, što je uvijek slučaj kada ovlast za izmjenu temeljnog akta nije bila izričito dana, Komisija ne može izmijeniti temeljni akt, već je za izvršavanje delegiranih ovlasti putem dopune temeljnog akta potrebno donijeti zaseban normativni akt.

5.

Razlika u mišljenjima između Parlamenta i Komisije ne odnosi se ovdje toliko na tumačenje izraza „dopuna“ i „izmjena“ iz članka 290 UFEU‑a, nego se problem sastoji u tome da se u odredbi Temeljne uredbe, kojom se delegira ovlast, ne upotrebljava niti jedan od ova dva izraza. Dakle, ovdje prije svega valja ispitati koje je točno tumačenje odredbe kojom se delegira ovlast i koja je sadržana u Temeljnoj uredbi u kojoj je Komisiji dana ovlast da detaljno određuje prioritete financiranja.

6.

Valja također ukazati na to da Parlament nije pobijao sadržaj sporne uredbe. Parlament stoga smatra da je Komisija mogla u posebnom aktu donijeti sadržajno istu delegiranu uredbu, a da ne izmijeni Temeljnu uredbu. Parlament drži da se u tom slučaju problem ovlasti ne bi pojavio.

7.

Iz razloga koji su prikazani u ovom mišljenju smatram da Komisija nije prekoračila svoje ovlasti kod donošenja sporne uredbe. Ako zakonodavac u odredbi, kojom se delegira ovlast, upotrijebi izraz različit od izraza „dopuniti“ ili „izmijeniti“ u smislu članka 290. UFEU‑a, on time pravnu narav delegiranog akta koji se treba donijeti na temelju delegiranja ovlasti prepušta diskrecijskoj ocjeni Komisije. Komisija tada može odabrati na koji će način donijeti delegirani akt, to jest hoće li dopuniti ili izmijeniti temeljni akt.

8.

Uvodna izjava 59. Temeljne uredbe glasi:

„U pogledu prometa i energetike, na temelju smjernica prilagođenih pojedinom sektoru koje su utvrđene u Uredbi (EU) br. 1315/2013 i u Uredbi (EU) br. 347/2013 sastavljeni su popisi projekata, prioritetnih koridora te područja na koje bi se ova Uredba trebala primijeniti i koje bi trebalo uvrstiti u prilogu ovoj Uredbi. Što se tiče prometa, kako bi se uzele u obzir sve moguće izmjene u političkim prioritetima i tehnološkim mogućnostima, kao i protok prometa, Komisiji bi trebalo delegirati ovlast za donošenje akata u skladu s člankom 290. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) u pogledu donošenja izmjena dijela I. Priloga I. i razrade pojedinosti o prioritetima financiranja za prihvatljive mjere na temelju članka 7. stavka 2. koji se odražavaju u programima rada.“

9.

Članak 21. („Delegirani akti“) stavak 3. te uredbe predviđa:

10.

„U sektoru prometa i u okviru općih ciljeva utvrđenih u članku 3. te posebnih sektorskih ciljeva iz članka 4. stavka 2., Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom [26.] [kojima se detaljno određuju prioriteti financiranja] koji se trebaju odražavati u programima rada iz članka 17. za vrijeme trajanja CEF‑a za prihvatljive mjere u okviru članka 7. stavka 2. Komisija donosi delegirani akt do 22. prosinca 2014.“

11.

Članak 26. („Izvršavanje ovlasti“) Temeljne uredbe određuje:

„1.   Ovlast za donošenje delegiranih akata dodjeljuje se Komisiji podložno uvjetima utvrđenima u ovom članku.

2.   Ovlast za donošenje delegiranih akata iz članka 21. dodjeljuje se Komisiji od 1. siječnja 2014. do 31. prosinca 2020.

3.   Europski parlament ili Vijeće u svakom trenutku mogu opozvati delegiranje ovlasti iz članka 21. Odlukom o opozivu prekida se delegiranje ovlasti koje je u njoj navedeno. Opoziv proizvodi učinke dan nakon objave spomenute odluke u Službenom listu Europske unije ili na kasniji dan naveden u spomenutoj odluci. On ne utječe na valjanost delegiranih akata koji su već na snazi.

4.   Čim donese delegirani akt, Komisija ga istodobno priopćuje Europskom parlamentu i Vijeću.

5.   Delegirani akt donesen na temelju članka 21. stupa na snagu samo ako Europski parlament ili Vijeće u roku od dva mjeseca od priopćenja tog akta Europskom parlamentu i Vijeću na njega ne ulože nikakav prigovor ili ako su prije isteka tog roka i Europski parlament i Vijeće obavijestili Komisiju da neće uložiti prigovore. Taj se rok produljuje za dva mjeseca na inicijativu Europskog parlamenta ili Vijeća.“

12.

Komisija je donijela spornu uredbu na temelju članka 21. stavka 3. Temeljne uredbe. Uvodna izjava 1. sporne uredbe glasi:

„U skladu s člankom 21. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1316/2013 unutar prve godine nakon stupanja na snagu te uredbe, dodjeljuju se ovlasti Komisiji za donošenje delegiranih akata kojima se određuju prioriteti za financiranje u prometu utvrđeni u programima rada za vrijeme trajanja Instrumenta za povezivanje Europe u skladu s člankom 7. stavkom 2. Nužno je stoga da se delegirani akt koji detaljnije iznosi prioritete za financiranje u prometu donese prije donošenja programa rada.“

13.

Prema članku 1. Sporne uredbe „[t]ekst naveden u Prilogu ovoj Uredbi dodaje se kao Dio VI. Prilogu I. Uredbi (EU) br. 1316/2013.“.

14.

U tom novom dijelu VI. Priloga I. Temeljnoj uredbi utvrđeni su prioriteti za financiranje prometa za potrebe višegodišnjih i godišnjih radnih programa. Pri tome su uzeti u obzir posebni ciljevi članka 4. stavka 2. Temeljne uredbe koji su za sektor prometa podijeljeni u tri skupine ( 5 ), kao i prihvatljive mjere navedene u članku 7. stavku 2. Temeljne uredbe. U dijelu VI. Komisija za svaki cilj navodi prioritete za financiranje ( 6 ), a da detaljno ne navodi bespovratna sredstva koja se mogu odobriti za njih.

15.

Istog dana kada je donesena sporna uredba, dakle 7. siječnja 2014., Komisija je objavila Komunikaciju „Izgradnja središnje prometne mreže: koridori središnje mreže i Instrument za povezivanje Europe“ ( 7 ), u kojoj Komisija, među ostalim, procjenjuje visinu financiranja prioriteta ( 8 ).

16.

Komisija i Parlament su i prije i nakon donošenja sporne uredbe vodili rasprave o tome da sporna uredba ne sadržava obvezujuće navode o dodjeli sredstava svakom prioritetu koja je navedena samo u komunikaciji Komisije objavljenoj 7. siječnja 2014. Parlament smatra da se dodjelu sredstava moralo obvezujuće urediti u delegiranoj uredbi. Stoga sporna uredba nije donijela nikakvu spomena vrijednu dodanu vrijednost za Temeljnu uredbu jer su u spornoj uredbi samo preraspoređeni prioriteti financiranja utvrđeni u članku 4. stavku 2. Temeljne uredbe i Prilogu I. toj uredbi. Rasprave su se odnosile na savjetovanje s Parlamentom u fazi pripremanja sporne uredbe.

17.

U veljači 2014. Parlament i Komisija su se suglasili da će u Službenom listu Europske unije Komisija dati izjavu kojom jamči da će primjenjivati Instrument za povezivanje Europe prema indikativnim iznosima predviđenim u komunikaciji objavljenoj 7. siječnja 2014. Povrh toga je Komisija izjavila da će ispraviti obrazloženje sporne uredbe u pogledu savjetovanja s Parlamentom. Parlament je od Komisije zahtijevao da spornu uredbu ispravi i u vezi s utvrđenjem sadržanim u njoj da je Temeljnu uredbu Komisija dopunila, a ne izmijenila ( 9 ).

18.

Budući da niti Parlament niti Vijeće nisu u skladu s člankom 26. stavkom 5. Temeljne uredbe uložili prigovore protiv tog akta u roku od dva mjeseca nakon priopćenja sporne uredbe, sporna je uredba objavljena 19. ožujka 2014. u Službenom listu Europske unije te je sljedećeg dana stupila na snagu. Komisija je usto 19. ožujka 2014. objavila izjavu ( 10 ), u kojoj izjavljuje da namjerava „primjenjivati dio Instrumenta za povezivanje Europe koji se odnosi na prometni sektor, u skladu s prioritetima financiranja sadržanima u Komunikaciji Komisije (COM[2013] 940), ne dovodeći u pitanje nužnu fleksibilnost potrebnu za izvršenje proračuna“.

19.

Nadalje, Komisija je 14. svibnja 2014. donijela ispravak sporne uredbe ( 11 ). Ovim ispravkom je točka 2. obrazloženja („Savjetovanje prije prihvaćanja akta“) sporne direktive izmijenjena kako slijedi:

„umjesto: „Komisija se savjetovala sa stručnjacima državama članicama i predstavnicima Europskog parlamenta na ad hoc sastancima 26. rujna, 7. studenog i 9. prosinca 2013.“

treba stajati: „Komisija se u prisutnosti stručnjaka Europskog parlamenta savjetovala sa stručnjacima nadležnih tijela država članica na ad hoc sastancima 26. rujna, 7. studenog i 9. prosinca 2013.“

20.

Osim u navedenom, sporna uredba nije ispravljena.

21.

Tužba Parlamenta za poništenje podnesena je tajništvu Suda 11. lipnja 2014. Na tužbu je Komisija odgovorila odgovorom na tužbu podnesenim 21. kolovoza 2014. Parlament je 1. listopada 2014. podnio repliku, a Komisija 11. studenog 2014. odgovor na repliku.

22.

Dopisom podnesenim tajništvu Suda 25. rujna 2014. Vijeće je zatražilo intervenciju u postupku u potporu zahtjevu Parlamenta. Taj je zahtjev prihvaćen 22. listopada 2014.

23.

Parlament, uz potporu Vijeća, zahtijeva u svojoj tužbi da se sporna uredba poništi i Komisiji naloži snošenje troškova postupka. Svoju tužbu Parlament zasniva na jedinom tužbenom razlogu koji se temelji na činjenici da Komisija nije uzela u obzir pretpostavke za delegiranje ovlasti utvrđene u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe, nego je ovlast koja joj je delegirana Temeljnom uredbom prekoračila time što je tu uredbu izmijenila umjesto da je dopuni.

24.

Komisija zahtijeva od Suda da tužbu odbaci kao nedopuštenu, a podredno da je odbije kao neosnovanu. Prvo, tužba je nedopuštena jer se jedini tužbeni razlog koji Parlament ističe zasniva isključivo na tome da je prioritete financiranja Komisija detaljno odredila tako da je u Prilog I. Temeljnoj uredbi umetnula dio VI., umjesto da je donijela zaseban akt koji bi dopunio Temeljnu uredbu. Parlament, međutim, ne navodi da je sporna uredba sadržajno protupravna, to jest tužba se zasniva samo na navodnoj povredi postupka kod donošenja sporne uredbe. Drugo, ako bi Sud tužbu ipak smatrao dopuštenom, Komisija podredno zahtijeva da tužbu odbije kao neosnovanu. U članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe nije pobliže navedeno na koji način Komisija mora detaljnije odrediti prioritete financiranja, zbog čega se taj element ne protivi određivanju prioriteta dodavanjem novog dijela u Prilog I. Temeljnoj uredbi. Takvim dodavanjem sadržajno se ne mijenjaju elementi Temeljne uredbe. Nasuprot stajalištu Parlamenta u ovom slučaju nije relevantno tumačenje pojmova „dopuna“ i „izmjena“ iz članka 290. stavka 1.

25.

Parlament, Komisija i Vijeće sudjelovali su na raspravi od 9. srpnja 2015.

26.

U okviru razloga navedenog u točki 23. ovog mišljenja Komisija zahtijeva od Suda da se tužbu odbaci kao nedopuštenu jer se zasniva isključivo na povredi postupka. Komisija ukazuje na to da je prema članku 263. UFEU‑a Sud nadležan u postupcima pokrenutim zbog bitne povrede postupka. Navodna povreda ne može, međutim, biti bitna jer je Komisija i prema stajalištu Parlamenta mogla donijeti zaseban sadržajno isti akt ili spornu uredbu ispraviti putem ispravka.

27.

Prema stajalištu Parlamenta zahtjev Komisije da Sud tužbu odbaci kao nedopuštenu zasniva se na krivom shvaćanju u pogledu povrede postupka u smislu članka 263. UFEU‑a i oblika akta. Kod postupka u smislu članka 263. UFEU‑a misli se na obvezu poštovanja postupka prije donošenja ili prilikom donošenja akta ( 12 ). Parlament uopće i nije tvrdio da je potonji postupak bio povrijeđen prije donošenja ili prilikom donošenja sporne uredbe. Prije će biti da je Komisija prekoračila svoje ovlasti jer je donijela akt za čije donošenje nije ovlaštena u okviru delegiranja ovlasti ( 13 ).

28.

Upućujem na to da se ovdje na francuskom radi o miješanju pojmova „forme“ i „formes“. Dok se s prvo navedenim pojmom označava oblik akta, s potonjim se u članku 263. UEFU‑a misli upravo na postupak koji se mora poštovati prije donošenja akta ili u stadiju njegova donošenja. Uz pomoć, na primjer, finske ili engleske verzije članka 263. UFEU‑a opasnost od takvog miješanja ne postoji ( 14 ). I prema sudskoj praksi Suda, na primjer, nepoštovanje pravila postupka prilikom donošenja akta koji negativno utječe, poput Komisijina nedonošenja odluke u roku koji je utvrdio zakonodavac Unije, predstavlja bitnu povredu postupka ( 15 ).

29.

Budući da se kod postupka u smislu članka 263. UFEU‑a, na koji se Komisija poziva, radi stoga o pravilima postupka, za koje se uopće ne tvrdi da ih je Komisija povrijedila, slažem se s Parlamentom da se tužba odnosi upravo na moguće prekoračenje ovlasti od strane Komisije, a ne na povredu postupka. Stoga je tužba dopuštena.

30.

Budući da pravna osnova za delegiranje ovlasti u članku 21. stavku 3. ili općenito u članku 21. Temeljne uredbe nije izričito navedena, prvo valja ispitati zasniva li se donošenje sporne uredbe upravo na članku 290. UFEU‑a. U predmetnom članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe Komisija je ovlaštena detaljnije odrediti prioritete financiranja, a da nije izričito precizirano na čemu se ta ovlast zasniva.

31.

Komisija je u svojim podnescima navela da se ovdje ne radi o tumačenju članka 290. UFEU‑a, nego isključivo o tumačenju članka 21. stavka 3. Temeljne uredbe. Tumačenje članka 290. UFEU‑a i razlika između izraza „dopuna“ i „izmjena“ upotrijebljenih u tom elementu ovdje nisu bitni jer se zakonodavac Unije odlučio upravo za to da u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe ne rabi niti jedan ova dva izraza. Stoga izraz „detaljno određivati“ upotrijebljen u uredbi, kojom se delegira ovlast, treba tumačiti prema strukturi Temeljne uredbe, a da se pri tome ne upotrebljavaju prethodno definirani pojmovi.

32.

Na raspravi je Komisija, međutim, tvrdila da se u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe radi upravo o delegiranju ovlasti prema članku 290. UFEU‑a, čak i ako tumačenje u njemu sadržanih izraza „dopuna“ i „izmjena“ nije bitno kod tumačenja navedenog članka 21. stavka 3. Institucije se stoga slažu oko toga da se ovdje radi o delegiranju ovlasti prema članku 290. UFEU‑a.

33.

Nakon tog pojašnjenja ne postoji o tome sumnja sama po sebi, ali iz razloga jasnoće ustvrđujem da se kod ovlasti delegirane Komisiji u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe radi upravo o delegiranoj ovlasti u smislu članka 290. UFEU‑a, a ne, na primjer, o provedbenoj ovlasti u smislu članka 291. UFEU‑a. Podsjećam da se provedbenim aktom ne može izmijeniti ili dopuniti zakonodavni akt, čak ni u njegovim dijelovima koji nisu ključni ( 16 ). I tekst uvodne izjave 59. Temeljne uredbe ( 17 ) te naslov njezina članka 21. („Delegirani akti“) pokazuju da je zakonodavac nedvosmisleno namjeravao Komisiji delegirati ovlasti prema članku 290. UFEU‑a.

34.

Komisija smatra da članak 21. stavak 3. Temeljne uredbe valja tumačiti isključivo pomoću strukture te uredbe. No budući da se radi o ovlasti delegiranoj prema članku 290. UFEU‑a, izraz „detaljno određivati“ upotrijebljen u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe može se prema mojem mišljenju tumačiti na tri različita načina.

35.

Prvo se taj element može tumačiti na način da je Komisija njime ovlaštena dopuniti ili izmijeniti Temeljnu uredbu u skladu s člankom 290. UFEU‑a, ali nije ovlaštena učiniti oboje ( 18 ). Druga mogućnost tumačenja jest ta da je time što rabi izraz različit od „dopuniti“ ili „izmijeniti“, zakonodavac prepustio diskreciji Komisije, hoće li ona temeljni akt dopuniti, izmijeniti ili donijeti jedan odnosno više akata, kojima se Temeljnu uredbu dopunjuje i mijenja. Treća je mogućnost da „detaljno određivati“ znači nešto drugo, a ne „dopuniti“ ili „izmijeniti“ u smislu članka 290. UFEU‑a, iako delegiranje ovlasti počiva na članku 290. UFEU‑a. Ova treća mogućnost značila bi dakle da pored delegiranih akata kojim se dopunjuje i/ili mijenja temeljni akt, postoji još i treća kategorija delegiranih akata.

36.

Kako bi se pojasnilo, koja od te tri mogućnosti predstavlja ispravno tumačenje članka 21. stavka 3. Temeljne uredbe, valja nasuprot tvrdnji Komisije ispitati članak 290. UFEU‑a. Predmetna odredba, kojom se delegira ovlast, ne može, naime, biti suprotna odredbi primarnog prava na kojoj se temelji, nego je valja tako tumačiti na način da se ostvare ciljevi te odredbe ( 19 ).

37.

Čak i ako se razlika u mišljenjima između institucija koje sudjeluju u ovom slučaju sama po sebi ne odnosi na tumačenje izraza „dopuna“ i „izmjena“ korištenih u članku 290. UFEU‑a, ovdje je od najveće važnosti razgraničenje između ta dva pojma. Stoga ću u nastavku ispitati pojmove „dopuna“ i „izmjena“ u smislu članka 290. UFEU‑a. Iako u pogledu razlike između tih pojmova u smislu članka 290. UFEU‑a Sud još uvijek nije jasno zauzeo stajalište, u nastavku ću kratko obraditi postojeću sudsku praksu koja utječe na ovaj slučaj.

38.

Ugovorom iz Lisabona značajno je izmijenjen sustav koji zakonodavcu omogućava delegiranje ovlasti Komisiji. Novi sustav zamijenio je takozvani postupak komitologije te su ovlasti, koje se delegiraju Komisiji, jasno podijeljene na delegiranu ovlast sličnu zakonodavnoj ovlasti i na provedbenu ovlast.

39.

Taj je model već bio preuzet u Ugovoru o Ustavu za Europu ( 20 ). Podjela na delegirane i provedbene ovlasti odabrana je kako bi se riješila poteškoća da do tada u pravu Unije nije bilo moguće međusobno jasno razgraničiti poslove koji spadaju u zakonodavnu vlast od onih koji spadaju u izvršnu vlast ( 21 ). Stoga se najvažnije razgraničenje koje je napravljeno u pripremnim radovima za Ustavni ugovor u pogledu akata izvršne vlasti, sastojalo u razlikovanju između akata, u kojima je zakonodavni akt dalje razrađen, dakle delegiranih akata i čisto provedbenih akata ( 22 ). Razgraničenje koje je napravljeno unutar skupine delegiranih akata, i to između akata kojima se temeljni akt dopunjuje i onih kojima se isti mijenja, nije bilo obrađeno, osim utvrđenja, da se putem delegiranih akata mogu urediti tehnička pitanja ili podrobnija pitanja, kojima se zakonodavni akt pobliže razrađuje, ili kasnije izmijeniti određeni dijelovi zakonodavnog akta ( 23 ).

40.

Iz modela delegirane ovlasti odabranog u Ugovoru iz Lisabona proizlaze u ustavnopravnom pogledu dvije važne temeljne odluke za ovaj slučaj. Prvo, delegiranje zakonodavnih ovlasti moguće je pod određenim materijalnim pretpostavkama, koje su u članku 290. UEFU‑a općenito ograničene već na ustavnoj razini i koje zakonodavac mora još konkretno ograničiti u svakom elementu, kojim se delegira ovlast, a koji on donese ( 24 ). Drugo, člankom 290. UFEU‑a stvorena je mogućnost da se Komisiji delegira ovlast za izmjenu temeljnog akta. Drugim riječima, onaj tko izvršava delegiranu ovlast može izmijeniti „zakon“ u formalnom smislu, a ne samo donijeti elemente u okviru zasebnog akta, koji sadržajno (materijalno) odgovaraju zakonu ( 25 ).

41.

U svojoj komunikaciji o provedbi članka 290. UFEU‑a Komisija prvo navodi da su „prema [njezinu] stajalištu autori novog Ugovora upotrebom pojma ‚izmjena’ željeli obuhvatiti sve hipotetske slučajeve u kojima se Komisiji delegira ovlast da formalno izmijeni temeljni akt. Ova formalna izmjena može se odnositi na tekst jednog ili više članaka normativnog dijela ili teksta priloga, koji je pravno gledajući dio zakonodavnog akta. Pri tome je nebitno sadržava li prilog čisto tehničke mjere; ako se Komisiji delegira ovlast za izmjenu priloga s mjerama opće primjene, primjenjuje se postupak delegiranih akata“ ( 26 ).

42.

Drugo, prema stajalištu Komisije zakonodavac bi trebao „radi provjere, ‚dopunjuje’ li mjera temeljni akt, ispitati, dodaje li buduća mjera konkretno nove elemente koji nisu ključni, a koji mijenjaju okvir zakonodavnog akta te Komisiji daju marginu prosudbe. Ako je tomu tako, mjera bi se mogla smatrati ‚dopunom’ temeljnog akta“ ( 27 ).

43.

Komunikacija Komisije dopunjena je Smjernicama za službe Komisije od 24. lipnja 2011. ( 28 ). Prema tim smjernicama „izmijeniti“ znači da se tekst formalno mijenja, tako što se elemente koji nisu ključni uklanja, premješta na drugo mjesto ili dodaje. Delegirani akt kojim se „dopunjuje“ temeljni akt je, nasuprot tomu, zaseban akt kojim se temeljni akt formalno ne mijenja ( 29 ).

44.

U pogledu prenošenja sudske prakse iz vremena stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona na tumačenje sadašnjeg članka 290. UFEU‑a valja ustvrditi da je u Komunikaciji Komisije o provedbi članka 290. UFEU‑a navedeno da definicija delegiranih akata u članku 290. stavku 1. uvelike odgovara definiciji akata koji su u skladu s Odlukom 1999/468/EZ ( 30 ) obuhvaćeni regulatornim postupkom s kontrolom (PRAC) uvedenim Odlukom 2006/512/EZ ( 31 ). U oba slučaja radi se o općim aktima o dopuni ili izmjeni određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni. Unatoč sličnosti pravni akti se nužno ne primjenjuju na isti način. U novom institucionalnom kontekstu područje primjene delegiranih akata nužno se ne preklapa s područjem primjene regulatornog postupka s kontrolom. Zato treba izbjegavati svako automatsko preuzimanje ( 32 ).

45.

Kao što je utvrđeno u točki 36. ovog mišljenja, Sud se još nije nedvosmisleno izjasnio u pogledu razlike između izraza „dopuna“ i „izmjena“ u smislu članka 290. UFEU‑a. Međutim, nezavisni odvjetnik P. Mengozzi je u svojem mišljenju u predmetu Komisija/Parlament i Vijeće ( 33 ) utvrdio, da se – s obzirom na namjeru autora Lisabonskog ugovora da na sistematičniji način urede mehanizam normativnog delegiranja unutar Unije – može uzeti da razlikovanje između akata koji „dopunjuju“ temeljni akt, i takvih koji ga „mijenjanju“, odgovara volji za određivanjem dviju kategorija delegiranih akata koji su funkcionalno različiti ( 34 ).

46.

Prema stajalištu nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija prva kategorija obuhvaća mjere namijenjene formalnim izmjenama teksta zakonodavnog akta, a druga one kojima se dopunjuje njihov normativni sadržaj a da se ne intervenira u tekst. U tom smislu, ovisno o odabranoj tehnici, dodavanje temeljnom aktu novih elemenata koji nisu ključni predstavljalo bi, u smislu članka 290. UFEU‑a, „izmjenu“, ako su ti elementi umetnuti u tekst tog akta (u njegov glavni dio ili u prilog), i, nasuprot tomu, „dopunu“, kad nisu fizički umetnuti u temeljni akt, već ostaju uređeni odvojenim normativnim aktom ( 35 ). Ovo tumačenje odgovara tumačenju prikazanom u gore navedenoj Komunikaciji Komisije o provedbi članka 290. UFEU‑a i u gore navedenim Smjernicama za službe Komisije iz 2011. ( 36 ).

47.

Sud je u navedenoj presudi Komisija/Parlament i Vijeće ( 37 ) utvrdio da umetanje bilješke u prilog temeljnom aktu, to jest umetanje delegiranog akta izravno u tekst tog akta, predstavlja izmjenu normativnog sadržaja zakonodavnog akta u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a. U odnosnom je slučaju iz odredbe temeljnog akta, kojom se delegira ovlast, proizlazilo da je zakonodavac Unije namjeravao akt donesen na temelju te odredbe izravno umetnuti u tekst temeljnog akta ( 38 ).

48.

Iz prethodno navedenih razloga sam sklon priključiti se tumačenju nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u pogledu razlike između dopune i izmjene temeljnog akta u smislu članka 290. UFEU‑a. Dakle, smatram da se tim izrazima trebaju međusobno razgraničiti dvije kategorije delegiranih akata koji su funkcionalno različiti. No, takvom se definicijom ova dihotomija istovremeno premješta na tehničku razinu zakonodavstva koja se tiče samo naravi delegiranog akta.

49.

Ukazujem na to da je u Temeljnoj uredbi zakonodavac svjesno upotrijebio izraz „detaljno određuju“ umjesto izraza „izmjena“ ili „dopuna“ upotrijebljenih u članku 290. UFEU‑a. Komisija je navela da bi članak 21. stavak 3. Temeljne uredbe trebalo tumačiti pomoću tih pojmova da je zakonodavac u njemu odabrao jedan od ta dva izraza upotrijebljena u članku 290. UFEU‑a. No, budući da zakonodavac nije upotrijebio niti jedan od ta dva izraza, izraz „detaljno određuju“ treba tumačiti isključivo u kontekstu Temeljne uredbe.

50.

Podneske Komisije može se shvatiti najprije tako da prema njezinu mišljenju pored delegiranih akata kojima se dopunjuje temeljni akt i delegiranih akata kojima se mijenja temeljni akt, postoji još i treća kategorija delegiranih akata ( 39 ). No, na raspravi je Komisija zanijekala postojanje takve treće kategorije. Stoga prema njezinu mišljenju postoje samo dvije kategorije delegiranih akata, to jest takvi kojima se temeljni akt dopunjuje i takvi kojima se on mijenja. Kod određivanja ovlasti Komisije odlučno je to da se delegiranim aktom ne intervenira u elemente temeljnog akta koji su ključni.

51.

Prema tumačenju članka 290. UFEU‑a opisanom u točkama 45. do 47. pojam „izmjene“ akta u smislu te odredbe obuhvaća općenito svaku formalnu izmjenu teksta akta ili njegova priloga, neovisno o tome, uklanja li se, dodaje ili mijenja jedna od njegovih odredbi ( 40 ). S tim u vezi valja u skladu s prethodnim utvrđenjima osim toga ukazati na to da je izraz „dopuna“ iz članka 290. UFEU‑a tehničke naravi. Dakle, iako bi se, na primjer, prema općenitoj jezičnoj uporabi svakako moglo shvatiti kao dopuna temeljnog akta, ako se u temeljni akt doda nova bilješka ili se u njegov prilog doda novi dio, pri tome se u skladu s člankom 290. UFEU‑a radi o izmjeni temeljnog akta ( 41 ). Tako prema članku 290. UFEU‑a treba smatrati da se radi o izmjeni Temeljne uredbe, kada se u Prilog I. toj uredbi doda potpuno novi dio, a da se zapravo ne izmijeni tekst Temeljne uredbe ili njezina priloga.

52.

Budući da „dopuna“ i „izmjena“ u smislu članka 290. UFEU‑a označavaju dvije kategorije delegiranih akata koji su funkcionalno različiti ( 42 ), svi delegirani akti Komisije doneseni na temelju članka 290. UFEU‑a moraju prema mojem mišljenju načelno potpasti pod jednu od ove dvije kategorije. Stoga se prije svega radi o pravnoj prirodi delegiranog akta koju zakonodavac može odrediti prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti ( 43 ).

53.

Formalno razlikovanje između izmjene i dopune temeljnog akta u članku 290. UFEU‑a omogućava da se delegirane akte kojima je temeljni akt dopunjen i takve kojima je on izmijenjen, međusobno razlikuje a posteriori, ovisno o sadržaju akta koji je Komisija donijela. Razlikovanjem napravljenim u članku 290. UFEU‑a nisu, međutim, predviđeni pravni kriteriji prema kojima bi zakonodavac morao odabrati između te dvije formalne alternative. Niti pomoću članka 290. UFEU‑a ne može se odrediti, mora li Komisija dopuniti ili izmijeniti temeljni akt, ako je tekst odredbe kojom se delegira ovlast i koja je sadržana u temeljnom aktu nejasan u tom pogledu.

54.

Stoga se kao sljedeće mora razmisliti o tome, koje je značenje toga da se zakonodavac kod delegiranja ovlasti Komisiji odlučio upotrijebiti izraz različit od „dopune“ ili „izmjene“ u smislu članka 290. UFEU‑a. Prvo se, dakle, postavlja pitanje, prepušta li zakonodavac Komisiji da procijeni, hoće li temeljni akt izmijeniti ili dopuniti u smislu članka 290. UFEU‑a, kada on, na primjer, kao u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe rabi izraz, koji ne odgovara niti jednom od dva izraza sadržana u članku 290. UFEU‑a ( 44 ). Drugo, s tumačenjem odredbe, kojom se delegira ovlast, usko je povezano pitanje, mora li ovlast za izmjenu temeljnog akta uvijek biti izričita, kao što to Parlament tvrdi. Prema prvo navedenoj alternativi Komisija bi prema mojem mišljenju mogla temeljni akt dopuniti, izmijeniti ili oboje. Ako se, nasuprot tomu, ovlast za izmjenu mora izričito delegirati, izmjena temeljnog akta ne bi bila moguća u potonjem slučaju.

55.

Parlament smatra da ovlast za izmjenu temeljnog akta mora biti izrijekom dana jer se izmjenom neposredno intervenira u tekst koji je zakonodavac donio. Ako je zakonodavac kod delegiranja ovlasti Komisiji upotrijebio izraz različit od „dopune“ ili „izmjene“, mora se stoga raditi o ovlasti za dopunu temeljnog akta. Na raspravi je Parlament, međutim, priznao da u praksi u nekim slučajevima i upotreba izraza različitog od „izmjene“ može značiti ovlast za izmjenu u smislu članka 290. UFEU‑a ( 45 ).

56.

Neovisno o tome Parlament navodi da odredbom iz članka 21. stavka 3. Temeljne uredbe, kojom se delegira ovlast, Komisija nije bila ovlaštena da istu izmijeni ( 46 ). Budući da je u puno drugih odredaba Temeljne uredbe, na primjer u članku 21. stavcima 1., 2. i 6. Komisija izričito i formalno ovlaštena za izmjenu Temeljne uredbe, jasno je da člankom 21. stavkom 3. te uredbe nije dana takva ovlast za izmjenu ( 47 ).

57.

Komisija uzvraća da između akata kojima je temeljni akt dopunjen i akata kojima je on izmijenjen, ne postoji hijerarhija, već su ti akti istog ranga. Između zakonodavnih akata o izmjeni ključnih elemenata akta i delegiranih akata o dopuni ili izmjeni elemenata akta koji nisu ključni u smislu članka 290 UFEU‑a postoji nasuprot tomu hijerarhijski odnos. Delegirani akti u svakom se slučaju ne odnose na ključna područja temeljnog akta, i ta područja i dalje nisu ključna, neovisno o tome, jesu li predmet izmjene temeljnog akta ili zasebnog akta. Članak 290. UFEU‑a ne može se tumačiti na način da delegiranje ovlasti mora sadržavati izričit navod o tome, je li Komisija ovlaštena temeljni akt dopuniti ili izmijeniti ( 48 ).

58.

Parlament nasuprot tomu smatra da se „sadržaj delegiranja ovlasti“ u smislu članka 290. UFEU‑a odnosi upravo na to, koju vrstu akta Komisija smije donijeti na temelju delegiranja ovlasti, a ne toliko na sadržaj delegiranog akta. Zadaća je zakonodavca da utvrdi sadržaj delegacije ovlasti i ta se odluka ne može prepustiti diskreciji Komisije ( 49 ).

59.

Smatram da je Parlament u potpunosti u pravu kada tvrdi da je zadaća zakonodavca određivanje sadržaja delegacije ovlasti što obuhvaća pravnu narav delegiranog akta kao akta kojima se dopunjuje ili mijenja temeljni akt. Međutim, u ovom je slučaju očito da zakonodavac nije odredio pravnu narav delegiranog akta, odnosno da barem nije napravio jasan odabir. Naime, u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe Komisija nije ni izričito ovlaštena mijenjati Temeljnu uredbu.

60.

Neovisno o stavu Parlamenta, smatram da se ne može poći od toga da okolnost da u članku 21. stavku 3. Temeljne uredbe Komisija nije izričito ovlaštena mijenjati tu uredbu, što automatski znači da je tom odredbom Komisija samo ovlaštena dopuniti tu uredbu. Naime, slažem se s Komisijom oko toga da članak 290. UFEU‑a ne ukazuje na to da se izmjenom više intervenira u temeljni akt nego dopunom, čak i ako se kod izmjene radi o izmjenama koje su poduzete neposredno u tekstu ( 50 ). Podsjećam da se bitan kriterij sastoji od toga da se delegiranim aktom ne intervenira u ključne elemente temeljnog akta. Ovo ograničenje na ustavnoj razini odnosi se jednako na dopunu kao i na izmjenu temeljnog akta.

61.

Zaseban delegirani akt, kojim se dopunjuje temeljni akt, je nakon svojeg donošenja također dio pravnog okvira temeljnog akta, iako formalno nije sastavni dio temeljnog akta. U slučajevima u kojima se na temelju delegiranih ovlasti donese potpuno nova pravna norma, razlika između dopune i izmjene temeljnog akta leži isključivu u načinu na koji je delegirani akt sastavljen te se u stvarnosti izražava samo u tome, kako je sastavljena moguća pravno neobvezujuća pročišćena verzija temeljnog akta. U oba slučaja pravno obvezujući tekst te nove pravne norme proizlazi iz delegiranog akta objavljenog u seriji L Službenog lista Europske unije kojim ex hypothesi nije stavljen izvan snage ili zamijenjen niti jedan element temeljnog akta ( 51 ).

62.

Budući da stoga nema razlike između pravnih učinaka delegiranih akata kojima se temeljni akt dopunjuje i delegiranih akata kojima se temeljni akt mijenja, smatram da nije razložno zahtijevati da delegiranje ovlasti za izmjenu temeljnog akta bude izričito, dok ovlast za njegovu dopunu ne treba nužno biti izričita. Za to ne postoji ustavnopravno relevantni ili bilo kakav drugi razlog, na primjer, u vezi s demokratskim načelom, ravnotežom između institucija, raspodjelom ovlasti između Unije i država članica te sustavom temeljnih prava. Budući da je stoga razlika između dopune i izmjene kod nove norme samo formalna, konačni bi ishod, na primjer, u ovom slučaju bio materijalno isti i da je Komisija prioritete financiranja odredila u zasebnoj delegiranoj uredbi ( 52 ).

63.

Uz to valja uzeti u obzir da zakonodavac Unije, kada to hoće, ima mogućnost u odredbama, kojima se delegira ovlast, koristiti izraze upotrijebljene u članku 290. UFEU‑a i tako ovlast Komisije vezati uz donošenje akata, koji odgovaraju tim prethodno definiranim pojmovima. Dakle, ako zakonodavac smatra važnim da se Komisiji ne da ovlast za izmjenu zakonodavnog akta, on to može izričito urediti, tako da u odredbi, kojom se delegira ovlast, upotrijebi izraz „dopuniti“ ( 53 ).

64.

Stranke su se izjasnile o velikoj važnosti transparentnosti zakonodavstva. Osobito je Parlament bio zabrinut da bi se ta transparentnost mogla oslabiti ako Sud odluči da ovlast za izmjenu temeljnog akta ne treba biti izričita. Mislim da se općenito može isto reći o nejasnim odredbama kojima se delegira ovlast.

65.

Kao sljedeće valja pojasniti, treba li sve elemente, kojima se delegira ovlast, uvijek tumačiti na način da se u njima misli na dopunu ili izmjenu ili može li Komisija odabrati, hoće li donijeti akte o dopuni i/ili izmjeni temeljnog akta, ako zakonodavac to nije jasno odredio.

66.

Kao što je navedeno u točki 61. ovog mišljenja, nasuprot stajalištu Parlamenta mislim da ovlast za izmjenu ne treba izričito delegirati. Iz tog se razloga prema mojem mišljenju ne može pretpostaviti da svaki izraz koji zakonodavac upotrijebi treba tumačiti na način da se misli na „izmjenu“ ili „dopunu“ uz isključivanje drugih mogućnosti ( 54 ). S obzirom na nejedinstvo koje obilježava zakonodavnu praksu u tom pogledu ( 55 ) suprotno tumačenje bi, naime, znatno povećalo neizvjesnost oko toga, za što je Komisiji ovlast zapravo delegirana. Načelno se ni iz jednog drugog izraza različitog od „dopuniti“ ili „izmijeniti“ ne može neposredno zaključiti, misli li se na dopunu ili izmjenu u smislu članka 290. UFEU‑a, već bi značenje ovisilo o kontekstu.

67.

Takvo tumačenje povisilo bi rizik od toga da Sud u budućnosti mora odlučivati o značajnom broju pravno jednostavnih predmeta u kojima se radi o tumačenju nejasnog elementa kojim se delegira ovlast. Neodrživa je misao da bi zakonodavac mogao uvijek kada to hoće pobijati delegirani akt uz obrazloženje da je temeljni akt bio pogrešno dopunjen ili izmijenjen, ako navodna pogreška počiva na tumačenju od početka nejasnog izraza koji je zakonodavac upotrijebio ( 56 ).

68.

Smatram da također nije vjerojatno da uopće ima slučajeva u kojima se pomoću dosadašnjih metoda tumačenja prava Unije sa sigurnošću može obrazložiti, da određeni glagol, koji je zakonodavac upotrijebio u elementu kojim se delegira ovlast, kao što je „odrediti“, „definirati“, „utvrditi“, nedvosmisleno može značiti „dopunu“ ili „izmjenu“, ali ne oboje. Time bi se Komisiju umjetno prisililo na to da traži pravno „ispravan“ odgovor na pitanje kod kojeg se u osnovi radi o svrhovitoj zakonodavnoj tehnici.

69.

Stoga smatram da članak 290. UFEU‑a treba tumačiti na način da upotrebom izraza različitog od onog sadržanog u toj odredbi zakonodavac može Komisiji prepustiti odluku, hoće li ona dopuniti ili izmijeniti temeljni akt, sve dok su, osim toga, utvrđeni ciljevi, sadržaj, opseg i trajanje delegiranja ovlasti u skladu s člankom 290. UFEU‑a, a delegiranje ovlasti se odnosi na elemente temeljnog akta koji nisu ključni. Te pretpostavke u svakom slučaju ograničavaju manevarski prostor Komisije.

70.

U temeljnom aktu, o kojemu je ovdje riječ, nije pojašnjeno, misli li se s izrazom „detaljno određivati“ u članku 21. stavku 3. na dopunu ili izmjenu. No, prema tumačenju iznesenom u točki 61. ovog mišljenja, razlika između te dvije mjere samo je formalna bez ustavnopravnog značenja. Pored toga Parlament uopće i nije tvrdio da mogući sadržajni nedostaci sporne uredbe ovdje dostaju da se ista poništi, na primjer, u okviru tužbe zbog propusta ( 57 ). Ne tvrdi se niti to da je Komisija prekoračila svoje ovlasti tako što je na drugi način povrijedila uvjete za delegiranje ovlasti ili da je intervenirala u ključnim područjima temeljnog akta.

71.

Stoga nakon svega iznesenog smatram da kod donošenja sporne uredbe Komisija nije prekoračila svoje ovlasti u odnosu na opseg delegiranja ovlasti. Člankom 21. stavkom 3. Temeljne uredbe zakonodavac je Komisiji delegirao ovlast da „detaljnije odredi prioritete financiranja“, a da nije pojasnio, treba li to određivanje učiniti putem dopune ili izmjene temeljnog akta u smislu članka 290. UFEU‑a. Stoga je Komisija mogla prioritete financiranja valjano detaljnije odrediti tako da u Prilog I. Temeljnoj uredbi doda novi dio. Stoga predlažem Sudu da odbije tužbu Parlamenta te da Parlamentu u skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda naloži snošenje troškova Komisije, a Vijeću u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika snošenje vlastitih troškova.

72.

Za slučaj da suprotno mojem prijedlogu Sud dođe do zaključka da spornu uredbu valja poništiti zbog prekoračenja ovlasti, kratko ću se u nastavku osvrnuti na zahtjev Komisije, zasnovan na članku 264. stavku 2. UFEU‑a, za održavanje na snazi učinaka sporne uredbe. Parlament i Vijeće nisu se protivili ovom zahtjevu, nego su se umjesto toga izjasnili za to da se učinci sporne uredbe održe na snazi dok se ista ne zamijeni aktom koji je u skladu s primjenjivim propisima.

73.

Ako se u obzir uzme to da se tužba Parlamenta prije odnosi na oblik sporne uredbe nego na njezin sadržaj, oko kojeg su se institucije na kraju usuglasile, zahtjev Komisije je prema mojem mišljenju osnovan. Poništenje sporne uredbe, a da se njezini učinci ne održe na snazi, moglo bi imati negativne posljedice za provedbu Instrumenta za povezivanje Europe jer je sporna uredba neophodna pretpostavka za postojanje programa rada. Stoga pravna sigurnost nalaže da se učinci sporne uredbe održe na snazi u skladu s člankom 264. UFEU‑a, ako suprotno mojem prijedlogu Sud poništi spornu uredbu.

74.

Polazeći od ovih razmatranja, predlažem Sudu da: