1

Svojom tužbom Europska komisija traži poništenje Odluke 2011/708/EU Vijeća i predstavnika vlada država članica Europske unije, koji su se sastali u okviru Vijeća, od 16. lipnja 2011. o potpisivanju, u ime Unije, i privremenoj primjeni Sporazuma o zračnom prijevozu između Sjedinjenih Američkih Država s jedne strane, Europske unije i njenih država članica s druge strane, Islanda s treće strane i Kraljevine Norveške s četvrte strane; te o potpisivanju, u ime Unije, i privremenoj primjeni Dodatnog sporazuma između Europske unije i njenih država članica s jedne strane, Islanda s druge strane i Kraljevine Norveške s treće strane o primjeni Sporazuma o zračnom prijevozu između Sjedinjenih Američkih Država s jedne strane, Europske unije i njenih država članica s druge strane, Islanda s treće strane i Kraljevine Norveške s četvrte strane (SL L 283, str. 1., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

2

Europska zajednica i njene države članice, s jedne strane, i Sjedinjene Američke Države, s druge strane, potpisale su 25. i 30. travnja 2007. Sporazum o zračnom prijevozu (SL 2007, L 134, str. 4.), koji je izmijenjen protokolom potpisanim u Luxembourgu 24. lipnja 2010. (SL, 2010 L 223, str. 3.).

3

Budući da taj sporazum o zračnom prijevozu daje trećim državama mogućnost da mu pristupe, Republika Island i Kraljevina Norveška podnijele su zahtjev za pristupanje tijekom 2007. U svrhu tog pristupanja dvije su države sa strankama navedenog sporazuma također sklopile Sporazum o zračnom prijevozu između Sjedinjenih Američkih Država s jedne strane, Europske unije i njenih država članica s druge strane, Islanda s treće strane i Kraljevine Norveške s četvrte strane (SL 2011, L 283, str. 3., u daljnjem tekstu: Sporazum o pristupanju). Potonji širi područje primjene prvotnog sporazuma o zračnom prijevozu, mutatis mutandis, na svaku od svojih stranaka.

4

Komisija je također ispregovarala dodatni sporazum između Europske unije i njenih država s jedne strane, Islanda s druge strane i Kraljevine Norveške s treće strane o primjeni Sporazuma o zračnom prijevozu između Sjedinjenih Američkih Država s jedne strane, Europske unije i njenih država članica s druge strane, Islanda s treće strane i Kraljevine Norveške s četvrte strane (SL 2011, L 283, str. 16., u daljnjem tekstu: Dodatni sporazum). Potonji dopunjuje Sporazum o pristupanju time što želi osobito održati bilateralni karakter postupaka u kojima se donose mjere za provedbu prvotnog sporazuma o zračnom prijevozu, propisujući da Komisija načelno predstavlja Republiku Island i Kraljevinu Norvešku u tim postupcima.

5

Komisija je 2. svibnja 2011. donijela prijedlog odluke o potpisivanju i privremenoj primjeni Sporazuma o pristupanju i Dodatnog sporazuma. Prema tom prijedlogu, koji se temelji na članku 100. stavku 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 218. stavkom 5. UFEU‑a, jedino je Vijeće bilo nadležno donijeti tu odluku.

6

Udaljavajući se od prijedloga Komisije Vijeće je donijelo pobijanu odluku u obliku mješovite odluke, koja proizlazi i iz Vijeća i od predstavnika vlada država članica koji su se sastali u okviru Vijeća.

7

Članci 1. do 3. pobijane odluke glase:

„Članak 1.

Ovime se, u ime Unije, dopušta potpisivanje [Sporazuma o pristupanju] i [Dodatnog sporazuma], pod uvjetom njihovog zaključivanja.

Tekst Sporazuma o pristupanju i tekst Dodatnog sporazuma priloženi su ovoj Odluci.

Članak 2.

Ovime se predsjednik Vijeća ovlašćuje odrediti osobu(-e) opunomoćenu(-e) za potpisivanje Sporazuma o pristupanju i Dodatnog sporazuma u ime Unije.

Članak 3.

Od strane Unije, Sporazum o pristupanju i Dodatni sporazum trebali bi se privremeno primjenjivati od dana potpisivanja, a od strane država članica i odgovarajuće strane, u onoj mjeri u kojoj je moguće prema primjenjivom nacionalnom zakonodavstvu, u očekivanju završetka postupaka za njihovo sklapanje.“

8

Sporazum o pristupanju potpisan je u Luxembourgu 16. lipnja i u Oslu 21. lipnja 2011. Dodatni sporazum potpisan je na istim mjestima i u isto vrijeme.

9

Rješenjem predsjednika Suda od 18. lipnja 2012. Češkoj Republici, Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Francuskoj Republici, Talijanskoj Republici, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Poljskoj, Portugalskoj Republici, Republici Finskoj, Kraljevini Švedskoj, Ujedinjenoj Kraljevini, s jedne strane, i Europskom parlamentu, s druge strane, odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Vijeća i Komisije.

10

Vijeće iznosi tri razloga za nedopuštenost tužbe Komisije. Kao prvo, ta je tužba trebala biti usmjerena protiv država članica, a ne protiv Vijeća s obzirom na to da Komisija osporava sudjelovanje država članica u postupku odlučivanja u kojem je donesena pobijana odluka. Time Komisija zapravo ukazuje na nepravilnost koja se ne pripisuje Vijeću nego državama članicama.

11

Slijedi da je, kao drugo, tužba nedopuštena zato što akt koji usvoje predstavnici država članica ne može biti predmetom sudskog nadzora Suda u okviru tužbe za poništenje.

12

Kao treće, Komisija nije imala stvarni pravni interes za podnošenje tužbe jer poništenje koje je tražila ne bi imalo nikakvu pravnu posljedicu. Vijeće tvrdi da bi, s obzirom na to da Europska unija i države članice moraju djelovati u bliskoj suradnji u područjima njihove podijeljene nadležnosti, poništenje pobijane odluke dovelo samo do umjetne podjele potonje u dvije različite odluke, koje bi ionako trebale biti donesene istovremeno. U tim okolnostima tužba Komisije ne može dovesti ni do kakve prednosti ni za Uniju ni za Komisiju.

13

Komisija i Parlament smatraju da je tužba dopuštena.

14

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, tužba za poništenje treba biti otvorena za sve odredbe koje su donijele institucije Unije, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, pod uvjetom da se njima žele proizvesti pravni učinci (vidjeti u tom smislu presude Parlament/Vijeće i Komisija, C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271, t. 13., i Komisija/Vijeće, C‑27/04, EU:C:2004:436, t. 44.).

15

U ovom slučaju, budući da se pobijana odluka odnosi na potpisivanje Sporazuma o pristupanju i Dodatnog sporazuma u ime Unije, te na privremenu primjenu tih sporazuma od strane Unije, s jedne strane, i od država članica, s druge strane, slijedi da je Vijeće sudjelovalo u donošenju odluka o svim tim pitanjima (vidjeti, per analogiam, presudu Komisija/Vijeće, C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 41.).

16

Osim toga, nesporno je da pobijana odluka proizvodi pravne učinke.

17

U tim okolnostima pobijanu odluku treba smatrati aktom Vijeća koja može biti predmetom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, tako da prvi i drugi razlog nedopuštenosti treba odbiti.

18

Kada se radi o trećem razlogu nedopuštenosti, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se dopuštenost tužbe za poništenje Komisije ne može uvjetovati opravdavanjem njenog pravnog interesa (vidjeti presude Komisija/Vijeće, 45/86, EU:C:1987:163, t. 3., i Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 16.).

19

Budući da i treći razlog nedopuštenosti treba odbiti, tužba Komisije je posljedično dopuštena.

20

Komisija, koju podržava Parlament, ističe da je donošenjem pobijane odluke Vijeće prekršilo članak 13. stavak 2. UEU‑a, u vezi s člankom 218. stavcima 2. i 5. UFEU‑a.

21

S jedne strane, iz potonjeg članka proizlazi da je samo Vijeće određeno kao institucija koja je ovlaštena odobriti potpisivanje sporazuma od strane Unije. Pobijanu odluku je dakle trebalo donijeti samo Vijeće, bez država članica okupljenih u okviru Vijeća. Ono nije moglo dakle jednostrano odstupiti od postupka predviđenog člankom 218. UFEU‑a uključivanjem država članica u donošenje navedene odluke.

22

U tom pogledu valja jasno razdvojiti područja djelovanja Unije od područja u kojima države članice zadržavaju mogućnost vršiti svoje nadležnosti. Tako ne bi bilo moguće spojiti međuvladin akt s aktom Unije, s obzirom na to da bi takvo spajanje iskrivilo postupke Unije predviđene u članku 218. UFEU‑a oduzimajući i njihov cilj.

23

S druge strane, Vijeće je prekršilo članak 13. stavak 2. UEU‑a, u vezi s člankom 218. stavcima 2. i 5. UFEU‑a, zato što institucije Unije ne smiju odstupiti od pravila koja su određena Ugovorima i postupiti po drugačijim postupcima. To je slučaj u ovom postupku, s obzirom na to da se postupak donošenja pobijane odluke odvijao u drugačijim okolnostima od onih koje zahtijeva članak 218. UFEU‑a. Naime, donošenje odluke mješovite naravi nije predviđeno tim člankom.

24

Prema Vijeću i vladama intervenijenata, pobijana odluka je sukladna kako članku 13. stavku 2. UEU‑a tako i članku 218. stavcima 2. i 5. UFEU‑a.

25

Kao prvo, ta se odluka sastoji od dvaju različitih akata. Prvi je donijelo samo Vijeće na temelju članka 218. UFEU‑a. Njime je Vijeće odobrilo potpisivanje sporazuma u ime Unije i njihovu privremenu primjenu od strane Unije. Predstavnici vlada država članica okupljenih u okviru Vijeća donijeli su samo akt iz članka 3. pobijane odluke. Tim aktom su države članice odobrile privremenu primjenu navedenih sporazuma u područjima koja su pod njihovom nadležnošću.

26

Iz toga slijedi da države članice nisu sudjelovale u postupku donošenja akta čiji je autor Vijeće na temelju članka 218. stavaka 2. i 5. UFEU‑a.

27

Kao drugo, Ugovori ne sadrže izričite odredbe koje određuju načine koji se tiču pregovora i sklapanja sporazuma mješovitih sporazuma. Vijeće i države članice su stoga slobodni odrediti konkretan oblik. Međutim, činjenica da se odobrenje potpisivanja međunarodnog sporazuma prenosi u jedinstvenoj odluci ili dvama različitim aktima ni na koji način ne škodi zahtjevima postupka nametnutima u članku 218. UFEU‑a.

28

Kao treće, na državama članicama i na Uniji je da blisko surađuju u području mješovitih sporazuma i da usvoje zajednički pristup kako bi osigurali jedinstveno predstavljanje Unije u međunarodnim odnosima. Donošenje odluke mješovite naravi izraz je takve obvezujuće suradnje.

29

Komisija, koju podržava Parlament, ističe da je pobijana odluka protivna pravilu predviđenom u članku 218. stavku 8. prvom podstavku UFEU‑a, u vezi s člankom 100. stavkom 2. UFEU‑a, prema kojemu Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom. Naime, kako pobijana odluka proizlazi također i od predstavnika vlada država članica okupljenih u okviru Vijeća, donesena je jednoglasno. Međutim takvo jednoglasno odlučivanje, smatra Komisija, u potpunosti oduzima sadržaj postupku glasovanja predviđen člankom 218. stavkom 8. UFEU‑a.

30

Postupak donošenja pobijane odluke također je protivan zahtjevu pravne sigurnosti, koji traži da se u svakom pravnom aktu navede propis koji mu je poslužio kao pravni temelj. Takav navod određuje postupak donošenja predmetnog akta i stoga načine glasovanja u okviru Vijeća. Pravni temelj naveden u pobijanoj odluci, odnosno članak 100. stavak 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 218. stavcima 5. i 8. UFEU‑a, ne omogućava međutim odrediti pravila glasovanja primjenjiva u okviru Vijeća s obzirom na to da su pravila glasovanja koja su predviđena u tim odredbama, tj. kvalificirana većina, u stvarnosti zamijenjena pravilom jednoglasnosti.

31

Vijeće, koje podržavaju vlade intervenijenata, smatra da je udovoljilo svim pravilima glasovanja iz Ugovora. Naime, činjenica da se nijedan član Vijeća nije protivio pobijanoj odluci ne znači da glasovanje kvalificiranom većinom nije bilo poštovano u ovom slučaju jer svaka odluka donesena jednoglasno nužno udovoljava zahtjevu kvalificirane većine.

32

Osim toga, u području međunarodnih sporazuma, kumuliranje više pravila glasovanja nije neuobičajeno. Takva praksa odražava potrebu postizanja konsenzusa između država članica, pri čemu on može biti izražen bilo odlukom mješovite naravi bilo proizlaziti iz odluka koje donosi svaka država članica zasebno.

33

Komisija, koju podržava Parlament, zamjera Vijeću da je povrijedilo ciljeve Ugovora i načelo lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. UEU‑a.

34

Dopustivši državama članicama da se miješaju u nadležnost Unije, Vijeće je, s jedne strane, izazvalo nedoumicu u vezi s osobnosti Unije u međunarodnim odnosima i ovlasti koju ona ima da sama donese odluku u tom području. S druge strane, nije poštovalo dužnost lojalne suradnje između institucija, temeljem koje je trebalo vršiti svoje ovlasti na način da ne oslabi institucionalni okvir Unije, dopustivši državama članicama da se uključe u odvijanje postupka koji se tiče isključivo Vijeća.

35

Vijeće, koje podržavaju vlade intervenijenata, ističe da nije dovelo ni do kakve nedoumice u vezi s osobnosti Unije kod trećih država članica. Kada je riječ o mješovitim sporazumima, do takve bi nedoumice došlo, naprotiv, u okolnosti da je Vijeće donijelo odluku koja se tiče sporazuma a da u nju nije uključili i odgovarajuću odluku država članica.

36

Pobijana odluka bila bi uostalom ne samo sukladna cilju jedinstvenog međunarodnog predstavljanja Unije, nego bi jamčila, promicala i snažila taj cilj, uzimajući u obzir zajedničko stajalište Unije i njenih država članica. Donošenje takve odluke bilo bi upravo izraz bliske suradnje koju zahtijevaju Ugovori.

37

Doduše, akt Unije u svrhu donošenja mješovitog sporazuma i odgovarajući akt država članica mogli bi se donijeti prema dvama različitim postupcima. Međutim, odvijanje dvaju usporednih postupaka moglo bi dovesti do opasnosti od razmimoilaženja između država članica i do zakašnjenja, zbog čega se ne bi mogla osigurati dovoljno bliska suradnja između Unije i država članica.

38

Prvim i drugim tužbenim razlogom Komisija ističe da pobijana odluka nije sukladna članku 13. stavku 2. UEU‑a, u vezi s člankom 218. stavcima 2., 5. i 8. UFEU‑a, zato što je nije donijelo Vijeće samo, primjenom postupka i načinâ glasovanja predviđenog u članku 218. UFEU‑a.

39

Valja podsjetiti da su osnivački ugovori Unije, za razliku od običnih međunarodnih ugovora, uspostavili novi pravni poredak s vlastitim institucijama u čiju su korist države članice ograničile, u sve širim područjima, svoja suverena prava i čiji su subjekti ne samo te države nego i njihovi državljani (vidjeti osobito mišljenje 1/09, EU:C:2011:123, t. 65., i mišljenje 2/13, EU:C:2014:2454, t. 157.).

40

K tome su države članice, zbog svoje pripadnosti Uniji, prihvatile da njihovi međusobni odnosi, u pogledu područja koja su predmet prenošenja nadležnosti s država članica na Uniju, uređena pravom Unije uz isključenje, ako to pravo tako zahtijeva, svakog drugog prava (mišljenje 2/13, EU:C:2014:2454, t. 193.).

41

Sukladno članku 13. stavku 2. UEU‑a, svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima, i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima.

42

U tom pogledu valja podsjetiti da su pravila koja se tiču formiranja volje institucija Unije ustanovljena Ugovorima i nisu na diskreciji ni država članica ni samih institucija (presude Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, 68/86, EU:C:1988:85, t. 38., i Parlament/Vijeće, C‑133/06, EU:C:2008:257, t. 54.).

43

Što se tiče ovog predmeta, članak 218. stavak 1. UFEU‑a zahtijeva da se pregovori o sporazumima između Unije i trećih država ili međunarodnih organizacija te njihovo sklapanje provode prema postupku predviđenom u stavcima 2. do 11. tog članka, podrazumijevajući da su države članice, s obzirom na to da su podvrgnute pravu Unije, vezane ukupnošću odredaba navedenog članka.

44

K tome, prema članku 218. stavku 5. UFEU‑a, odluku kojom se odobrava potpisivanje takvih sporazuma i, po potrebi, njihova privremena primjena od strane Unije, donosi Vijeće. Za donošenje takve odluke nije predviđena nikakva nadležnost država članica.

45

Nadalje, iz članka 218. stavka 8. UFEU‑a, proizlazi da odluku poput one iz prethodne točke Vijeće donosi kvalificiranom većinom.

46

U ovom predmetu nesporno je da Sporazum o pristupanju i Dodatni sporazum čine mješovite sporazume.

47

Stranke mješovitog sporazuma sklopljenog s trećim državama su, s jedne strane, Unija i, s druge strane, države članice. Tijekom pregovora i sklapanja takvog sporazuma svaka od tih stranaka mora djelovati u okviru svojih ovlasti i poštujući nadležnosti drugih.

48

Kao što proizlazi iz sadržaja pobijane odluke, njome se odobrava potpisivanje predmetnih sporazuma u ime Unije i predviđa njihova privremena primjena.

49

Kao prvo, treba utvrditi da ta odluka zapravo spaja dva različita akta, odnosno, s jedne strane, akt koji se tiče potpisivanja predmetnih sporazuma u ime Unije i njihove privremene primjene od strane potonje i, s druge strane, akt koji se tiče privremene primjene tih sporazuma od strane država članica, a da nije moguće razlikovati koji akt odražava volju Vijeća, a koji volju država članica.

50

Slijedi da su države članice sudjelovale u donošenju akta koji se odnosi na potpisivanje predmetnih sporazuma u ime Unije i na njihovu privremenu primjenu od strane potonje, dok, prema članku 218. stavku 5. UFEU‑a, takav akt treba donijeti samo Vijeće. Osim toga, Vijeće je kao institucija Unije bilo uključeno u donošenje akta koji se tiče privremene primjene tih sporazuma od strane država članica, iako takav akt, kao prvo, ulazi u nacionalna prava svake od tih država, a zatim u međunarodno pravo.

51

Kao drugo, pobijana odluka je donesena u okviru postupka koji je bez razlike uključivao i elemente odlučivanja svojstvenog Vijeću i elemente međuvladinog karaktera.

52

Kao što je Vijeće potvrdilo na raspravi, pobijana odluka je bila donesena putem jedinstvenog postupka primijenjenog na dva akta navedena u točki 49. ove presude. Međutim akt koji se tiče privremene primjene predmetnih sporazuma od strane država članica uključuje konsenzus predstavnika tih država i stoga njihov jednoglasni pristanak, dok članak 218. stavak 8. UFEU‑a predviđa da Vijeće mora odlučiti, u ime Unije, kvalificiranom većinom. Dva različita akta objedinjena u pobijanoj odluci ne mogu stoga biti valjano donesena u okviru jedinstvenog postupka (vidjeti per analogiam presudu Komisija/Vijeće, C‑338/01, EU:C:2004:253).

53

U tim okolnostima pobijana odluka nije sukladna članku 218. stavcima 2., 5. i 8. UFEU‑a pa stoga ni članku 13. stavku 2. UEU‑a.

54

U pogledu argumenta Vijeća prema kojem pobijana odluka odgovara obvezi suradnje koja je nametnuta Uniji i državama članicama u području mješovitih sporazuma, Sud je doduše priznao da, kada je očito da područje sporazuma ulazi djelomično u nadležnost Unije a djelomično u nadležnost država članica, treba osigurati blisku suradnju između potonjih i institucija Unije, kako u postupku pregovaranja o sporazumima i njihova sklapanja tako i u izvršavanju preuzetih obveza (mišljenje 1/94, EU:C:1994:384, t. 108., i presuda Komisija/Švedska, C‑246/07, EU:C:2010:203, t. 73.).

55

Međutim to načelo ne može opravdati da Vijeće prekorači poštovanje postupovnih pravila i načina glasovanja predviđenih člankom 218. UFEU‑a.

56

Posljedično, treba utvrditi da su prvi i drugi tužbeni razlog utemeljeni.

57

Stoga valja poništiti pobijanu odluku, bez potrebe ispitivanja trećeg tužbenog razloga koji je navela Komisija u prilog svojoj tužbi.

58

Vijeće i Komisija, koje podržavaju Parlament i češka, njemačka, francuska, portugalska i finska vlada, zahtijevaju od Suda da u slučaju poništenja pobijane odluke održi njene učinke dok se ne donese nova odluka.

59

Sukladno članku 264. stavku 2. UFEU‑a, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.

60

U tom smislu iz sudske prakse Suda proizlazi da, uzimajući u obzir razloge pravne sigurnosti, učinci takvog akta mogu biti održani osobito ako bi trenutačni učinci njegova poništavanja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica i kada se zakonitost pobijanog akta ne osporava zbog njegova cilja ili sadržaja, nego zbog nenadležnosti njegova donositelja ili zbog povrede bitnih postupovnih pravila (vidjeti presudu Parlament i Komisija/Vijeće, C‑103/12 i C‑165/12, EU:C:2014:2400, t. 90., i navedenu sudsku praksu).

61

U ovom slučaju valja osobito istaknuti da je pobijana presuda omogućila privremenu primjenu Sporazuma o pristupanju i Dodatnog sporazuma od strane Unije. Poništenje s trenutnim učinkom takve odluke moglo bi dovesti do ozbiljnih posljedica na odnose Unije s dotičnim trećim državama, kao i na gospodarske subjekte koji obavljaju svoju djelatnost na tržištu zračnog prometa i koji su mogli imati koristi od privremene primjene navedenih sporazuma.

62

U tim okolnostima postoje važni razlozi pravne sigurnosti koji opravdavaju da Sud odobri zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijane odluke, čija svrha ili sadržaj nisu osporavani.

63

Stoga valja održati učinke pobijane odluke do stupanja na snagu, u razumnom roku računajući od datuma objave ove presude, nove odluke koju Vijeće treba donijeti na temelju članka 218. stavaka 5. i 8. UFEU‑a.

64

Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, Vijeću se nalaže snošenje troškova.

65

Sukladno članku 140. stavku 1. istog poslovnika, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Francuska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Portugalska Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska, Ujedinjena Kraljevina i Parlament, koji su intervenirali u ovom postupku, snose vlastite troškove.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje: